Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 2 de febrero de 2023, con asistencia de las señoras y señores que al margen se expresan, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen, con el voto concurrente del Consejero Sr. Manzanares Samaniego, que se copia a continuación:

"En virtud de la Orden de V. E. de fecha 22 de diciembre de 2022, con registro de entrada de 12 de enero de 2023, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo a un proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 34/2006, de 30 de octubre, sobre el acceso a las profesiones de la Abogacía y la Procura.

De antecedentes resulta:

Primero. El proyecto de Real Decreto y su contenido

El proyecto de Real Decreto que constituye el objeto del expediente tiene como objetivo adaptar el Reglamento de la Ley 34/2006, de 30 de octubre, sobre el acceso a las profesiones de Abogado y Procurador de los Tribunales, a las modificaciones que en el sistema de acceso al ejercicio de la abogacía y la procura prevé en la Ley 15/2021, de 23 de octubre.

El preámbulo de la norma expresa que la Ley 34/2006, de 30 de octubre, sobre el acceso a las profesiones de la Abogacía y la Procura, pretendió mejorar la capacitación profesional de quienes ejercen la abogacía y la procura en relación con el derecho de los ciudadanos al asesoramiento y la representación técnica de calidad, elementos esenciales para el ejercicio del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva. Su desarrollo reglamentario se aprobó mediante el Real Decreto 775/2011, de 3 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 34/2006, de 30 de octubre, sobre el acceso a las profesiones de Abogado y Procurador de los Tribunales.

La ley citada ha sido modificada por la Ley 15/2021, de 23 de octubre, por la que se modifica la Ley 34/2006, de 30 de octubre, sobre el acceso a las profesiones de Abogado y Procurador de los Tribunales, así como la Ley 2/2007, de 15 de marzo, de sociedades profesionales, el Real Decreto-ley 5/2010, de 31 de marzo, por el que se amplía la vigencia de determinadas medidas económicas de carácter temporal, y la Ley 9/2014, de 9 de mayo, General de Telecomunicaciones, para dar cumplimiento a las exigencias que la Comisión Europea formuló en relación con el modelo de acceso al ejercicio de la procura en España y que dieron lugar a la apertura del procedimiento de infracción 2015/4062.

Esta norma ha flexibilizado la reserva de la actividad profesional de la procura, permitiéndose que también la abogacía pueda asumir la representación técnica de las partes y desarrollar el resto de las funciones que son propias de la procura para la cooperación y auxilio de los Tribunales y ha fijado un sistema de acceso único a las profesiones, para las que se exige el mismo título universitario oficial (Licenciatura o Grado en Derecho) y el mismo curso de formación especializada de capacitación. Quienes superen los requisitos podrán ejercer indistintamente la abogacía o la procura sin más requisitos que la colegiación en el correspondiente colegio profesional, con el límite que supone la prohibición del ejercicio simultáneo de ambas profesiones.

El proyecto de Real Decreto enviado al Consejo de Estado supone algunas modificaciones en el desarrollo reglamentario necesario para la aplicación del sistema, que ya está en funcionamiento y ha de acomodarse a la nueva previsión de un solo curso de formación y una sola prueba final para las dos profesiones.

El preámbulo de la norma se dedica después a los principios de buena regulación a los que se refiere el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia y la forma en que se han aplicado en la regulación proyectada y describe los trámites y audiencias por los que ha pasado el proyecto.

Queda constancia, además, del título competencial que lo ampara, a saber, los dispuestos en el artículo 149.1. 1.ª, 6.ª y 30.ª de la Constitución Española, que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales; de legislación procesal, sin perjuicio de las necesarias especialidades que en este orden se deriven de las particularidades del derecho sustantivo de las comunidades autónomas, y en materia de regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales y normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución, a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia.

El proyecto de Real Decreto se compone de un artículo único, que aprueba el Reglamento, una disposición adicional única, sobre el no incremento del gasto público, una disposición transitoria primera sobre el régimen aplicable a los procuradores que decidan ejercer como abogados y una disposición transitoria segunda sobre el régimen de los cursos de formación y evaluación. Se completa con una disposición derogatoria, que afecta al Real Decreto 775/2011, de 3 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 34/2006, de 30 de octubre, sobre el acceso a las profesiones de Abogado y Procurador de los Tribunales y cuatro disposiciones finales que se refieren a los órganos colegiados, el título competencial, el desarrollo normativo y la entrada en vigor.

Por su parte, el Reglamento que se aprueba tiene este contenido, distribuido en cuatro capítulos:

Capítulo I. Disposiciones generales.

* El artículo 1 se ocupa del objeto y la finalidad de la norma.

* El artículo 2 se dedica a los requisitos generales para la obtención del título profesional para el ejercicio de la abogacía y la procura.

* El artículo 3 especifica los requisitos de titulación de los estudios de Derecho.

Capítulo II. Formación especializada.

* El artículo 4 se ocupa de los cursos de formación, impartidos por universidades y escuelas de práctica jurídica.

* El artículo 5 se refiere a la colaboración institucional.

* El artículo 6 describe el procedimiento de acreditación de los cursos de formación especializada impartidos por las escuelas de práctica jurídica.

* El artículo 7 describe el procedimiento de acreditación de los cursos de formación especializada impartidos por las universidades.

* El artículo 8 describe el Registro de Cursos de Formación Especializada.

* El artículo 9 indica que el Gobierno contemplará un sistema de becas para los estudios.

* El artículo 10 enumera las competencias específicas que habrán de adquirirse en los cursos.

* El artículo 11 afecta a los planes de estudios y los créditos necesarios.

* El artículo 12 se refiere al profesorado.

Capítulo III. Prácticas externas.

* El artículo 13 configura el contenido de las prácticas externas.

* El artículo 14 describe los lugares en que se desarrollarán estas prácticas.

* El artículo 15 describe el sistema de tutorías.

Capítulo IV. Acreditación de la capacitación profesional.

* El artículo 16 se dedica a la evaluación profesional mediante una prueba única en todo el territorio español.

* El artículo 17 regula la convocatoria.

* El artículo 18 regula la comisión de evaluación.

* El artículo 19 se refiere a la calificación, que será de apto o no apto.

Segundo. La memoria del análisis de impacto normativo

La última versión de la memoria del análisis de impacto normativo, en cumplimiento de lo dispuesto en el Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre, por el que se regula la Memoria del Análisis de Impacto Normativo y en la Guía Metodológica para la elaboración de la Memoria del Análisis de Impacto Normativo, aprobada por Acuerdo de Consejo de Ministros de 11 de diciembre de 2009, describe el contenido de la norma y su tramitación.

