Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

El Consejo de Estado en Pleno, en sesión celebrada el día 2 de marzo de 2023, con asistencia de las señoras y señores que al margen se expresan, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

El Consejo de Estado ha examinado el anteproyecto de Ley de creación de la Autoridad Administrativa Independiente para la Investigación Técnica de Accidentes e Incidentes ferroviarios, marítimos y de aviación, remitido por V. E. el día 16 de diciembre de 2022 y con entrada en este Cuerpo Consultivo el día 20 siguiente.

De antecedentes resulta:

Primero.- El anteproyecto de Ley

El anteproyecto de Ley sometido a consulta consta de una exposición de motivos, cuarenta y un artículos distribuidos en cuatro títulos, tres disposiciones adicionales, una disposición transitoria y otra derogatoria, y siete disposiciones finales.

a) La exposición de motivos se compone de cuatro apartados. El I repasa la evolución del ordenamiento español en el ámbito de la investigación técnica de los accidentes e incidentes en el transporte ferroviario, marítimo y de aviación civil, evolución marcada por el progresivo refuerzo de la independencia de los órganos administrativos competentes para su realización. En esta misma línea y frente a la presente estructura orgánica fragmentada se justifica la creación por la ley en anteproyecto de un organismo único multimodal, como Autoridad Administrativa Independiente (AAI), que asumirá las competencias hasta ahora atribuidas a las tres comisiones adscritas al Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana.

En el apartado II la exposición de motivos explica que con la nueva norma se homogeneiza para las investigaciones técnicas de accidentes e incidentes en los tres modos de transporte el régimen jurídico sobre la protección de la información y el deber de reserva, con algunas especialidades para el ámbito aéreo. También destaca que la nueva ley establecerá una excepción al derecho general de acceso a la información pública previsto en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.

El apartado III se dedica a describir el contenido de la norma siguiendo su sistemática y el IV a motivar la adecuación de la ley a los principios de buena regulación previstos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

b) El título preliminar consta de un artículo que crea la "Autoridad Administrativa Independiente para la Investigación Técnica de Accidentes e Incidentes ferroviarios, marítimos y de aviación civil" (en adelante, la Autoridad), establece su naturaleza jurídica, dotándola de personalidad jurídica propia y plena capacidad pública y privada, con autonomía orgánica y funcional y plena independencia del Gobierno y de las Administraciones públicas. Establece igualmente su sometimiento al control parlamentario y judicial. Dispone que se relaciona con el Gobierno a través del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana. Determina que su función es mejorar la seguridad mediante la prevención de futuros accidentes e incidentes mediante la realización de las oportunas investigaciones técnicas a fin de determinar sus causas y establecer las medidas correctivas que resulten pertinentes.

Además, establece su régimen jurídico, que será el previsto en la ley de creación, en su Estatuto orgánico y demás normativa reglamentaria de desarrollo y, supletoriamente en cuanto sea compatible con su naturaleza y autonomía, por las normas de derecho administrativo aplicables a la Administración General del Estado. Dispone su sujeción al principio de sostenibilidad financiera de acuerdo con lo previsto en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.

Por otro lado, prevé el régimen de personal, funcionario o laboral, según se determine en la correspondiente relación de puestos de trabajo.

Finalmente, dispone que el Estatuto orgánico de la Autoridad será aprobado por real decreto del Consejo de Ministros, a propuesta conjunta de los ministerios de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana y de Hacienda y Función Pública.

c) El título I ("Investigación técnica de accidentes e incidentes") consta de cinco capítulos:

a´) El capítulo I -artículos 2 y 3- establece el régimen jurídico aplicable a las investigaciones técnicas competencia de la Autoridad y su finalidad. Previene que los procedimientos de investigación se someterán a la propia ley y a las normas que la desarrollen, sin perjuicio de la aplicación supletoria de la Ley 39/2015, de 1 de octubre. Determina la aplicación preferente de la normativa comunitaria e internacional de aplicación directa en lo relativo a las investigaciones técnicas de accidentes de aviación civil, marítimos o ferroviarios. Encomienda a la Autoridad la aprobación de sus procedimientos internos. Señala que la finalidad de las investigaciones técnicas es establecer las causas del accidente o incidente y realizar, cuando corresponda, las pertinentes recomendaciones destinadas a la mejora de la seguridad. En ningún caso, se buscará la atribución de responsabilidad o culpa por el suceso investigado.

b´) El capítulo II -artículos 4 a 6- determina el ámbito de aplicación de la norma en cada uno de los modos de transporte afectados.

En al ámbito de la aviación civil, se encomienda a la Autoridad la investigación de los accidentes e incidentes graves de la aviación civil a que esté obligada de conformidad con lo establecido en el Reglamento (UE) n.º 996/2010 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de octubre de 2010, sobre investigación y prevención de accidentes e incidentes en la aviación civil, y se la faculta para investigar los demás incidentes de aviación civil y los accidentes e incidentes graves en otras aeronaves no previstas en el Reglamento n.º 996/2010, cuando la investigación pueda resultar útil en la mejora de la seguridad. Define las nociones de accidente, incidente e incidente grave de aviación civil por remisión a la normativa comunitaria de aplicación. Establece que la Autoridad actuará junto a la Comisión de Investigación Técnica de Accidentes Aéreos Militares respecto a los sucesos en los que además se vean involucradas aeronaves militares.

En el ámbito marítimo, se encomienda a la Autoridad la investigación de los accidentes muy graves en determinados supuestos y le atribuye la potestad para investigar otros accidentes o incidentes cuando considere que podría llegarse a extraer conclusiones para la mejora de la seguridad. Se prevé también el supuesto de investigación de accidentes o incidentes en buques de pasaje de transbordo rodado o nave de pasaje de gran velocidad y de las instalaciones o infraestructuras utilizadas para operaciones relacionadas con la investigación y explotación de hidrocarburos en el medio marino. También define accidente, accidente muy grave e incidente marítimo por remisión al Código OMI de Investigación de siniestros.

En el ámbito ferroviario, encomienda igualmente a la Autoridad la investigación de los accidentes e incidentes graves acaecidos en la red ferroviaria de interés general y su competencia para hacerlo respecto de otros de los que se pueda extraer enseñanzas para la mejora de la seguridad teniendo en cuenta determinadas circunstancias. Define los accidentes ferroviarios, accidentes ferroviarios graves e incidentes.

c´) El Capítulo III, artículos 7 a 13, es dedicado por la ley en anteproyecto al procedimiento de investigación técnica. Afirma los principios de transparencia y participación de los interesados, si bien habilita a la Autoridad para limitar o negar el acceso a la información en determinadas circunstancias, respetando el principio de cultura justa.

Se regula el equipo investigador y la figura de la persona investigadora encargada. Consagra la independencia técnica de las personas investigadoras en el ejercicio de sus funciones, se les atribuye la condición de autoridad pública y se determinan sus potestades.

La norma parte de la previsión de que cuando se haya producido un accidente o incidente incluido en su ámbito de aplicación se deberá notificar a la Autoridad, a través de la secretaría, sin perjuicio del deber de comunicación o notificación a las autoridades judiciales o a otras autoridades administrativas de acuerdo con la normativa vigente. El procedimiento de investigación técnica se iniciará de oficio. En las actuaciones de investigación, se habilita a la Autoridad para realizar cuantas pruebas y solicitar cuantos informes considere pertinentes para alcanzar el objetivo de la investigación, estableciendo la obligación de colaborar de todos los agentes del transporte, autoridades y organismos y, en el caso de accidentes graves derivados de operaciones con hidrocarburos en el medio marino, de la Autoridad Competente para la Seguridad de las Operaciones Marinas en materia de hidrocarburos. Por otro lado, las partes implicadas en los accidentes o incidentes tendrán la obligación de salvaguardar la información obtenida antes, durante o después de los sucesos.

Se determina el contenido del informe final y su régimen de publicidad, así como el alcance no vinculante de las recomendaciones de seguridad y la forma de ejecutarlas o no.

d´) El capítulo IV -artículos 14 a 17- regula el régimen de la información de la investigación. La define, determina los fines para los que puede ser utilizada y delimita la que tiene carácter reservado. Establece el régimen de información a las víctimas, familiares y asociaciones de víctimas y familiares directamente relacionadas con la investigación de que se trate, así como el régimen jurídico de acceso a la información, señalando respecto de la información de carácter reservado el carácter de regulación especial de las disposiciones de la nueva ley en relación con la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, norma esta última que rige plenamente respecto del resto. Regula la extensión y límites del deber de reserva de quienes hubieren tenido acceso a información con dicho carácter y las excepciones al citado deber -fundamentalmente por requerimientos judiciales y parlamentarios-. Habilita a la Autoridad para adoptar medidas tendentes a evitar revelaciones de información de carácter reservado para fines distintos a la investigación y dispone que el incumplimiento del deber de reserva determinará las responsabilidades penales, disciplinarias y demás previstas en las leyes.

e´) El capítulo V -artículos 18 a 28- regula las relaciones de la Autoridad con otras instituciones. Tras un primer artículo que declara la independencia de la investigación técnica de accidentes e incidentes de cualquier otro proceso administrativo, judicial o parlamentario y el deber de la Autoridad de mantener relaciones de colaboración con otras instituciones con competencias relacionadas con el accidente o incidente objeto de una investigación técnica, el resto del capítulo se organiza en tres secciones. La sección 1.ª (artículo 19) versa sobre las relaciones con las Cortes Generales, previéndose que la Autoridad elaborará una memoria sobre las actuaciones y recomendaciones realizadas el año natural previo y sobre la información recibida respecto a la implementación de recomendaciones realizadas en años anteriores, que remitirá anualmente a las Cortes Generales. Además, se prevé la comparecencia del presidente de la Autoridad ante la Comisión competente del Congreso de los Diputados, al menos una vez al año.

La sección 2.ª (artículos 20 a 27) desarrolla las relaciones con el Poder Judicial y el Ministerio Fiscal. En el caso de que la investigación técnica considerara que el suceso pudiera constituir un ilícito penal la Autoridad lo pondrá en conocimiento de las autoridades judiciales o del Ministerio Fiscal, al igual que cuando hubiere habido víctimas mortales, y asimismo, habrá de comunicar la intención de desplazar a su personal investigador hasta el lugar del suceso. También cuando respecto de un accidente o incidente determinado se abra una investigación judicial, la autoridad judicial competente notificará esta circunstancia a la Autoridad. La investigación técnica en ningún modo interferirá en las investigaciones judiciales y se prevén las actuaciones tendentes al cumplimiento de la obligación de cooperación mutua, pudiendo tales actuaciones dar lugar a la celebración de convenios conforme a lo previsto en el artículo 47 y siguientes de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, con el Consejo General del Poder Judicial, con el Ministerio Fiscal así como con otras autoridades.

Son objeto de previsiones específicas el acceso al lugar del accidente o incidente, la protección de pruebas y acceso a estas y los interrogatorios iniciales y en curso sobre el estado de cada proceso. Cuando la Autoridad realice interrogatorios, las personas a las que se exija prestar testimonio serán informadas de la naturaleza y bases de la investigación técnica sobre el accidente o incidente. Dichas personas tendrán acceso a asesoramiento jurídico y serán informadas del posible riesgo de que su testimonio pueda servir para su inculpación en un procedimiento subsiguiente a la investigación, así como de las garantías que se les pueden ofrecer para evitar que su testimonio pueda usarse en su contra. También se regula el intercambio de información entre las autoridades judiciales y la Autoridad y el uso adecuado de la información relativa a la seguridad.

En cuanto a los conflictos que puedan surgir durante el desarrollo de la investigación de un accidente o incidente, se resolverán por la autoridad judicial encargada de la investigación judicial. El Ministerio Fiscal velará por la adecuada coordinación entre las investigaciones judicial y técnica, pudiendo recurrir las resoluciones judiciales susceptibles de perjudicar la finalidad de la investigación técnica. También se establecen reglas específicas sobre la participación de personas adscritas a la Autoridad en procesos judiciales.

Finalmente, la sección 3.ª (artículo 28) se ocupa de la colaboración con las Autoridades de investigación técnica de accidentes e incidentes de otros Estados, a cuyo efecto podrán suscribirse acuerdos para la delegación de competencias de investigación.

d) El título II regula la organización y funcionamiento de la Autoridad.

El artículo 29 establece la estructura de la Autoridad previéndose dos órganos de gobierno (el Consejo y su Presidencia) y una estructura administrativa (tres direcciones de investigación técnica -una para cada modo de transporte- y la Secretaría General).

a´) El capítulo I del título II -artículos 30 a 36- regula los órganos de gobierno. El Consejo estará integrado por la persona que ostente la Presidencia, seis consejeros o consejeras y la persona secretaria del Consejo, esta última con voz, pero sin voto. Le corresponden, entre otras funciones, la aprobación de los informes de investigación finales y de la memoria anual. También regula el nombramiento de la persona que ostente la Presidencia y de los consejeros y consejeras. El nombramiento del primero se hará por el Consejo de Ministros mediante real decreto, a propuesta del titular del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, previa conformidad de la comisión competente del Congreso de los Diputados, debiendo tratarse de persona de reconocido prestigio y acreditada cualificación profesional en el ámbito de actuación de la Autoridad. El nombramiento de los consejeros y consejeras también se hará por real decreto, a propuesta de la persona titular del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, teniendo la comisión competente del Congreso de los Diputados capacidad de veto. Se prevé que el departamento ministerial abrirá un período de consulta pública, previa a remitir su propuesta a la comisión competente del Congreso de los Diputados, para que todas las personas puedan proponer candidaturas, acompañadas de una memoria explicativa y del currículo de la persona candidata. Estas propuestas no tendrán carácter vinculante, pero serán tomadas en consideración para efectuar la selección. El mandato de los consejeros es de seis años, no reelegibles, renovándose por mitades cada tres.

La persona que ostente la Presidencia tendrá rango de director general y junto con los consejeros y consejeras tendrán la condición de altos cargos de la Administración General del Estado, ejerciendo sus funciones con dedicación exclusiva y estando sometidas al correspondiente régimen de incompatibilidades. Además, el anteproyecto establece su régimen estatutario y regula las causas de cese.

Finalmente, se establecen las normas de funcionamiento del Consejo en relación con la convocatoria de sus sesiones, determinación del orden del día, quorum de constitución y mayoría para los acuerdos. La asistencia a las reuniones será obligatoria y el voto también, salvo que concurran las causas de abstención y recusación previstas en la Ley 40/2015. A las reuniones del Consejo podrán asistir, con voz, pero sin voto, el personal directivo de la Autoridad y otro personal que decida la Presidencia. A iniciativa de cualquiera de sus miembros, el Consejo podrá acordar la asistencia a sus reuniones de expertos y víctimas. Por último, se enumeran las funciones de la Presidencia de la Autoridad, incluyéndose una cláusula residual reconociéndole cualesquiera otras que le atribuya el Estatuto orgánico de la Autoridad o una norma con rango de ley, siempre que no esté reservada a la competencia del Consejo.

b") El capítulo II -artículos 37 a 39- se refiere a los órganos directivos. Regula las direcciones de investigación técnica especializadas por cada modo de transporte, incluyendo su definición y la especificación de sus funciones, pero defiriendo al Estatuto orgánico de la Autoridad la determinación del rango orgánico y los requisitos del nombramiento de la persona titular de las mismas (al igual que en relación con la Secretaría General). Por su parte la Secretaría General será el órgano encargado de la gestión de los servicios comunes y jurídicos de la Autoridad, sin perjuicio de las competencias de la Abogacía del Estado. En cuanto al régimen de contratación de la Autoridad, este se ajustará a lo dispuesto en la legislación vigente sobre contratación del sector público, siendo la persona que ostente la Presidencia su órgano de contratación.

e) El título III -artículos 40 y 41- lleva por rúbrica "Financiación". Prevé los bienes y medios económicos de la Autoridad, constituidos por los ingresos recaudados por determinadas tasas que le sean transferidos, las asignaciones con cargo a los Presupuestos Generales del Estado, los bienes y valores que constituyan su patrimonio, así como los productos y rentas de estos, y cualesquiera otros que legalmente pudieran serle atribuidos. En lo que hace al presupuesto, régimen de contabilidad y control económico y financiero, la Autoridad se someterá a lo establecido en la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria.

f) En la parte final del anteproyecto la disposición adicional primera versa sobre la extinción de los órganos que se refunden para crear la Autoridad, la segunda determina que los nombramientos previstos en la ley procurarán atender al principio de presencia equilibrada de mujeres y hombres y la tercera, obliga a la Autoridad a garantizar que el tratamiento de la información en el marco de las investigaciones técnicas se realice de acuerdo con la normativa general de la Unión Europea y española en materia de protección de datos de carácter personal.

