Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 28 de septiembre de 2023, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En virtud de la Orden de V. E. de 19 de septiembre de 2023, registrada de entrada el mismo día, el Consejo de Estado ha examinado, con carácter urgente, el expediente relativo a un proyecto de Real Decreto por el que, para dar cumplimiento al acuerdo entre la Administración del Estado y el comité de huelga de Letrados de la Administración de Justicia, se modifican el Real Decreto 1130/2003, de 5 de septiembre, por el que se regula el régimen retributivo del Cuerpo de Secretarios Judiciales, y el Real Decreto 2033/2009, de 30 de diciembre, por el que se determinan los puestos tipo adscritos al Cuerpo de Secretarios Judiciales a efectos del complemento general de puesto, la asignación inicial del complemento específico y las retribuciones por sustituciones que impliquen el desempeño conjunto de otra función.

ANTECEDENTES

De antecedentes resulta:

Primero.- El Proyecto

Se somete a consulta un proyecto de Real Decreto (en adelante, el "Proyecto") por el que, para dar cumplimiento al acuerdo entre la Administración del Estado y el comité de huelga de letrados de la Administración de Justicia, se modifican el Real Decreto 1130/2003, de 5 de septiembre, por el que se regula el régimen retributivo del Cuerpo de Secretarios Judiciales, y el Real Decreto 2033/2009, de 30 de diciembre, por el que se determinan los puestos tipo adscritos al Cuerpo de Secretarios Judiciales a efectos del complemento general de puesto, la asignación inicial del complemento específico y las retribuciones por sustituciones que impliquen el desempeño conjunto de otra función.

El expediente recoge que se han elaborado cinco versiones de la proyectada reglamentación, llevando la última de ellas fecha de 19 de septiembre de 2023 y constando de un preámbulo, una parte dispositiva compuesta por dos artículos y una parte final constituida por una disposición transitoria y una disposición final.

El breve preámbulo arranca recordando que el 28 de marzo de 2023 se firmó el "acuerdo entre la Administración del Estado, representada por la Secretaria de Estado de Función Pública, y el comité de huelga de los Letrados de la Administración de Justicia, para fomentar su participación en la implantación de los proyectos de modernización de la Justicia en atención a su condición de directores de la oficina judicial". Dicho acuerdo fijó un alza retributiva de entre 430 y 450 euros mensuales para los letrados de la Administración de Justicia, en función de que se trate o no de partidos judiciales donde se ha implantado la oficina judicial (tal y como se analiza más adelante), y que será aplicada progresivamente en tres tramos: el 1 de enero de 2023 (40 % del alza acordada) -previendo por tanto su efecto retroactivo-, el 1 de enero de 2024 (80 %) y el 1 de julio de 2024 (100 %).

La parte expositiva concluye justificando la conformidad del Proyecto con los principios de buena regulación recogidos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

La parte articulada está conformada por dos artículos. El artículo primero modifica el Real Decreto 1130/2003, introduciendo en él una nueva disposición transitoria, sexta, que: (i) recoge el incremento del complemento específico transitorio en 430 euros mensuales, para aquellos letrados de la Administración de Justicia a los que sea de aplicación dicha norma; y (ii) establece el calendario progresivo para su aplicación entre 2023 y 2024.

El artículo segundo reforma el Real Decreto 2033/2009, añadiéndole una nueva disposición adicional sexta, que recoge el aumento del complemento específico de los letrados de la Administración de Justicia a los que sea de aplicación dicha norma. Dicho incremento será de 5.160 euros, 5.280 euros o 5.400 euros anuales en función del tipo de adscripción.

La parte final incluye una disposición transitoria, que establece el calendario de aplicación progresiva del incremento retributivo instrumentado por el artículo segundo (dado que el artículo primero incluye ya un régimen transitorio específico de aplicación); y una disposición final, que ordena la entrada en vigor del proyectado Real Decreto el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

Segunda.- La memoria del análisis de impacto normativo

El Proyecto se acompaña de una memoria del análisis de impacto normativo (en adelante, la "Memoria"), fechada el 19 de septiembre de 2023, en formato abreviado, estructurada en cinco apartados, precedidos de un resumen ejecutivo.

El apartado I justifica la elección del formato abreviado de la Memoria, indicando que se cumplen los requisitos exigidos a tal efecto por el artículo 3 del Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre, por el que se regula la Memoria del Análisis de Impacto Normativo, al no apreciarse un impacto en ninguno de los ámbitos analizados.

El apartado II tiene por objeto la base jurídica y rango del Proyecto. Por un lado, indica que, conforme al artículo 448.3 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial (LOPJ), la competencia para fijar las retribuciones por complemento específico de los letrados de la Administración de Justicia corresponde al Gobierno mediante real decreto, a propuesta conjunta de los titulares de los ministerios de Justicia y de Hacienda y Función Pública. Justifica la entrada en vigor inmediata en la necesidad de evitar que el inicio de la ejecución del acuerdo de 28 de marzo de 2023 difiera en exceso de la fecha de inicio de los efectos retroactivos pactada en dicho acuerdo (1 de enero de 2023). Por otro lado, en cuanto al rango normativo, justifica la forma de real decreto invocando el artículo 24.1.c) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno y, de nuevo, el artículo 448.3 de la LOPJ.

El apartado III describe el contenido de la norma proyectada, en términos similares al de su preámbulo, así como su tramitación, que será examinada en el siguiente antecedente del presente dictamen.

El apartado IV motiva la oportunidad de la norma proyectada en el cumplimiento del acuerdo de 28 de marzo de 2023, indicando, en cuanto al análisis de alternativas, que el mantenimiento de la actual escala retributiva ha generado descontento en el colectivo de funcionarios indicado, que llevó a la huelga, iniciada el pasado 24 de enero, que terminó tras dicho acuerdo. Asimismo, justifica la conformidad del Proyecto con los principios de buena regulación en términos muy similares a los del preámbulo. Indica que no ha sido posible recabar el parecer del Consejo del Secretariado, órgano de participación de los letrados de la Administración de Justicia, por haber finalizado su mandato con anterioridad a la tramitación del Proyecto y no haber sido posible su renovación durante el tiempo en que se prolongó la huelga. También apunta que el Proyecto no está incluido en el Plan Anual Normativo del Gobierno para 2023.

