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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 20 de enero de 2022, con asistencia de los señores que al ma7rgen se expresan, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de una Orden de V. E. de 11 de enero de 2022, con registro de entrada al día siguiente, el Consejo de Estado ha examinado, con carácter urgente, el expediente relativo al proyecto de Real Decreto sobre actualización de las pensiones del sistema de la Seguridad Social, de las pensiones de Clases Pasivas y de otras prestaciones sociales públicas para el ejercicio 2022.

De antecedentes resulta:

PRIMERO.- Contenido del proyecto

El proyecto sometido a consulta consta de un preámbulo, veintiséis artículos distribuidos en cuatro títulos, once disposiciones adicionales, una disposición derogatoria, tres disposiciones finales y tres anexos.

El preámbulo comienza explicando que la Ley 22/2021, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2022, cuyo título IV recoge los criterios de actualización de las pensiones del sistema de la Seguridad Social para dicho ejercicio, no fija para este ejercicio económico el porcentaje de incremento, como en años anteriores, sino que establece el procedimiento para su determinación. Como consecuencia de ello, las pensiones experimentarán un incremento porcentual igual al valor medio de las tasas de variación interanual expresadas en tanto por ciento del índice de precios al consumo (IPC) de los doce meses previos a diciembre de 2021.

Atendiendo a ello, el proyecto prevé una actualización general de las pensiones y otras prestaciones abonadas por el sistema de la Seguridad Social, así como de Clases Pasivas del Estado, del 2,5 %. Advierte, no obstante, la parte expositiva, que la Ley 22/2021, de 28 de diciembre, establece, respecto de las pensiones no contributivas, un incremento del 3 %.

Añade que queda suspendida la aplicación de lo dispuesto en el artículo 58 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, y en el artículo 27 del texto refundido de Ley de Clases Pasivas del Estado, aprobado por el Real Decreto Legislativo 670/1987, de 30 de abril, de conformidad con la disposición adicional cuadragésima quinta de la Ley 22/2021, de 28 de diciembre.

Se fija, además, una actualización del 3 % de las cuantías mínimas de las pensiones de Clases Pasivas y de las pensiones del sistema de la Seguridad Social en su modalidad contributiva, así como de las pensiones no concurrentes del extinguido Seguro Obligatorio de Vejez e Invalidez.

El proyecto incluye también las reglas y el procedimiento para efectuar la actualización y el sistema de reconocimiento de complementos por mínimos en las pensiones de Clases Pasivas y en las pensiones de la Seguridad Social, y desarrolla las previsiones contenidas en la disposición adicional cuadragésima sexta de la Ley 11/2020, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2021, en su redacción dada por la disposición final primera del Real Decreto-ley 30/2021, de 23 de diciembre, por el que se adoptan medidas urgentes de prevención y contención para hacer frente a la crisis sanitaria ocasionada por la COVID-19, sobre mantenimiento del poder adquisitivo de las pensiones y de otras prestaciones sociales públicas del sistema de la Seguridad Social y de Clases Pasivas.

El preámbulo expone a continuación los motivos por los que la norma se adecua a los principios de buena regulación, enunciados en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y destaca algunos aspectos relevantes del proceso de tramitación para, finalmente, invocar las habilitaciones normativas a cuyo amparo se dicta el reglamento, cuyo fundamento competencial se encuentra en el artículo 149.1.17.ª de la Constitución, también citado en la parte expositiva.

Por lo que se refiere a la parte dispositiva, la integran, según se ha avanzado, veintiséis artículos organizados en cuatro títulos, el primero de los cuales es el preliminar, en el que se integra el artículo 1, que define el objeto de la norma.

El título I, que comprende los artículos 2 a 16, contiene el régimen de las "pensiones del sistema de la Seguridad Social en su modalidad contributiva" y se divide en cinco capítulos, con arreglo a la siguiente estructura:

- Capítulo I. Normas comunes (artículo 2).

- Capítulo II. Actualización de pensiones no concurrentes.

Sección 1.ª: pensiones del sistema (artículos 3 a 7).