La disposición transitoria única regula el funcionamiento de las comisiones existentes hasta la constitución y funcionamiento efectivo de la Autoridad.

La disposición derogatoria única, tras una primera cláusula general relativa a cuantas disposiciones de igual o inferior rango se opongan, contradigan o resulten incompatibles con lo dispuesto en la ley, lleva a cabo en el apartado 1 una derogación específica de determinados preceptos legales incluidos en la Ley 21/2003, de 7 de julio, de Seguridad Aérea, en el Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante (TRLPEMM), aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre, y en Ley 38/2015, de 29 de septiembre, del sector ferroviario. En el apartado 2 prevé que, una vez se apruebe el real decreto por el que se aprueba el Estatuto orgánico de la Autoridad, quedarán derogados en los términos previstos en el mismo los reglamentos vigentes actualmente en materia de investigación técnica de accidentes en los tres modos de transporte.

La disposición final primera modifica la disposición adicional decimosexta de la Ley 21/2003, de 7 de julio, de Seguridad Aérea, en concreto sus apartados 2, 6, 7, 8, 10 y 11. La disposición final segunda modifica los artículos 137.1, 240.2 y 241 bis del TRLPEMM. La disposición final tercera añade un nuevo párrafo al artículo 88.1 y modifica la redacción del artículo 91 de la Ley 38/2015, de 29 de septiembre, del sector ferroviario. En las siguientes disposiciones finales se especifican los títulos competenciales en que se basa la nueva ley (cuarta), se incluye una habilitación para el desarrollo normativo y ejecución de la ley a favor del Consejo de Ministros y de la persona titular del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana (quinta), se prevé la aprobación del Estatuto orgánico de la Autoridad mediante real decreto en el plazo máximo de un año desde la entrada en vigor de la ley, norma reglamentaria que también establecerá la regulación de los créditos presupuestarios que financiarán la actividad de la Autoridad hasta que esta cuente con un presupuesto propio (sexta) y se establece la entrada en vigor de la ley a los veinte días de su publicación en el "Boletín Oficial del Estado" (séptima).

Segundo.- El expediente

Junto con la Orden de remisión de V. E. y el índice de documentos del expediente, fueron enviadas al Consejo de Estado las siguientes actuaciones:

2.1. Informe de la Abogacía del Estado en el Ministerio de Fomento (24 de mayo de 2019)

Este informe se emitió en respuesta a una consulta sobre determinadas cuestiones relativas al régimen jurídico de una futura Autoridad Administrativa Independiente (AAI) para la investigación técnica que asumiera las funciones de la Comisión de Investigación de Accidentes e Incidentes Marítimos (CIAIM), la Comisión de Investigación de Accidentes e Incidentes de Aviación Civil (CIAIAC) y la Comisión de Investigación de Accidentes Ferroviarios (CIAF).

Sus conclusiones fueron:

1.ª. Existe un único procedimiento de investigación de accidentes e incidentes marítimos por la CIAIM, que es el que resulta del Real Decreto 800/2011, de 10 de junio, en particular de sus artículos 17, 22 y 23.

En los casos en que el accidente grave que se investiga esté originado por operaciones relacionadas con los hidrocarburos en el medio marino, el artículo 20 del Real Decreto 1339/2018, de 29 de octubre, por el que se desarrolla el Real Decreto-ley 16/2017, de 17 de noviembre, por el que se establecen disposiciones de seguridad en la investigación y explotación de hidrocarburos en el medio marino, simplemente contempla algunas especialidades procedimentales que, en ningún caso, suponen merma o interferencia en la independencia de la CIAIM al investigar accidentes.

Ni la cooperación de ACSOM en la investigación de la CIAIM ni su acceso a la investigación técnica de esta para elaborar los documentos relacionados en el artículo 20.2 del Real Decreto 1339/2018 suponen quiebra del deber de confidencialidad establecido en el artículo 265.5 del TRLPEMM. No obstante, estos extremos pueden explicitarse y clarificarse en la redacción de la futura ley de creación de la AAI.

2.ª. La homogeneización del régimen jurídico del deber de reserva de la información obtenida durante una investigación, su alcance, la cesión de esa información a terceros, la intervención de estos en la investigación, la participación en un proceso judicial o en una comisión de investigación parlamentaria de la futura AAI o la configuración de una excepción al derecho de acceso a la información pública previsto en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, debe efectuarse teniendo en cuenta la reglamentación mínima contenida en las directivas de la Unión sobre accidentes ferroviarios y marítimos, e indisponible en lo regulado por el reglamento (UE) en lo tocante a accidentes de aviación civil tomando en cuenta, entre otros aspectos, determinados criterios sobre el principio de apertura y participación de los afectados en las investigaciones, la delimitación de los documentos sujetos al deber de reserva o confidencialidad y la conveniencia de contemplar en la futura ley de creación de la AAI una excepción de la aplicación de la Ley 19/2013 en cuanto al acceso a la información sobre la que pesa el deber de reserva.

2.2. Consulta pública previa (28 de enero de 2020)

Presentaron sus opiniones la Confederación Española de Transporte en Autobús (CONFEBUS), el Sindicato de Bomberos Aeronáuticos, la Asociación Profesional de Controladores de Tránsito Aéreo (APROCTA), el Sindicato Estatal de Profesionales de Seguridad y Salud (SEPROSS), el Colegio Oficial de Pilotos de la Aviación Comercial (COPAC), el Sindicato Español de Líneas Aéreas (SEPLA), la Unión Sindical de Controladores Aéreos (USCA), el Sindicato Español de Maquinistas y Ayudantes Ferroviarios (SEMAF), el Colegio Oficial de Ingenieros Navales y Oceánicos, la CIAIM, la Asociación de Afectados Vuelo JK5022, el Colegio Oficial y Asociación de Ingenieros Técnicos Aeronáuticos de España y varios particulares.

2.3. Informe de la Abogacía del Estado en el Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana (18 de febrero de 2021)

En relación con una consulta sobre la posibilidad de que a la futura AAI para la investigación de accidentes e incidentes de aviación civil, ferroviarios y marítimos se le asignaran funciones de supervisión de esos sectores distintas de la investigación técnica de accidentes e incidentes, concluyó que las normas del derecho de la Unión que regulan la investigación técnica de accidentes e incidentes de aviación civil, ferroviarios y marítimos impiden que la entidad nacional que asume esas funciones pueda asumir competencias de supervisión propias de las Autoridades Nacionales de Seguridad en cada uno de esos ámbitos (AESA, AESF y Dirección General de la Marina Mercante), al exigir que la investigación técnica sea imparcial e independiente de cualquier tercero implicado.

2.4. Trámite de audiencia e información pública

Presentaron alegaciones diversas organizaciones sectoriales (la Plataforma de Profesionales por la Seguridad en el Transporte, la Asociación Española de Titulados Náutico-Pesqueros -AETINAPE-, la Asociación de Empresas Ferroviarias Privadas -AEFP-, CC.OO., CONFEBUS, APROCTA, AIRBUS, DEFENSE & SPACE y COPAC), asociaciones de víctimas de accidentes de transporte (Asociación de afectados del vuelo GW 19525 en los Alpes, Asociación Plataforma víctimas ALVIA 04155 y Asociación de afectados del vuelo JK 5022) y organismos y entidades del sector público (CIAIAC, AESA, ENAIRE, AENA, CIAIM, Puertos del Estado, CIAF, AESF, Instituto Nacional de Técnica Aeroespacial Esteban Terradas -INTA- y Centro de Instrucción de Medicina Aeroespacial -CIMA- del Ministerio de Defensa).

2.5. Diligencia de conocimiento del anteproyecto por el Consejo de Ministros en primera vuelta (1 de marzo de 2022), junto con los textos del anteproyecto y la MAIN elevados.

2.6. Oficio de petición de informe a la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa (2 de marzo de 2022).

2.7. Informe de la Dirección General de Planificación y Evaluación de la Red Ferroviaria (7 de marzo de 2022), sin observaciones.

2.8. Informe de ENAIRE (10 de marzo de 2022)

Formuló observaciones en relación con los artículos 8.6 y 22.1 del anteproyecto.

2.9. Informe de SASEMAR (11 de marzo de 2022)

Señalaba que la modificación de los apartados 2 del artículo 240 y 3 del artículo 241 bis del TRLPEMM conllevará un impacto económico negativo para SASEMAR y supondrá una disminución anual de sus ingresos propios de unos 250.000 euros. Dado que SASEMAR arrastra en la actualidad un déficit negativo acumulado de más de 23 millones de euros, se sugería que se modifique la propuesta del texto a fin de que no acumule más pérdidas en próximos ejercicios.

2.10. Informe de Puertos del Estado (11 de marzo de 2022)

Propuso que la modificación del TRLPEMM prevista en el apartado uno de la disposición final segunda del anteproyecto no recaiga sobre su artículo 137 sino sobre el artículo 237.

2.11. Informe de la Comisión de Investigación de Accidentes e Incidentes de Aviación Civil -CIAIAC- (15 de marzo de 2022)

Como comentario general, indicó que no apreciaba una mayor independencia y control por el Congreso de los Diputados con la creación del nuevo órgano, ya que se relacionaría con él a través del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana. Por otra parte, estimaba que el anteproyecto choca y entra en conflicto con la reglamentación de la Unión Europea y de la OACI sobre investigación de accidentes. Consideraba que la nueva estructura y su funcionamiento genera serias diferencias con el modus operandi de otras autoridades europeas de investigación de la Red ENCASIA (European Network of Civil Aviation Safety Investigation Authorities). Finalmente, no apreciaba que la nueva estructura conservara y mantuviera la base de conocimiento organizacional en investigación de accidentes y la experiencia aportada por los miembros de reconocido prestigio, conocimiento técnico y experiencia profesional que conforman los plenos de las actuales comisiones.

Además, formuló observaciones a los artículos 2.2, 3.1, 4.1 y 2, 7.1, 3 y 4, 9.1, 10, 12, 19, 23, 24.1 y 33.2.f).

2.12. Informe de AENA (17 de marzo de 2022)

Reiteró una observación previamente formulada en trámite de audiencia pública en cuanto a la necesidad de modificar o derogar el artículo 134 de la Ley 48/1960, de 21 de julio, de Navegación Aérea, que establece que corresponde a las autoridades aeronáuticas la investigación y determinación de responsabilidades en los casos de accidentes.

2.13. Informe de la Comisión de Investigación de Accidentes Ferroviarios -CIAF- (18 de marzo de 2022)

Formuló comentarios y observaciones en relación con el principio de "cultura justa" (artículo 7.4), el derecho de las personas declarantes a que sus testimonios no sean utilizados en su contra ante un tribunal (artículo 11.2), las salvaguardas sobre el uso de la información de la investigación para otros fines (artículos 11, 16, 19 y 22), el deber de reserva y la cesión a las víctimas de información provisional de la investigación (artículo 17.2.b), el seguimiento de las recomendaciones de seguridad (artículo 15), la información a las víctimas, familiares y asociaciones "dentro de las 48 horas siguientes" a un accidente (artículo 17.2.a), las relaciones con el Poder Judicial y el Ministerio Fiscal (artículo 22), la participación de personas adscritas a la Autoridad como peritos en procesos judiciales (artículo 23, 2 y 3), los órganos de gobierno de la Autoridad (artículos 26 a 32) y otras observaciones puntuales.

2.14. Informe de la Comisión Permanente de Investigación de Accidentes e Incidentes Marítimos -CIAIM- (18 de marzo de 2022)

Realizó comentarios a determinadas afirmaciones en la exposición de motivos sobre la optimización de recursos aprovechando las sinergias derivadas de la unión de las tres comisiones existentes y sobre el reforzamiento de la independencia de la nueva Autoridad, así como observaciones a los artículos 1, 5, 11, 12, 13, 14, 17, 22, 23, 24 y 33. En cuanto a la organización de la nueva AAI, se formulaba un juicio negativo pues se considera que es inapropiada para las funciones que debe realizar y que, además, es más costosa y menos independiente que las actuales tres comisiones técnicas existentes. Por ello se proponía que, para ser eficaz, la nueva AAI debería basarse en determinadas premisas, entre ellas, que la Presidencia de la Autoridad debería ser ostentada por persona con formación técnica, experiencia y prestigio profesional y que los consejeros y consejeras no deberían tener dedicación exclusiva y percibirían dietas.

2.15. Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Defensa (18 de marzo de 2022), sin observaciones.

2.16. Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación (22 de marzo de 2022), sin observaciones de fondo.

2.17. Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior (22 de marzo de 2022), sin observaciones.

2.18. Informe de la Agencia Estatal de Seguridad Aérea (AESA) (21 de marzo de 2022)

Planteó observaciones referidas a los artículos 4, 9 y 20, así como a las disposiciones adicional primera, derogatoria única y final primera, con sugerencias de redacción para algunos de dichos preceptos.

2.19. Informe de la Agencia Estatal de Seguridad Ferroviaria (AESF) (marzo 2022)

Efectuó comentarios y propuestas respecto de los artículos 2.2, 6, 10.2, 11, 17 y 23 del anteproyecto.

2.20. Informe de la Secretaría General Técnica-Secretariado del Gobierno del Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática (4 de abril de 2022)

No formuló observaciones sustantivas, pero sugirió añadir al texto del artículo 1 el ámbito estatal de la AAI y la sujeción de esta al principio de sostenibilidad financiera.

2.21. Informe de la Dirección General de la Marina Mercante (1 de abril de 2022)

Realizó observaciones a los artículos 2.2, 5 (apartados 2, 3, 4 y 5), 7.3, 9.1.b), 10.4, 14.1, 15.1 y 3, 24.4, 27.2.a), 33.2.g) y a las disposiciones derogatoria única y final segunda.

2.22. Informe competencial del Ministerio de Política Territorial (4 de abril de 2022)

Entendió que el contenido del anteproyecto puede ser dictado al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.20.ª y 21.ª de la Constitución Española. En su opinión, la mención al título competencial debe ceñirse a las materias que, dentro de las citadas cláusulas del artículo 149.1 se conectan con la actividad del transporte en los distintos modos comprendidos en el anteproyecto, concretamente, con las competencias estatales sobre marina mercante y transporte aéreo (20.ª) y sobre ferrocarriles y transportes terrestres que transcurran por el territorio de más de una comunidad autónoma (21.ª). No resultarían de aplicación, porque no atienden específicamente al sentido y finalidad de la disposición anteproyectada, los demás títulos competenciales citados en tales cláusulas ni tampoco en la 25.ª, que atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre las bases del régimen minero y energético.

2.23. Informe de la Dirección General de Aviación Civil (8 de abril de 2022)

Sus observaciones se referían a los artículos 4.1 y 2, 7, 9, 10.2, 15.3, 16.2 y 3, 17.2.b), 22.1 y disposición derogatoria.

2.24. Informe de la Agencia Española de Protección de Datos (25 de abril de 2022)

Consideró necesario que se realizara, con intervención del delegado de protección de datos del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana un análisis de riesgos y, en su caso, una evaluación de impacto en la protección de datos, que permita identificar las garantías necesarias a trasladar al texto legal.

Por lo que respecta al articulado del anteproyecto, propuso la introducción de una cláusula general de respeto de la normativa en materia de protección de datos personales de la Unión Europea y nacional. Además, realizó observaciones al texto de los artículos 17, 18 y 19 en relación con las previsiones sobre comunicación de datos a víctimas, a órganos judiciales y al Ministerio Fiscal, así como en cuanto al acceso a la información, a fin de que se introdujeran garantías específicas en relación a la protección de datos personales.

2.25. Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Justicia (5 de mayo de 2022), sin observaciones.

2.26. Informe del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico (12 de mayo de 2022), sin observaciones.

2.27. Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda y Función Pública (25 de mayo de 2022)

Señaló la necesidad de someter el anteproyecto al trámite de aprobación previa conforme a lo previsto en el artículo 26.5 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. En cuanto a la regulación proyectada, cuestionó la opción de regular la estructura organizativa de la Autoridad en norma con rango de ley y propuso la inclusión de un nuevo artículo recogiendo el régimen jurídico al que está sometida la Autoridad. Además, formuló observaciones a los artículos 15, 24, 31, 36, 37 y disposición final cuarta.

2.28. Cuatro solicitudes de prórroga del plazo de emisión de informe por el Consejo General del Poder Judicial y oficios de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Justicia concediendo tales prórrogas.