El apartado V recoge el análisis de impactos en diversos dominios. Comienza citando la competencia exclusiva del Estado sobre Administración de Justicia, que consagra el artículo 149.1.5.ª de la Constitución, y precisa que la LOPJ configura a los letrados de la Administración de Justicia como un cuerpo único, de carácter nacional y dependiente del Ministerio de Justicia, de modo que no cabe transferencia de ningún aspecto de su regulación a las comunidades autónomas.

En cuanto al análisis de impactos propiamente considerado, la Memoria concluye que el Proyecto no tendrá impacto en la economía, ni en materia de género e igualdad de oportunidades, ni tampoco por razón del cambio climático.

Cuantifica el impacto presupuestario en el momento actual en 22.824.600 euros, montante que resulta de aplicar las alzas salariales a un total de 4.413 letrados de la Administración de Justicia. Este coste se divide en 2.850.240 euros (para los funcionarios sujetos al Real Decreto 2033/2009, aplicable a los partidos judiciales donde se ha implantado la Oficina Judicial) y en 19.974.360 euros (para los sujetos al Real Decreto 1130/2003, en aquellos partidos judiciales donde todavía no se ha implantado la Oficina Judicial), y estima un coste adicional de 308.400 euros (para el momento en que se implante la Oficina Judicial en aquellos partidos judicial actualmente sujetos al Real Decreto 1130/2003). En consecuencia, y dada la aplicación gradual del alza retributiva, la Memoria cifra el coste para los Presupuestos Generales del Estado en 9.129.840 euros (2023), 20.542.140 euros (2024) y 22.824.600 euros (2025).

Finalmente, indica que se considera conveniente sujetar la aplicación del Proyecto a evaluación ex post, evaluando la contribución de los letrados de la Administración de Justicia a la implantación de los proyectos de modernización liderados por el Ministerio de Justicia.

Tercero.- Expediente remitido

La tramitación del expediente ha respondido a la siguiente secuencia de actuaciones:

1.- Se ha exceptuado el trámite de consulta pública previa, indicándose en la Memoria (apartado III.2 in fine) un triple motivo para ello: (i) se trata de una norma presupuestaria sin impacto significativo en la economía; (ii) constituye una regulación parcial del régimen retributivo de los letrados de la Administración de Justicia; y (iii) dado que el Consejo de Ministros ha acordado la urgencia de su tramitación.

En la Memoria (apartado III.2) se hace constar que el Consejo de Ministros autorizó la tramitación urgente del Proyecto, si bien no se especifica la fecha de ese acuerdo, cuya copia no obra en el expediente remitido para consulta.

2.- Se ha celebrado el trámite de audiencia e información pública a las entidades representativas del sector. Se recibieron alegaciones del Ilustre Colegio Nacional de Letrados de la Administración de Justicia, que valoró favorablemente el Proyecto.

3.- Constan los siguientes informes ministeriales:

a.- Informe de 5 de mayo de 2023, emitido por la Oficina Presupuestaria de la Subsecretaría de Justicia del Ministerio de Justicia, sobre la suficiencia y adecuación del crédito previsto. Cuantifica el coste total para los Presupuestos Generales del Estado para el año 2023 en 9.109.200 euros, 20.495.700 euros en 2024 y 22.773.000 euros para 2025.

Concluye que en los Presupuestos Generales del Estado de 2023 existe crédito presupuestario suficiente para afrontar el coste de las medidas, pero advierte que para los ejercicios 2024 y siguientes el gasto deberá consolidarse y dotarse la partida correspondiente.

b.- Informe de fecha 22 de mayo de 2023, expedido por la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa del Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática. Formula una gran cantidad de sugerencias para dotar de mayor detalle y contenido al Proyecto y a la Memoria, así como mejoras de técnica normativa. Una gran parte de estas sugerencias han sido acogidas en la redacción final sometida a consulta. Respecto de aquellas que no lo han sido, cabe destacar:

- Precisar si el Proyecto deroga el Real Decreto 285/2022, de 19 de abril, por el que se modifica el Real Decreto 1130/2003, de 5 de septiembre, por el que se regula el régimen retributivo del Cuerpo de Secretarios Judiciales, así como el Real Decreto 2033/2009, de 30 de diciembre, por el que se determinan los puestos tipo adscritos al Cuerpo de Secretarios Judiciales a efectos del complemento general de puesto, la asignación inicial del complemento específico y las retribuciones por sustituciones que impliquen el desempeño conjunto de otra función, para dar cumplimiento a la disposición adicional centésima quincuagésima séptima de la Ley 11/2020, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2021, incorporando, en su caso, una disposición derogatoria;

- motivar en el preámbulo la necesidad del Proyecto más allá de cumplir con el acuerdo de 28 de marzo de 2023;

- suprimir el desdoblamiento de género en el título y en la parte expositiva del preámbulo (no se emplea en la parte dispositiva);

- precisar en la Memoria las fechas de celebración del trámite de información pública y audiencia; y

- redactar una Memoria en formato completo, al entender que el impacto presupuestario es lo suficientemente significativo como para no justificar el recurso al formato abreviado.

c.- Informe sobre impacto presupuestario de fecha 25 de mayo de 2023, emitido por la Dirección General de Costes de Personal de la Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos del Ministerio de Hacienda y Función Pública.

Cuantifica el coste total de la medida para 2023 en 9.109.200 euros (12.028.698,60 euros incluyendo los costes de la Seguridad Social), para 2024 en 20.495.700 euros (27.064.571,85 euros incluyendo los costes de la Seguridad Social) y para 2025 en 22.773.000 euros (30.071.746,50 euros incluyendo los costes de la Seguridad Social).