La oportunidad de la regulación se justifica por la necesidad de adaptar el Reglamento de la Ley 34/2006, de 30 de octubre, sobre el acceso a las profesiones de Abogado y Procurador de los Tribunales, que fue aprobado por el Real Decreto 775/2011, de 3 de junio, a las modificaciones que se derivan de la Ley 15/2021, de 23 de octubre, por la que se modifica la Ley 34/2006, de 30 de octubre, sobre el acceso a las profesiones de Abogado y Procurador de los Tribunales, así como la Ley 2/2007, de 15 de marzo, de sociedades profesionales, el Real Decreto-ley 5/2010, de 31 de marzo, por el que se amplía la vigencia de determinadas medidas económicas de carácter temporal, y la Ley 9/2014, de 9 de mayo, General de Telecomunicaciones, para dar cumplimiento a las exigencias que la Comisión Europea formuló respecto del modelo de acceso al ejercicio de la profesión de la procura, que dieron lugar a que se abriese contra España el procedimiento de infracción 2015/4062.

La norma proyectada tiene rango de real decreto, aprobatorio del nuevo Reglamento. Se han solicitado los informes de las secretarías generales técnicas del Ministerio de Justicia y del Ministerio de Universidades, departamentos ministeriales proponentes, y de los Ministerios de Hacienda y Función Pública, Asuntos Económicos y Transformación Digital, Trabajo y Economía Social e Igualdad, al igual que el informe de la Oficina de Coordinación y de Calidad Normativa. Constan también los informes de la Dirección General de Régimen Jurídico Autonómico y Local, del Consejo General de la Abogacía Española, del Consejo General de Procuradores de los Tribunales de España, del Consejo de Universidades y de la Conferencia General de Política Universitaria. Sobre el proyecto recayó la aprobación previa por el Ministerio de Hacienda y Función Pública.

Se ha realizado el trámite de la consulta pública previa prevista en el artículo 26.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, y el trámite de audiencia e información pública del proyecto, de conformidad con el artículo 26.6 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre. En ambos se han recibido alegaciones.

Expresa la memoria el título competencial de la norma y describe su adecuación al orden de distribución de competencias, con expresa referencia a la Sentencia del Tribunal Constitucional 193/2014, sobre el Real Decreto 775/2011, de 3 de junio, así como el modo en que se cumplen los principios de buena regulación a los que se refiere el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. La norma no estaba incluida en el plan anual normativo.

Se ocupa después la memoria del análisis de impactos y estima que no hay impacto económico general de la norma y no supone mayores cargas administrativas. Afecta a la competencia, ya que influye sobre la liberalización de las funciones asignadas a los procuradores. No tiene impacto de género ni sobre la familia, ni en el cambio climático, ni sobre la infancia o la adolescencia. Implica, eso sí, un impacto presupuestario y supondrá un gasto estimado de 46.465,04 euros. En los años 2014 y 2015 se convocó una sola prueba, pero a partir de 2016 se celebraron dos, una para el acceso a la Abogacía y otra para el acceso a la Procura. A partir del año 2020 las pruebas se han celebrado on line y mediante convenio con la UNED, lo que ha permitido abaratar considerablemente el proceso de celebración y corrección, que ha sido en el año 2022 de 52.491,36 euros. Este gasto se cubre con el presupuesto de gastos del Ministerio de Justicia.

La norma propuesta es congruente con el ordenamiento de la Unión Europea, ya que flexibiliza la reserva de actividad para el ejercicio de la procura, permitiendo este ejercicio a los profesionales de la abogacía. Con esa finalidad se establece un único sistema de acceso a las profesiones, aun cuando no sea posible el ejercicio simultáneo de las dos. La norma es congruente, además, con el ordenamiento interno.

La norma entrará en vigor el día siguiente al de su publicación, ya que, aunque supone "nuevas obligaciones a las personas físicas o jurídicas que desempeñen una actividad económica o profesional" resulta ineludible e inaplazable la puesta en marcha del nuevo sistema. Tiene vigencia indefinida y se considera que no es necesaria la evaluación ex post.

La memoria se completa con varios anexos. En el anexo I se reflejan las alegaciones recibidas en el trámite de consulta previa y en el anexo II las recibidas en el trámite de audiencia e información pública. El anexo III incorpora los datos sobre candidatos inscritos, presentados y aprobados en las sucesivas convocatorias, entre el 2014 y el 2022.

Tercero. El texto inicial del proyecto y su tramitación

Figuran en el expediente varios borradores del proyecto de Real Decreto, tramitados a instancia de los Ministerios de Justicia y Universidades, el primero con fecha 21 de diciembre de 2021.

La propuesta inicial, acompañada de su memoria fue sometida al trámite de consulta previa, en el que se recibieron varias alegaciones. El Consejo General de Procuradores de España entiende que el desarrollo reglamentario de la norma resulta necesario; propone, a los efectos de que en los programas docentes aparezcan las materias propias del ejercicio profesional de la procura, que estas materias se determinen por Convenio entre el Consejo General de la Abogacía y el Consejo General de Procuradores y añade que debe preverse la formación práctica para los procuradores al igual que la presencia de tutores procuradores. La decana de la Universidad Rovira i Virgili señala que el cómputo del reparto de docencia entre profesores universitarios y abogados ejercientes (que resulta ser no más del 60 % ni menos del 40 %) ha de hacerse por horas de docencia y no por número de docentes y sugiere que la docencia en los cursos debería ser posible también para jueces, fiscales, forenses o funcionarios públicos en general, con experiencia en la abogacía y la procura.

La Conferencia de Decanos y Decanas de Derecho de España ha remitido al Ministerio de Justicia un dossier con sus alegaciones, sobre extremos tales como la necesidad de incorporar nuevas asignaturas, el cómputo de los créditos y el momento de implantación del nuevo sistema, para el que solicitan un plazo razonable. Señalan que no siempre será posible que las prácticas se hagan con procuradores y dudan acerca de los porcentajes de docentes, que se distribuyen entre abogados, procuradores y profesores. Consta copia del dossier en el expediente enviado al Consejo de Estado.

Presentó alegaciones don ...... , que estima que la regulación en España del acceso a la abogacía produce efectos discriminatorios sobre las mujeres y sobre los súbditos italianos, alegación acompañada de abundante documentación.

El Consejo General de la Abogacía Española propone una nueva redacción para las competencias que deben adquirir como propias los abogados y procuradores y estima que la función de tutor puede ser desempeñada por ambos. Plantea, por otra parte, que el régimen de reconocimiento de los créditos ECTS no es idéntico entre el acceso a través de las escuelas de práctica y a través de las universidades. Con respecto a las pruebas sugiere que las preguntas se reduzcan a cincuenta y que una parte del proceso selectivo sea oral, ante una comisión de evaluación. Propone, además, un modelo para la composición de esta comisión de evaluación. El Colegio de la Abogacía de Cataluña solicita plazos razonables para acometer las modificaciones, al igual que los decanos y decanas de las facultades de Derecho de las universidades públicas de Cataluña. Por su parte, el Colegio de Procuradores de Barcelona manifiesta su preocupación por el calendario de implantación y estima que las materias específicas relacionadas con la procura deberían ser al menos un 20 %, lo que debe equivaler a treinta créditos adicionales.