2.29. Texto del anteproyecto y MAIN (5 de julio de 2022), con inclusión de las observaciones aceptadas.

2.30. Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda y Función Pública (27 de julio de 2022), con denegación de la aprobación previa fundamentalmente por razones referidas a la organización de la AAI y su régimen jurídico.

2.31. Informe del Consejo Fiscal (29 de septiembre de 2022)

Realizó comentarios y observaciones relativos al título de la norma, a su exposición de motivos y al articulado. Respecto de la regulación del derecho de información a las víctimas, familiares y asociaciones de víctimas, la consideró positiva. Estimó conveniente excluir el régimen de comunicación previa al órgano judicial y al Ministerio Fiscal previsto en el artículo 19, entendiendo asimismo que la redacción dada al artículo 22 sobre las relaciones de la Autoridad con el Poder Judicial y el Ministerio Fiscal no afecta al concepto de deber de reserva y la solución prevista es coincidente con la regulación comunitaria en el sector de la aviación civil. La previsión del artículo 23 no se consideraba problemática en cuanto a la participación como testigo de referencia del perito de la Autoridad.

2.32. Nueva solicitud por la Secretaría General Técnica del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana de aprobación previa al Ministerio de Hacienda y Función Pública, junto con los textos modificados del anteproyecto y de la MAIN (10 de noviembre de 2022).

2.33. Nota de la Dirección General de Organización e Inspección del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana en contestación a las observaciones del Ministerio de Hacienda y Función Pública.

2.34. Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana (25 de noviembre de 2022), sin observaciones.

2.35. Aprobación previa del Ministerio de Hacienda y Función Pública (5 de diciembre de 2022).

Tercero.- Remisión de documentación complementaria

Mediante orden comunicada de la ministra de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana de 11 de enero de 2023 ha sido remitido al Consejo de Estado el informe adoptado por el Pleno del Consejo General del Poder Judicial (CGPJ) en su reunión del día 22 de diciembre de 2022. Asimismo, se enviaron nuevos textos del anteproyecto de ley y de la memoria del análisis de impacto normativo (MAIN), de fecha 10 de enero de 2023, que incluyen cambios a la vista del citado informe, a fin de reemplazar los originariamente remitidos para consulta.

El informe del CGPJ, tras repasar el marco del derecho de la Unión Europea en lo que se refiere a la relación entre las investigaciones de seguridad en los ámbitos del transporte terrestre, marítimo y de aviación civil y las investigaciones judiciales, analiza en particular las normas del anteproyecto que delimitan el ámbito de ejercicio de las funciones de la futura Autoridad en relación con la actuación de la autoridad judicial, así como las reglas que disciplinan la colaboración entre tal Autoridad y los órganos que ejercen la función jurisdiccional.

A partir de la afirmación de la regla de la preferencia o precedencia de la jurisdicción penal sobre la Administración en el conocimiento de aquellos hechos que pueden constituir una infracción penal, derivada del principio de reserva de jurisdicción establecido en el artículo 117.3 de la Constitución y firmemente establecida en la doctrina del Tribunal Constitucional (entre otras, STC 70/2012, de 16 de abril, F.J. 3), así como en garantía del principio ne bis in idem (artículo 25 de la Constitución), el CGPJ formula una serie de observaciones y sugerencias de redacción para incorporar al texto en anteproyecto a fin de garantizar, con la debida suficiencia, las salvaguardas de la exclusividad de la función jurisdiccional. En concreto dichas propuestas se refieren a los artículos 12.2 (apartados c) y d), 19.3.d), 22.2 y 23 del anteproyecto.

Finalmente, el CGPJ realiza consideraciones varias y observaciones para la mejora de la técnica legislativa.

Cuarto.- Memoria del análisis de impacto normativo (MAIN)

La MAIN que acompaña al anteproyecto objeto de consulta es de tipo normal.

Analiza la oportunidad de la norma, incluida la adecuación a los principios de buena regulación, en términos similares a los de la exposición de motivos del anteproyecto. Se indica que este está incluido en el Plan Anual Normativo correspondiente a 2022 aprobado en Consejo de Ministros de 11 de enero de 2022 pero no se incluye entre las normas del plan que serán objeto de una evaluación ex post.

Tras describir el contenido del texto normativo, se justifica la adecuación competencial de este a lo dispuesto en el artículo 149.1.20.ª, 21.ª y 25.ª de la Constitución Española. Asimismo, recoge la MAIN una pormenorizada descripción de la tramitación, iniciada por la Subsecretaría de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, dando cuenta de las numerosas aportaciones recibidas en cada una de sus fases y motivando su aceptación o rechazo.

En lo que hace al análisis de impactos, la MAIN indica que la creación de la Autoridad tendrá impacto en los capítulos de gastos de los Presupuestos Generales del Estado al suponer la creación de un Consejo cuyos miembros tendrán la condición de alto cargo, con dedicación exclusiva y cuyas retribuciones serán fijadas de acuerdo con lo que disponga la Ley de Presupuestos Generales del Estado. Además, se crearán tres direcciones de investigación técnica y una Secretaría General, cuyas personas titulares tendrán rango de subdirector general. Se sumarán los correspondientes puestos de secretaría. En total, la memoria estima que se crearán 23 puestos que, atendiendo al nivel de retribuciones de 2022, tendrían un coste de 1.468.780,22 euros. Sin embargo, no supondría un incremento neto ya que, paralelamente, se producirían ahorros al prescindirse de las actuales tres comisiones de investigación (ahorros que se cifran en 1.122.740,44 euros). Por otra parte, las necesidades presupuestarias asociadas a medios de la Administración digital se cuantifican en unos 360.000 euros, si bien se indica que, con el fin de garantizar la prestación de servicios TIC adecuada, el ministerio seguiría prestando a la nueva Autoridad los mismos servicios y del mismo modo en que se prestan en la actualidad hasta que de forma progresiva la nueva Autoridad pueda desarrollarlos por sí misma. También habrá que prever gastos derivados del alquiler de dependencias y equipamiento (unos 300.000 euros). En definitiva, se concluye que el incremento de gasto público derivado de la creación de la Autoridad sería de 1.782.740 euros, cifra resultante de la diferencia entre la estimación del presupuesto de la nueva entidad y el presupuesto de las tres comisiones actuales.

En todo caso, dada la regulación prevista en cuanto a fuentes de financiación de la Autoridad, esta tenderá a una autofinanciación progresiva. A partir de la recaudación actual por tasas de seguridad aérea, tasa de ayudas a la navegación marítima y tasa de prestación de servicios y realización de actividades en materia de seguridad ferroviaria, se calcula una media anual entre 2017 y 2019 de 104,03 millones de euros, según el porcentaje de participación que se asigna a la Autoridad (2, 288 %).

Hasta que la Autoridad pueda autofinanciarse mediante su participación en las tasas referidas deberá mantener una doble financiación a través de esa fuente de ingresos y las aportaciones de los Presupuestos Generales del Estado.

En materia de cambio climático, la MAIN considera que la nueva ley tendrá un impacto potencialmente significativo porque la mejora de la seguridad, especialmente en el medio marino, motivada por la actuación de la Autoridad contribuirá a la prevención de futuros accidentes, incidentes y, por ende, de las consecuencias medioambientales negativas que, en su caso, se pudieran producir.

Por lo demás, se considera que la norma no tendrá impacto sobre la economía general (competencia, empleo, precios o consumidores), ni implicará nuevas cargas administrativas adicionales a las ya existentes y tampoco producirá impacto por razón de género, ni en la infancia y adolescencia y familia, ni desde la perspectiva del desarrollo o uso de los medios y servicios de la Administración digital ni otros impactos significativos.

Y, en tal estado de tramitación, el Consejo de Estado emite el presente dictamen.

I

1. El anteproyecto de Ley sometido a consulta tiene por objeto la creación de la Autoridad Administrativa Independiente para la Investigación Técnica de Accidentes e Incidentes ferroviarios, marítimos y de aviación civil, como organismo independiente, asumiendo las competencias hasta ahora desarrolladas por la Comisión de Investigación de Accidentes e Incidentes de Aviación Civil, la Comisión de Investigación de Accidentes Ferroviarios y la Comisión Permanente de Investigación de accidentes e incidentes marítimos.

2. El Pleno del Consejo de Estado emite su consulta con base en lo establecido en el artículo 21.2 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado.

Previene este precepto que el Pleno del Consejo deberá ser consultado en los "anteproyectos de leyes que hayan de dictarse en ejecución, cumplimiento o desarrollo de tratados, convenios o acuerdos internacionales y del derecho comunitario europeo".

La regulación europea de investigación de accidentes e incidentes ya está incorporada al derecho interno español. En concreto, la Directiva 2009/18/CE, del Parlamento y del Consejo de 23 de abril de 2009, por la que se establecen los principios fundamentales que rigen la investigación de accidentes en el sector del transporte marítimo y se modifican las Directivas 1999/35/CE, del Consejo, y 2002/59/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2002, lo fue por el Real Decreto 800/2011, de 10 de junio, por el que se regula la investigación de los accidentes e incidentes marítimos y la Comisión permanente de investigación de accidentes e incidentes marítimos. Las Directivas 2004/49/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, sobre la seguridad de los ferrocarriles comunitarios y por la que se modifican la Directiva 95/18/CE del Consejo sobre concesión de licencias a las empresas ferroviarias y la Directiva 2001/14/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero, relativa a la adjudicación de la capacidad de la infraestructura ferroviaria, aplicación de cánones por su utilización y certificación de la seguridad, lo fueron por el Real Decreto 623/2014, de 18 de julio, por el que se regula la investigación de los accidentes e incidentes ferroviarios y la Comisión de Investigación de Accidentes Ferroviarios. Por su parte, el Reglamento (UE) n.º 996/2010, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de octubre de 2010, sobre investigación y prevención de accidentes e incidentes en la aviación civil y por el que se deroga la Directiva 94/56/CE, se entiende completado por el Real Decreto 389/1998, de 13 de marzo, por el que se regula la investigación de los accidentes e incidentes de aviación civil.

Ahora bien, en la medida en que el anteproyecto consultado completa la regulación existente mediante la adición de diversas previsiones a las vigentes y eleva de rango algunas otras que traen causa directa del derecho europeo, debe considerarse incurso en el mencionado artículo 21.2 de la Ley Orgánica 3/1980.

2. En cuanto al procedimiento seguido para la elaboración del texto consultado, se han cumplido las exigencias establecidas en el artículo 127 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, al que se remite el artículo 22 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

Constan en el expediente la memoria del análisis de impacto normativo, integrada por la memoria justificativa, la memoria económica y los informes sobre los impactos presupuestario, económico, por razón de género, por razón de cambio climático, sobre la infancia y la adolescencia, en la familia y en la igualdad de oportunidades.

Se han observado los trámites de consulta pública previa y de audiencia e información pública habiendo formulado alegaciones diversas entidades privadas (CONFEBUS, Sindicato de Bomberos Aeronáuticos, Asociación Profesional de Controladores de Tránsito Aéreo, Sindicato Estatal de Profesiones de Seguridad y Salud, Colegio Oficial de Pilotos de la Aviación Comercial, Sindicato Español de Pilotos de Líneas Aéreas, Unión Sindical de Controladores Aéreos, Sindicato Español de Maquinistas y Ayudantes Ferroviario, Colegio Oficial de Ingenieros Navales y Oceánicos, Asociación de Afectados del vuelo KJ5022, Plataforma Víctimas Alvia 04155, de afectados del vuelo GW 19525 en los Alpes, de las organizaciones sectoriales de Profesionales por la Seguridad en el Transporte, de titulados náutico-pesqueros, de Empresas Ferroviarias Privadas, Asociación de Controladores de tránsito aéreo y Defense&Space).

Han informado la Comisión de Investigación de Accidentes e Incidentes de Aviación Civil, la Dirección General de Aviación Civil, la Agencia Estatal de Seguridad Aérea, ENAIRE, AENA, la Comisión de Investigación de Accidentes e Incidentes marítimos, la Dirección General de la Marina Mercante, Puertos del Estado, la Comisión de Investigación de Accidentes Ferroviarios, la Dirección General de Planificación y Evaluación de la Red Ferroviaria y la Agencia Estatal de Seguridad Ferroviaria.

También lo han hecho, conforme con el artículo 26.5 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, las secretarías generales técnicas de los ministerios de Hacienda y Función Pública, Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación, de Defensa, de Interior, de la Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática, y para la Transición Ecológica y Reto Demográfico y de Justicia. El Ministerio de Política Territorial ha informado respecto de las competencias constitucionales habilitantes para promover la iniciativa legislativa de acuerdo con lo establecido en el artículo 26.5, párrafo 6.º de misma Ley 50/1997. La Agencia Española de Protección de Datos ha informado de acuerdo con lo previsto en el artículo 5.3.a) de su estatuto, aprobado por Real Decreto 389/2021, de 1 de junio.

El Consejo Fiscal y el Consejo General del Poder Judicial han emitido sus dictámenes.

El Consejo de Ministros en su reunión de 1 de marzo de 2022 tomó razón, en primera vuelta, del anteproyecto.

El Ministerio de Hacienda y Función Pública otorgó el 5 de diciembre de 2022 la autorización previa requerida.

Se solicitó el 4 de marzo de 2022 informe de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa del Ministerio de Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática, conforme con lo prevenido en el artículo 26.9 de la Ley 50/1997, sin que se haya emitido.

En consecuencia, ninguna observación se formula al anteproyecto por razón de su tramitación.

II

Sobre los títulos competenciales

La norma proyectada invoca como títulos competenciales los previstos en el artículo 149.1.20.ª de la Constitución, que atribuyen al Estado competencia exclusiva en materia de marina mercante y transporte aéreo; en el artículo 149.1.21.ª, que se la atribuye con carácter exclusivo sobre ferrocarriles y transportes terrestres que transcurran por el territorio de más de una comunidad autónoma y, por último, en el artículo 149.1.25.ª, que atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre las bases del régimen minero y energético, según establece la disposición final cuarta ("Título competencial") del anteproyecto.

En su informe de 4 de abril de 2022, la Dirección General de Régimen Jurídico Autonómico y Local del Ministerio de Política Territorial ha llamado la atención sobre la inadecuación de la disposición final cuarta proyectada a los criterios fijados por el Tribunal Constitucional. Propone la supresión de la referencia al artículo 149.1.25.ª CE ("bases del régimen minero y energético").

El Tribunal Constitucional ha declarado reiteradamente (Sentencias 87/1987, de 2 de julio; 69/1988, de 19 de abril; y 197/1996, de 28 de noviembre) que, en caso de concurrencia de varios títulos competenciales se ha de atender como criterio general al de "prevalencia de la regla competencial específica sobre el de la más genérica" (STC 197/1996, F.J. 4). En otros términos, se ha de estar al título competencial prevalente para fundar la norma.

En consonancia con lo dicho por el Tribunal Constitucional, las Directrices de técnica normativa previenen que las disposiciones finales citarán:

"En lo que se refiere a la distribución de competencias entre el Estado y las comunidades autónomas, el título competencial habilitante. Cuando se produzca una concurrencia de títulos competenciales que fundamentan la norma, deberá especificarse a cuál de ellos responde cada uno de los artículos. Deberá citarse el artículo 149.1 (más el ordinal correspondiente) de la Constitución que atribuye la competencia de que se trate y, cuando este comprenda varias materias de diferente alcance, deben especificarse los preceptos concretos que se dictan al amparo de una u otra competencia estatal".

En el caso presente, el anteproyecto tiene por objeto crear una Autoridad Administrativa Independiente para la Investigación Técnica de los Accidentes e Incidentes en el Transporte Ferroviario, Marítimo y de Aviación Civil. A la luz de la finalidad de la norma, los títulos competenciales en que fundar la proyectada regulación son los reconocidos a favor del Estado en las materias del transporte marítimo y aéreo (Constitución, artículo 149.1.20.ª) para la investigación de los accidentes e incidentes marítimos y de aviación civil y en materia de transporte ferroviario y terrestre que discurre por el territorio de más de una comunidad autónoma (Constitución, artículo 149.1.21.ª), para los ferroviarios. Así lo previene correctamente la disposición final cuarta del anteproyecto.

No carece sin embargo de fundamento la invocación del artículo 149.1.25.ª de la Constitución, relativa a las "bases del régimen minero y energético", que hace la misma disposición. La memoria del análisis de impacto normativo la justifica en el hecho de que la Autoridad tiene atribuida la competencia para investigar los accidentes e incidentes que afectan a las instalaciones o infraestructuras utilizadas para las operaciones relacionadas con la investigación y explotación de hidrocarburos.