Asimismo, señala que, en el momento de informar, la proyección de gasto del presupuesto del Ministerio de Justicia para 2023 asciende al 97,32 %, resultando un sobrante presupuestario de unos 48.520.000 euros, concluyendo que se dispone de crédito adecuado y suficiente para asumir el coste de las medidas propuestas.

d.- Informe de 25 de mayo de 2023, evacuado por el Pleno del Consejo General el Poder Judicial (CGPJ). Valora favorablemente el Proyecto y no formula observaciones, salvo lo recogido en su conclusión tercera: "Al no determinarse a qué concretas funciones asumidas por los Letrados de la Administración de Justicia comprende la pretendida adecuación salarial, ni tampoco cuáles han sido los criterios manejados para su cuantificación, así como los motivos de su aplicación en diferido, se priva al Proyecto de Real Decreto de la imprescindible determinación y justificación que perjudica al mismo y a quienes va dirigido porque diluye y desfigura el objetivo que pretende".

e.- Certificado de 3 de julio de 2023, extendido por el subdirector general para la Innovación y Calidad de la Oficina Judicial y Fiscal, explicando que el Consejo del Secretariado no pudo emitir el informe solicitado sobre el Proyecto a causa de la falta de renovación de los cargos de los vocales, lo que impide ejercer una gran parte de sus funciones (incluyendo la consultiva).

f.- Informe de 18 de septiembre de 2023, emitido por la Secretaría General Técnica del Ministerio de Justicia. Propone una serie de ajustes de redacción que han sido atendidos en la versión final del Proyecto y de la Memoria.

g.- Informe de 18 de septiembre de 2023, emitido por la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda y Función Pública. Propone dos ajustes de redacción que se han incorporado en la redacción final del Proyecto.

Y, en tal estado de tramitación, el expediente fue remitido al Consejo de Estado para dictamen.

CONSIDERACIONES

I.- Objeto de la consulta y carácter del dictamen

La presente consulta versa sobre un proyecto de Real Decreto preparado para dar cumplimiento al acuerdo suscrito entre la Administración del Estado y el comité de huelga de Letrados de la Administración de Justicia, que puso fin a la huelga de letrados de la Administración de Justicia que tuvo lugar entre el 24 de enero y el 28 de marzo de 2023.

A tales efectos, el proyectado Real Decreto modifica el Real Decreto 1130/2003, de 5 de septiembre, por el que se regula el régimen retributivo del Cuerpo de Secretarios Judiciales, y el Real Decreto 2033/2009, de 30 de diciembre, por el que se determinan los puestos tipo adscritos al Cuerpo de Secretarios Judiciales a efectos del complemento general de puesto, la asignación inicial del complemento específico y las retribuciones por sustituciones que impliquen el desempeño conjunto de otra función.

La presente consulta tiene carácter preceptivo, en virtud de lo dispuesto en el artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado (LOCE), que establece que la Comisión Permanente de este Consejo deberá ser consultada en relación con los "Reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las Leyes, así como sus modificaciones" puesto que, como se desarrollará en la consideración IV ut infra, el Proyecto es un reglamento ejecutivo, disposición administrativa dictada en desarrollo de una norma con rango de ley.

En la orden de remisión, V. E. ha hecho constar el carácter urgente de la consulta a efectos de lo establecido en el artículo 19.1 de la LOCE. Esa urgencia también se ha aplicado a la tramitación del expediente, que recoge que un acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 25 de mayo de 2023, decidió la tramitación urgente de todo expediente reglamentario. Sin embargo, pese a las referencias que hace al mismo y tal y como se indica en la siguiente consideración II.B, dicho acuerdo no figura en el expediente remitido.

Este Alto Cuerpo Consultivo ha venido destacando la necesidad de explicitar las razones que llevan a declarar la urgencia de esa tramitación administrativa y la de las consultas a este Cuerpo Consultivo, puesto que el recurso al cauce del citado artículo 19.1 de la LOCE ha de ser extraordinario, criterio que vuelve a reiterarse en el presente caso a la vista de la falta de información que contiene el expediente que ahora se dictamina.

II.- Procedimiento de elaboración de la norma

A.- Valoración global

Sin perjuicio de las observaciones específicas que se harán más adelante, el expediente se ha instruido con arreglo a lo que prescribe el artículo 26 de la Ley del Gobierno para el ejercicio de la potestad reglamentaria por parte de la Administración General del Estado.

Se ha prescindido del trámite de consulta pública previa, lo que, además de por las razones invocadas en la Memoria, resulta justificado por la conexión que se aprecia entre el proyectado Real Decreto y el citado acuerdo de 28 de marzo de 2023 que puso fin a una huelga de letrados de la Administración de Justicia. Esa misma circunstancia ha de invocarse en relación con el formato abreviado de la memoria del análisis del impacto normativo de la proyectada reglamentación, pese a las cifras significativas en que se concreta la modificación del régimen retributivo de los aludidos letrados.

La iniciativa normativa ha sido ejercitada por los departamentos ministeriales competentes mediante la formulación del correspondiente proyecto articulado; se han cumplimentado los trámites de información pública y audiencia; se han valorado las alegaciones presentadas; se han recabado los correspondientes informes del Consejo General el Poder Judicial (CGPJ), del Ministerio de Hacienda y Función Pública (tanto de su Dirección General de Costes de Personal como de su Secretaría General Técnica) y del Ministerio de Justicia (tanto de su Oficina Presupuestaria como de su Secretaría General Técnica); se ha recabado el informe de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa y se ha solicitado el informe del Consejo del Secretariado (que no se ha podido emitir a causa de la falta de renovación de sus órganos).

Sin perjuicio de lo anterior, cabe hacer algunas observaciones específicas de índole procedimental.

