Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 1 de diciembre de 2022, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En virtud de la Orden de V. E. de 3 de noviembre de 2022, registrada de entrada al día siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se regulan las zonas de bajas emisiones, remitido con carácter urgente.

ANTECEDENTES

De antecedentes resulta:

Primero.- El Proyecto

Se somete a consulta el proyecto de Real Decreto por el que se regulan las zonas de bajas emisiones (en adelante, el "Proyecto").

El Proyecto consta de un preámbulo, quince artículos, dos disposiciones adicionales, una disposición transitoria, cuatro disposiciones finales y dos anexos.

El preámbulo está estructurado en cuatro apartados. Se abre recordando que la atmósfera es un bien común indispensable para la vida y que su protección constituye una prioridad política ambiental como sustrato de la salud de las personas y los ecosistemas. Se incluyen numerosos datos de la Organización Mundial de la Salud, la Agencia Europea del Medio Ambiente, el Inventario Nacional de emisiones y absorciones de gases de efecto invernadero y del Inventario Nacional de Contaminantes Atmosféricos que acreditan los efectos perniciosos para la salud de las personas generados por las emisiones de gases contaminantes (incluyendo los gases de efecto invernadero, entre los que cita el óxido de nitrógeno, el ozono troposférico y las partículas en suspensión) así como por el ruido (provocado, entre otros, por el tráfico rodado), especialmente en el medio urbano, citando al efecto algunos de los objetivos del Plan Nacional Integrado de Energía y Clima 2021-2030.

Ante los efectos negativos de los procesos de industrialización y urbanización se han ido adoptando, en los últimos años, diversos instrumentos jurídicos que permiten cohonestar el desarrollo socioeconómico con la protección de la salud. En este sentido, se citan diversas normas como la Ley 34/2007, de 15 de noviembre, de calidad del aire y protección de la atmósfera y los reglamentos que la desarrollan, como el Real Decreto 102/2011, de 28 de enero, relativo a la mejora de la calidad del aire y el Real Decreto 818/2018, de 6 de julio, sobre medidas para la reducción de las emisiones nacionales de determinados contaminantes atmosféricos; todas ellas dictadas en aplicación del Derecho de la Unión Europea. Asimismo, también se citan otras normas e instrumentos como: (i) el Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático 2021-2030, de 22 de septiembre de 2020 y su primer Programa de Trabajo 2021-2025; (ii) la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible; y (iii) sobre todo la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética. Conforme al artículo 14.3 de esta última, determinados municipios están obligados a aprobar, antes del 1 de enero de 2023, planes de movilidad urbana sostenible (en adelante, "PMUS") que permitan reducir las emisiones derivadas de la movilidad incluyendo, entre otras medidas, el establecimiento de zonas de bajas emisiones (en adelante, "ZBE").

En este sentido, refiere que el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico ha elaborado en colaboración con la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP) unas "Directrices para la creación de zonas de bajas emisiones", presentadas en noviembre de 2021, que han prefigurado el contenido del ahora Proyecto y a las que se remite el artículo 10.1 del mismo.

El objetivo del Proyecto es regular los requisitos mínimos que deberán satisfacer las ZBE (en materia de calidad del aire, cambio climático, movilidad sostenible, eficiencia energética y ruido), definir su contenido básico, la fijación de objetivos y su sistema de monitorización y evaluación.

Prosigue el preámbulo, tras resumir el contenido de la norma y describir su tramitación, justificando la conformidad del Proyecto con los principios de buena regulación consagrados en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Finalmente, el preámbulo reseña que este se dicta al amparo de la habilitación reglamentaria recogida en la disposición final sexta de la Ley 7/2021, de 20 de mayo y de las competencias reservadas en exclusiva al Estado por las reglas 21.ª y 23.ª del artículo 149.1 de la Constitución Española.

El artículo 1 define el objeto y finalidad del Proyecto.

El artículo 2 establece el ámbito de aplicación de la norma.

El artículo 3 fija los objetivos de las ZBE.

El artículo 4 establece la delimitación y diseño de las ZBE.

El artículo 5 regula las restricciones de acceso, circulación y estacionamiento de vehículos y clasificación ambiental.

El artículo 6 establece la integración del proyecto de ZBE con otros instrumentos de planificación.

El artículo 7 fija los "Requerimientos de las Zonas de Bajas Emisiones en materia de calidad del aire".

El artículo 8 fija los "Requerimientos de las Zonas de Bajas Emisiones en materia de cambio climático, impulso del cambio modal y eficiencia energética".

El artículo 9 fija los "Requerimientos de las Zonas de Bajas Emisiones en materia de ruido".

El artículo 10 determina el contenido mínimo del proyecto de ZBE y plazos de revisión.

El artículo 11 regula el sometimiento de los proyectos de ZBE al trámite de información pública.