Las plataformas -fijas y móviles- de extracción de productos en el subsuelo marino tienen la consideración de buques a determinados efectos, inscribiéndose en el Registro de Buques. Así las cosas, la competencia reconocida a la futura Autoridad Administrativa Independiente en esta materia encuentra con naturalidad su fundamento en el título marina mercante antes citado. No obstante, no resulta inconveniente acudir a otro como es el previsto en la regla 25.ª del apartado primero del artículo 149 de la Constitución, para fundar la intervención de la Autoridad en sus componentes accesorios integrados, entre otros, por las tuberías de conducción. Por consiguiente, la mención hecha a la regla 25.ª citada por la disposición final cuarta resulta adecuada en relación con el artículo 5.2 del anteproyecto y en consonancia con los títulos invocados por el Real Decreto-ley 16/2017, de 17 de noviembre, por el que se establecen disposiciones de seguridad en le investigación y explotación de hidrocarburos en el medio marino.

III

Consideraciones generales

Varias son las cuestiones generales que se han suscitado a lo largo del procedimiento de elaboración del anteproyecto, algunas de ellas ligadas entre sí. En concreto, las relativas a la oportunidad y necesidad de la norma, al rango de ley para todos sus contenidos y a la configuración de la Autoridad Administrativa Independiente para la investigación técnica de accidentes en los modos de transporte.

1. Sobre la necesidad y oportunidad de crear una autoridad única en materia de investigación de accidentes e incidentes

Las tres comisiones sectoriales de investigación de accidentes han expresado sus reservas a la constitución de una entidad única que asuma las labores actualmente desarrolladas por ellas. Han llamado la atención sobre el hecho de que la unificación de competencias no se adecua a la práctica seguida en diversos Estados miembros de la Unión Europea (Alemania, Francia, Italia, etc.) en los que se mantienen organismos de investigación diferenciados para cada modo de transporte. La Comisión de Investigación de Accidentes e Incidentes de Aviación Civil ha informado que la mencionada unificación choca y entra en conflicto con la reglamentación europea y de la OACI, sobre investigación de accidentes aéreos, si bien no indica específicamente en qué lo hace.

Examinada la regulación internacional y de la Unión Europea aplicable, no se aprecia la imposibilidad jurídica de unificar en un único organismo las labores pretendidas. Algunos Estados miembros han optado por dicho modelo (Países Bajos, Austria y Suecia), sin ser objeto de censura por las instituciones supranacionales. Y los artículos 4.6.a) y 7.1, párrafo primero, in fine, del Reglamento (UE) n.º 996/2010 de Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de octubre de 2010, sobre investigación y prevención de accidentes e incidentes en aviación civil y por el que se deroga la Directiva 94/56/CE, contemplan incidentalmente la existencia de una única autoridad multimodal.

Lo que la regulación internacional y europea exige (en el ámbito ferroviario, Directiva 2004/49/CE, sustituida por la Directiva (UE) 2016/798; en el ámbito aeronáutico, el citado Reglamento (UE) n.º 996/2010; en el ámbito marítimo, Directiva 2009/18/CE), es la independencia, la suficiencia de medios y la competencia técnica especializada de la autoridad nacional permanente encargada de las investigaciones de seguridad en los distintos modos de transporte.

Independencia que debe asegurar la inexistencia de cualquier conflicto de intereses o posible interferencia exterior en la determinación de los sucesos investigados y la imposibilidad de la Autoridad de solicitar o recibir instrucciones en relación con estos. Suficiencia de medios financieros y humanos para poder llevar a cabo su labor. Y especialidad de conocimientos técnicos, verificados mediante experiencia, en relación con el modo de transporte en que se ha producido el suceso, de quienes investigan y emiten los correspondientes informes.

Así las cosas, no existe obstáculo para erigir una autoridad única competente para investigar los accidentes e incidentes en los distintos modos de transporte. Hacerlo o no, manteniendo tres órganos distintos según el modo afectado, es cuestión de oportunidad que corresponde al Gobierno valorar y proponer y a las Cortes Generales -en este caso a la luz del rango de instrumento proyectado- fijar. Debe en todo caso ponderarse especialmente si la constitución de una única autoridad ofrecerá mayores ventajas que el mantenimiento del sistema actual. Lo único que se exige es que el modelo elegido respete rigurosamente los criterios antes señalados de independencia, suficiencia y especialidad de conocimientos técnicos.

2. Sobre la configuración de la autoridad de investigación de accidentes e incidentes como Autoridad Administrativa Independiente

Se ha cuestionado también la forma jurídica contemplada para la futura autoridad. El anteproyecto la configura como Autoridad Administrativa Independiente, de las previstas en el artículo 109 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.

En su informe, la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda y Función Pública expresó que las funciones asignadas a la nueva entidad -la investigación de accidentes- no se corresponden con las propias de dicha figura: en concreto con las de "regulación o supervisión de carácter externo sobre sectores económicos o actividades determinadas" a que hace referencia el mentado precepto de la Ley 40/2015.

El Consejo de Estado considera que no concurre el reparo aducido. La actividad de regulación y supervisión es consecuencia directa de la afirmación del denominado Estado garante, que ha sustituido al Estado prestador en determinados ámbitos económicos de marcado interés general. El Estado ha cedido su titularidad sobre diversas actividades -tradicionalmente calificadas como servicio público- al mercado, a los sujetos privados. La razón de la cesión ha venido motivada en gran número de casos por la imposibilidad de seguir desarrollándolas con eficacia por razones de su evolución y complejidad tecnológica.

La señalada cesión no ha comportado sin embargo un desinterés o abandono completo del Estado sobre dichas actividades. Solo ha determinado un cambio de su papel. Un papel que se centra ahora en garantizar que las actividades desenvueltas por los sujetos privados se acompasan con los intereses generales.

La legislación y la doctrina han justificado la intervención estatal garante en la noción de riesgo generado por el desenvolvimiento de las actividades por los sujetos prestadores. Intervención precisa para determinar los riesgos permitidos, delimitarlos y repartir las eventuales responsabilidades dimanantes de los daños producidos a sus resultas. Toda la actuación pública encaminada a estas concretas finalidades constituye el objeto propio de la actividad de regulación. Frente a la clásica Policía administrativa dirigida a la defensa frente a los peligros, la regulación y supervisión, tienen por objeto acotar los riesgos generados por las actividades privadas, asegurar el cumplimiento de las normas que lo hacen y determinar las responsabilidades dimanantes de su inobservancia.

La actividad de regulación se concreta en una actuación normativa y no normativa que tiene como destinatarios a los operadores de los sectores económicos afectados, sin vincular por tanto ni a los usuarios ni a los ciudadanos en general -de ahí que el instrumento normativo empleado sea por la general la instrucción o la circular normativa-. Se justifica técnicamente en la peculiar posición en que se encuentran los operadores en el mercado, adquirida en virtud de una autorización que no se agota en el momento de su otorgamiento, sino que los ubica en una situación de contenido variable y permanente vigilancia por los poderes públicos.

El alcance de la actividad de regulación es muy amplio. Comprende el establecimiento de técnicas de control para el inicio de la actividad, de exigencias para su ejercicio -sobre la organización y estructura económica del operador, sobre transmisión de títulos habilitantes, etc.-, de comprobaciones del modo de desenvolver las labores y, en fin, de inspección y determinación de responsabilidades en el caso de que el riesgo se haya concretado. No comprende, sin embargo, la determinación de las políticas rectoras de las actividades de mercado concernidas en cada caso -que queda reservada para los gobiernos-. La actividad de regulación es esencialmente técnica, si bien ha de acomodarse a los citados criterios políticos de ordenación que le sirven de guía.

El carácter técnico propio de las actividades reguladas ha hecho que su gestión y tutela se encargue -siguiendo el modelo anglosajón de agencias- a organismos públicos independientes -fuera de la dirección de los gobiernos-, neutrales -fuera de los intereses políticos y de los propios operadores del mercado- y especializados. En el caso de España, se encomiendan a un determinado tipo de Administraciones independientes: en concreto, a las Autoridades Administrativas Independientes, reguladas en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.

La aplicación de lo dicho al caso examinado lleva a concluir que no existe impedimento para calificar la entidad que se pretende crear como Autoridad Administrativa Independiente. Esta tiene por razón de ser la investigación de accidentes en diversos modos de transporte -el marítimo, el ferroviario y el aéreo-. Las actividades desarrolladas por estos participan en mayor o menor medida de la condición de reguladas. Y, entre las potestades administrativas encaminadas a ordenarlas, como se ha señalado, se comprenden las atinentes a su inspección, verificación y supervisión y al examen y determinación de las responsabilidades dimanantes de los riesgos creados por su desenvolvimiento. En consecuencia, la actividad a desarrollar por la futura Autoridad se incardina sin violencia en el concepto de "regulación y supervisión de carácter externo" a que se refiere el artículo 109 de la Ley 40/2015, como elemento definidor de las Autoridades Administrativas Independientes.

La configuración de la autoridad competente para investigar los accidentes en los determinados modos de transporte como Autoridad Administrativa Independiente asegura su independencia orgánica y funcional, exigida por la regulación de la Unión Europea y demás organizaciones internacionales.

3. Sobre el rango de la norma proyectada y su contenido

La atribución de la condición de Autoridad Administrativa Independiente al futuro organismo justifica el rango legal de la norma proyectada, en consonancia con lo establecido en el artículo 109.1 in fine de la Ley 40/2015.

Cuestión distinta es el contenido concreto del anteproyecto. El Ministerio de Hacienda y Función Pública ha reparado -además del rango de la disposición proyectada- algunas de sus previsiones, haciendo hincapié en que son propias de una norma reglamentaria e impropias de una de rango legal.

El Consejo de Estado coincide con el criterio expresado por el citado Departamento ministerial. Diversas de las previsiones contenidas en el anteproyecto son, en efecto, propias de disposición reglamentaria; en particular, del Estatuto orgánico previsto en su artículo 1.4. Sirvan como botón de muestra de ello gran parte de las determinaciones contenidas en los artículos 1, 31, 33, apartados 3,4 y 5, 38, y 41, apartados 2, 3, 4 y 5.

En consecuencia, se considera procedente depurar el texto del anteproyecto de dichas previsiones -entre otras-, debiendo incluirse en el futuro Estatuto orgánico del organismo o en disposiciones reglamentarias de desarrollo.

4. Sobre el principio de especialización de la autoridad proyectada y la configuración de la Autoridad

Como se ha señalado, además de la independencia y suficiencia de medios, las regulaciones supranacionales requieren que las autoridades encargadas de investigar los accidentes e incidentes estén integradas por personas con conocimientos técnicos especializados en la materia. Así se deduce del Reglamento (UE) n.º 996/2010, sobre investigación y prevención de accidentes e incidentes en la aviación civil; de la Directiva (UE) 2016/798, sobre seguridad ferroviaria y de la Directiva 2009/18/CE, por la que se establecen los principios fundamentales que rigen la investigación en el sector del transporte marítimo. Y a esa exigencia responden todos los arquetipos de autoridades existentes en el derecho comparado.

La exigencia de especialización técnica se funda en la razón de ser de las tareas de investigación: determinar las causas, técnicas y no de otra índole, productoras de los accidentes e incidentes aéreos, marítimos y ferroviarios. Se trata además de una especialización técnica específica, referida a cada uno de los modos de transporte, consecuencia de la distinta naturaleza, de los diversos riesgos y causas de los que provienen cada uno de ellos y de las peculiares técnicas empleadas para esclarecerlos. Como señala la Comisión Permanente de Investigación de Accidentes e Incidentes Marítimos en su informe, hay notables diferencias entre los accidentes e incidentes de los diferentes modos de transporte y aún dentro de estos, pues, en los marítimos, cabe distinguir entre los producidos en marina mercante, en marina de pesca y en explotación e investigación de hidrocarburos en plataformas marinas, sin apenas conexión entre ellas. Análoga situación se da respecto de los accidentes aéreos, en los que las causas y circunstancias de los accidentes no son las mismas en el caso de la aviación comercial, la aviación deportiva, los helicópteros o los ultraligeros.

Los expertos lo son por lo general en cada una de las materias y sectores mencionados.

El proyecto prevé el carácter colegial de la Autoridad -seis consejeros y un presidente-. Las labores concretas de instrucción de la investigación se encomiendan a las correspondientes direcciones técnicas, especializadas por razón del modo de transporte en el que se produzca el accidente o incidente (artículo 37.1). A estas compete formular las propuestas de informes (artículo 37.2.g). Corresponde por su parte al Consejo aprobar los informes técnicos (artículo 31.2.a); en definitiva, corresponde a este órgano su emisión en sentido estricto. El anteproyecto prevé que el Consejo esté integrado por seis miembros nombrados entre "personas de reconocido prestigio y acreditada cualificación profesional en el ámbito de actuación de la Autoridad" (artículo 32.2. párrafo primero). No contempla un específico reparto entre especialistas de los modos de transporte en el caso de la designación de los consejeros. Antes, al contrario, como señala el Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana en el informe de contestación a las observaciones del Ministerio de Hacienda y Función Pública se "ha optado por un órgano colegiado en el que los vocales no tienen una especialización sectorial por modos de transporte (...) con la finalidad de poder incluir a especialistas en aspectos importantes para la investigación, como son los factores humanos o los aspectos organizacionales, entre otros". Y añade "la especialización por modos, que es necesaria y exigida por la normativa comunitaria para cada uno, se garantiza con las Direcciones Técnicas, cuyo titular debe tener la debida cualificación en este ámbito".

El Consejo de Estado considera que el anteproyecto ni asegura el elemento de especialización técnica de conocimientos requerido por la regulación supranacional, ni se acomoda a los arquetipos de organización de las autoridades instituidos en otros Estados. La especialización técnica requerida no se asegura por el hecho de ser los titulares y el personal de las direcciones técnicas expertos en los distintos modos, pues estas se limitan a formular propuestas al Pleno. Corresponde a este la emisión de los informes finales, pudiendo variarlas o modificarlas. La eventual carencia de conocimientos técnicos específicos de los consejeros sobre los distintos modos de transporte no garantiza la solvencia de los dictámenes emitidos. Lo que la legislación supranacional tiende a asegurar es un pronunciamiento objetivo y preciso de las causas técnicas que motivaron los accidentes e incidentes, excluyendo otros factores que desbordan tan ceñido ámbito. Factores que podrán ser valorados por otras autoridades y en otro tipo de procedimientos. Para la consecución del señalado objetivo, la legislación supranacional exige que la Autoridad -lo que comprende a quien formula jurídicamente el informe- cuente con conocimientos técnicos específicos sobre la materia valorada. En consecuencia, la especialización debe requerirse de quienes emiten definitivamente los informes y predicarse también en relación con cada uno de los modos de transportes, asegurándose además que el dictamen final sea emitido por quienes tienen esa concreta preparación técnica y no en otros modos. Con la regulación proyectada, tal circunstancia no se da pues podría llegarse a una situación en la que bien la mayoría, bien ninguno de los integrantes del Pleno tenga competencia profesional específica en relación con el modo de transporte en el que se produjo el accidente o incidente (artículo 31.2.a).

En consecuencia, el Consejo de Estado considera que deben introducirse en el anteproyecto las modificaciones encaminadas a asegurar dicha especialización en quienes ostenten la condición de consejeros de la Autoridad.

Esta observación tiene carácter esencial a los efectos del artículo 130 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado.

5. Sobre el ámbito de aplicación objetivo de las competencias de la Autoridad

El anteproyecto delimita en sus artículos 4, 5 y 6 los accidentes e incidentes de aviación civil, marítimos y ferroviarios que serán investigados por la Autoridad que se crea. La regulación proyectada introduce algunas modificaciones en el régimen actualmente vigente; en concreto, amplía la aplicación del régimen contenido en el Reglamento (UE) n.º 996/2010, del Parlamento y del Consejo, de 20 de octubre de 2010 y modifica algunas de las previsiones contenidas en el Real Decreto 800/2011, de 10 de junio -de accidentes e incidentes marítimos- y en el Real Decreto 623/2014, de 18 de julio -accidentes ferroviarios-. En concreto:

a) En relación con los accidentes e incidentes de aviación civil, habilita a la Autoridad para investigar incidentes no comprendidos en el ámbito del citado reglamento de la Unión Europea y accidentes o incidentes graves en otro tipo de aeronaves distintas de las contempladas en él.

b) En relación con los accidentes marítimos, ciñe, en principio, la competencia de la Autoridad a la investigación de los accidentes muy graves, -si bien permite la relativa a los demás accidentes e incidentes si se considerara que pueden extraerse conclusiones para la mejora de la seguridad, en consonancia con la regulación actual- y de los accidentes graves que afecten a las instalaciones e infraestructuras relacionadas con la exploración, investigación y explotación de hidrocarburos en el medio marítimo.

c) En relación con el ámbito ferroviario, se atribuye a la Autoridad la competencia para investigar los accidentes graves en la red ferroviaria de interés general y para hacerlo también respecto de aquellos otros de los que, sin merecer tal calificación, se puedan extraer enseñanzas para la mejora de la seguridad.