B.- Documentos ausentes del expediente

En el expediente remitido falta una copia del mencionado acuerdo de 28 de marzo de 2023, que es la causa principal del Proyecto. Aunque sus términos se desprenden de la tramitación seguida, este Consejo de Estado debe recordar a la autoridad consultante que el expediente remitido para su consulta debe estar completo, incluyendo copia de todos los documentos que lo forman.

También falta el certificado que acredite el cumplimiento del trámite de información y audiencia, constando en varios documentos que se celebró entre el 3 al 11 de mayo de 2023 y se aprecian informaciones contradictorias sobre su resultado, ya que la Memoria y el índice del expediente consignan que solo presentó alegaciones el Ilustre Colegio Nacional de Letrados de la Administración de Justicia, mientras que el informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda y Función Pública indica que también presentó alegaciones la Unión Progresista de Letrados de la Administración de Justicia, figurando solo en el expediente las alegaciones del referido colegio.

C.- La Memoria

Respecto de la Memoria, se aprecia una cierta divergencia en la cuantificación del coste total que supondrá para las arcas públicas la ejecución del alza retributiva planeada por el Proyecto. Así, el informe de la Oficina Presupuestaria del Ministerio de Justicia arroja las siguientes cifras para tres ejercicios presupuestarios: 9.109.200 euros (2023), 20.495.700 euros (2024) y 22.773.000 euros (2025), mientras que la Memoria recoge estimaciones ligeramente superiores 9.129.840 euros (2023), 20.542.140 euros (2024) y 22.824.600 euros (2025). Por su parte, el informe de la Dirección General de Costes de Personal del Ministerio de Hacienda y Función Pública ofrece las mismas cifras que las de la Oficina Presupuestaria del Ministerio de Justicia, pero les añade unas estimaciones de los costes de la Seguridad Social que no figuran en los cálculos de la Oficina Presupuestaria, arrojando las siguientes estimaciones de costes totales: 12.028.698,60 euros (2023), 27.064.571,85 euros (2024) y 30.071.746,50 (2025). Hubiera sido aconsejable una mayor homogeneidad de criterios y una depuración detallada de los importes resultantes.

D.- Tramites especiales de negociación colectiva

1.- Autorización previa del Ministerio de Hacienda y Función Pública

EL artículo 34. Cuatro de la Ley 31/2022, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2023, dispone:

"Los Acuerdos, convenios, pactos o cualesquiera otros instrumentos de negociación colectiva similares, cuyo contenido se refiera a gastos imputables al Capítulo de gastos de personal de los presupuestos de los departamentos ministeriales, Organismos y Agencias Estatales requerirán, para su plena efectividad, de la autorización del Ministerio de Hacienda y Función Pública, a través de la Secretaría de Estado de Función Pública, previo informe de la Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos sobre el impacto presupuestario".

En el expediente consultado, no figura una autorización de la Secretaría de Estado de Función Pública, si bien hay que tener en cuenta que esa secretaría fue el órgano administrativo que suscribió el acuerdo de 28 de marzo de 2023 del que deriva, esencialmente, el Proyecto, con lo que ha quedado suficientemente salvaguardada la relevante participación que el mencionado artículo 34 reconoce a ese órgano.

En lo que se refiere al mencionado informe de la Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos sobre el impacto presupuestario, consta tal informe en el expediente (antecedente tercero, 3.c) del presente dictamen) y, aunque es de fecha posterior al acuerdo de 28 de marzo de 2023, no debe objetarse en el presente caso esa singularidad procedimental a la vista de tratarse de un informe referido a un acuerdo negociado y suscrito por la otra Secretaría de Estado recogida en el aludido artículo 34.

2.- Negociación colectiva previa

El Proyecto se refiere, como ha venido indicándose en esta consulta, a una parte del régimen retributivo de los letrados de la Administración de Justicia y, en ese sentido, se ocupa de una materia coincidente con la que abordó el Real Decreto 101/2019 por el que, al igual que el Proyecto, se modificaron los reales decretos 1130/2003 y 2033/2009.

Siendo ello así, es relevante recordar que ese Real Decreto 101/2019 fue anulado por la sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo 1515/2019, de 30 de octubre (recurso n.º 95/2019), sobre la base de apreciar que la Administración había infringido el derecho del sindicato recurrente a la negociación colectiva al llevarse a cabo el alza retributiva sin haberla negociado previamente con las organizaciones sindicales correspondientes.

En consecuencia, el Alto Tribunal sostuvo un criterio especialmente exigente en relación con el respeto de ese derecho de negociación colectiva, teniendo en cuenta que la materia objeto del mencionado real decreto formaba parte de las que están legalmente sujetas a negociación colectiva previa, tal y como establece el artículo 37.1.b) del texto refundido del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2015, 30 de octubre (aplicable a los letrados de la Administración de Justicia por remisión expresa del artículo 444.1 de la LOPJ). Lo mismo establece el artículo 32.a) de la Ley 9/1987, de 12 de junio, de Órganos de Representación, Determinación de las Condiciones de Trabajo y Participación del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas

Esa regulación prevé (artículo 30 de la Ley 9/1987) que dicha negociación colectiva se llevará a cabo mediante las Mesas de negociación en las que estarán presentes "las Organizaciones Sindicales más representativas a nivel estatal y de Comunidad Autónoma, así como los Sindicatos que hayan obtenido el 10 por 100 o más de los representantes en las elecciones para Delegados y Juntas de Personal".

En el caso del Proyecto, la modificación del régimen retributivo de los letrados de la Administración de Justicia deriva del ya citado acuerdo de 28 de marzo de 2023, que se suscribió con el comité de huelga que se había constituido con representantes de los letrados de la Administración de Justicia y no con la correspondiente Mesa de negociación.

Por lo tanto, ocupándose el Real Decreto 101/2019 y el Proyecto de la misma materia, su origen es sustancialmente distinto: el primero procede de la negociación colectiva entre la Administración del Estado y las correspondientes organizaciones sindicales, mientras que el Proyecto está conectado con la negociación que esa Administración llevó a cabo con el Comité de Huelga de los Letrados de la Administración de Justicia.