El artículo 12 regula los sistemas de monitorización y seguimiento.

El artículo 13 prevé disposiciones relativas a la gobernanza y participación pública.

El artículo 14 regula la señalización de las ZBE en la vía pública.

El artículo 15 recoge el régimen sancionador.

La disposición adicional primera habilita al Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico y al Ministerio del Interior para actualizar las categorías de clasificación ambiental de vehículos previstas en el anexo II del Real Decreto 2822/1998, de 23 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento General de Vehículos.

La disposición adicional segunda determina ciertas especialidades para los territorios insulares.

La disposición transitoria única otorga un plazo de 18 meses contados desde la entrada en vigor del Proyecto de Real Decreto para adaptar las ZBE creadas con anterioridad a la regulación proyectada.

La disposición final primera señala los títulos competenciales que habilitan al Estado para dictar el Proyecto, específicamente las reglas 21.ª y 23.ª del artículo 149.1 de la Constitución Española.

La disposición final segunda establece que el Proyecto tiene carácter de norma básica al amparo del artículo 149.1.23.ª.

La disposición final tercera habilita al titular del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico para modificar los anexos del Proyecto mediante orden ministerial.

La disposición final cuarta ordena la entrada en vigor a los veinte días de la completa publicación del Proyecto en el Boletín Oficial del Estado.

Completan el Proyecto dos anexos. El anexo I refiere el contenido mínimo que han de reunir los proyectos de ZBE y el anexo II detalla una serie de indicadores de monitorización y seguimiento divididos en cuatro categorías (aire, cambio climático y movilidad sostenible, ruido y eficiencia energética).

Segunda.- La memoria del análisis de impacto normativo

El Proyecto se acompaña de una memoria del análisis de impacto normativo fechada el 27 de octubre de 2022 (en adelante, la "Memoria"), estructurada en siete apartados y cuatro anexos, precedidos de un resumen ejecutivo.

I.- El apartado primero justifica la oportunidad de la norma, señalando que actualmente y dada la proximidad del 1 de enero de 2023, se constata que muchas entidades locales obligadas a establecer ZBE no lo han hecho. Además, entre aquellas que sí las han creado existe una importante disparidad de criterios que menoscaba la seguridad jurídica y la eficacia de estas medidas. Por ello, el Proyecto articula una regulación mínima y común que especifica con mayor detalle el mandato del artículo 14.3 de la Ley 7/2021, de 20 de mayo.

Como objetivos de la norma proyectada, señala:

- Establecer una legislación homogénea en todo el territorio nacional que facilite el establecimiento de las ZBE;

- Mejorar la calidad del aire, la salud de la población y la calidad acústica;

- Fomentar una movilidad más sostenible y la recuperación del espacio público para los ciudadanos; y

- Mitigar el cambio climático.

En cuanto al análisis de alternativas, la Memoria reseña que las Directrices a las que alude el preámbulo (instrumento no normativo) fueron bien acogidas por usuarios y organizaciones.

La Memoria justifica la conformidad del Proyecto con los principios de buena regulación en términos muy similares a los del preámbulo.

También señala que el Proyecto no está incluido en el Plan Anual Normativo para 2022.

II.- El apartado segundo sintetiza al contenido del Proyecto, resumiendo las disposiciones que lo integran.

III.- El apartado tercero recoge el análisis jurídico, justificando el rango reglamentario de la norma y la forma de real decreto.

Se incluye una amplia referencia a las normas españolas que regulan la protección de la atmósfera y los preceptos que habilitan a los Ayuntamientos para restringir la circulación de vehículos a motor, como son:

- Artículo 16.4 de la Ley 34/2007, de 15 de noviembre;

- Artículo 25 del Real Decreto 102/2011, de 28 de enero, relativo a la mejora de la calidad del aire;

- Artículo 100 de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible; y

- Artículos 7.g) y 18 de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, cuyo texto refundido fue aprobado por el Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre.

Asimismo, cita la normativa sectorial de la Unión Europea (Directivas y Reglamentos), así como los objetivos medioambientales asumidos por los Estados miembros para 2030 (v.gr. reducción de emisiones de gases contaminantes emitidos por vehículos a motor, porcentaje del parque móvil con vehículos de cero emisiones, fomento de energías renovables).

Justifica la entrada en vigor de la norma proyectada según la regla general del artículo 2.1 del Código Civil, dado que: "no impone nuevas obligaciones a personas físicas o jurídicas que desempeñen una actividad económica o profesional, por lo que no es de aplicación a este caso el artículo 23 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre".

IV.- El apartado cuarto justifica la adecuación del Proyecto al orden constitucional de reparto de competencias, citando de nuevo las reglas 21.ª y 23.ª del artículo 149.1 de la Constitución Española.