Sección 2.ª: pensiones del extinguido Seguro Obligatorio de Vejez e Invalidez (artículo 8).

- Capítulo III. Concurrencia de pensiones.

Sección 1.ª: normas comunes (artículo 9).

Sección 2.ª: actualización aplicable a pensiones del sistema de la Seguridad Social (artículos 10 a 12).

Sección 3.ª: pensiones del extinguido Seguro Obligatorio de Vejez e Invalidez (artículo 13).

- Capítulo IV. Pensiones reconocidas al amparo de los reglamentos de la Unión Europea sobre la coordinación de los sistemas de seguridad social o de otras normas internacionales (artículo 14).

- Capítulo V. Normas de aplicación.

Sección 1.ª: financiación (artículo 15).

Sección 2.ª: gestión (artículo 16).

El título II, regula la actualización de las "pensiones no contributivas y otras prestaciones de la Seguridad Social" (artículo 17).

Y el título III, en fin, establece las normas aplicables a las "pensiones del Régimen de Clases Pasivas del Estado". En él se integran los artículos 18 a 26, que se distribuyen en cuatro capítulos con arreglo al siguiente esquema:

- Capítulo I. Normas generales (artículos 18 a 21).

- Capítulo II. Complementos por mínimos (artículos 22 a 24).

- Capítulo III. Concurrencia de pensiones (artículo 25).

- Capítulo IV. Pensiones reconocidas al amparo de los reglamentos de la Unión Europea sobre la coordinación de los sistemas de Seguridad Social o de otras normas internacionales (artículo 26).

Por lo que se refiere a la parte final, consta, en primer lugar, de once disposiciones adicionales, en las que se regulan las siguientes cuestiones, respectivamente: mantenimiento del poder adquisitivo de las pensiones de la Seguridad Social y de otras prestaciones sociales públicas en el ejercicio 2021; mantenimiento del poder adquisitivo de las pensiones de Clases Pasivas en el ejercicio 2021; actualización de las pensiones del sistema de la Seguridad Social derivadas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales; aplicación de los complementos por mínimos en las pensiones de la Seguridad Social en supuestos especiales; complementos por mínimos y actualización de otras pensiones de Clases Pasivas; actualización de importes de determinadas pensiones de Clases Pasivas; actualización de las pensiones extraordinarias derivadas de actos de terrorismo; prestaciones familiares de la Seguridad Social; subsidio de movilidad y compensación por gastos de transporte; actualización de las ayudas sociales del Real Decreto-ley 9/1993, de 28 de mayo, por el que se conceden ayudas a los afectados por el Virus de Inmunodeficiencia Humana (VIH) como consecuencia de actuaciones realizadas en el sistema sanitario público; y adaptación de oficio de los complementos por mínimos de las pensiones de Clases Pasivas.

Les sigue una disposición derogatoria, que extiende sus efectos a todas las disposiciones de igual o inferior rango que se opongan a lo dispuesto en la norma.

Por último, hay tres disposiciones finales que regulan, respectivamente, el título competencial a cuyo amparo se dicta la norma; las facultades de desarrollo y ejecución que se atribuyen al titular del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, y el régimen de entrada en vigor.

Forman parte del proyecto sus tres anexos. El primero de ellos, contiene un cuadro de cuantías mínimas de las pensiones del sistema de la Seguridad Social de la modalidad contributiva para el año 2022. El segundo, recoge los importes de determinadas pensiones y prestaciones de la Seguridad Social en 2021, a efectos de la aplicación de la disposición adicional primera del proyecto. Y el tercero y último, incluye un cuadro de cuantías mínimas de las pensiones de Clases Pasivas en 2021, a efectos de la aplicación de la disposición adicional segunda.

SEGUNDO.- Contenido del expediente

1.- Al proyecto definitivo de Real Decreto se acompaña el expediente instruido con ocasión de su elaboración. En él constan una primera versión de la norma, de diciembre de 2021, y la memoria del análisis de impacto normativo que acompaña al texto final y que incluye una ficha en la que se resume su contenido.