En consecuencia, la preocupación del Tribunal Supremo por la obligación de negociar las condiciones retributivas de determinados empleados públicos tuvo, en el caso que ahora se dictamina, un cauce de desenvolvimiento distinto del que fue evaluado por el Alto Tribunal en su citada sentencia.

Se explica así que la Memoria (apartado IV, 4.d) indique que "dicho acuerdo, alcanzado con el comité de huelga, goza conforme al artículo 8 del Real Decreto-ley 17/1977, de 4 de marzo, sobre relaciones de trabajo, de la eficacia propia de un Convenio Colectivo, por lo que, trasladando esta previsión al ámbito propio de la función pública, debe procederse a su obligada ejecución, sin necesidad de nueva intervención de representaciones sindicales".

El expediente remitido a consulta no recoge la composición exacta del comité de huelga que suscribió el mencionado acuerdo de 28 de marzo de 2023, pero la duración de ese conflicto colectivo y el hecho de que tal acuerdo fuera suscrito a muy alto nivel por la Administración del Estado (Secretaría de Estado de Función Pública) lleva a este Consejo a entender que esa composición y el desarrollo de las negociaciones, unidos al acuerdo finalmente alcanzado, respetaron adecuadamente el derecho de huelga y los términos en que, durante ese conflicto colectivo, pueden negociarse las condiciones de trabajo en cuestión. Otra consideración sería procedente en caso contrario.

III.- Grupo normativo

Para la mejor inteligencia del Real Decreto proyectado, es necesario incardinarlo en el grupo normativo del derecho de la organización jurisdiccional, formado por normas de distinto rango superpuestas sobre la misma materia, y específicamente, por el subgrupo que conforma el estatuto orgánico de los letrados de la Administración de Justicia (antes, secretarios judiciales).

Norma de cabecera de este grupo normativo es la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial (LOPJ), que, en su versión primigenia, dedicaba a los entonces denominados secretarios judiciales el título II (artículos 472 al 483) del libro VI (rubricado "Del personal al servicio de la Administración de Justicia"), regulando una parte principal de su estatuto jurídico (ingreso en la función pública, competencias, derechos y deberes), desarrollado por el Real Decreto 1608/2005, de 30 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento Orgánico del Cuerpo de Secretarios Judiciales. Con el paso del tiempo, fueron atribuyéndose a los secretarios judiciales un número creciente de funciones y responsabilidades (en buena medida para descargar de trabajo a sus superiores inmediatos, los jueces y magistrados, con el fin de reducir la saturación de los órganos jurisdiccionales) y, paralelamente, su régimen retributivo ha sido modificado al alza en varias ocasiones.

Así, cabe destacar las medidas adoptadas en cumplimiento del Pacto de Estado para la Reforma de la Justicia de 31 de mayo de 2001, que estableció las bases para una reforma profunda de la Oficina Judicial y que preveía potenciar la figura de los secretarios judiciales como directores de la misma. De este modo, la Ley 15/2003, de 26 de mayo, reguladora del régimen retributivo de las carreras judicial y fiscal, cuya disposición final tercera encomendaba al Gobierno aprobar un nuevo régimen retributivo del Cuerpo de Secretarios Judiciales que se adecuase a los principios y conceptos retributivos de dicha ley (tales como la objetividad, equidad, transparencia y estabilidad, tratando de implantar un sistema de retribuciones que incentive la especialización, la dedicación y el rendimiento individual).

En cumplimiento de dicho mandato, se aprobó el Real Decreto 1130/2003, de 5 de septiembre, por el que se regula el régimen retributivo del Cuerpo de Secretarios Judiciales (cuyo proyecto fue objeto de un dictamen de este Consejo de 4 de septiembre -expediente número 2.588/2003-), que dividió el régimen retributivo de aquel cuerpo en un componente fijo, el sueldo (que remuneraba categoría y antigüedad) y otro variable (complemento de destino y complemento específico), que retribuía el rendimiento individual (acercando, de este modo, la estructura del régimen retributivo de los secretarios judiciales al propio de jueces, magistrados y fiscales).

Posteriormente, la Ley Orgánica 19/2003, de 23 de diciembre, de modificación de la LOPJ, llevó a cabo una reforma profunda de la Oficina Judicial, que incluyó la asignación de nuevas funciones y responsabilidades a los secretarios judiciales (a los que se dotó de una regulación separada por primera vez, en el libro V de la LOPJ) así como la adaptación de la LOPJ a este nuevo esquema retributivo, en un doble sentido. Por un lado, las retribuciones básicas de los secretarios judiciales pasaban a ser las mismas que las de los miembros de las Carreras Judicial y Fiscal. Por otro lado, se fijaba un régimen propio y diferenciado de retribuciones complementarias y especiales, suprimiendo el complemento de destino e introduciendo el complemento general del puesto (que retribuye las características generales del puesto de trabajo) y un nuevo complemento específico (que retribuye las características especiales de cada puesto, como la peligrosidad, insularidad, lejanía de la Península Ibérica o especial aislamiento). Asimismo, esta reforma inauguró la dualidad del régimen retributivo de los secretarios judiciales que persiste hasta el presente, dado que su disposición transitoria quinta ("Régimen retributivo transitorio") estableció, en su primer apartado, que, ínterin no se fijasen las cuantías del régimen retributivo establecido en el nuevo artículo 447 de la LOPJ, seguirían aplicándose las cuantías fijadas por el Real Decreto 1130/2003.