A la vista de las alegaciones formuladas se preparó una segunda versión del texto, con su correspondiente memoria del análisis de impacto normativo. Fue sometida al trámite de audiencia e información pública, de conformidad con el artículo 26.6 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

En esta fase se presentaron alegaciones del Consejo General de Procuradores de España, que propone una modificación de la disposición transitoria única, señalando que resulta discriminatorio y desproporcionado exigirle a un procurador cursar toda la formación que establece la nueva normativa (para obtener el título profesional para el ejercicio de las profesiones de la abogacía y de la procura), y, sin embargo, no hacerlo al revés, esto es, no exigirle formación también al abogado para ejercer de procurador. Estima, por ello, que el acceso a las dos profesiones debe de hacerse del mismo modo, de manera que procede eliminar la exigencia del curso de capacitación. Entiende que procede, además, reforzar la presencia de los procuradores en los procesos de aprendizaje y fomentar la colaboración institucional, así como incorporar las materias específicas a los planes de estudios. En cuanto al contenido de las evaluaciones estima que es preferible que las pruebas sean presenciales, en cuanto permiten valorar mejor la formación de los candidatos. El Consejo de Colegios de Procuradores de los Tribunales de Cataluña ha expresado en sus alegaciones su preocupación por la dificultad de adaptar programas y planes de estudio en los breves plazos posibles. Entiende que los cursos de formación podrían ser impartidos, también, por los colegios de procuradores y estima que las materias propias de la procura deben tener reflejo en los contenidos docentes.

Se personó en este trámite el decano de la Facultad de Derecho de Valencia señalando que la colaboración institucional, plasmada en convenios, entre los colegios y las universidades, debería traducirse en la posibilidad de hacer prácticas en distintas instituciones y proponiendo para el nuevo curso el nombre de "Máster Universitario en acceso a las profesiones de Abogacía y Procura". Añade que resulta difícil el cumplimiento de que el profesorado tenga con la universidad una "relación profesional estable", ya que son muchos los profesores con distintos tipos de contratos. Precisa que la nueva realidad de las clínicas de práctica jurídica permitiría una nueva modalidad para las prácticas de los alumnos y se pronuncia por las pruebas presenciales como mejor modo para el examen.

El Consejo General de la Abogacía Española insiste en la necesidad de homologar los efectos de la formación obtenida en las universidades con la obtenida en las escuelas de práctica jurídica y en la experiencia que podrá ser exigida a los tutores. Manifiesta que el formato de preguntas con respuestas múltiples no resulta ser la mejor forma de evaluar los conocimientos en las disciplinas jurídicas y se pronuncia por un sistema de evaluación con una prueba oral.

Cuarto. Sobre la formulación del texto final

Sobre la nueva versión del Real Decreto se solicitaron varios informes. Se ha incorporado al expediente el informe de la Oficina Presupuestaria del Ministerio de Justicia, de fecha 30 de mayo de 2022, que estima que la norma no tiene repercusiones en el presupuesto de gastos del Ministerio de Justicia, ya que están previstos y calculados.

El informe del Consejo General de la Abogacía Española, de 7 de junio de 2022, reproduce las alegaciones ya expresadas en los trámites anteriores y extractadas en estos antecedentes, al igual que el informe del Consejo General de Procuradores de España.

Consta en el expediente el informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Igualdad, que propone que la composición de la comisión de evaluación se ajuste al principio de presencia equilibrada entre hombres y mujeres y estima que procede la utilización de un lenguaje inclusivo en el texto. Entiende, por otra parte, que la memoria debería incorporar más datos sobre género, empezando por aquellos que afectan a la distribución entre hombres y mujeres en el ejercicio de la abogacía y la procura y siguiendo por los que describen la igualdad de oportunidades en el trabajo. Buena parte de estas sugerencias han sido asumidas.

En el informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital, de 20 de junio de 2022, no se realizan observaciones al texto.

El proyecto fue remitido al Ministerio de Hacienda y Función Pública, en solicitud del informe al que se refiere el artículo 26.5 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. La Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda y Función Pública en su informe de 23 de junio de 2022 formuló varias observaciones al texto. Sugiere que la entrada en vigor del nuevo sistema se delimite con precisión, al igual que el procedimiento para declarar la baja en el registro administrativo de cursos de formación, que habrá de incluir, en todo caso, un trámite de audiencia a los interesados. Sugiere que el artículo 18 debería determinar el rango de los participantes en la Comisión de Evaluación, con previsión de una cláusula de descongelación de rango normativo, en aras de facilitar futuras modificaciones, y el artículo 19 aclarar si los resultados de las pruebas se publican o se notifican personalmente. Estima que la memoria debería incluir los datos sobre los gastos que supone la llevanza del registro y el programa de becas, gastos que en todo caso deben ser atendidos con cargo al presupuesto del Ministerio de Justicia.

La Dirección General de Régimen Jurídico Autonómico y Local del Ministerio de Política Territorial y Función Pública emitió su informe sobre el proyecto el 28 de junio de 2022, en relación con la distribución de competencias entre el Estado y las comunidades autónomas. Señala que el proyecto se incardina en la previsión del artículo 149.1. 1.ª, 6 ª y 30.ª de la Constitución y expresa que el Tribunal Constitucional ha precisado en la Sentencia 170/2014, de 23 de octubre de 2014, la competencia sobre los títulos profesionales, tras la impugnación por parte de la Generalidad de Cataluña de la Ley 34/2006. Cita, además, la Sentencia 193/2014, que resuelve el conflicto positivo de competencias planteado en relación con el Real Decreto 775/2011, de 3 de junio. Se valora la participación de las comunidades autónomas en la tramitación y se estima que se adecua a la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado. No se formulan observaciones de carácter competencial.

Obra en el expediente el informe del Consejo de Universidades que se muestra favorable al proyecto de la norma. Es también favorable el informe de la Conferencia General de Política Universitaria, si bien formula un par de precisiones sobre el cálculo de los porcentajes de los docentes y las categorías de profesores. Sobre estas dos consideraciones se ha manifestado el Ministerio de Universidades, en informe de 8 de julio de 2022, que señala que la norma sobre el cálculo de porcentajes de docentes (artículo 12 del proyecto) está redactada con la suficiente amplitud como para permitir interpretaciones razonables y que la norma sobre las categorías de profesores (artículo 12) resulta correcta cuando se establece la necesidad de una relación estable con la universidad.

Un nuevo informe, complementario, de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Universidades, analiza el régimen de recursos contra las resoluciones conjuntas del secretario de Estado de Justicia y el secretario general de Universidades (artículo 6 y 7 de la norma proyectada) y propone que, en todo caso, sería útil redactar un protocolo de actuación con el modo concreto de tramitar los recursos. Se refiere, además, al proyectado artículo 18, que afecta a las comisiones de evaluación en los casos en que la prueba se realice de forma presencial, proponiendo la participación de un representante de la comunidad autónoma en la que se realicen las pruebas.

El informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Trabajo y Economía Social, de 4 de julio de 2022, propone precisar que las prácticas externas no implican relación laboral o de servicios y tampoco dan lugar a la sustitución de la prestación laboral propia de los puestos de trabajo en el proyectado artículo 6 y sugiere una mayor precisión en lo que se refiere a los principios de buena regulación. Sus sugerencias fueron incorporadas.

Sobre las últimas versiones recayó, el 16 de noviembre de 2022, aprobación previa de la ministra de Hacienda y Función Pública, en cumplimiento del artículo 26.5 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, y los informes favorables de las dos secretarías generales técnicas de los ministerios proponentes, Justicia y Universidades. En el informe del Ministerio de Justicia se plantean algunas observaciones finales junto con correcciones de estilo, que han sido tenidas en cuenta.

Y en tal estado de tramitación, el expediente fue remitido por V. E. a este Consejo de Estado para su dictamen.

Primera. Sobre el carácter de la consulta y su contenido

El expediente se refiere a un proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el nuevo Reglamento de la Ley 34/2006, de 30 de octubre, sobre el acceso a las profesiones de la Abogacía y la Procura.

La Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, en la redacción que resulta de la Ley Orgánica 3/2004, de 28 de diciembre, dispone en su artículo 22.3 que la Comisión Permanente del Consejo de Estado deberá ser consultada en los siguientes asuntos: (...) 3. Reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las Leyes, así como sus modificaciones".

El contenido del proyecto sometido a consulta es una disposición de carácter general, de modo que el dictamen del Consejo de Estado resulta ser preceptivo.

El Real Decreto se presenta como un desarrollo de la Ley 34/2006, de 30 de octubre, sobre el acceso a las profesiones de la Abogacía y la Procura, modificada por la Ley 15/2021, de 23 de octubre, por la que se modifica la Ley 34/2006, de 30 de octubre, sobre el acceso a las profesiones de Abogado y Procurador de los Tribunales, así como la Ley 2/2007, de 15 de marzo, de sociedades profesionales, el Real Decreto-ley 5/2010, de 31 de marzo, por el que se amplía la vigencia de determinadas medidas económicas de carácter temporal, y la Ley 9/2014, de 9 de mayo, General de Telecomunicaciones. Sobre el proyecto de esta ley emitió el Consejo de Estado su dictamen número 88/2019, de 18 de febrero.

Segunda. Sobre la tramitación de la norma y la memoria

Por lo que se refiere a la tramitación dada al expediente ahora analizado, se han observado las prescripciones generales del procedimiento de elaboración de disposiciones administrativas, siguiéndose los trámites esenciales previstos en el artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, en los términos que han quedado recogidos en los antecedentes.

Constan en el expediente varias versiones del texto, formulado a instancia de los Ministerios de Justicia y Universidades. La norma fue sometida al trámite de consulta pública previa y al trámite de audiencia e información pública, previstos en el artículo 26.2 y 6 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, y se han valorado y considerado las observaciones emitidas en estos trámites por dependencias administrativas, corporaciones y particulares.

Han emitido informes sobre el proyecto las Secretarías Generales Técnicas del Ministerio de Justicia y del Ministerio de Universidades, departamentos ministeriales proponentes, y de los Ministerios de Hacienda y Función Pública, Asuntos Económicos y Transformación Digital, Trabajo y Economía Social e Igualdad. El informe de la Oficina de Coordinación y de Calidad Normativa fue solicitado, pero no ha sido recibido. Se ha recabado y obtenido el informe de la Dirección General de Régimen Jurídico Autonómico y Local, del Consejo de Universidades y de la Conferencia General de Política Universitaria y la aprobación previa por el Ministerio de Hacienda y Función Pública. Y se ha destacar que han participado en varias ocasiones tanto el Consejo General de la Abogacía Española como el Consejo General de Procuradores de los Tribunales de España.

Resulta de gran relevancia para el asunto considerar que los colegiados como procuradores en España son un total de 9.622 profesionales y los colegiados como abogados 247.197 profesionales, de entre los cuales son ejercientes 154.314.

La memoria resulta ser completa y aporta datos valiosos sobre la realidad social en la que será aplicada la norma. Se ocupa del análisis de impactos, valorando que no existe impacto económico general de la norma, ni sobre las cargas administrativas y tampoco impacto de género o sobre la igualdad, la familia, la infancia o la adolescencia. Tiene efectos favorables sobre la competencia, ya que supone la apertura de la reserva que existía en favor de los procuradores, siguiendo las indicaciones de la Unión Europea.

En cuanto al impacto presupuestario en la última versión de la memoria se valora el gasto en 46.465,04 euros, que se cubrirán con los presupuestos del Ministerio de Justicia. En la memoria consta una explicación detallada de la forma en que se han celebrado las pruebas de acceso desde 2014 hasta hoy, especificando que el formato de prueba presencial y con dos ejercicios, tipo test el primero y caso práctico el segundo, se ha pasado a un formato on line con preguntas tipo test, tras la pandemia por el COVID-19. Los gastos corren a cargo del Ministerio de Justicia y han descendido notablemente. Por poner un ejemplo, los 217.973,31 euros del año 2018 se han convertido en 52.492,36 del año 2022. Aporta la memoria datos sobre el número de aspirantes y el número de "aptos", que fueron, en la última convocatoria, de 6.436 y 5.790 respectivamente. Estos datos resultan de utilidad para justificar la opción adoptada sobre la celebración de las pruebas de acceso, asunto discutido durante la tramitación, sin que se hayan aportado otros argumentos que permitan decantarse por otras posibles alternativas.

En el mismo sentido se ha valorado el impacto de género. La memoria refleja los datos sobre aspirantes y aptos en función del género, dejando constancia de lo ocurrido en las distintas convocatorias. Los porcentajes se mueven entre el 40 % y el 60 % y son más las mujeres que superan la prueba que los hombres.

Estima por ello el Consejo de Estado que la memoria responde a lo previsto en el artículo 26.3 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, y su contenido permite valorar la oportunidad de la propuesta, su impacto económico y presupuestario y las consecuencias de su aplicación sobre los sectores afectados.

Es oportuno, por otra parte, recordar que la disposición adicional segunda del Real Decreto 775/2011, de 3 de junio, que ahora quedará derogado, expresaba: "A los tres años de la entrada en vigor del presente real decreto, los Ministerios de Justicia y Educación elevarán un informe al Consejo de Ministros sobre el funcionamiento del sistema previsto para el acceso a la abogacía y a la procura, evaluando la interrelación entre ambas profesiones y el grado de eficacia de su implantación". No consta que este informe se haya elaborado, pero si se hizo no ha sido enviado a este Consejo de Estado.

Tercera. Sobre el acceso a la Abogacía y la Procura

El proyecto de Real Decreto tiene como objetivo el desarrollo reglamentario del nuevo régimen de acceso a la Abogacía y la Procura, decisión adoptada por la Ley 15/2021, de 23 de octubre. El modelo inicial, fijado por la Ley 34/2006, de 30 de octubre, sobre el acceso a las profesiones de Abogado y Procurador de los Tribunales, fue cuestionado por la Unión Europea, y supuso la apertura del procedimiento de infracción 2015/4062, acerca del sistema vigente de la procura, en relación con el acceso y las condiciones de ejercicio de las profesiones de abogado y procurador de los tribunales y la interacción entre una y otra.