Este documento se divide en seis apartados, el primero de los cuales examina la oportunidad del proyecto, indicando que la norma se dicta en desarrollo y ejecución de la Ley 22/2021, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2022, cuyo contenido se resume en términos coincidentes con los del preámbulo.

Por lo que se refiere a los fines y objetivos, la memoria señala que el proyecto pretende garantizar el mantenimiento del poder adquisitivo de los pensionistas, así como la cobertura mínima de las necesidades básicas de aquellos pensionistas en mayor situación de vulnerabilidad, evitando su degradación como consecuencia del aumento del coste de la vida.

Se exponen a continuación los motivos por los que se entiende que la norma se adecua a los principios de buena regulación del artículo 129 de la Ley 39/2015, y se indica que, frente a la alternativa de no aprobar ninguna norma, se ha considerado necesario proceder a la elaboración del proyecto, pues desarrolla las previsiones legales de actualización de las pensiones públicas contenidas en la Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año 2022 y la disposición adicional cuadragésima sexta de la Ley 11/2020, de 30 de diciembre, que prevé el mantenimiento del poder adquisitivo de las pensiones, para el caso -como así ha sucedido- en que la evolución del incremento del IPC en 2021 fuese superior al porcentaje de revalorización aplicado para las pensiones. Finalmente, la memoria aclara que el proyecto no se encuentra incluido en el Plan Anual Normativo de 2021 toda vez que, en el momento de la elaboración de las propuestas para dicho plan, se desconocía si se produciría la aprobación de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para el ejercicio 2022.

Tras resumir el contenido de la norma en el apartado II, el apartado III lleva a cabo el análisis jurídico del proyecto, examinando en primer lugar su fundamento jurídico, que se encuentra en la disposición final trigésima tercera de la Ley 22/2021, de 28 de diciembre, y en la disposición adicional cuadragésima sexta de la Ley 11/2020, de 30 de diciembre, y el rango normativo.

Se recogen seguidamente las razones por las que se considera que la propuesta normativa guarda coherencia con el ordenamiento jurídico interno y con el de la Unión Europea. En particular, la memoria menciona las disposiciones legales que el proyecto desarrolla en su labor de fijación de las reglas de actualización de las pensiones públicas y del procedimiento para llevarla a cabo, y señala que en él se recogen también las normas básicas para actualizar las pensiones del sistema de la Seguridad Social que se reconozcan al amparo de normas internacionales y al amparo de los reglamentos de la Unión Europea aplicables en este ámbito, así como las reglas para la actualización de las pensiones del régimen de Clases Pasivas que se reconozcan al amparo de la referida normativa europea y el sistema para la concesión de los complementos para mínimos que puedan corresponder.

Se analiza a continuación el régimen de entrada en vigor, con indicación de las razones por las que no resulta de aplicación lo dispuesto en el artículo 23 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, y la adecuación del proyecto al orden constitucional de distribución de competencias, invocando el artículo 149.1.17.ª de la Constitución, como título que ofrece cobertura a la regulación proyectada.

Finalmente, se contiene una mención expresa a la inclusión en el proyecto de una disposición derogatoria.

El siguiente apartado de la memoria, el IV, da cuenta de la tramitación dada al proyecto, haciendo constar que se ha prescindido del trámite de consulta pública en virtud de lo dispuesto por los artículos 133.4, segundo párrafo, de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, y 26.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre.

Se ha cumplimentado, en cambio, el trámite de audiencia e información pública mediante la publicación del proyecto en el portal web del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones el 29 de diciembre de 2021, habiéndose señalado como fecha límite para la presentación de aportaciones el 10 de enero de 2022, sin que se haya recibido ninguna.

La memoria indica que el proyecto ha sido remitido a los agentes sociales (artículos 26.6 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, y 133.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre), si bien ninguno ha formulado observaciones, y detalla a continuación los informes recabados, resumiendo las observaciones realizadas y exponiendo los motivos por los que algunas de ellas no han sido atendidas. Advierte, que se ha solicitado el informe de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa del Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática, pero que no ha sido emitido a la fecha en que se elabora la memoria.

El apartado V recoge el análisis de impactos.