V.- El apartado quinto describe la tramitación del Proyecto, que será analizada en el antecedente tercero del presente dictamen.

Sin perjuicio de lo anterior, la Memoria señala que se prescindió del trámite de consulta pública previa al amparo del artículo 26.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, dado que regula aspectos parciales de una materia y porque, "por otra parte, se consultó a los principales afectados a través del proceso de información y participación pública previo a la publicación de las Directrices para la creación de zonas de bajas emisiones (ZBE), las cuales son la base de la cual parte este real decreto".

VI.- El apartado sexto recoge el análisis de impactos en diversos dominios.

Concluye que no tendrá impacto en la economía general dado que, al tratarse de una norma cuyas destinatarias son las Administraciones locales, el impacto final en los ciudadanos dependerá de las concretas medidas adoptadas por dichas Administraciones locales en el marco del Proyecto.

Por la misma razón, concluye que no tendrá impacto en las pequeñas y medianas empresas (pymes).

No tendrá impacto en la unidad de mercado ni en la competencia.

No tendrá impacto presupuestario en los ingresos ni en los gastos de la Administración General del Estado ni de las comunidades autónomas. Sí tendrá un importante impacto en los presupuestos municipales, pero es imposible de cuantificar en la Memoria.

Tampoco aprecia impacto en las cargas administrativas de los ciudadanos, reconociendo que estas sí se verán incrementadas cuando las Administraciones locales aprueben sus propias medidas.

Sí que aprecia un impacto positivo en materia de género, familias, infancia y adolescencia, igualdad de oportunidades, no discriminación, accesibilidad universal de las personas con discapacidad, salud pública, medio ambiente y lucha contra el cambio climático.

VII.- El apartado séptimo recoge que la norma no debe ser objeto de evaluación por sus resultados y, por tanto, no se contemplan mecanismos de evaluación ex post.

La Memoria se acompaña de cuatro anexos que resumen las alegaciones, observaciones y aportaciones recogidas en los distintos trámites de participación pública sustanciados durante la tramitación.

Tercero.- Expediente remitido

Junto con las tres versiones del Proyecto y sus correspondientes memorias, obran en el expediente los siguientes documentos:

1.- Certificado de 28 de septiembre de 2022 que acredita la sustanciación del trámite de información pública en el sitio web del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico entre el 21 de abril y el 13 de mayo de 2022, así como las 157 observaciones que presentaron diversos ayuntamientos, diputaciones provinciales, entidades representativas del sector (tanto empresas como asociaciones ciudadanas) y ciudadanos a título particular (estas últimas están clasificadas como confidenciales).

2.- Certificado de 28 de septiembre de 2022 que acredita la sustanciación del trámite de consulta directa a las comunidades autónomas entre el 26 de abril y el 17 de mayo de 2022, así como las alegaciones que presentaron:

- Andalucía.

- Asturias.

- Castilla y León.

- Cataluña.

- Canarias.

- Galicia.

- Illes Balears.

- Comunidad Valenciana.

3.- Certificado de 28 de septiembre de 2022 que acredita la sustanciación del trámite de consulta a las entidades locales, por medio de la FEMP y de nuevo a las entidades representativas del sector entre el 26 de abril y el 17 de mayo de 2022, así como las alegaciones que en su seno fueron presentadas por:

- Asociación Española de Fabricantes de Automóviles y Camiones (ANFAC).

- Asociación de Vecinos Triana San Telmo de las Palmas de Gran Canaria.

- Confederación Española de Transporte en Autobús (CONFEBUS).

- Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP).

- Confederación Española de Organizaciones Empresariales (CEOE).

- Confederación Española de Transporte de Mercancías (CETM).

- Coordinadora en Defensa de la Bici.

- Federación de Asociaciones contra el Ruido.

- Federación Nacional Empresarial de Alquiler de Vehículos Con y Sin Conductor (FENEVAL).

- Asociación de Afectados por el Ruido en Miranda.

- Operaciones Independientes del Sector Energético.

- Asociación Ciudades que Caminan.

- Fundación Ecología y Desarrollo (ECODES).

- Transport & Environment.

- Asociación de Empresarios de Transporte en Autocar de Madrid (AETRAM).

- Asociación Española de Aparcamientos y Garajes (ASESGA).

- Fundación Renovables.

- Confederación Española de Empresarios de Estaciones de Servicio (CEEES).

- Asociación Nacional Española de Fabricantes de Hormigón Preparado (ANEFHOP).

4.- Certificado de 28 de abril de 2022 que acredita que el Proyecto fue sometido a deliberación del Consejo Asesor de Medio Ambiente, sin que se presentasen observaciones.