En el procedimiento se suscitaban tres dudas u objeciones: de un lado el sistema de aranceles mínimos obligatorios, que podrían vulnerar las libertades de prestación de servicios y establecimiento, de otro, la incompatibilidad para el ejercicio simultaneo de las profesiones de abogado y procurador y, finalmente la reserva de actividades que el derecho español contempla en relación con los procuradores, que se consideró desproporcionada. En el dictamen del Consejo de Estado número 88/2019, sobre el anteproyecto de Ley, queda cumplido reflejo del procedimiento de infracción y su contenido y a este dictamen procede remitirse.

La respuesta ofrecida por el Reino de España a la Comisión fue considerada "satisfactoria" y se plasmó en la Ley 15/2021, de 23 de octubre, por la que se modifica la Ley 34/2006, de 30 de octubre, sobre el acceso a las profesiones de Abogado y Procurador de los Tribunales, así como la Ley 2/2007, de 15 de marzo, de sociedades profesionales, el Real Decreto-ley 5/2010, de 31 de marzo, por el que se amplía la vigencia de determinadas medidas económicas de carácter temporal, y la Ley 9/2014, de 9 de mayo, General de Telecomunicaciones. En síntesis, se trata de introducir mediante normas de rango legal y reglamentario la posibilidad de que abogados y procuradores puedan ejercer su respectiva actividad en una misma entidad jurídica, fijar la retribución de los procuradores mediante un sistema de arancel de máximos, con una cuantía global máxima de 75.000 euros por un mismo asunto, actuación o proceso y con la introducción de la obligación de entregar un presupuesto previo a los clientes, y regular un nuevo sistema de acceso único a la abogacía y procura.

Una vez incorporadas estas modificaciones al ordenamiento mediante la citada Ley 15/2021, de 23 de octubre, procedía llevar a cabo las modificaciones reglamentarias precisas.

Así se hizo con el arancel de los procuradores, tramitando un proyecto de Real Decreto, objeto del dictamen de este Consejo de Estado número 612/2022, de 28 de abril, que se convirtió en el Real Decreto 307/2022, de 3 de mayo, por el que se modifica el Real Decreto 1373/2003, de 7 de noviembre, por el que se aprueba el arancel de derechos de los procuradores de los tribunales. Esta norma establece el carácter máximo del arancel previsto en la norma y prohíbe fijar límites mínimos para las cantidades devengadas en relación con las distintas actuaciones profesionales y en relación con la cuantía global, que no podrá exceder de 75.000 euros. Impone, además, a los procuradores la obligación de entregar un presupuesto previo a sus clientes. Como destacó el dictamen número 612/2022, de 28 de abril, el sistema de aranceles de los procuradores de nuestro país ha sido examinado y avalado por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea en la sentencia de 8 de diciembre de 2016, en los asuntos acumulados C-532/15 y C-538/15, en la que se analizó la conformidad del sistema español de aranceles de los procuradores desde la perspectiva de los artículos 101 y 56 del TFUE y que concluyó afirmando que el artículo 101 del TFUE no se oponía a la normativa nacional controvertida, de modo que con las modificaciones introducidas se da cumplida respuesta y se evita la continuación del procedimiento de infracción.

Procede ahora, pues, el desarrollo reglamentario parcial de otra de las innovaciones que introduce la Ley 15/2021, de 23 de octubre, es decir, el curso de formación único. A tal efecto su artículo primero dispone:

Artículo primero. Modificación de la Ley 34/2006, de 30 de octubre, sobre el acceso a las profesiones de Abogado y Procurador de los Tribunales.

La Ley 34/2006, de 30 de octubre, sobre el acceso a las profesiones de Abogado y Procurador de los Tribunales, se modifica como sigue:

Uno. (...)

Dos. Se modifica el artículo 1, que queda redactado como sigue:

"Artículo 1. Objeto y finalidad de la Ley.

1. Esta Ley tiene por objeto regular las condiciones de obtención del título profesional para el ejercicio de las profesiones de la abogacía y de la procura, básicas para el ejercicio del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, con el fin de garantizar el acceso de la ciudadanía a un asesoramiento, defensa jurídica y representación técnica de calidad.

2. La obtención del título profesional en la forma determinada por esta Ley y la colegiación como ejerciente en el Colegio de Abogados es necesaria para el desempeño de la asistencia letrada en aquellos procesos judiciales y extrajudiciales en los que la normativa vigente imponga o faculte la intervención de profesionales de la abogacía y, en todo caso, para prestar asistencia letrada o asesoramiento en Derecho utilizando la denominación de abogado o abogada; todo ello sin perjuicio del cumplimiento de cualesquiera otros requisitos exigidos por la normativa vigente para el ejercicio de la abogacía.

3. La obtención del título profesional en la forma determinada por esta Ley y la colegiación como ejerciente en el Colegio de Procuradores es necesaria para desempeñar la representación legal de las partes en los procesos judiciales en calidad de procurador o procuradora, realizando los actos de comunicación a las partes y aquellos otros actos de cooperación con la Administración de Justicia que la Ley les autorice, así como para utilizar la denominación de procurador o procuradora de los tribunales, sin perjuicio del cumplimiento de cualesquiera otros requisitos exigidos por la normativa vigente para el ejercicio de la procura.

4. La obtención del título profesional habilitará para la colegiación en el Colegio de Abogados o en el Colegio de Procuradores, según qué actividad se decida ejercer, no siendo posible simultanear ni la colegiación como ejerciente en un Colegio de Abogados y en un Colegio de Procuradores ni el ejercicio de ambas profesiones".

La habilitación para el desarrollo reglamentario de la norma se encuentra en la disposición final primera de la Ley 15/2021, de 23 de octubre, que prescribe:

"Disposición final primera. Habilitación reglamentaria.

1. El Gobierno, a propuesta de los Ministerios de Justicia y de Universidades, aprobará un real decreto por el que se adapte el Reglamento de la Ley 34/2006, de 30 de octubre, sobre el acceso a las profesiones de Abogado y Procurador de los Tribunales, aprobado por el Real Decreto 775/2011, de 3 de junio, a las previsiones de la presente Ley, en el plazo de seis meses a contar desde la entrada en vigor de la misma, para garantizar el cumplimiento de los trámites preceptivos dentro del plazo y habida cuenta de que si bien los trabajos ya se encuentran avanzados, como resulta preceptivo informe del Consejo de Estado entre otros organismos, así como informe del Consejo General de Procuradores que tiene carácter facultativo, resulta conveniente ampliar el plazo.

2.(...)"

El proyecto de Real Decreto cuenta, pues, con habilitación suficiente, sin que sea obstáculo para el ejercicio de la potestad reglamentaria el transcurso del plazo inicialmente fijado. La habilitación concedida a los ministerios de Justicia y de Universidades se ha plasmado en una propuesta conjunta de ambos departamentos.