Por lo que se refiere, en primer lugar, al impacto económico, la memoria incluye un cuadro en el que se recogen, por un lado, el derivado de la paga adicional imputable al ejercicio 2021, correspondiente a compensar la desviación del IPC y la actualización del ejercicio 2022, que asciende a 2.596,50 millones de euros; y, por otro, el derivado del coste estimado para cada una de las prestaciones, cuyo valor es de 3.899,86 millones de euros.

En cuanto al impacto presupuestario, señala que existe crédito presupuestario para el pago de la paga única por desviación del IPC, y añade que el coste de la actualización de pensiones de 2022 está previsto en las correspondientes partidas presupuestarias de la correspondiente Ley de Presupuestos Generales del Estado. En consecuencia, concluye que el proyecto no supone modificación presupuestaria alguna.

Señala la memoria que la regulación proyectada no genera cargas administrativas adicionales a las habituales, ya que la actualización de pensiones es un procedimiento que se repite anualmente. Y recoge a continuación los motivos por los que considera que el proyecto tendrá un impacto positivo por razón de género, en la familia, en la infancia y la adolescencia y en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad.

El apartado VI y último, hace referencia a la evaluación ex post, que no se considera necesaria en este caso, dados la naturaleza y el contenido de la norma proyectada.

2.- Obran también en el expediente los siguientes documentos:

- Informe de la Gerencia de Informática de la Seguridad Social, de 29 de diciembre de 2021.

- Informe de la Secretaría General de Objetivos y Políticas de Inclusión y Previsión Social del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, de 28 de diciembre de 2021.

- Informe del Instituto Social de la Marina, de 29 de diciembre de 2021.

- Informe de la Intervención General de la Seguridad Social, de 29 de diciembre de 2021.

- Informe de la Tesorería General de la Seguridad Social, de 29 de diciembre de 2021.

- Correos electrónicos de 29 de diciembre de 2021, por los que el gabinete del secretario de Estado de la Seguridad Social y Pensiones remite el proyecto a CEOE, UGT, CC. OO. y CEPYME, a fin de que puedan formular alegaciones.

- Informe del Instituto Nacional de la Seguridad Social, de 30 de diciembre de 2021.

- Informe del Servicio Jurídico de la Administración de la Seguridad Social en el Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, de 30 de diciembre de 2021.

- Informe del gabinete de la subsecretaria de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, de 30 de diciembre de 2021.

- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, de 5 de enero de 2022.

- Informe del gabinete de la Secretaría de Estado de Derechos Sociales del Ministerio de Derechos Sociales y Agenda 2030, de 10 de enero de 2022.

- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda y Función Pública, de 10 de enero de 2022.

- Oficio remitido el 11 de enero de 2022, por la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social a la Secretaría General Técnica del Departamento, indicando que el dictamen del Consejo de Estado debe solicitarse con carácter urgente toda vez que la actualización prevista en desarrollo de lo establecido en la Ley 22/2021, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2022, exige la adaptación de los procesos y trámites de cálculo necesarios para que se pueda proceder al pago de las pensiones y demás prestaciones, tanto del sistema de la Seguridad Social como de Clases Pasivas, a finales del mes de enero, con efectos de 1 de enero de 2022.

En tal estado de tramitación, el expediente fue remitido al Consejo de Estado para dictamen.

I.- Objeto y competencia

El expediente remitido se refiere a un proyecto de Real Decreto sobre actualización de las pensiones del sistema de la Seguridad Social, de las pensiones de Clases Pasivas y de otras prestaciones sociales públicas para el ejercicio 2022.

La Comisión Permanente del Consejo de Estado emite el presente dictamen con carácter preceptivo, conforme a lo dispuesto en el artículo 22.3 de su Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril.

El dictamen se solicita con carácter urgente, de acuerdo con lo establecido en el artículo 19.1 de la mencionada ley orgánica, habiendo quedado explicitadas las razones de la urgencia en el oficio de 11 de enero de 2022, de la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones.

II.- Tramitación del expediente

Tal y como se ha indicado, constan en el expediente la versión definitiva del proyecto sometido a consulta y la preceptiva memoria del análisis de impacto normativo.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 26.2 de la Ley 50/1997, se ha prescindido del trámite de consulta pública.