En desarrollo de esta reforma legal, se dictó el Real Decreto 2033/2009, de 30 de diciembre, por el que se determinan los puestos tipo adscritos al Cuerpo de Secretarios Judiciales a efectos del complemento general de puesto, la asignación inicial del complemento específico y las retribuciones por sustituciones que impliquen el desempeño conjunto de otra función (cuyo proyecto fue objeto de un dictamen de este Consejo de 21 de febrero -expediente número 135/2008-). Su disposición transitoria primera ("Proceso de acoplamiento") estableció que, entretanto no concluyesen los procesos de acoplamiento y nombramiento de los secretarios judiciales para desempeñar los puestos de trabajo conforme al nuevo modelo de la Oficina Judicial previsto en la Ley Orgánica 19/2003, seguirían vigentes las retribuciones complementarias del Real Decreto 1130/2003. Desde entonces, este régimen retributivo se ha desdoblado: aquellos que prestan servicios en partidos judiciales donde se ha implantado la Oficina Judicial, según el diseño de la Ley Orgánica 19/2003, perciben el complemento específico fijados en el Real Decreto 2033/2009, mientras que el resto perciben los complemento transitorio específico fijado en el Real Decreto 1130/2003.

Ese régimen retributivo se ha reformado posteriormente en varias ocasiones. Primero, mediante el Real Decreto 101/2019, de 1 de marzo, por el que se modificaron los citados reales decretos 1130/2003 y 2033/2009 (cuyo proyecto fue dictaminado por este Consejo el 20 de diciembre- expediente número 973/2018-). Esta norma reformó únicamente las cuantías de la retribución especial por sustituciones, pero, como ya ha sido indicado, fue anulada por la sentencia del Tribunal Supremo 1515/2019, de 30 de octubre (recurso n.º 95/2019). También ha de citarse el Real Decreto 285/2022, de 19 de abril (cuyo proyecto fue dictaminado por este Consejo el 7 de abril -expediente número 538/2022-), que volvió a modificar los reales decretos 1130/2003 y 2033/2009 para dar cumplimiento a la disposición adicional centésima quincuagésima séptima de la Ley 11/2020, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2021. Esta reforma incrementó el complemento transitorio específico en 195 euros mensuales, y el complemento específico en 2.340 euros anuales.

Otras reformas importantes del régimen retributivo analizado fueron las operadas por la Ley Orgánica 8/2012, de 27 de diciembre, de medidas de eficiencia presupuestaria en la Administración de Justicia, y por la Ley Orgánica 4/2018, de 28 de diciembre, de reforma de la LOPJ, que introdujo el complemento de carrera profesional, destinado a retribuir la progresión alcanzada por el funcionario en la carrera horizontal.

Por último, no puede dejar de mencionarse que algunos proyectos normativos encuadrados en el Plan Estratégico del Ministerio de Justicia designado "Justicia 2030", también incidían en este incremento de las funciones de los letrados de la Administración de Justicia. Son los casos de las denominadas leyes de eficiencia, que perseguían un triple objetivo (eficiencia organizativa, agilidad procesal y digitalización): el Anteproyecto de Ley de medidas de eficiencia procesal del servicio público de Justicia (objeto de un dictamen de este Consejo de 10 de marzo de 2022 -expediente número 1.112/2021-) y el Anteproyecto de Ley Orgánica de eficiencia organizativa del servicio público de la justicia (objeto de otro dictamen de este Consejo de 10 de marzo-expediente número 100/2022-).

A resultas de todo lo anterior, la estructura retributiva de los letrados de la Administración de Justicia se divide actualmente en dos conceptos. Por un lado, las retribuciones básicas (idénticas a las de los miembros de la Carrera Judicial y Fiscal) y por otro, los complementos, que pueden ser de diverso tipo. Así, existen los complementos generales del puesto, fijados por la Ley de Presupuestos Generales del Estado, el complemento específico (fijado por real decreto del Consejo de Ministros), el complemento de productividad (fijado por resolución del ministro de Justicia), las gratificaciones (ibidem), el complemento de carrera profesional y las retribuciones especiales (como guardias y sustituciones, fijadas por orden del ministro de Justicia). De acuerdo con el artículo 447.3.b) de la LOPJ: "El complemento específico, único para cada puesto de trabajo y destinado a retribuir las condiciones particulares de los mismos [...]", puede ser de dos tipos, en función de si los letrados de la Administración de Justicia están integrados o no en una Oficina Judicial, como ya se ha indicado anteriormente. Por un lado, el complemento específico transitorio regulado en el Real Decreto 1130/2003, cuyo artículo 6 dispone: "El complemento específico retribuye las condiciones particulares de determinados puestos como su especial responsabilidad, especial formación, complejidad o penosidad" y cuyas cuantías se recogen en el anexo III. Por otro lado, el complemento específico previsto en el Real Decreto 2033/2009, cuyo artículo 4 contiene una definición similar, y cuyo anexo III recoge sus cuantías. Pues bien, es precisamente este complemento específico, en las dos modalidades apuntadas, que el Proyecto prevé reformar.

IV.- Habilitación normativa, rango normativo, Gobierno en funciones y título competencial

A.- Habilitación y rango normativos

El Proyecto se dicta a partir de la habilitación reglamentaria contenida en el artículo 448.3 de la LOPJ, que establece:

"Por el Gobierno, mediante real decreto, a propuesta conjunta de los Ministros de Justicia y Hacienda, se determinarán los diferentes tipos de puestos adscritos a los letrados de la Administración de Justicia a efectos del complemento general de puesto, la asignación inicial de los complementos específicos que correspondan y las retribuciones que procedan por sustituciones que impliquen el desempeño conjunto de otra función."

Cabe destacar que, al momento de formularse la presente consulta, al Gobierno de la nación está en funciones. El artículo 21.3 de la Ley del Gobierno, dictado al amparo del artículo 101 de la Constitución Española, establece:

"El Gobierno en funciones facilitará el normal desarrollo del proceso de formación del nuevo Gobierno y el traspaso de poderes al mismo y limitará su gestión al despacho ordinario de los asuntos públicos, absteniéndose de adoptar, salvo casos de urgencia debidamente acreditados o por razones de interés general cuya acreditación expresa así lo justifique, cualesquiera otras medidas".

Si bien el expediente remitido no ha abordado expresamente esta cuestión, considera el Consejo de Estado que el Real Decreto proyectado puede aprobarse al amparo del precepto invocado, puesto que la modificación que opera del régimen retributivo de los letrados de la Administración de Justicia no excede el despacho ordinario de los asuntos públicos.