El Consejo de Estado no formula objeción al ámbito de aplicación definido por la norma, pues sus previsiones, de un lado, se acomodan a las normas supranacionales que resultan de obligado cumplimiento y, de otra parte, entran en el ámbito propio de la decisión del prelegislador.

IV

Observaciones al texto

I. A la exposición de motivos

La exposición de motivos cumple adecuadamente la función de justificar la oportunidad y necesidad de la nueva norma, describe su contenido y novedades, y explica su adecuación a los principios de buena regulación previstos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Únicamente se formulan observaciones formales. Cuando el apartado I sintetiza la evolución del ordenamiento jurídico español, en consonancia con las normas internacionales y de la Unión Europea que resultan de aplicación, en el ámbito de la investigación técnica de los accidentes e incidentes ferroviarios, marítimos y de aviación civil, llama la atención que en su desarrollo la exposición no siga el orden de la enunciación de los distintos modos de transporte contenido en el título de la ley y en el primer párrafo, sino que se refiera, en primer lugar, a la evolución concerniente a la investigación técnica en el ámbito de la aviación civil, en segundo lugar, a la relativa a accidentes e incidentes marítimos y, en tercer lugar, al ámbito del transporte ferroviario. Por su parte, en el párrafo decimoctavo de la exposición de motivos, al recapitular la evolución normativa y orgánica previamente trazada, se vuelve a cambiar el orden de enunciación (esta vez se alude a los ámbitos marítimo, ferroviario y de aviación civil). Por razones de lógica sistemática, es recomendable seguir en todos los casos el mismo orden en la cita de los modos de transporte. Esta misma recomendación es aplicable a la parte dispositiva, en particular y sin ánimo de exhaustividad a la ordenación del contenido de los artículos 2.2, 8.4 y 9.1, así como a la posición de los preceptos incluidos en los artículos 4, 5 y 6. Igual consideración es extensible a la parte final.

La fecha de ratificación por España de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar -Montego Bay, Jamaica, 1982- debe corregirse, indicándose la de 15 de enero de 1997, fecha del depósito del instrumento de ratificación en la Secretaría General de las Naciones Unidas.

En el apartado II, quinto párrafo, la exposición de motivos alude a que la ley establece el principio de "apertura" y participación de las personas afectadas en las investigaciones. Tal denominación no coincide con la rúbrica del artículo 7, que se refiere al principio de "transparencia" (tampoco prevé un "principio de apertura" la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas). Por otra parte, al final de este apartado, la exposición de motivos destaca que la ley establece una excepción al derecho general de acceso a la información pública previsto en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. Como se verá en relación al artículo 16.2, no se trata propiamente de una excepción sino de un régimen especial permitido por dicha ley, por lo que debe cambiarse la referencia en la parte expositiva.

Al describir el contenido de la ley, el apartado III de la exposición de motivos dice que consta de cuarenta y un artículos distribuidos en tres títulos. En realidad, el anteproyecto distribuye tales artículos en cuatro títulos, uno preliminar y tres numerados, como se dice seguidamente, por lo que debe rectificarse el cómputo.

Cuando se describe el contenido de la disposición derogatoria única, a continuación, se señala que se establece expresamente que los órganos hasta ahora competentes en las materias que pasarán a ser ejercidas por la Autoridad seguirán ejerciendo sus funciones hasta que esta se constituya efectivamente. Para mayor claridad debe reflejarse que tal previsión es el objeto de la disposición transitoria.

II. Al título preliminar

- Al artículo 1 ("Autoridad Administrativa Independiente para la Investigación Técnica de Accidentes e Incidentes ferroviarios, marítimos y de aviación civil").Las previsiones contenidas en los párrafos segundo y tercero del apartado 5 de este artículo del anteproyecto, relativos a la relación de puestos de trabajo y a la selección de personal, deberían ser suprimidos al ser propias del Estatuto orgánico previsto en el apartado 4, en consonancia con la consideración general antes formulada.

III. Al título I -capítulos I y II-

- Al artículo 2 ("Régimen jurídico de la investigación técnica de accidentes e incidentes")

El párrafo segundo del apartado 1 previene la supletoriedad de la Ley 39/2015, respecto de los procedimientos de investigación técnica de los accidentes e incidentes. Se sugiere que su contenido quede incorporado al párrafo primero ("se regirá por lo dispuesto en esta ley, en las normas reglamentarias que se dicten en su desarrollo y, supletoriamente, por lo dispuesto en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas").

- Al artículo 5 ("Accidentes e incidentes marítimos")

a) La redacción del inciso inicial del apartado 4 debiera ser objeto de modificación. Dice que "la investigación referida en los apartados anteriores no comprenderá:". Estos últimos delimitan subjetivamente la competencia de la Autoridad. La finalidad del apartado 4 es excluir la competencia de esta para investigar determinados accidentes e incidentes y lo hace objetivamente. Por ello, en aras de la coherencia, debe decir que la Autoridad no investigará (.../...).

b) Se sugiere desglosar en dos la letra a) del apartado 4. Uno, relativo a los accidentes e incidentes marítimos que solo afecten a buques de Estado que presten con carácter exclusivo servicios de carácter no comercial, suprimiendo el calificativo de públicos, pues los hay que los prestan sin tener esta última calificación -caso de los buques destinados a salvamento marítimo-. Y, otro apartado referido a "los buques de guerra y demás adscritos u operados por las Fuerzas Armadas".

La distinción no es baladí, por cuanto, aún excluidos los buques de Estado no comerciales en su totalidad del régimen general de investigación de accidentes, no quedan todos ellos sujetos a la misma regulación en la materia; en particular, los afectos u operados por las Fuerzas Armadas tienen un régimen peculiar no aplicable a los demás buques del Estado.

c) Finalmente, la letra c) del apartado 4 permite excluir de investigación "otros accidentes e incidentes marítimos que se determinen reglamentariamente".

Dicha previsión solo es admisible en la medida en que no exista obligación de hacerlo conforme con las determinaciones del derecho europeo. Según el artículo 2 de la Directiva 2009/18/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, por la que se establecen los principios fundamentales que rigen la investigación de accidentes en el sector del transporte marítimo y se modifican las Directivas 1999/35/CE del Consejo y 2002/59/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, ello -además de los buques de Estado no comerciales, de guerra y de navegación interior- cabe respecto de los buques carentes de propulsión mecánica, buques de madera y construcción primitiva, yates y naves de recreo que no se utilicen para el comercio, a menos que estén o vaya a estar tripulados y lleven o vayan a llevar más de doce pasajeros con fines comerciales y buques de pesca con una eslora inferior a quince metros. Por consiguiente, la habilitación reglamentaria prevista en el proyecto solo cabe en relación con estos ámbitos.

IV. Al título I -capítulo III: Procedimiento de investigación técnica-

- Al artículo 7 (Principios de transparencia, de participación de los interesados y cultura justa)

El artículo 7 establece los principios fundamentales que inspirarán y han de observarse en el curso del procedimiento de investigación técnica. En concreto se regulan los principios de transparencia, participación de los interesados y cultura justa.

Por lo que se refiere al principio de cultura justa, el apartado 3 se limita a prever el respeto de dicho principio en el marco del procedimiento de investigación técnica por la Autoridad, favoreciendo la protección de la información reservada y los derechos de las personas declarantes en los términos establecidos en otros preceptos de la ley. No se define en la parte dispositiva dicho principio de cultura justa pero la exposición de motivos dice en el apartado III que se entiende por tal "una cultura en la que no se castigue a los operadores y demás personal de primera línea por sus acciones, omisiones o decisiones cuando sean acordes con su experiencia y capacitación, pero en la cual no se toleren la negligencia grave, las infracciones intencionadas ni los actos destructivos".

En un sentido próximo, el artículo 11.1, párrafo cuarto, de la Ley 21/2003, de 7 de julio, de Seguridad Aérea -en la redacción dada por la Ley 1/2011 de 4 de marzo, por la que se establece el Programa Estatal de Seguridad Operacional para la Aviación Civil y se modifica la Ley 21/2003, de 7 de julio, de Seguridad Aérea- recoge que "la información sobre seguridad operacional facilitada voluntariamente en la que no se aprecie dolo o negligencia grave no podrá utilizarse como medio de prueba válido para cualquier tipo de procedimiento administrativo, ni podrá revelarse al público, salvo lo dispuesto en el artículo 19, con el fin de asegurar la continua disponibilidad para poder tomar medidas preventivas adecuadas y oportunas". El artículo 12.1 de la misma ley establece que la información facilitada por los profesionales aeronáuticos y proveedores de servicios y productos aeronáuticos en el marco del programa no podrá utilizarse para adoptar cualquier tipo de medida desfavorable como consecuencia de dicha información o de incorporarla a procedimientos ya iniciados, salvo que conste de forma manifiesta que las actuaciones realizadas se han producido con dolo o negligencia grave.

Aunque el Reglamento (UE) n.º 996/2010 no se refería inicialmente al mencionado principio de cultura justa, sí lo hace el Reglamento (UE) n.º 376/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 3 de abril de 2014, relativo a la notificación análisis y seguimiento de sucesos en la aviación civil, que modifica el Reglamento (UE) n.º 996/2010 del Parlamento Europeo y del Consejo, y por el que se derogan la Directiva 2003/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo y los Reglamentos (CE) n.º 1321/2007 y (CE) n.º 1330/2007 de la Comisión ("Reglamento SNS"). Dicho reglamento define la "cultura justa" en su artículo 2.12) como "aquella en la que no se castigue a los operadores y demás personal de primera línea por sus acciones, omisiones o decisiones cuando sean acordes con su experiencia y capacitación, pero en la cual no se toleren la negligencia grave, las infracciones intencionadas ni los actos destructivos" (definición, pues, que ha tomado el anteproyecto en su exposición de motivos).

Además, el mencionado reglamento (UE) indica en sus considerandos 36 y 37 que el sector de la aviación civil debe promover una "cultura de la seguridad" que facilite la notificación espontánea de sucesos, haciendo avanzar así el principio de una "cultura justa". La "cultura justa" es un elemento esencial del concepto más amplio de "cultura de la seguridad", que constituye una piedra angular de un sólido sistema de gestión de la seguridad. La "cultura justa" debe alentar a las personas a notificar información relacionada con la seguridad. No obstante, no debe eximirlas de sus responsabilidades habituales. En este contexto, los trabajadores y el personal contratado no deben exponerse a perjuicio alguno con motivo de la información que hayan suministrado en virtud del reglamento, salvo en casos de conducta dolosa o en situaciones en que se haya producido una omisión manifiesta, importante y grave del deber de diligencia ante un riesgo evidente y una falta profesional grave a la hora de prestar la diligencia que evidentemente se requiere en esas circunstancias, que den lugar a daños previsibles a personas o bienes o que comprometan gravemente el nivel de la seguridad aérea. El considerando 44 señala que, en el contexto del mencionado entorno de "cultura justa", los Estados miembros deben conservar la posibilidad de ampliar la prohibición de utilizar las notificaciones de sucesos como prueba contra los notificantes en procedimientos administrativos y disciplinarios a los procesos civiles o penales. Y el considerando 45 advierte, además, que debe fomentarse y formalizarse la cooperación entre las autoridades judiciales y de seguridad por medio de acuerdos previos que respeten el equilibrio entre los distintos intereses públicos en juego y se centren especialmente en el acceso y la utilización de las notificaciones de sucesos que figuran en las bases de datos nacionales.

De otro lado, en el sector del transporte marítimo, la terminología empleada a efectos similares es la de "trato justo", en particular aplicado a la tripulación. La Directiva 2009/18/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, por la que se establecen los principios fundamentales que rigen la investigación de accidentes en el sector del transporte marítimo y se modifican las Directivas 1999/35/CE del Consejo y 2002/59/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, reconoce en su artículo 18 el trato justo de la tripulación ("de conformidad con su legislación nacional, los Estados miembros aplicarán las disposiciones pertinentes de las Directrices de la OMI sobre el trato justo de la tripulación en caso de accidente marítimo"). A este respecto, el artículo 3.4), determina que por "Directrices de la OMI sobre el trato justo de la tripulación en caso de accidente marítimo" se entenderán las Directrices anejas a la Resolución LEG. 3 (91) del Comité Jurídico de la OMI de 27 de abril de 2006 y aprobadas por el Consejo de administración de la Organización Internacional del Trabajo en su 296 a sesión, de los días 12 al 16 de junio de 2006".

Más allá de tales referencias, no existe una definición vinculante y general para los tres modos de transporte afectados por la ley en anteproyecto del principio de cultura justa (la MAIN lo considera un concepto jurídico indeterminado). En todo caso, si bien la expresión "cultura justa" se acomoda difícilmente a los conceptos actuales existentes en nuestro ordenamiento, no resulta procedente objetar su empleo por tratarse de una terminología incluida en las normas europeas y recibida por otros ordenamientos foráneos. Bajo la mencionada expresión se incluye la denominada "cultura de lo correcto y de la honradez". En todo caso, el Consejo de Estado considera que el empleo de "cultura justa" debería ir entrecomillado a fin de significar su singularidad. El Consejo de Estado por otra parte considera adecuado y preferible que el anteproyecto no incluya en su parte dispositiva una definición prescriptiva y cerrada de dicho principio. Así, junto con las normas sectoriales que sean de aplicación directa, la conceptualización contenida en la exposición de motivos de la ley en anteproyecto podrá operar como contexto interpretativo.

Por otra parte, la redacción del apartado 4 del artículo 7 del anteproyecto, aunque es matizada y pretende introducir un equilibrio a los fines del procedimiento entre los diferentes intereses concurrentes, incluyendo varias salvaguardias (respeto del deber de reserva y de los derechos de quienes declaren en el procedimiento), circunscribe la obligación de la Autoridad al "respeto a los derechos de las personas declarantes". Teniendo en cuenta que el artículo 23.2 prevé ciertas garantías únicamente para "las personas a las que se exija prestar testimonio" cuando la Autoridad realice interrogatorios, cabe preguntarse si el principio de cultura justa no rige respecto de aquellas otras personas o entidades a las que no se les requiera obligatoriamente para dar testimonio, sino que comparezcan en el procedimiento de investigación técnica en uso de su derecho de participación. Una limitación tal podría ser en exceso restrictiva y desincentivadora en cuanto la finalidad última perseguida de esclarecimiento de las causas de los accidentes e incidentes (y no de las responsabilidades), por lo que podría sustituirse la referencia por "personas que participen en el procedimiento".

- Al artículo 8 (Equipo investigador)

El artículo 8, al regular las pautas de actuación del equipo investigador, establece como garantías de su actuación que "las personas investigadoras actuarán con plena independencia de criterio y no podrán solicitar ni recibir instrucciones de ningún organismo o entidad, público o privado, distinto a la Autoridad en el ejercicio de sus funciones". La referencia a "organismo o entidad público o privado" limita la prohibición de influencia o condicionamiento a personas jurídicas. El Reglamento (UE) n.º 996/2010 dispone en su artículo 11 ("estatuto de los investigadores de seguridad"), apartado 4, que "toda persona que participe en investigaciones de seguridad ejercerá sus funciones de forma independiente y no solicitará ni aceptará instrucciones de nadie, con excepción del investigador encargado o del representante acreditado". Por tanto, debe rectificarse la redacción del artículo 8.3 en el anteproyecto por ser contrario al citado reglamento (UE), contradicción que no se salva por el hecho de que el artículo 8.4 se remita al artículo 11 de la norma de la Unión, ya que lo hace solo a los efectos de determinación de las facultades de que gozarán las personas investigadoras, previstos en los apartados 2 y 3. Esta observación tiene carácter esencial a los efectos del artículo 130 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado.

En el apartado 4, la redacción en cuanto a las facultades de los integrantes del equipo investigador es repetitiva en el inciso introductorio general y luego en los párrafos o letras en que se desarrolla (se duplica la referencia a "las siguientes facultades"). Conviene buscar una formulación que lo evite.

El número 3.º de la letra b) del apartado 4 se refiere a los elementos contemplados en el "párrafo anterior", debiendo referirse al "número anterior".