Según indica la memoria, el proyecto ha sido sometido a trámite de información pública mediante la publicación del texto en el portal web del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, entre el 29 de diciembre de 2021 y el 10 de enero de 2022. Dada la relevancia de este trámite, habría sido deseable incorporar al expediente algún documento que dejase constancia de que se ha practicado en los términos legalmente exigidos.

Se ha recabado el parecer de los órganos dependientes de la Secretaría de Estado de la Seguridad Social del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones y del gabinete de la Subsecretaría del departamento y se han unido al expediente los correspondientes informes, así como el emitido con carácter preceptivo por la Secretaría General Técnica del citado departamento y los emitidos por la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda y Función Pública y por la Secretaría de Estado de Derechos Sociales del Ministerio de Derechos Sociales y Agenda 2030.

Por el contrario, no obra en el expediente el preceptivo informe de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa del Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática.

Tanto la memoria como el informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, ponen de manifiesto que dicho informe fue solicitado -con carácter urgente el 28 de diciembre de 2021, según precisa el informe-, si bien no hay documento alguno en el expediente que deje constancia fehaciente de este extremo.

En relación con ello, procede recordar la importancia de que en el expediente haya constancia documental de todos los trámites seguidos.

Asimismo, debe recordarse que la falta de emisión del referido informe no impide que continúe la tramitación del proyecto. Así resulta de lo dispuesto en el artículo 7.5 del Real Decreto 1081/2017, de 29 de diciembre, por el que se establece el régimen de funcionamiento de la referida oficina, a cuyo tenor:

"5. La Oficina elaborará el informe en el plazo de 15 días y lo remitirá al Ministerio competente a través de la Secretaría General Técnica-Secretariado del Gobierno, excepto en el caso de los reales decretos-leyes, que lo emitirá en 5 días. Transcurridos dichos plazos sin que se haya emitido el informe se podrá continuar con la tramitación del procedimiento, sin perjuicio de su eventual incorporación y consideración cuando se reciba".

En consecuencia, si el informe se llegara a emitir y remitir, habrá de incorporarse al expediente que se eleve al Consejo de Ministros.

Finalmente, el texto se ha sometido a consulta de CEOE, UGT, CC. OO. y CEPYME, si bien no han formulado observaciones.

A la vista de lo anterior, pueden reputarse cumplidos los requisitos formales que han de observarse en la tramitación de las normas reglamentarias.

III.- Habilitación legal y rango de la norma

La habilitación legal que sirve de base al proyecto de Real Decreto sometido a consulta se encuentra recogida en la disposición final trigésima tercera de la Ley 22/2021, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 2022, que faculta al Gobierno para dictar las normas que sean necesarias para su ejecución y desarrollo.

Por otro lado, en su disposición adicional cuadragésima sexta, relativa al mantenimiento del poder adquisitivo de las pensiones y otras prestaciones públicas en el año 2021, la Ley 11/2020, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2021, en la redacción dada por el Real Decreto-ley 30/2021, de 23 de diciembre, "faculta al Gobierno para dictar las normas necesarias para la aplicación de las previsiones contenidas en la presente disposición, así como para actualizar los valores consignados en el título IV y disposiciones concordantes de la presente ley, adaptando sus importes, cuando así proceda, al incremento real experimentado por el IPC en el período diciembre 2020 a noviembre de 2021".

En esta previsión encuentran fundamento específico las disposiciones adicionales primera y segunda del proyecto, en las que se establecen las reglas que dan cumplimiento a lo dispuesto en la norma citada.

En consecuencia, existe habilitación suficiente para dictar la norma proyectada, cuyo rango -real decreto- es el adecuado.

IV.- La revalorización de las pensiones y prestaciones sociales públicas

Tal y como ya ha quedado expuesto, la norma proyectada tiene por objeto operar la actualización de las pensiones del sistema de la Seguridad Social, de las pensiones de Clases Pasivas y de otras prestaciones sociales públicas para el ejercicio 2022.