En lo que se refiere a la forma normativa propuesta, es suficiente la de real decreto, dado que el Proyecto reformará dos disposiciones reglamentarias del mismo rango.

B.- Título competencial

Como indica la Memoria, el Proyecto se dicta al amparo del artículo 149.1.5.ª de la Constitución, que reconoce al Estado la competencia exclusiva en materia de "Administración de Justicia", título que es suficiente para abordar la materia de la que se ocupa.

V.- Observaciones generales

El Proyecto merece a este Consejo una valoración conjunta favorable, puesto que cumple adecuadamente su finalidad: plasmar el acuerdo de 28 de marzo de 2023 alcanzado entre la Administración General del Estado y el colectivo de letrados de la Administración de Justicia.

En ese sentido, se comprueba que el Proyecto refleja los aumentos retributivos pactados, se han imputado dichos aumentos, como se acordó, al complemento específico y al complemento específico transitorio (según el caso) y se ha recogido el pacto relativo al carácter del incremento como consolidable y no absorbible ni compensable por ningún otro concepto retributivo actual o que se pueda establecer en el futuro, y sin perjuicio de la subida que para cada ejercicio se determine en las correspondientes leyes de Presupuestos Generales del Estado.

Sin perjuicio de lo anterior, cabe reiterar una observación general ya realizada en dictámenes anteriores por este Alto Cuerpo Consultivo. En el dictamen relativo al expediente número 135/2008, de 21 de febrero, se razonaba:

"El resultado es que el régimen retributivo aplicable a los Secretarios Judiciales estará contenido, a nivel reglamentario, en dos textos (el ahora dictaminado y el Real Decreto 1130/2003), lo que no es la mejor de las soluciones preconizables, ya que sería claramente preferible contar con un solo texto de tal rango. En consecuencia, entiende este Consejo que debería sopesarse la conveniencia de reorientar el texto sometido ahora a su consideración para que quedase configurado como una modificación parcial del Real Decreto 1130/2003.

[...]

No existiendo, por tanto, objeciones que oponer a ese ritmo progresivo de instauración del nuevo régimen de retribuciones complementarias de los Secretarios Judiciales, entiende este Consejo que conviene acelerar ese proceso al máximo posible, a fin de evitar una indeseable convivencia demasiado prolongada entre un nuevo cuadro de retribuciones ya aprobado y la pervivencia, aparentemente transitoria, del cuadro que se pretende sustituir".

Posteriormente, en el dictamen relativo al expediente número 973/2018, de 20 de diciembre, se volvía a insistir en la conveniencia de unificar en un solo reglamento las dos normas que actualmente gobiernan este régimen retributivo:

"El Consejo de Estado considera que el proyecto de Real Decreto sometido a consulta persigue dos objetivos muy importantes desde el punto de vista técnico-jurídico y presupuestario. En efecto, este órgano consultivo considera adecuada y necesaria la reforma, que dotará al servicio de sustituciones que prestan los Letrados de la Administración de Justicia de mayor especialización -acudiéndose a la llamada "justicia interina" únicamente en casos excepcionales- y que ahorrará dinero a la Hacienda Pública, aunque, para evitar la dispersión normativa, podría plantearse la necesidad de articular un reglamento único".

De este modo, en 2008 se desdobló la regulación de la retribución complementaria de los letrados de la Administración de Justicia, y se hizo con vocación de transitoriedad, pues el complemento específico transitorio debía durar, como establece la disposición transitoria primera ("Proceso de acoplamiento") del Real Decreto 2033/2009, "hasta tanto no se produzcan los procesos de acoplamiento y nombramiento de los Secretarios Judiciales, para desempeñar puestos de trabajo incluidos en las relaciones de puestos de trabajo aprobadas conforme al nuevo modelo de oficina judicial previsto en la Ley Orgánica 19/2003 ....", transitoriedad que ya dura quince años al momento de evacuar la presente consulta. Por ello, este Consejo de Estado reitera la conveniencia de acometer a la mayor brevedad posible la refundición, en una sola norma reglamentaria, del régimen retributivo de los letrados de la Administración de Justicia.

VI.- Observaciones particulares

Título

El título de la proyectada reglamentación debe aludir, en plural, a que "se modifican" los reales decretos 1130/2003 y 2033/2009.

Preámbulo

En este punto, se aprecia cierta discrepancia entre la motivación del alza salarial ofrecida por el preámbulo del Proyecto y por el acuerdo de 28 de marzo de 2023.

La parte expositiva ofrece una doble justificación del Proyecto: (i) la ejecución del acuerdo de 28 de marzo de 2023; y (ii) las funciones de los letrados de la Administración de Justicia. Respecto del segundo motivo, el preámbulo contiene una explicación muy escueta. Por un lado, el título del acuerdo (citado en el primer párrafo del preámbulo) afirma que este se adoptó para "fomentar su participación en la implantación de los proyectos de modernización de la Justicia en atención a su condición de directores de la oficina judicial", pero no se dan detalles de los proyectos futuros concretos a los que se refiere. En cambio, el resto del preámbulo se refiere a las funciones actualmente desempeñadas por estos funcionarios: "... en función de la responsabilidad asumida por el colectivo en las oficinas judiciales, que se considera adecuado al conjunto de funciones ínsitas a su condición de directores de las mismas" (párrafo 2), "Así, de conformidad con los principios de necesidad y eficacia, el presente real decreto es instrumento adecuado a los fines de adecuar las retribuciones de las letradas y los letrados de la Administración de Justicia conforme a su capital papel en la misma" (párrafo 5), "Respecto a su contenido, contribuye a alcanzar unas retribuciones proporcionadas a las funciones de las letradas y los letrados en la Administración de Justicia" (párrafo 6), entre otros. No obstante, el texto del acuerdo de 28 de marzo de 2023 apunta otra justificación del alza retributiva, los proyectos de modernización de la Administración de Justicia amparados por el Plan Estratégico del Ministerio de Justicia designado "Justicia 2030", que integra una serie de iniciativas de modernización con un triple objetivo (eficiencia organizativa, agilidad procesal y digitalización) articulado por una serie de leyes de eficiencia ya reseñadas en la consideración III anterior del presente dictamen. Al tenor del acuerdo, estas reformas legislativas otorgarán nuevas funciones a la Oficinas Judiciales, de las que los letrados de la Administración de Justicia son los directores (así, el punto segundo del acuerdo menciona específicamente el establecimiento de los tribunales de instancia).