Es oportuno precisar, además, que el contenido de la norma respeta la distribución de competencias. En efecto, sobre el sistema de acceso a las profesiones de Abogado y Procurador de los Tribunales, se ha pronunciado el Tribunal Constitucional en dos ocasiones. En su sentencia 170/2014, de 23 de octubre, resuelve el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña en relación con diversos preceptos de la Ley 34/2006, de 30 de octubre, sobre acceso a las profesiones de Abogado y Procurador de los Tribunales, señalando que la competencia ejecutiva para expedir los títulos acreditativos de la aptitud profesional puede ser compartida con las comunidades autónomas. Y en su sentencia 193/2014, de 20 de noviembre, resuelve el conflicto positivo de competencia, planteado por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña en relación con diversos preceptos del Real Decreto 775/2011, de 3 de junio, desestimando el conflicto.

Estima el Tribunal Constitucional que la competencia sobre la regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales está directamente vinculada a las condiciones básicas que garantizan la igualdad en el ejercicio de los derechos en cualquier parte del territorio español (artículo 149.1.1 CE) y está ligada asimismo a la garantía de libertad de circulación y establecimiento de los profesionales y a la libre prestación de los servicios (artículo 139 CE). La acreditación profesional se constituye en una medida cuya finalidad es garantizar la igualdad en el ejercicio de los derechos en todo el territorio español, ya que el principio de colegiación única habilita para ejercer en todo el territorio nacional.

En estos márgenes el proyecto de Real Decreto ahora sometido a consulta del Consejo de Estado merece una valoración global favorable. Se ha tratado de dar cumplimiento a las previsiones de la ley y se ha formulado una norma reglamentaria coherente con el sistema vigente.

Conviene precisar que esta norma es un desarrollo parcial del sistema ya que el acceso a la abogacía por parte de graduados extranjeros se rige por sus propias normas, entre ellas, el Real Decreto 889/2022, de 18 de octubre, cuyo anexo deberá modificarse para sustituir la mención que actualmente contiene al Real Decreto 775/2011 por una referencia al nuevo Real Decreto que dimane del Proyecto que ahora se dictamina.

Cuarta. Consideraciones

Como se ha expresado, la norma sometida a consulta se limita a reflejar en el Reglamento las novedades ya introducidas por la Ley 15/2021, de 23 de octubre, de modo que la mayor parte de las modificaciones sobre el Reglamento vigente se limitan a ampliar el ámbito de los cursos de formación, incluyendo en el mismo sistema los dos hasta ahora existentes. Abogados y procuradores recibirán la misma formación especializada y podrán optar, posteriormente, por el desempeño de una u otra profesión colegiada.

En estos términos el nuevo Reglamento sigue la estructura del anterior, que sustituye y al que deroga. La norma vigente, el Reglamento aprobado por Real Decreto 775/2011, de 3 de junio, fue objeto del dictamen número 2.051/2010, de 27 de enero de 2011, de este Consejo de Estado. El Reglamento vigente cuenta con veinte artículos, que serán en el nuevo Reglamento diecinueve artículos, ya que dos de ellos, los artículos 10 y 11, que describen las competencias profesionales, se han refundido en uno solo, el nuevo artículo 10.

La mayor parte de los artículos propuestos tienen una redacción idéntica a aquella que derogarán. En otros, las modificaciones se limitan a citar las normas vigentes, refundir párrafos o sumar las expresiones de abogado y procurador. En razón de lo expuesto el contenido de este dictamen se limitará a las novedades relevantes que se introducen en los preceptos que forman parte del Real Decreto aprobatorio y del Reglamento que se aprobará.

1. Sobre la disposición final primera del Real Decreto

Esta disposición tiene como finalidad permitir que el régimen de los concretos órganos colegiados regulados por el Reglamento, singularmente las comisiones de evaluación, pueda modificarse en un futuro mediante una norma con rango de orden ministerial. La cláusula resulta plenamente conforme con el contenido del artículo 22.2 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, que establece cual ha de ser el modo de crear órganos colegiados sin competencias decisorias y dispone: "En los supuestos enunciados en el apartado anterior, la norma de creación deberá revestir la forma de Real Decreto en el caso de los órganos colegiados interministeriales cuyo Presidente tenga rango superior al de Director general; Orden ministerial conjunta para los restantes órganos colegiados interministeriales, y Orden ministerial para los de este carácter". En el entendimiento de que los órganos colegiados quedan sujetos a la Ley 40/2015, de 1 de octubre, resulta sensata esta previsión que facilitaría el cambio del sistema si, por ejemplo, se optara de nuevo por pruebas presenciales, posibilidad que prevé como hipótesis la norma sometida a consulta.

2. Sobre la disposición transitoria primera del Real Decreto proyectado

El régimen transitorio del nuevo sistema, que supone una decisión de gran alcance, fue determinado por la Ley 34/2006, de 30 de octubre, sobre el acceso a las profesiones de Abogado y Procurador de los Tribunales, que dispone en su versión 2021:

"Disposición transitoria única. Profesionales colegiados a la entrada en vigor de la exigencia de título profesional.

1. Los títulos profesionales regulados en esta norma no serán exigibles a quienes ya estuvieran incorporados a un colegio de abogados o procuradores, como ejercientes o no ejercientes, en el momento de la entrada en vigor de la presente ley.

2. Los títulos profesionales regulados en esta ley tampoco serán exigibles a quienes, sin estar incorporados a un colegio de abogados o procuradores a su entrada en vigor, hubieran estado incorporados antes de su entrada en vigor, como ejercientes o no ejercientes, durante un plazo continuado o discontinuo no inferior en su cómputo total a un año, siempre que procedan a colegiarse antes de ejercer como tales y no hubieran causado baja por sanción disciplinaria.

(...)".

Sobre la versión inicialmente proyectada de esta disposición transitoria señaló el Consejo de Estado en su dictamen número 88/2019, de 18 de febrero, la conveniencia de permitir el acceso a una y otra profesión en la forma más amplia posible, a los efectos de seguir las recomendaciones de la Unión Europea. Ello supondría, expresaba el dictamen, "una mayor virtualidad del objetivo de apertura a la competencia a que el Anteproyecto se orienta, y supondría una mayor coherencia y sistematicidad con lo dispuesto en la Ley 34/2006".

En desarrollo de estas normas, el régimen aplicable a los procuradores que decidan ejercer como abogados a la entrada en vigor del nuevo sistema de acceso único se regula por la disposición transitoria primera del Real Decreto enviado en consulta. No se regula, por el contrario, el régimen aplicable a los abogados que decidan ejercer como procuradores en el entendimiento de que la titulación ofrece mayores posibilidades de desenvolvimiento profesional y comprende, en concreto, las funciones propias de la procura. Para valorar las consecuencias de la integración de los dos títulos en uno es oportuno tener en cuenta que los colegiados como procuradores son un total de 9.622 profesionales y los colegiados como abogados 247.197 profesionales, de entre los cuales son ejercientes 154.314.