Dicha actualización encuentra fundamento constitucional en los artículos 41 y 50 de la Constitución, ubicados dentro del capítulo dedicado a los principios rectores de la política social y económica, que disponen que los poderes públicos "mantendrán un régimen público de Seguridad Social para todos los ciudadanos que garantice la asistencia y prestaciones sociales suficientes en situación de necesidad" y "garantizarán, mediante pensiones adecuadas y periódicamente actualizadas, la suficiencia económica a los ciudadanos durante la tercera edad".

Las exigencias de adecuación y revalorización de las pensiones obedecen, según la jurisprudencia constitucional, a la necesidad de garantizar su poder adquisitivo en consonancia con el mandato expresado en los referidos preceptos, particularmente en el segundo de ellos. De este modo, y como ya señalara el Consejo de Estado en el dictamen número 1.119/2016, 29 de diciembre , "la adecuación y revalorización periódica de las pensiones prevista en el artículo 50 de la Constitución constituye, en definitiva, una directriz de rango constitucional que, en su consideración de principio rector de la política social y económica, debe informar -tal y como señala el artículo 53.3 de la Constitución- "la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos".

Existe una regulación general de esta revalorización para las pensiones contributivas en el artículo 58 de la Ley General de la Seguridad Social, cuyo texto refundido fue aprobado por el Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre. La aplicación de este precepto fue suspendida para el año 2020 por el Real Decreto-ley 18/2019, de 27 de diciembre, por el que se adoptan determinadas medidas en materia tributaria, catastral y de seguridad social (artículo 7.1.b), algo que se reiteró en el Real Decreto-ley 1/2020, de 14 de enero, por el que se establece la revalorización y mantenimiento de las pensiones y prestaciones públicas del sistema de Seguridad Social (disposición adicional única), y en la Ley 11/2020, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2021 (disposición adicional cuadragésima octava).

También la Ley 22/2021, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado de 2022, prevé en su disposición adicional cuadragésima quinta la suspensión del referido precepto que, al igual que sucedía en las normas que la precedieron, y que acaban de citarse, se hace extensiva al artículo 27 del texto refundido de la Ley de Clases Pasivas, aprobado por Real Decreto Legislativo 670/1987, de 30 de abril.

En particular, la referida disposición establece que "en 2022, la actualización de las pensiones se realizará de acuerdo con lo establecido en el título IV y disposiciones concordantes de esta Ley, no siendo de aplicación lo dispuesto en los artículos 58 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social y 27 del texto refundido de la Ley de Clases Pasivas del Estado".

Por otro lado, cabe recordar que el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social contiene, en su artículo 62, una remisión expresa a la Ley de Presupuestos Generales del Estado de cada año en relación con las pensiones no contributivas, que deberán actualizarse "al menos en el mismo porcentaje que dicha Ley establezca como incremento general de las pensiones contributivas de la Seguridad Social".

E igualmente, el artículo 362 del citado texto legal reenvía al artículo 58 (suspendido en su aplicación en los términos ya expuestos) para las prestaciones familiares en la modalidad no contributiva.

En definitiva, es la Ley de Presupuestos Generales del Estado de cada año la que tiene que aprobar el correspondiente índice de revalorización de las pensiones del sistema de la Seguridad Social, de las de Clases Pasivas y de otras prestaciones sociales públicas.

Esta centralidad de la Ley de Presupuestos Generales del Estado en materia de revalorización de pensiones fue puesta de manifiesto por el Consejo de Estado en el dictamen número 1.119/2016, antes citado, a propósito del proyecto de Real Decreto sobre revalorización y complementos de pensiones de Clases Pasivas y sobre revalorización de las pensiones del sistema de la Seguridad Social y otras prestaciones sociales públicas para el ejercicio 2017. En esa ocasión se decía:

"En cualquiera de las dos situaciones descritas -es decir, tanto si se trata de pensiones cuya revalorización anual viene legalmente exigida dentro de unos límites porcentuales mínimo y máximo, como si se está en presencia de otras prestaciones, ayudas o subsidios cuya actualización no es obligada ni está sujeta a límites- las obligaciones de la Hacienda Pública por tal concepto, y el correspondiente derecho de los pensionistas a exigir su abono, no derivan de lo dispuesto en la legislación sustantiva reguladora de tales pensiones, prestaciones, ayudas o subsidios, sino de lo que establezca la Ley de Presupuestos Generales del Estado de cada ejercicio.