En definitiva, mientras el preámbulo justifica el alza retributiva en las funciones actualmente desempeñadas por este colectivo de funcionarios, el acuerdo se refiere a las nuevas funciones que podrían asumirse en un futuro próximo (a las que parece referirse también el título del acuerdo). Por tanto, se recomienda revisar la redacción del preámbulo para clarificar este extremo.

Artículo primero ("Modificación del Real Decreto 1130/2003, de 5 de septiembre, por el que se regula el régimen retributivo del Cuerpo de Secretarios Judiciales")

Este precepto prevé introducir una nueva disposición adicional, sexta, en el Real Decreto reformado, cuyo tenor literal sería:

"Disposición transitoria sexta. Incremento del complemento específico transitorio en 2023 y 2024.

1. Los Letrados de la Administración de Justicia que perciban sus retribuciones complementarias conforme a este real decreto, verán incrementadas las cuantías del complemento específico transitorio, durante los años 2023 y 2024 en 430 euros mensuales, en valores del año 2023.

2. El incremento de la cuantía de este complemento se alcanzará, de forma progresiva, en los términos siguientes:

a) A partir del 1 de enero de 2023, el incremento será de 172 euros mensuales.

b) A partir del 1 de enero de 2024, el incremento alcanzará los 344 euros mensuales.

c) A partir del 1 de julio de 2024, el incremento alcanzará los 430 euros mensuales.

Este incremento tendrá carácter consolidable y no absorbible ni compensable por ningún otro concepto retributivo actual o que se pueda establecer en el futuro y se establece sin perjuicio de los incrementos retributivos que para cada ejercicio se determine en las correspondientes leyes de presupuestos generales del Estado para los empleados públicos que, en todo caso, les serán de aplicación".

Debe señalarse que el proyecto de Real Decreto no incluye una disposición derogatoria, de modo que, de aprobarse, seguiría en vigor la actual disposición transitoria quinta del Real Decreto 1130/2003 (introducida por el Real Decreto 285/2022), que actualmente establece:

"Disposición transitoria quinta. Complemento específico transitorio.

1. Los Letrados de la Administración de Justicia que perciban sus retribuciones complementarias conforme a este real decreto percibirán además un complemento específico transitorio de 195 euros mensuales, en valores del año 2021.

2. La cuantía de este complemento se alcanzará, de forma progresiva, en los términos siguientes:

a) Con efectos de 1 de enero de 2021, se devengarán 126,75 euros mensuales.

b) Con efectos de 1 de enero de 2022, la cuantía a devengar se incrementará hasta los 165,75 euros mensuales.

c) A partir del 1 de enero de 2023, se devengará la cuantía íntegra de 195 euros mensuales.

Este incremento tendrá el carácter de no absorbible por ningún otro concepto retributivo actual o que se pueda establecer en el futuro y se establece sin perjuicio de los incrementos retributivos que para cada ejercicio se determine en las correspondientes leyes de presupuestos generales del Estado para los empleados públicos que, en todo caso, le serán de aplicación".

Resulta más que aconsejable revisar esta forma de articular la reforma, pues, de aprobarse el Proyecto en sus términos actuales, se mantendría el apartado 2 de la vigente disposición transitoria quinta del Real Decreto 1130/2003, que contiene un calendario de aplicación progresiva del complemento, cuya última fase tuvo lugar el 1 de enero de 2023, de modo que perviviría una norma que ya habría agotado su supuesto de hecho y que ya no desplegará más efectos jurídicos. Por otra parte, la proyectada disposición transitoria sexta contiene una diferencia en la configuración del complemento respecto de su regulación actual, al precisar que tendrá el carácter de "consolidable" (así se pactó en el punto tercero del acuerdo de 28 de marzo de 2023), cualidad de la que carece actualmente. En definitiva, la técnica empleada puede suscitar una cierta inseguridad jurídica en su interpretación y aplicación.

Cabe destacar que la primera y segunda versión del Proyecto reformaban la aludida disposición transitoria quinta, mientras que en la tercera versión se preveía añadir una disposición transitoria sexta, incluyendo una disposición derogatoria única que dejaría sin efecto el Real Decreto 285/2022 (que fue el que introdujo la tantas veces citada disposición transitoria quinta). En cambio, la cuarta y quinta versión del Proyecto se decantaron por añadir la citada disposición transitoria sexta, pero sin cláusulas derogatorias. En la Memoria no se da razón de este cambio de configuración. Así las cosas, el Consejo de Estado considera que la opción técnica más recomendable es articular la reforma del Real Decreto 1130/2003 como una modificación de su actual disposición transitoria quinta, que, partiendo de su regulación actual ya agotada, incorpore el contenido de la proyectada disposición transitoria sexta. Asimismo, y para despejar cualquier duda al respecto, se recomienda añadir una disposición derogatoria que deje sin efecto el Real Decreto 285/2022, cuyo único contenido era la reforma de los complementos específicos de los reales decretos 1130/2003 y 2033/2009.

CONCLUSIÓN

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones formuladas en el cuerpo del presente dictamen, puede V. E., juntamente con la ministra de Hacienda y Función Pública, elevar al Consejo de Ministros, para su aprobación, el proyecto de Real Decreto sometido a consulta".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 28 de septiembre de 2023

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMA. SRA. MINISTRA DE JUSTICIA.