La norma proyectada se remite a la Ley 34/2006, de 30 de octubre, y permite que los procuradores accedan a la abogacía siempre que superen un curso de capacitación profesional y la prueba de aptitud profesional en el plazo de dos años. Está previsto, por otra parte, la posibilidad de "se reconozcan y convaliden los créditos que se corresponden con la adquisición de competencias específicas de la procura y con las prácticas externas", de modo que el curso de capacitación no alcanza la densidad del curso de formación, de forma acorde con los objetivos de la ley.

Estima el Consejo de Estado que este sistema transitorio permitirá una mejor integración de las dos profesiones y resulta compatible con las normas de rango legal que desarrolla, de manera que no merece objeción. Sin embargo, el Consejo de Estado entiende que existe la posibilidad de que los abogados quieran ejercer como procuradores, supuesto que la norma no regula expresamente. Sería oportuno, para evitar en un futuro posibles conflictos, prever esta posibilidad.

3. Sobre el artículo 3 del Reglamento y la titulación

La norma reproduce la regulación vigente en sus dos primeros apartados, con la precisión de redactar de nuevo el último apartado, en estos términos:

"Artículo 3. Requisitos de titulación.

(...)

3. La posesión del título universitario oficial de Licenciatura o de Grado en Derecho es requisito previo para acceder al curso de formación especializada".

La fórmula actual es más simple que la vigente ("3.3. Se entenderá que cumplen los requisitos previstos en el apartado primero los títulos universitarios de grado que a la entrada en vigor de este reglamento hayan obtenido, de conformidad con lo establecido los artículos 24 y 25 del Real Decreto 1393/2007, de 29 de octubre, por el que se establece la ordenación de las enseñanzas universitarias oficiales, resolución de verificación positiva del Consejo de Universidades con la denominación de Graduado en Derecho"). No merece objeciones.

4. Sobre los artículos 6 y 7 del proyecto de Reglamento y el régimen de los recursos administrativos y contencioso-administrativos

El artículo 6 del proyecto de Reglamento regula el régimen de acreditación de los cursos de formación especializada impartidos por las escuelas de práctica jurídica y el artículo 7 el régimen de acreditación de los cursos impartidos en las universidades. En el sistema de acceso a la Abogacía y la Procura la acreditación de estos cursos corresponde a las Agencias de acreditación, como la Agencia Nacional de Evaluación de la Calidad y Acreditación (ANECA), en el caso de los impartidos por universidades. En el caso de los cursos impartidos por escuelas de práctica jurídica creadas por los colegios de abogados y homologadas por el Consejo General de la Abogacía la acreditación se lleva a cabo mediante resolución estimatoria conjunta del secretario de Estado de Justicia y del secretario general de Universidades.

Los proyectados artículos 6 y 7 incorporan, sobre este sistema, un cambio sobre los órganos competentes, de modo que ahora corresponderán las resoluciones conjuntas a la Secretaría General para la Innovación y Calidad del Servicio Público de Justicia y a la Secretaría General de Universidades. Se acomoda el sistema al organigrama ministerial actual y no existe obstáculo para ello.

Ahora bien, se añade en los dos casos una innovación que consiste en regular el régimen de recursos contra estas resoluciones y así dispone la norma proyectada:

"Artículo 6. Acreditación de los cursos de formación impartidos por las escuelas de práctica jurídica.

(...)

c) La acreditación de los cursos de formación se formalizará mediante resolución conjunta de la persona titular de la Secretaría General para la Innovación y Calidad del Servicio Público de Justicia y de la persona titular de la Secretaría General de Universidades. Transcurrido el plazo de seis meses desde la presentación de la solicitud sin que se haya emitido resolución, se entenderá que el curso ha sido acreditado.

(...)

4. En relación con las resoluciones conjuntas que se dicten de conformidad con los apartados anteriores, que ponen fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo en el plazo de dos meses ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 10.1.m) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa o, potestativamente, y con carácter previo, recurso de reposición, en el plazo de un mes, ante el órgano que dictó el acto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 123 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre.

Artículo 7. Acreditación profesional de la formación especializada impartida por las universidades.

(...)

3. Cuando la Agencia Nacional de Evaluación de la Calidad y Acreditación o las agencias de calidad de las comunidades autónomas hayan expedido la certificación prevista en el apartado anterior, la persona titular de la Secretaría General para la Innovación y Calidad del Servicio Público de Justicia y la persona titular de la Secretaría General de Universidades otorgarán, mediante resolución conjunta, la acreditación de esta formación a los efectos previstos en el artículo 2.2 de la Ley 34/2006, de 30 de octubre.

(...)

6. En relación con las resoluciones conjuntas que se dicten de conformidad con los apartados anteriores, que ponen fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo en el plazo de dos meses ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 10.1.m) de Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa o, potestativamente, y con carácter previo, recurso de reposición, en el plazo de un mes, ante el órgano que dictó el acto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 123 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre".

El Consejo de Estado estima que no es tarea propia de un reglamento, que regula el acceso a determinadas profesiones, determinar los recursos jurisdiccionales que proceden contra determinados actos o resoluciones. Este aspecto queda reservado a la ley y, en efecto, así lo hacen, tanto la Ley 39/2015, de 1 de octubre, como la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa. Así lo señaló el Consejo de Estado en su dictamen número 1.548/2022, de 24 de noviembre, que expresó que la vía jurisdiccional que corresponde para la impugnación de una determinada resolución se vincula con el derecho a la tutela judicial efectiva y al juez ordinario predeterminado por la ley. Según el artículo 117 de la Constitución, en la interpretación que resulta de la Sentencia 93/1988, 24 de mayo, del Tribunal Constitucional, con cita de otras muchas, esta reserva de ley abarca el ejercicio de la potestad jurisdiccional, las funciones atribuidas a Juzgados y Tribunales y las normas de competencia y procedimiento. A ello se suma la previsión de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, refuerza esta garantía y señala: "Artículo 9. 1. Los Juzgados y Tribunales ejercerán su jurisdicción exclusivamente en aquellos casos en que les venga atribuida por esta u otra Ley...".

Por lo expuesto, el Consejo de Estado estima que no es contenido propio de un reglamento establecer, fijar o recordar las normas vigentes para la impugnación jurisdiccional de las resoluciones administrativas. El apartado 4 del proyectado artículo 6 y el apartado 6 del proyectado artículo 7 deben ser suprimidos. Basta con expresar que las resoluciones ponen fin a la vía administrativa.

Esta consideración tiene carácter de esencial, a los efectos de lo dispuesto en la Ley Orgánica del Consejo de Estado y el artículo 130, número 3, del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado.

5. Sobre el proyectado artículo 8 y la baja en el Registro de Cursos de Formación Especializada

El Registro de Cursos de Formación Especializada ya estaba regulado en el artículo 8 del real decreto que ahora será derogado. Es un Registro de carácter público con información sobre los cursos de formación especializada para la obtención del título profesional para el ejercicio de la abogacía y la procura.