Esta conclusión es también aplicable -conviene insistir en ello- a aquellas pensiones cuyo incremento anual está previsto en términos imperativos dentro de unos límites mínimo y máximo, como es el caso de las pensiones del sistema de la Seguridad Social y de Clases Pasivas o de aquellas otras prestaciones que se remiten a la normativa aplicable a tales pensiones, teniendo en cuenta que -como señala la Sentencia número 238/2007, de 21 de noviembre, del Tribunal Constitucional- "la Ley de Presupuestos Generales del Estado no sólo es una ley en sentido formal sino también en sentido material, pudiendo, por tanto, acometer directamente la modificación de otras normas con rango de ley", siempre y cuando dicha modificación "guarde la necesaria conexión económica - relación directa con los ingresos o gastos del Estado o vehículo director de la política económica del Gobierno- o presupuestaria -para una mayor inteligencia o mejor ejecución del presupuesto-" con la previsión de ingresos y gastos del ejercicio (FJ 4º).

Desde este punto de vista, la previsión legal de revalorización anual de las pensiones, entre unos límites mínimo y máximo, no es inmune al legislador presupuestario, que, en ejercicio de su potestad, podría eventualmente modificarla con ocasión de la aprobación de la Ley de Presupuestos Generales del Estado. Estas consideraciones ponen de manifiesto que las obligaciones de la Hacienda Pública en materia de revalorización de pensiones, y el consiguiente derecho de los pensionistas a su percepción, nacen -como se ha dicho- de la Ley de Presupuestos Generales del Estado de cada año".

Así pues, las Cortes Generales, al aprobar cada año los Presupuestos Generales del Estado (artículo 134.1 de la Constitución), tienen un papel central a la hora de decidir sobre la revalorización de las pensiones de la Seguridad Social y de Clases Pasivas.

En particular, la Ley 22/2021, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 2022, prevé "con carácter general un incremento porcentual igual al valor medio de las tasas de variación interanual expresadas en tanto por ciento del Índice de Precios al Consumo de los doce meses previos a diciembre de 2021, en los términos que se indican en los artículos correspondientes de esta Ley" (artículo 36).

No establece, pues, un porcentaje de incremento, sino que determina el modo en que debe procederse al cálculo de dicho porcentaje, que ha quedado fijado en un 2,5 %.

Tal porcentaje no resulta, sin embargo, de aplicación a las pensiones no contributivas, para las que la ley prevé un incremento del 3 % respecto de la cuantía establecida para 2021 (artículo 45).

Así lo indica en su preámbulo el proyecto sometido a consulta, que se ha elaborado para ejecutar y desarrollar reglamentariamente en algunos puntos la actualización de las pensiones y prestaciones públicas para el año 2022.

V. Consideraciones sobre el proyecto

La regulación proyectada sigue la estructura y contenido del precedente Real Decreto 46/2021, de 26 de enero, sobre revalorización de las pensiones del sistema de la Seguridad Social, de las pensiones de Clases Pasivas y de otras prestaciones sociales públicas para el ejercicio 2021, que a su vez mantenía los adoptados en los correspondientes reales decretos de revalorización de los periodos anuales precedentes, sobre los que el Consejo de Estado ha venido emitiendo dictamen.

Llama la atención, sin embargo, que las cuantías recogidas en el proyecto no coinciden con las que figuran en las correspondientes previsiones de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año 2022, siendo aquellas más elevadas que las que se establecen en esta.