Por último, cabe sugerir la conveniencia de flexibilizar las listas cerradas de facultades que figuran en las letras b) y c), ya sea añadiendo sendas cláusulas residuales o bien incluyendo en el párrafo introductorio respectivo alguna expresión que indique que las enunciadas son las mínimas que se reconocen (el Reglamento (UE) n.º 996/2010 inicia la enumeración del artículo 11.2 diciendo que "el investigador encargado estará facultado, en particular, para:...).

- Al artículo 9 (Inicio del procedimiento)

El artículo 9 regula el inicio del procedimiento, comenzando en el apartado 1 por establecer la obligación de notificación a la Autoridad, a través de la Secretaría (debe añadirse "General"), del accidente o incidente incluido en el ámbito de aplicación de la ley. A continuación, se determinan en tres párrafos los obligados a realizar tal notificación según el modo de transporte. Respecto de los accidentes o incidentes graves de aviación civil, el anteproyecto dispone que tal obligación incumbe a "cualquier persona involucrada en el mismo". Además de la falta de concordancia en el número ("accidentes" y "el mismo"), resulta excesivamente amplio dicho ámbito (en tal expresión se incluirían también las víctimas, incluso aquellas que hayan podido sufrir algún tipo de afectación que les impida cumplir con la obligación). Ciertamente la redacción trae causa de lo previsto en el artículo 9 del reglamento (UE), si bien el tenor de este es más limitado pues se refiere a "cualquier persona involucrada que tenga conocimiento de un accidente o un incidente grave lo notificará". No parece lógico que el anteproyecto vaya más allá. En todo caso, tratándose de una norma de la Unión de aplicación directa y que no debe ser introducida en el ordenamiento español por una norma nacional, sería preferible que el anteproyecto en este punto -tal como hace en otros, por ejemplo, en materia de facultades de la Autoridad- se remita al precepto pertinente del reglamento (UE).

- Al artículo 10 (Actuaciones de investigación)

La redacción del artículo 10 es confusa cuando en el apartado 1 se refiere al "proyecto de informe final, regulado en el artículo 11 de esta ley". Este último se refiere al "informe final". Por lo demás, no es necesario que en dicho apartado se aluda al "proyecto" de informe final ya que el precepto se inicia con la referencia temporal "durante la investigación", previa pues al producto final. En cambio, en el apartado 2, párrafo segundo, la mención al "proyecto de informe final" es oportuna.

La última previsión del apartado 2, párrafo segundo, carece de continuidad lógica con lo dispuesto previamente en ese mismo párrafo por lo que es preferible que se configure como un apartado independiente.

- A los artículos 12 (Recomendaciones de seguridad) y 13 (Seguimiento de las recomendaciones de seguridad).

Los artículos 12 y 13 se refieren al régimen de las recomendaciones de seguridad. Estas pueden emitirse por la Autoridad a la conclusión del procedimiento de investigación técnica de accidentes e incidentes como parte eventual del informe final ("que incluirá, cuando proceda, recomendaciones de seguridad", según el artículo 11.1), aunque también podrán formularse antes en el caso de que se identifique una cuestión crítica de seguridad en el curso de una investigación (artículo 12.3).

La rúbrica del artículo 12 es en exceso genérica y debiera concretarse con arreglo a su contenido (p. ej. alcance y efectos de las recomendaciones de seguridad). Por su parte, la rúbrica del artículo 13 es parcial ya que alude al "seguimiento de las recomendaciones de seguridad", utilizándose dicho término luego en un sentido distinto más específico en el apartado 3, como "seguimiento de su estado de cumplimiento". Pero el artículo 13 regula además el cumplimiento (apartado 1) y la comunicación de dichas recomendaciones (apartados 2 y 4). Por tal razón, la rúbrica debería ampliarse para abarcar todas las previsiones del precepto.

En ambos artículos se utiliza la expresión "destinatario o implementador final". Como han puesto de manifiesto diversos organismos en sus alegaciones, el último término es inusual y no tiene un sentido jurídico concreto en el lenguaje ordinario ni está definido por la Real Academia Española. Además, si se tratara de sinónimos, es innecesario su empleo. En caso de que tenga un sentido específico y se usen como términos alternativos, debería buscarse una expresión jurídica consolidada en castellano del mismo significado.

Resultan vagas desde un punto de vista temporal las disposiciones del artículo 13 que, al menos en lo que hace a transmisión de las recomendaciones de seguridad (apartados 2 y 4), deberían fijar un plazo o una indicación de que se comuniquen a la mayor brevedad posible.

En relación a la previsión de un registro público de las recomendaciones emitidas por la Autoridad, procede tener en cuenta, como ha observado la Dirección General de Aviación Civil, que en el ámbito de la aviación civil en virtud del Reglamento (UE) n.º 376/2014 ("Reglamento SNS"), fue creado el Repositorio Central Europeo, gestionado por la Comisión Europea. En dicho Repositorio se incluyen los informes finales de las autoridades encargadas de investigar los accidentes de aviación civil (artículo 9.2 del Reglamento SNS), donde normalmente se recogen las recomendaciones de seguridad. Sin embargo, en su configuración por la norma de la Unión dicho repositorio no es público sino que se establecen límites a la divulgación de la información en él contenida (artículos 10 a 16), respecto de la que tendrán pleno acceso en línea cualquier entidad encargada de regular la seguridad de la aviación civil o cualquier autoridad encargada de las investigaciones de seguridad en la Unión, pero solo las partes interesadas enumeradas en el anexo II podrán solicitar acceso a determinados datos contenidos en él a través de la presentación de un formulario.

No obstante, las prevenciones de la Dirección General de Aviación Civil, la creación por el anteproyecto de un registro público de recomendaciones de seguridad emitidas por la Autoridad, así como de las razones alegadas en su caso por los destinatarios de aquellas para no cumplirlas, no colisiona con lo dispuesto en el Reglamento SNS para el Repositorio Central Europeo. El nuevo registro nacional previsto y el repositorio tienen diferente ámbito (uno se refiere solo a recomendaciones de seguridad, el otro a toda la información recogida a partir de la notificación de sucesos de la aviación civil) y finalidad (la del repositorio es facilitar el intercambio de la información almacenada en las bases de datos de los Estados miembros). Además, si bien no es presumible que las recomendaciones de seguridad incluyan datos personales, a diferencia de las informaciones incluidas en el Repositorio Central Europeo, el registro de la Autoridad española deberá garantizar en todo caso la aplicación de la normativa sobre protección de datos de carácter personal conforme la disposición adicional tercera del anteproyecto. Por ende, en el artículo 14.3 se impide cualquier eventual discrepancia entre el régimen nacional y el de la UE al preservar expresamente la aplicación de lo dispuesto artículo 14.1 y 2 del Reglamento (UE) n.º 996/2010 en cuanto a restricciones para la publicación o utilización de determinados registros relativos a la investigación de accidentes o incidentes en el ámbito de la aviación civil.

V. Al título I -capítulo IV: Régimen de la información de la investigación-

Este capítulo define qué se entiende por información de la investigación y determina la que tiene carácter reservado, así como la extensión y límites de dicho carácter reservado. Se establece que la información de la investigación solo podrá ser utilizada para los fines propios de esta, sin perjuicio del derecho de información de las víctimas, sus familiares y las asociaciones de víctimas y familiares directamente relacionadas con la investigación de que se trate, así como del derecho de acceso a la información por parte de terceras personas, de acuerdo con lo previsto en la ley, regulándose específicamente en detalle ambas cuestiones. El anteproyecto aborda en este punto, pues, una cuestión altamente sensible ya que han de cohonestarse intereses concurrentes diversos, así los de la propia investigación técnica con los derechos de información y acceso a la información.

El Consejo de Estado entiende que, en términos generales, la redacción prevista en el anteproyecto es equilibrada y proporcionada, conteniendo precisiones y matices suficientes para permitir un modus operandi respetuoso con los distintos derechos e intereses en juego. Se han incluido en tal sentido observaciones formuladas por diversos organismos, así el régimen especial en el ámbito de la aviación civil (artículo 14.3) o expresiones que permiten un juicio de ponderación caso por caso (por ejemplo, en el artículo 15.2: "siempre que la Autoridad considere que no se perjudican los objetivos de una investigación en curso") o un mecanismo que permite dar audiencia previa a la Autoridad antes de la decisión judicial, sin perjuicio de que prevalezca esta (artículo 17.3 in fine).

Sin perjuicio de ello, cabe sugerir algunos cambios en el texto a fin de mejorar ciertos aspectos.

- Al artículo 15 (Información a las víctimas, familiares y asociaciones de víctimas y familiares directamente relacionadas con la investigación de que se trate)

En cuanto a la previsión del artículo 15.2.b) sobre la posibilidad de que la Autoridad facilite información sobre las declaraciones provisionales que en su caso se hayan emitido, algunas de las comisiones actualmente existentes (CIAF, CIAIM) han advertido de los eventuales inconvenientes de trasmitir esta información a las víctimas, familiares y asociaciones de víctimas directamente relacionadas con la investigación, pues los elementos provisionales pueden ser finalmente descartados, además de que no está claro a qué se refiere la expresión "declaraciones provisionales". Hay que tener en cuenta que los testimonios y otras declaraciones tienen, como regla general, carácter reservado según el artículo 14.2.a), incumbiendo el deber de reserva, entre otros, a las víctimas, sus familiares y asociaciones de conformidad con el artículo 17.1, párrafo segundo. Aunque siempre la Autoridad, discrecionalmente, podrá no facilitar información provisional si considera que perjudica los objetivos de la investigación, debe ponderarse la conveniencia de mencionar las declaraciones provisionales en el precepto de información a las víctimas, sus familiares y asociaciones debido a las distorsiones que puede ocasionar en su conocimiento o percepción de los hechos, caso de que tales declaraciones provisionales luego no resulten confirmadas. Por otra parte, de la redacción no resulta claro si se trataría de informar sobre el hecho en sí de la existencia de dichas declaraciones provisionales o sobre su contenido (puesto que se habla de "el contenido de los informes preliminares o las declaraciones provisionales que en su caso se hayan emitido"), considerándose más adecuado lo primero.

Como ha recordado la Agencia Española de Protección de Datos, la finalidad pretendida con esa comunicación es la de facilitar información sobre el avance de la investigación técnica, lo cual deberá respetar plenamente la normativa sobre protección de datos (sujeta a los principios de limitación de la finalidad, proporcionalidad y minimización de datos), como en efecto prescribe la disposición adicional tercera del anteproyecto.

- Al artículo 16 (Régimen jurídico de acceso a la información)

El artículo 16, apartado 2, dispone, respecto a la información de carácter reservado obtenida en una investigación técnica, que se le aplicarán las previsiones de la ley, constituyendo estas una regulación específica o especial -no una excepción- del derecho de acceso a la información pública permitida en el apartado 2 (no "segundo" como dice el anteproyecto) de la disposición adicional primera de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.

- Al artículo 17 (Extensión y límites del carácter reservado de la información)

En el artículo 17 el apartado 1 determina en sus dos primeros párrafos las personas que están obligadas por el deber de reserva respecto de la información de la investigación. El tercer y último párrafo se refiere al alcance temporal del deber de reserva; dada la distinta naturaleza de la previsión, podría constituir un apartado diferenciado.

El Consejo General del Poder Judicial formuló objeción a la redacción del apartado 3 por cuanto se podría entender que, con la audiencia previa a la Autoridad, se podría estar sometiendo la actividad probatoria a diferentes e importantes condicionantes, lo que podría constituir una injerencia inadecuada en el proceso penal, potencialmente generadora de dilaciones. En todo caso, al prever el último párrafo del precepto que "una vez realizadas por la Autoridad las consideraciones que estime oportunas corresponderá al órgano requirente adoptar una decisión, que será definitiva", queda claramente establecida por la ley en anteproyecto la prevalencia de la decisión jurisdiccional. A fin de evitar eventuales retrasos injustificados en la presentación de alegaciones por parte de la Autoridad ante el órgano judicial requirente, se ha introducido un plazo máximo de 24 horas a tal efecto.

En el apartado 4 es errónea la referencia que se hace al artículo 29 de la ley, que debe sustituirse por el artículo 28.

Como mejora sistemática, se aconseja que el segundo párrafo del apartado 5, relativo a las responsabilidades derivadas del incumplimiento del deber de reserva, se configure como un apartado propio. Este podría ser el 6, trasvasando el actual contenido de este como segundo párrafo del apartado 5, de modo que se agruparían así en dicho apartado 5 las medidas a adoptar por la Autoridad para articular la garantía del deber de reserva.

VI. Al título I -capítulo V: Relaciones con otras instituciones-

Los artículos 18 a 28 del anteproyecto han sido objeto de una profunda reelaboración a la vista del informe del Consejo General del Poder Judicial, en particular los referidos a las relaciones de la Autoridad con el Poder Judicial y el Ministerio Fiscal. Dado el mayor desarrollo de la regulación a este respecto se ha optado por subdividir el capítulo en tres secciones: 1.ª relaciones con las Cortes Generales, 2.ª relaciones con el Poder Judicial y el Ministerio Fiscal y 3.ª colaboración con otras autoridades de investigación técnica de accidentes e incidentes (debe eliminarse el plural del adjetivo "técnicas" en la rúbrica de la sección y del artículo 28). Se parte en todo caso de los principios de independencia de la investigación técnica de accidentes e incidentes en el transporte y de colaboración entre instituciones.

- Al artículo 18 (Colaboración con otras instituciones en el marco de las investigaciones técnicas)

En el apartado 1 del artículo 18 la referencia a "proceso" debe cambiarse por "procedimiento".

- A la sección 1.ª (Relaciones con las Cortes Generales)

El artículo 19.2 ha de aludir en plural a las comisiones competentes del Congreso de los Diputados y del Senado.

- A la sección 2.ª (Relaciones con el Poder Judicial y el Ministerio Fiscal)

En primer término, el Consejo de Estado debe señalar que resulta conveniente revisar al tenor de diversos preceptos (artículos 21, 24, 25.2, entre otros), a fin de evitar una redacción que inste u obligue a los órganos judiciales a llevar a cabo determinadas actuaciones, pues, ni es ese el sentido de las citadas previsiones, ni sería la ley en anteproyecto la sede adecuada para hacerlo.

El artículo 20 incluye en su apartado 1 la obligación de la Autoridad de comunicar a la autoridad judicial o al Ministerio Fiscal la comisión de los actos enmarcados en el accidente o incidente investigado que conozca o sospeche que pudieran constituir un ilícito penal. Esta obligación de participar la notitia criminis está ya prevista conforme a la legislación procesal penal vigente (de hecho, en diferentes alegaciones se ha pedido que se suprima por redundante) y es ajustada al deber de reserva, tal como se configura en el artículo 17 pues queda expresamente preservado (si bien CIAF y CIAIM consideran que pudiera menoscabar la finalidad propia de la investigación técnica). El plus que el anteproyecto aporta en este precepto es la concreción de a quién incumbe esta comunicación dentro de la Autoridad, en particular a la persona que ostente la Presidencia, lo que se estima adecuado de acuerdo con sus funciones de representación ad extra (artículo 36.2.a) y l).

Además, se prevén en el apartado 4 los convenios de cooperación que la Autoridad podrá firmar con el CGPJ y el Ministerio Fiscal. Tal previsión sigue lo establecido en el artículo 12.3 del Reglamento (UE) n.º 996/2010 en relación a los "acuerdos previos", si bien el anteproyecto extiende su ámbito de aplicación a los otros dos modos de transporte que comprende, determinando en todo caso su caracterización y régimen jurídico. Aunque para la aviación civil el reglamento (UE) no debe ser objeto de incorporación al ordenamiento español pues es directamente aplicable, el CGPJ ha requerido que se incluya el contenido que tendrán dichos acuerdos previos para salvaguardar el principio de legalidad en los ámbitos marítimo y ferroviario, dado que los acuerdos previos son administrativos y carecen de efectos normativos. Al respecto trae a colación, como antecedente, el Acuerdo Marco de colaboración suscrito el 2 de febrero de 2015 entre el CGPJ, la Fiscalía General del Estado, los ministerios de Justicia, de Interior y de Fomento y la CIAIC, así como la conclusión octava del dictamen de 22 de abril de 2021 de la Comisión de Investigación del Congreso de los Diputados, relativa al accidente del vuelo JK5022 de Spanair por la que se recomendaba al Gobierno solicitar un informe sobre el encaje constitucional de dicho acuerdo marco dado que podría estar vulnerando derechos fundamentales al limitar las competencias jurisdiccionales.