En la regulación vigente se establece que en caso de incumplimiento de los requisitos estipulados procederá la baja en el Registro, de acuerdo con lo previsto en los artículos 62.1.f) y 71 bis.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

Esta previsión se sustituirá por la que sigue en el proyectado artículo 8:

"3. El incumplimiento sobrevenido de los requisitos exigidos para obtener la acreditación de los cursos dará lugar a la correspondiente baja en el registro. Cuando se tenga conocimiento de dicha circunstancia, y previa audiencia al interesado, se dictará la resolución que proceda".

El Consejo de Estado estima que la redacción vigente se acomoda con mayor precisión al ordenamiento. En efecto, sin duda la resolución que proceda se dictará de acuerdo con el ordenamiento vigente, es decir, será una resolución que ponga fin a un procedimiento de revisión de oficio o determine la imposibilidad de continuar con una actividad sujeta a declaración responsable o comunicación previa, pero resulta correcta la remisión al procedimiento previsto en la ley, en este caso, la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que regula estos supuestos en los artículos 47 y 69.

Por otra parte, el inciso 4 de la norma proyectada supone una innovación en cuanto regula los recursos contra las resoluciones en la materia, expresando que contra las resoluciones de la Secretaría General para la Innovación y Calidad del Servicio Público de Justicia cabe recurso de alzada. Esta previsión reproduce lo previsto en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, y resulta innecesaria. Convendría suprimirla.

6. Sobre el artículo 10 y la configuración de los planes de estudios

Los planes de estudios suponen un total de 90 créditos del Sistema Europeo de Transferencia de Créditos (ECTS), de los cuales 60 corresponden a la formación necesaria para adquirir las competencias profesionales y 30 a la realización de las practicas externas tuteladas. No hay cambios sobre estos criterios en el proyecto de Reglamento sometido a consulta, salvo, por supuesto, en relación con los contenidos que ahora agrupan los conocimientos necesarios para el desempeño de la abogacía y la procura. En este sentido se han incorporado en el proyectado artículo 10 las competencias profesionales exigibles para el desempeño de las dos profesiones, refundiendo los contenidos de los vigentes artículos 10 y 11.

7. Sobre el artículo 16 del proyectado Reglamento y la evaluación

Como se expresó en antecedentes, el sistema de acceso a la abogacía y la procura comenzó a aplicarse en un programa piloto incluyendo una prueba escrita con un cuestionario de respuestas múltiples más un caso práctico. Las pruebas se celebraron, inicialmente, de forma presencial. Por Real Decreto 150/2014, de 7 de marzo, se modificó el sistema, que ahora supone una prueba escrita objetiva de contenido teórico-práctico con contestaciones o respuestas múltiples, sobre la que incidió después la pandemia por el COVID-19. Esta misma norma determinó que la calificación final sería la media ponderada entre el 70 % de la obtenida en la evaluación y del 30 % de la nota obtenida en el curso de formación.

Sobre la idoneidad de estas pruebas para determinar la competencia y conocimientos de los aspirantes se han planteado varias consideraciones de concepto en los trámites de audiencia, en el entendimiento de que la complejidad del Derecho no se acomoda con un cuestionario tipo test. La necesidad de asegurar que la prueba se celebra de igual modo en todo el territorio español y las razones presupuestarias justifican la opción elegida por la Administración instructora, a quien corresponde la decisión.

En todo caso en el proyectado artículo 16 se prevé la posibilidad de que el contenido de la evaluación cambie y a estos efectos podrán dirigir propuestas al Ministerio de Justicia las Administraciones y Corporaciones interesadas, previsión que permitirá acomodar el sistema, en su caso, a las circunstancias futuras.

8. Sobre el artículo 18 del proyectado Reglamento

Este precepto regula la composición de la Comisión de evaluación que se constituirá para cada prueba, previendo que forme parte de ella una persona funcionaria representante de la Comunidad de Madrid y perteneciente a un cuerpo de especialidad jurídica (apartado1, a), 3.º).

Tanto en atención a la diversidad de lugares donde pudieran constituirse y actuar esas comisiones de evaluación en el caso de que las pruebas se realicen de forma presencial (artículo 18, número 2, del Proyecto), como a la posibilidad de que se efectúen telemáticamente, el Consejo de Estado entiende que la proyectada reglamentación debe contemplar, en términos más generales, la presencia de una persona funcionaria perteneciente a un cuerpo de especialidad jurídica en representación de la correspondiente comunidad autónoma, poniendo en línea los apartados 1, a), 3.º y 2 de su artículo 18.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por unanimidad, es de dictamen:

Que, una vez tenida en cuenta la observación formulada a los artículos 6.4 y 7.6 y consideradas las restantes, procede someter a la aprobación del Consejo de Ministros el proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 34/2006, de 30 de octubre, sobre el acceso a las profesiones de la Abogacía y la Procura".

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VOTO CONCURRENTE QUE FORMULA EL CONSEJERO PERMANENTE DE ESTADO DON JOSÉ LUIS MANZANARES SAMANIEGO, AL DICTAMEN MAYORITARIO NÚMERO 11/2023.

Este voto particular concurrente se circunscribe al artículo 3.1 del reglamento informado. El artículo 2 recoge tres requisitos para el ejercicio de la Abogacía y la Procura, siendo el primero de ellos "estar en posesión de título universitario oficial de Licenciatura o de Grado en Derecho". Cabría pensar que bastaría con la posesión de uno de ellos siempre que estuviera expedido por una universidad española (los expedidos en el extranjero merecen una reflexión especial). Sin embargo, según el artículo 3.1 los títulos "deberán acreditar la adquisición de las siguientes competencias jurídicas...". A continuación, se recogen estas bajo ocho letras, de la a) a la h).

Resulta así que hay, o puede haber, en España títulos universitarios que cumplen con tales requisitos y otros que, por el contrario, no permitirán siquiera el acceso al curso de formación especializada. Una dualidad que en mi opinión debiera evitarse.

Buena parte de los estudiantes de Derecho aspiran muy razonablemente a convertirse en abogados o procuradores y creen que todos los títulos expedidos por las universidades españolas tienen el mismo valor, acreditando la posesión de los conocimientos básicos para cualquier profesión posterior. Otra cosa es que para el acceso a alguna de ellas se exija, además, la superación de un concurso, oposición o curso de formación profesional.

De otro lado, parece imposible que los tan repetidos títulos pudieran obtenerse faltando los conocimientos a los que se refiere la mayoría de las letras del artículo 32.1, mientras que las restantes hallarían mejor acomodo en el posterior curso de formación.

Los títulos universitarios no tienen anexos sobre la adquisición de determinadas competencias. La cuestión de los estudios o conocimientos necesarios para obtener un título no afecta exclusivamente a la Abogacía y a la Procura, por lo que no debiera ser abordada sectorialmente en un reglamento sobre determinadas profesiones.

__________________________

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 2 de febrero de 2023

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMA. SRA. MINISTRA DE JUSTICIA.

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