Esta divergencia, tiene su origen en la disposición adicional cuadragésima sexta de la Ley 11/2020, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2021, que contiene las reglas aplicables para garantizar el mantenimiento del poder adquisitivo de las pensiones y otras prestaciones sociales públicas en el año 2021. A tal fin, se establece un mecanismo de pago único, que habrá de efectuarse antes del 1 de abril de 2022 y que, en síntesis, consiste en una cantidad equivalente a la diferencia entre la pensión percibida en 2021 y la que hubiere correspondido de haber aplicado al importe de la pensión vigente a 31 de diciembre de 2020, un incremento porcentual igual al valor medio de los incrementos porcentuales interanuales del IPC de los meses de diciembre de 2020 a noviembre de 2021, siempre que el valor medio resultante fuera superior al 0,9 %, como así ha sucedido.

Esta previsión tiene su correspondiente reflejo reglamentario en las disposiciones adicionales primera y segunda del proyecto, cuya aplicación práctica determina que los importes de las cuantías máximas previstos en la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2022 se vean incrementados como consecuencia de la adición a tales cuantías de aquellas que resultan de la determinación de las cantidades previstas en la citada disposición adicional cuadragésima sexta de la Ley 11/2020.

En su apartado cuatro, esta disposición faculta al Gobierno "para dictar las normas necesarias para la aplicación de las previsiones contenidas" en ella, "así como para actualizar los valores consignados en el título IV y disposiciones concordantes de la presente Ley, adaptando sus importes, cuando así proceda, al incremento real experimentado por el IPC en el período diciembre 2020 a noviembre de 2021".

En consecuencia, la norma en proyecto cuenta con cobertura legal suficiente para proceder al referido incremento, que se suma al que resulta de lo dispuesto en la Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año 2022.

En todo caso, debe advertirse que, más allá de una genérica referencia en el preámbulo de la norma y en la memoria a la existencia de la citada disposición, el expediente no ofrece explicación alguna acerca de la divergencia apuntada ni de su origen. El Consejo de Estado considera que en la tramitación de una norma de esta naturaleza y trascendencia resulta imprescindible incorporar al expediente -y, en particular, a la memoria- una justificación detallada y suficiente de las cuantías previstas en el proyecto y de los cálculos efectuados para alcanzarlas, máxime en un supuesto en el que, como ya se ha indicado, tales cuantías difieren de las recogidas en la ley objeto de desarrollo por la norma proyectada.

Al margen de ello, procede también observar la necesidad de suprimir o revisar en el preámbulo del proyecto el párrafo cuarto, pues en él se indica erróneamente que la norma fija "una actualización del 3 por ciento de las cuantías mínimas de las pensiones de Clases Pasivas y de las pensiones del sistema de la Seguridad Social en su modalidad contributiva, así como de las pensiones no concurrentes del extinguido Seguro Obligatorio de Vejez e Invalidez". Tal afirmación no se corresponde con lo dispuesto en la Ley 22/2021 ni con la regulación de desarrollo contenida en el proyecto. Como ya se ha indicado, la ley establece en su artículo 45 una actualización del 3 % para las pensiones no contributivas, actualizándose las pensiones de la modalidad contributiva en un 2,5 %, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 36.

Asimismo, debe corregirse la cita de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2021, que se contiene en el párrafo sexto, pues se trata de la Ley 11/2020, no de la Ley 11/2021.

En cuanto a la parte dispositiva, cabe sugerir que en el artículo 7.1 la remisión al artículo 44.tres de la Ley 22/2021 se sustituya por una referencia a su contenido concreto, a fin de dotar al precepto reglamentario de la completitud y claridad suficientes.

Por último, ha de corregirse la cita normativa contenida en la disposición adicional novena, ya que el artículo 8.1.b) que en ella se menciona no pertenece al Real Decreto Legislativo 1/2013, de 29 de noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social, que tiene un artículo único, sino que forma parte del texto refundido que en virtud de tal real decreto legislativo se aprueba.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones que se formulan en el cuerpo del presente dictamen, puede aprobarse el proyecto de Real Decreto sobre actualización de las pensiones del sistema de la Seguridad Social, de las pensiones de Clases Pasivas y de otras prestaciones sociales públicas para el ejercicio 2022".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 20 de enero de 2022

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMO. SR. MINISTRO DE INCLUSIÓN, SEGURIDAD SOCIAL Y MIGRACIONES. - 7 -