Se establece por el anteproyecto que dichos convenios serán de los previstos en el artículo 47 y siguientes de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. A este respecto ha de recordarse lo dispuesto en el párrafo segundo del artículo 47.1, conforme al cual "no tienen la consideración de convenios los Protocolos Generales de Actuación o instrumentos similares que comporten meras declaraciones de intención de contenido general o que expresen la voluntad de las Administraciones y partes suscriptoras para actuar con un objetivo común, siempre que no supongan la formalización de compromisos jurídicos concretos y exigibles". Dado que los citados convenios irán más allá de meros protocolos de actuación o declaraciones generales y generarán auténticas obligaciones jurídicas, se considera pertinente darles cobertura legal, así como a los aspectos que podrán incluir, en particular para los citados ámbitos marítimo y ferroviario.

- Al artículo 21 (Acceso al lugar del accidente o incidente)

El apartado 2 de este artículo prevé de forma genérica que tanto la investigación judicial como la investigación técnica deberán respetar y coordinarse con las necesarias labores de asistencia a las víctimas, actuaciones médico forenses y de Policía científica, sin aludir a ningún marco temporal ni espacial. Según la rúbrica del precepto este regula el acceso al lugar del accidente o incidente, en tanto que el apartado 2 establece un deber de coordinación y respeto a la labor de otras autoridades y cuerpos que más bien debería ubicarse en el artículo 18 por su carácter general, salvo que se pretenda establecer específicamente para las operaciones in situ, en cuyo caso debería introducirse tal concreción para dar sentido a la previsión en el marco del acceso al lugar de los hechos.

- Al artículo 22 (Protección de pruebas y acceso a las mismas)

El artículo 22 ha sido redactado admitiendo las observaciones del CGPJ de modo que quede garantizada la preferencia o precedencia de la jurisdicción penal sobre la investigación técnica de accidentes. Así, se ha incluido la necesidad de autorización judicial para que la Autoridad (sus investigadores) pueda realizar determinadas actuaciones como la recuperación de los registradores de datos u otros componentes o bien para la modificación, alteración o destrucción de pruebas. Igualmente, se ha dejado claro que la incautación y custodia de los restos materiales del accidente o incidente corresponde a la autoridad judicial (no es necesario que el apartado 1 se inicie diciendo a tal efecto que ello se hará "de acuerdo con el derecho nacional", inciso que procede de la explicación del informe del CGPJ en cuanto a cuál es el régimen aplicable según la legislación española vigente pero que, tal como figura en el texto consultado, resulta extravagante; no hay duda de que se aplica el derecho nacional y no un derecho extranjero).

Cuando el apartado 5 establece un plazo de quince días desde la solicitud de la Autoridad para que la autoridad judicial se pronuncie en relación a cualquier uso de las pruebas que requiera su modificación o destrucción, la redacción parece ("requerirá") establecer un mandato de aprobación previa. Lógicamente, el sentido es que la autoridad judicial deberá pronunciarse en dicho plazo, pero no puede predeterminarse el sentido de su decisión por lo que debe cambiarse la redacción del precepto para evitar el equívoco.

- Al artículo 23 (Los interrogatorios iniciales y en curso sobre el estado de cada proceso)

El artículo 23 incluye en sus dos apartados sendas previsiones que versan sobre objetos distintos. El apartado 1 se refiere a la información que la Autoridad deberá dar a la autoridad judicial, a petición de esta, sobre el progreso de la investigación técnica. Esta obligación no se corresponde con naturalidad dentro de la rúbrica del precepto y, estando más próxima al deber de colaboración con las autoridades judiciales, debiera trasladarse a un precepto más genérico (por ejemplo, el artículo 20).

Por lo que se refiere a la previsión contenida en el apartado 2, en relación con los derechos de las personas reclamantes, como se ha observado anteriormente respecto del artículo 7.4, además de las personas a las que se exija prestar testimonio también pueden declarar voluntariamente otras personas en uso de su derecho de participación, por lo que se suscita la duda de si las garantías previstas también les son extensibles.

La posibilidad ("el posible riesgo") de que el testimonio de las personas que declaren pueda servir para su inculpación en un procedimiento subsiguiente a la investigación ha sido severamente criticada por varios organismos que han presentado alegaciones. En esencia, consideran que, habida cuenta de experiencias previas y de los principios de cultura justa y no culpabilización, la existencia del mínimo riesgo de que las declaraciones sean usadas en contra de quien las realiza en un proceso judicial conduce a que los declarantes rechacen colaborar o responder a nada (no tienen obligación de hacerlo), quedando así privada la investigación de información fundamental y muy valiosa. Por ello, se ha solicitado que se prohíba expresamente que los testimonios ante la Autoridad puedan ser utilizados para inculpar a personas en procedimientos judiciales. Asimismo, se ha alegado que el derecho a ser informados de todas las garantías que les pueden asistir para evitar que su testimonio sea usado en su contra es insuficiente pues tales garantías son escasas.

Por su parte, el CGPJ ha recordado en su informe que, respetando la finalidad propia de la investigación técnica de accidentes e incidentes, que no incluye la determinación de culpabilidades o responsabilidades, ello no puede obstar a que eventualmente se deriven responsabilidades a raíz de la declaración de las personas profesionales a las que se exija prestar testimonio, respetando siempre las garantías del derecho de defensa, que habrán de entenderse integradas en el derecho de acceso al asesoramiento jurídico al que se refiere el anteproyecto.

El tenor final del artículo 23.2 puede decirse que responde a una solución de compromiso en la que se han limado expresiones presentes en versiones previas del texto. También han de tenerse en cuenta otras prevenciones establecidas a lo largo de este, como por ejemplo en el artículo 12.2 ("las recomendaciones de seguridad no podrán constituir presunción de culpa o de responsabilidad por un accidente o incidente"). En todo caso, la finalidad y los límites de la investigación técnica de accidentes e incidentes no pueden prevalecer de manera absoluta sobre cualquier otro interés público, como es el de la persecución del delito, estimándose que el texto del anteproyecto contiene previsiones equilibradas al efecto.

Desde un punto de vista formal, en la letra b) debe corregirse la descoordinación de número existente al inicio ("dichas personas") y la falta de concordancia con el pronombre empleado (se "le" puedan ofrecer).

- Al artículo 24 (Intercambio de información)

Este artículo regula el intercambio de información obtenida en sus respectivos procedimientos por la Autoridad y las autoridades judiciales, haciéndolo con el debido respeto a la preferencia de la jurisdicción penal (acceso imperativo para la autoridad judicial según el apartado 3 y únicamente posibilidad de solicitud para la Autoridad conforme al apartado 2).

Únicamente cabe señalar la innecesariedad -y hasta la inconveniencia- del primer inciso del apartado 1 ("Dado que la obtención de información por parte de las autoridades judiciales y de la Autoridad en el curso de sus procedimientos se somete a diferentes normativas que establecen distintas garantías en función de la naturaleza de las investigaciones que se realizan"), pues es de carácter meramente (auto)explicativo y no se corresponde con el carácter prescriptivo que debe tener el lenguaje de la parte dispositiva de la ley.

- Al artículo 25 (Uso adecuado de la información relativa a la seguridad)

El apartado 1 del artículo 25, que prevé que los informes finales de la Autoridad serán publicados a través de su sede electrónica, dado su carácter público, no está ubicado correctamente en una sección de la norma relativa a las relaciones con el Poder Judicial y el Ministerio Fiscal. Su contenido debe trasladarse al artículo 11 donde se regula el informe final.

Tampoco tiene sentido repetir en la primera previsión del apartado 2 que "el informe declarará que el único objetivo de la investigación técnica debe ser la prevención de futuros accidentes e incidentes sin determinar culpas o responsabilidades", algo ya expresado con mayor acierto formal y sistemático en el artículo 3. En todo caso, en el párrafo segundo, huelga el inciso inicial explicativo "por esta misma razón, debido a lo limitado del objeto del informe de la investigación técnica".

Por tanto, se recomienda suprimir íntegramente el apartado 1 así como los dos incisos señalados del apartado 2, dejando el artículo 25 únicamente referido a las singularidades de la interacción entre las actuaciones judiciales y las de la Autoridad.

- Al artículo 27 (Participación de personas adscritas a la Autoridad en procesos judiciales)

El artículo 27 establece en su apartado 2 el régimen de las solicitudes por órganos judiciales de informes periciales de la Autoridad. A tal posibilidad se ha opuesto en sus alegaciones la CIAIAC por entender que dicha previsión choca con el punto 7 del apéndice 2 del anexo 13 de la OACI. Si bien es cierto que este indica que "en aras de la seguridad operacional y de conformidad con el Capítulo 3, 3.1, de este Anexo, los Estados deberían considerar no obligar al personal de investigación a emitir opiniones sobre cuestiones de culpa o responsabilidad en procesos civiles, penales, administrativos o disciplinarios", debe observarse que esta indicación tiene el carácter expreso de "recomendación". En el mismo sentido contrario, pero por distinta causa la CIAF ha formulado la objeción de que con este precepto se abre la puerta a que personal de la Autoridad realice tareas periciales para los tribunales, lo cual es considerado inconveniente y también innecesario pues los tribunales pueden contar con otros especialistas y entidades válidos ajenos a la Autoridad de investigación para ejercer como peritos, tal como de hecho ha venido sucediendo. No está claro que los informes periciales de la Autoridad a que se refiere el precepto tengan un objeto y fin distinto al de la investigación técnica, cuya información no va dirigida a dilucidar responsabilidades. El Consejo Fiscal considera en su informe que el perito judicial no debería ser nombrado personal investigador de la Autoridad dado el carácter diferente y paralelo de los procedimientos de investigación técnica y de investigación judicial.

La MAIN no explica la razón de esta novedad ni su necesidad, por lo que ante la fuerte oposición de las comisiones de investigación actuales, así como de otros alegantes, convendría sopesar esta medida y, de mantenerse, justificarse debidamente y aclarar mejor su sentido y ámbito. En cierto modo, para paliar esta eventual necesidad de acudir a peritos de la Autoridad, el anteproyecto en su última versión ha previsto en el artículo 25.2 que "las autoridades judiciales podrán constituir, si lo estiman necesario, un equipo independiente de expertos y profesionales en el ámbito del transporte de que se trate para que emitan un dictamen técnico sobre el accidente o incidente correspondiente que pueda asistir al juez en la valoración de las responsabilidades penales del accidente". Asimismo, se reitera la aplicación en todo caso de lo previsto en el artículo 17 sobre la extensión y límites del carácter reservado de la información.

- Al artículo 28 (Colaboración con otras Autoridades de Investigación Técnica de Accidentes e Incidentes)

Ha de revisarse su redacción. El inciso introductorio del segundo párrafo del apartado 1 se refiere a "en los mismos supuestos", cuando lo que se regula a continuación (colaboración respecto de accidentes o incidentes en territorio español) es un supuesto inverso al del párrafo primero (accidentes o incidentes fuera del territorio español), por lo que debe eliminarse tal inciso. El pronombre "este" no concuerda con la referencia a "la persona investigadora encargada", lo que dificulta la comprensión del precepto.

Por otra parte, en cuanto a la expresión "Estado del explotador" en el apartado 3, si bien "explotador" es un término que figura con un sentido específico en la Ley 21/2003, de 7 de julio, de Seguridad Aérea (artículos 52.1, 72.12 y 82), dado que fuera de ese contexto, en el lenguaje habitual, puede tener connotaciones distintas, convendría precisar que se trata del "Estado del explotador de la aeronave".

En el párrafo tercero del apartado 4 resulta confuso que se hable, en el contexto de investigaciones técnicas, de "investigaciones de seguridad".

VII. Al título II

El título II del anteproyecto se refiere a la organización y funcionamiento de la Autoridad. En un primer artículo (artículo 29), se describe la estructura organizativa de la Autoridad, enumerándose y desarrollándose a continuación en dos capítulos sus órganos de gobierno y directivos.

Es ostensible que la regulación del anteproyecto en esta materia, pese a que los artículos 109 y 110 de la Ley 40/2015, no exigen ningún contenido mínimo para la ley de creación de las Autoridades Administrativas Independientes, es muy completa y detallada. La independencia con que estas han de ejercer sus funciones hace que su régimen jurídico esté constituido por un grupo normativo (su ley específica, sus estatutos y las normas reglamentarias que los desarrollen, como prevé el artículo 1.4 del anteproyecto), entrando solo a continuación a jugar supletoriamente la legislación general, siempre y cuando sea compatible con la naturaleza y autonomía de aquellas. Por tal razón se justifica que el grupo normativo aplicable a la Autoridad prevea todos aquellos aspectos precisos para garantizar el ejercicio independiente y específico de sus competencias, sin perjuicio de que no es imprescindible ni conveniente dar rigidez de ley a determinados contenidos más propios de reglamento, como ya se ha dicho.

El anteproyecto regula de manera innecesaria y hasta excesiva algún punto (por ejemplo, lo relativo a la retribución de los órganos de gobierno, las indemnizaciones por asistencia de expertos, etc.) cuya regulación podría deferirse al futuro Estatuto orgánico de la Autoridad.

En las alegaciones formuladas por otros órganos se han expresado posiciones muy críticas respecto de la organización prevista para la Autoridad, señalándose que la composición de sus órganos de gobierno no incrementa la independencia respecto de las comisiones actuales por el mero hecho de que sus miembros hayan de obtener la conformidad por el Congreso de los Diputados o no ser vetados por este, así como que el procedimiento de selección y nombramiento puede incentivar el reparto y las interferencias políticas, alejando a la Autoridad que se pretende crear de los objetivos propios de la investigación técnica de accidentes e incidentes en el transporte. Asimismo, se ha cuestionado la necesidad de que la Presidencia y los puestos de consejero o consejera tengan dedicación exclusiva, especialmente cuando serán las direcciones de investigación técnica las que realicen materialmente dicha investigación.

Procede remitirse a la consideración general hecha antes en lo tocante a la composición proyectada del Consejo.

- Al artículo 31 (Funciones del Consejo)

El artículo 31 determina las funciones del Consejo en su apartado 1, en la doble vertiente de funciones de decisión relativas a la investigación técnica de accidentes e incidentes ferroviarios, marítimos y de aviación civil y aquellas relativas a la organización y funcionamiento de la Autoridad. Su redacción debe corregirse suprimiendo "con las relacionadas con".

A continuación, el apartado 2 enumera las funciones necesarias e indelegables del Consejo. No se presentan en un orden comprensible, recomendándose que tras mencionar en las letras a) y b) las dos más importantes, el resto siga de manera lógica el orden de los propios preceptos de la ley en anteproyecto (por ejemplo, "acordar" -más que "determinar"- el inicio de una investigación técnica según lo previsto en el artículo 9.2 estaría antes que resolver sobre las solicitudes de divulgación de la información obtenida conforme al artículo 17).

- Al artículo 32 (Nombramiento y mandato de la persona que ostente la Presidencia y de los Consejeros y Consejeras)

En el artículo 32 se regula con detalle el proceso de selección y nombramiento de la persona que ostente la Presidencia y de los consejeros y consejeras, incluyendo la intervención en ambos casos de la comisión competente del Congreso de los Diputados.

En el apartado 1, párrafo segundo, se fija el plazo de antelación de tres meses previos a la finalización del mandato de la persona que ostente la Presidencia "a sustituir", para que la persona titular del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana presente la candidatura de quien vaya a sucederle. El anteproyecto adolece de un empleo confuso del término "sustitución". La distinción entre sucesión y sustitución se desprende correctamente de las previsiones de los artículos 34.2 -en este supuesto se habla de "sucesor o sucesora", aunque seguidamente habla de manera confusa de "persona sustituida"- y 35.2, párrafo segundo, que en otro sentido distinto al del artículo 28 prevé la sustitución de la persona que ostenta la Presidencia. Debe eliminarse, pues, en el artículo 32.1 la expresión "a sustituir" (que, además, no es necesaria).

Por lo que se refiere a la renovación por mitades cada tres años de los consejeros o consejeras, prevista en el apartado 3, requerirá para hacerla posible de una disposición adicional que establezca un mandato solo de tres años para la mitad del primer Consejo que se nombre (pudiendo determinarse por sorteo a quienes afectaría dicho mandato reducido). Por otra parte, tampoco lo dispuesto en el segundo supuesto del artículo 34.2 favorece la aplicación de la renovación trienal por mitades. Al establecerse que, si el cese de un consejero o consejera se hubiera producido una vez transcurridos cuatros años desde el nombramiento, se nombrará a su sucesor por un mandato completo de seis años, esta circunstancia distorsionaría la aplicación de la citada regla, por lo que debe modificarse.

En cuanto a la consulta pública que el Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana desarrollará con carácter previo a la remisión de su propuesta de personas candidatas a miembros del Consejo, conforme al apartado 4, convendría fijar un plazo para dicho trámite. Además, no se encuentra particular sentido a que "todas las personas que lo estimen pertinente podrán proponer candidatos o candidatas", en lugar de que sean determinadas instituciones o entidades con competencia en la materia o bien que sean los interesados directamente quienes se postulen. Debería, por lo demás, diferenciarse la terminología entre la presentación de candidaturas al ministerio y la presentación por este a la comisión competente del Congreso de los Diputados de propuestas con carácter previo al nombramiento gubernamental.

- Al artículo 33 (Régimen y Estatuto administrativo de la persona que ostente la Presidencia y de los Consejeros y Consejeras)

En la rúbrica del artículo 33 la palabra estatuto no debe iniciarse con mayúscula (por contraste con los Estatutos orgánicos). También se observa que el otorgamiento de rango de titular de dirección general a quien ostente la Presidencia no suele ser lo habitual en procedimientos para cuyo nombramiento se prevea intervención del Congreso de los Diputados. Como tampoco es congruente con la práctica habitual que a quien ocupe un cargo de dicho rango se le otorgue el régimen retributivo de los máximos responsables y directivos en el sector público empresarial ("y otras entidades", expresión esta de significado indeterminado).

Como se observó respecto del artículo 8.3 para el personal investigador técnico, la prohibición de que los miembros del Consejo de la Autoridad reciban o soliciten instrucciones ha de referirse a "nadie", no solo a ningún otro organismo público o privado.

- Al artículo 34 (Cese de las personas miembros del Consejo)

El artículo 34 prevé en su apartado 3 que continuarán desempeñando su cargo "en funciones" las personas miembros del Consejo en las que concurran las causas de cese previstas en las letras a) y b) del apartado 1 hasta que se publique en el Boletín Oficial del Estado el real decreto de cese correspondiente. Se comprende que se prevea la continuidad en el cargo en esos dos supuestos para permitir el funcionamiento de la Autoridad y que no quede paralizada por posible falta de quórum. No obstante, pudiera ponderarse la procedencia de establecerse la extinción ope legis del mandato al final de su término. No se entiende, por otra parte, el significado de la expresión "en funciones" empleada en el anteproyecto. Si supusiera algún tipo de limitación de las facultades de quienes estén incursos en dicha circunstancia, debería especificarse, si bien no sería lógico que una parte de los miembros del Consejo tuvieran mermadas sus facultades y otros no. La expresión "en funciones" tiene su caracterización más genuina en la previsión que para el Gobierno contiene en el artículo 101.2 de la Constitución y desarrolla el título IV de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. Sin embargo, para el supuesto previsto en el artículo 34.3 se considera preferible prever, dada la diferente naturaleza de la situación, que los consejeros y consejeras "continuarán desarrollando sus funciones en aplicación de lo establecido en la presente ley" (como hace la disposición transitoria única del anteproyecto respecto de la extinción de las comisiones existentes actualmente en materia de investigación técnica de accidentes e incidentes en los distintos modos de transporte).

Por otra parte, respecto de las causas de cese previstas en el apartado 1, este Consejo considera que la prevista en la letra d) -por condena por delito doloso- debe completarse añadiendo "o delito castigado con pena grave", con independencia de que la comisión haya sido por dolo o negligencia.

- Al artículo 35 (Funcionamiento del Consejo)

En el artículo 35, apartado 5, se establece la posibilidad de que asistan a las reuniones del Consejo "personas expertas de reconocido prestigio nacional o internacional, incluidas víctimas, asociaciones de víctimas y familiares de víctimas". No parece que el segundo grupo sea necesariamente una subcategoría del primero puesto que puede haber víctimas y familiares de estas que no tengan la condición de expertos y es razonable que puedan comparecer ante el Consejo de la Autoridad si este lo estima conveniente. Por tal razón debe eliminarse la expresión "incluidas" y asimismo, corregirse la limitación que implica el párrafo tercero al referirse solo a "la asistencia de estos expertos o expertas".

- Al artículo 36 (Funciones de la persona que ostente la Presidencia de la Autoridad)

La disposición del artículo 36, apartado 2, letra c) reconociendo a la persona que ostente la Presidencia de la Autoridad la función de "nombrar y acordar el cese del personal directivo de la Autoridad" pudiera conducir a una conformación eminentemente presidencialista y personalista de la estructura administrativa de la Autoridad. Más allá de firmarse los actos formales de nombramiento y cese por quien ostente la Presidencia, debería ponderarse la conveniencia de que el anteproyecto prevea la necesidad de convocatoria pública y concurrencia competitiva para seleccionar a las personas titulares de las direcciones de investigación técnica con base en los principios de mérito y capacidad.

La cláusula residual prevista en la letra m) plantea la posibilidad de que una norma con rango de ley pueda atribuir otras funciones, además de las específicas previstas en las letras previas, a la Presidencia de la Autoridad, subordinando dicha posibilidad a que "no esté reservada por esta ley a la competencia del Consejo". Sin embargo, aun siendo razonable pretender el respeto a las competencias exclusivas e indelegables del órgano de gobierno colegiado, el blindaje pretendido de una ley frente a otra ley carece de sentido, porque también podría modificarse el artículo 31.2, por lo que debería eliminarse dicho inciso.

- Al artículo 37 (Direcciones de investigación técnica)

En cuanto a las funciones de las personas titulares de las direcciones de investigación técnica, en la letra c) del apartado 2 no procede la segunda parte ya que se refiere a una función del investigador o investigadora encargado, lo cual no es objeto de regulación en el artículo 37 (además de que ya está prevista en el artículo 8).

- Al artículo 38 (Secretaría General)

En lo que hace a las funciones de la Secretaría General previstas en el artículo 38, apartado 2, no parece que deba atribuírsele directamente en la letra i) el "diseño de los sistemas de información necesarios", bastando a tal efecto una previsión genérica en cuanto a asegurar la provisión de los servicios informáticos necesarios para el funcionamiento de la Autoridad.

También la enunciación de la función prevista en la letra l) -"las relaciones con los Tribunales de Justicia y con el Ministerio Fiscal"- resulta excesivamente amplia ya que ciertas relaciones las debe llevar directamente la persona que ostente la Presidencia (por ejemplo, las previstas en los artículos 20.1 y 36.2.l), por lo que debería matizarse la redacción.

En la letra m) procede eliminar la referencia a las reclamaciones previas a la vía laboral ya que estás fueron suprimidas por la Ley 39/2015, de 1 de octubre.

- Al artículo 39 (Régimen de contratación)

No tiene sentido la ubicación del artículo 39, relativo al régimen de contratación de la Autoridad, junto a los preceptos dedicados a regular las direcciones de investigación técnica y la Secretaría General. Podría añadirse al título III, ampliando la rúbrica de este (que, por otra parte, ya es incompleta en el texto consultado por referencia a su contenido).

VIII. A la parte final

- A la disposición derogatoria única

Respecto de las previsiones derogatorias específicas del anteproyecto, las referidas en el apartado 1 a las leyes vigentes en materia de investigación de accidentes de aviación civil, marítimos y ferroviarios pueden considerarse, en términos generales, correctas. Únicamente surge la duda de por qué en la letra a) se distinguen los artículos 13 a 17 y los artículos 18 y 19 de la Ley 21/2003, de 7 de julio, de Seguridad Aérea, no citándose todos juntos -del 13 al 19- pese a estar seguidos. Ciertamente forman parte de unidades sistemáticas distintas dentro del título II, constituyendo los capítulos II -investigación técnica de accidentes e incidentes de la aviación civil- y III -protección de la información-, respectivamente. Si fueran citados por tales capítulos tendría sentido su separación, no tanto en la simple mención por artículos. Por otra parte, suscita dudas el inciso "en cuanto a la participación de la CIAIAC en el Programa Estatal de Seguridad Operacional (PESO)" pues no queda claro si se refiere solo a los artículos 18 y 19 o también a los previos. Además, parece sugerir que los artículos afectados no se derogan totalmente sino solo parcialmente cuando se refieran a la participación de la CIAIAC en el PESO, pero quedan subsistentes en todo lo demás.

La Dirección General de Aviación Civil ha alegado que no se entiende, ni se justifica en la MAIN, la derogación del artículo 17 de la Ley 21/2003 dado que el anteproyecto no contempla un régimen jurídico para repercutir los costes de la búsqueda, recuperación, conservación y destino de los restos del accidente o incidente de que se trate, por lo que sugiere su mantenimiento o, en caso contrario, la justificación de su derogación. Asimismo, ha considerado que la derogación genérica de los artículos 18 y 19 debe limitarse a aquellos aspectos regulados en el anteproyecto. Por ello, sugiere que la disposición derogatoria especifique que se refiere a los artículos 13 a 17, así como al artículo 18, apartado 1, párrafo segundo, apartado 2, letra c), y la expresión "o de la Comisión de Investigación de Accidentes e Incidentes de la Aviación Civil", y el artículo 19, apartado 1, letra a), segundo párrafo, y apartado 2, segundo párrafo, de la Ley 21/2003, de 7 de julio, de Seguridad Aérea.

En aras de la seguridad jurídica debe redactarse de forma más clara y precisa la disposición derogatoria en este punto (eventualmente, puede valorarse si resulta preferible no derogar sino modificar la redacción de los preceptos parcialmente afectados a través de la disposición final primera, que ya prevé otras modificaciones del texto de dicha ley).

Por su parte, el apartado 2 de la disposición derogatoria prevé que, "una vez que se apruebe el real decreto por el que se aprueba el Estatuto orgánico de la Autoridad, quedarán derogados, en los términos previstos en el mismo" los reales decretos que regulan actualmente la investigación de los accidentes e incidentes en los ámbitos ferroviario, marítimo y de aviación civil y las respectivas comisiones. Carece de sentido y utilidad este anuncio de derogación preventiva y sin plazo determinado en el anteproyecto de ley. Cuando se apruebe el citado Estatuto orgánico, este llevará a cabo por sí mismo y con efecto propio la pertinente derogación de normas reglamentarias afectadas por él.

- A las disposiciones finales

a) Las tres primeras disposiciones finales modifican los preceptos que en la Ley 21/2003, de 7 de julio, de Seguridad Aérea (disposición adicional decimosexta), el TRLPEMM (artículos 137.1, 240.2 y 241 bis) y Ley 38/2015, de 29 de septiembre, del sector ferroviario, regulan las tasas en cuya recaudación se dará participación a la nueva Autoridad. Tales modificaciones van destinadas, precisamente, a cambiar los hechos imponibles para incluir la realización de las actividades de investigación técnica de los accidentes e incidentes en los distintos modos de transporte, así como para determinar el porcentaje de participación asignado a la Autoridad (2,288 %), junto con otros cambios por la misma causa.

Conviene repasar el texto modificado previsto, especialmente cuando se trata de añadir nuevos párrafos, para que se ajuste en cada caso a la redacción preexistente siguiendo su formulación (por ejemplo, la descripción del hecho imponible de la tasa de la Agencia de Seguridad Aérea -AESA- se realiza con el verbo en presente en el apartado 2 de la disposición adicional decimosexta de la Ley 21/2003, en tanto que en el nuevo párrafo que se adiciona se expresa en futuro; igual ocurre respecto del artículo 88.1 de la Ley 38/2015, de 29 de septiembre, del sector ferroviario).

Por lo que se refiere a las modificaciones previstas para el TRLPEMM, no está justificado que la introducción de las actividades de investigación técnica de accidentes e incidentes marítimos que desarrollará la Autoridad se realice en un precepto como el artículo 137, incluido en el capítulo IV (sobre el "servicio de señalización marítima") del título VI del libro primero. Tiene más sentido, como ha observado el informe de Puertos del Estado, que la inclusión de la referencia a las actividades de la Autoridad como hecho imponible de la tasa de ayudas a la navegación tenga lugar, de forma directa, en el precepto que lo regula, esto es, el artículo 237 del TRLPEMM.

Es preciso cuidar los incisos introductorios de cada apartado de estas disposiciones finales para evitar que den lugar a confusión e inseguridad jurídica. Así, cuando se trata de añadir un nuevo párrafo a un apartado de un artículo preexistente (por ejemplo, con la disposición final primera, apartado uno, o con la disposición final tercera, apartado uno) no es procedente decir que el apartado en cuestión "queda redactado como sigue" omitendo el texto del párrafo preexistente y que no se pretende derogar. En tales casos es preferible incluir el texto completo del apartado tal como quedará o bien decir que "se añade un nuevo párrafo en el apartado x del artículo x con el siguiente tenor".

b) La disposición final quinta incluye una cláusula para habilitar el desarrollo normativo y la ejecución de la ley. Establece que "se faculta al Consejo de Ministros y a la persona titular del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana para dictar cuantas disposiciones reglamentarias sean necesarias para el desarrollo de la presente ley, así como para acordar las medidas necesarias para garantizar la efectiva ejecución e implantación de las previsiones que contiene".

La atribución indiferenciada de tales facultades de desarrollo y ejecución al Consejo de Ministros y a un ministro o ministra en concreto no es correcta. Como tiene dicho el Consejo de Estado, la potestad reglamentaria primaria es del Gobierno (artículo 97 de la Constitución), sin que sea procedente que la persona titular de un ministerio de modo directo y per saltum desarrolle los contenidos de la ley. En efecto, las habilitaciones reglamentarias a los titulares de los departamentos ministeriales tienen carácter excepcional y, en caso de mantenerse, deben ser objeto de una concreta justificación en la ley habilitante según dispone expresamente el artículo 129.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre. La potestad reglamentaria ministerial es, pues, de segundo grado. Debe limitarse a aquellos desarrollos secundarios o ulteriores de los reales decretos, a través de las pertinentes órdenes ministeriales, así como en su caso a la adopción de resoluciones para la implantación o aplicación de medidas concretas. Debe ceñirse además a las materias propias de su competencia. Por tanto, el Consejo considera especialmente que esta disposición final debe reformularse para distinguir el ámbito de aplicación de las habilitaciones que contiene y, en caso de mantenerse la prevista en favor de la persona titular del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, expresarse las razones que la justifican tanto en el anteproyecto como en la MAIN, en consonancia con el precepto legal expuesto.

IX. Observaciones formales y de redacción

Además de las observaciones de redacción derivadas de cuestiones de fondo formuladas anteriormente, cabe asimismo hacer otras puramente formales:

- Deberían sustituirse algunos términos (por ejemplo, "implementador") por otros u otras expresiones de uso común, en lugar de utilizar traducciones directas del inglés que no están en el diccionario de la Real Academia Española.

- Las referencias estáticas a órganos concretos según su denominación actual (ministerios, direcciones generales, etc.) conviene sustituirlas, en la medida de lo posible, por referencias dinámicas al ministerio u órgano con competencia en la materia, a fin de prevenir el eventual desfase del texto de la ley si tales denominaciones cambian.

- En relación con el uso del lenguaje no sexista, no puede dejar de llamarse la atención sobre la artificiosidad de ciertas expresiones y las dificultades vinculadas con el intento de evitación del uso del masculino genérico en el texto (personas funcionarias y personas alto cargo -solo personas pueden tener tal condición Además, ni siquiera emplea a tal efecto un criterio único pues en ocasiones opta por la expresión a partir del término "persona" (persona consejera, persona investigadora), mientras que en otras lo hace por desdoblamiento de la cita en masculino y femenino (consejero y consejera, investigador e investigadora), incluso limitando a veces el desdoblamiento a los artículos (las y los testigos, las y los fabricantes). Se sugiere por ello evitar un exceso de farragosidad en el texto perjudicial para su lectura.

- Conviene finalmente revisar el texto para corregir las numerosas descoordinaciones de número y género que presenta (algunas de las cuales han sido ya señaladas por cuanto generan dudas en la comprensión del texto) o expresiones incorrectas (en el artículo 2.3).

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Pleno, es de dictamen:

Que, una vez tenidas en cuenta las observaciones esenciales contenidas en el apartado III.4 del cuerpo de este dictamen y la formulada al artículo 8.3, y consideradas las restantes, puede elevarse el anteproyecto de Ley sometido a consulta al Consejo de Ministros, para su aprobación y su posterior remisión, como proyecto de Ley, a las Cortes Generales".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 2 de marzo de 2023

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMA. SRA. MINISTRA DE TRANSPORTES, MOVILIDAD Y AGENDA URBANA.