5.- Han informado los siguientes ministerios, realizando diversas observaciones al Proyecto:

a.- Informe de la Dirección General de Régimen Jurídico Autonómico y Local del Ministerio de Política Territorial, de fecha 7 de junio de 2022. No realiza observaciones de carácter competencial, pero sí de técnica normativa sobre la invocación de los títulos competenciales que se ha atendido en la versión final del Proyecto.

b.- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana de 8 de junio de 2022.

c.- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo de 17 de junio de 2022.

d.- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior de 23 de junio de 2022, como departamento coproponente del Proyecto. Formula varias observaciones, la mayoría de las cuales han sido atendidas en la redacción final sometida a consulta, y relativas a:

- Eliminar la regulación del control del ruido;

- Señalización de las ZBE;

- Cambio de alguna terminología empleada para armonizarla con la utilizada por otras normas;

- Contenido de los anexos.

e.- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital de 27 de junio de 2022.

f.- Un segundo informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior de 26 de octubre de 2022, por el que presta su conformidad al Proyecto.

6.- Han informado diversos órganos del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, departamento proponente del texto.

a.- Informe de la Dirección General de Política Energética y Minas fechado el 4 de julio de 2022.

b.- Informe de 4 de octubre de 2022 del Gabinete de la Secretaría de Estado de Energía.

c.- Informe de 28 de octubre de 2022 evacuado por la Secretaría General Técnica en el que da cuenta de la tramitación del Proyecto y lo informa favorablemente.

7.- Oficio de 10 de octubre de 2022 por el que se solicita el informe de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa. Transcurrido el plazo para su emisión, no consta que se haya recibido.

8.- Oficio de 13 de octubre de 2022 evacuado por el Ministerio de Hacienda y Función Pública por el que se declara que el Proyecto no está sujeto al trámite de aprobación previa.

Cuarto.- Audiencias ante el Consejo de Estado

Una vez recibido el expediente en este Consejo de Estado, las siguientes entidades solicitaron audiencia ante el mismo, y les fue concedida:

- CEOE.

- Political Intelligence.

- ANFAC.

- Asociación Española de Proveedores de Automoción (SERNAUTO).

- Asociación Nacional de Empresas del Sector de Dos Ruedas (ANESDOR).

- FACONAUTO.

- FENEVAL.

- Grupo Autónomo Nacional de Vendedores de Automóviles, Camiones y Motocicletas (GANVAM).

Dentro del plazo concedido al efecto, presentaron alegaciones ANFAC, SERNAUTO, GANVAM, FACONAUTO, CEOE y ANESDOR. Fue denegada la solicitud de audiencia de la Asociación Española de Renting de Vehículos, al haberse presentado cuando el Proyecto ya había sido sometido a debate en la Sección ponente y teniendo en cuenta el carácter urgente de la consulta.

Quinto.- Documentación adicional remitida al Consejo de Estado

Con fecha de 29 y 30 de noviembre tuvieron entrada en el Registro de este Consejo de Estado sendos escritos de ambos ministerios proponentes señalando que el Ministerio del Interior entendía que el Ministerio de Industria, Comercio y Turismo debería seguir teniendo un papel activo en la determinación de los etiquetados de los coches a efectos de la aplicación de la disposición adicional primera, indicando, además, que estimaban que dicha disposición no debería incluirse al existir ya un procedimiento para ello, sin perjuicio de que debería continuarse la tramitación del Proyecto, a efectos de la emisión por el Consejo de Estado del correspondiente dictamen.

Y, en vista de estos antecedentes, el Consejo de Estado formula las siguientes

CONSIDERACIONES

I.- Objeto de la consulta, carácter del dictamen y urgencia

La presente consulta versa sobre el proyecto de Real Decreto por el que se regulan las zonas de bajas emisiones, dictado en desarrollo del artículo 14.3 de la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética, que obliga a determinados municipios a dotarse de planes de movilidad sostenible (PMUS) que incluyan, entre otras medidas, el establecimiento de zonas de bajas emisiones (ZBE). Asimismo, el Proyecto se dicta en ejecución de otras leyes relacionadas con el artículo 14.3 citado, tal y como se desarrolla ut infra. El presente dictamen se emite con carácter preceptivo, en virtud de lo dispuesto en el artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, que establece que la Comisión Permanente deberá ser consultada sobre los "reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes, así como sus modificaciones", tal y como se razona en la consideración III A siguiente.

Asimismo, el dictamen también se evacúa en virtud de lo dispuesto en el artículo 22.2 de la citada ley orgánica, que se refiere a las "disposiciones reglamentarias que se dicten en ejecución, cumplimiento o desarrollo de tratados, convenios o acuerdos internacionales y del derecho comunitario europeo". El artículo 23.1 de la Directiva 2008/50/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2008, relativa a la calidad del aire ambiente y a una atmósfera más limpia en Europa, regula los planes de acción de la calidad del aire como instrumento obligatorio de aplicación de la misma y remite, entre otros, al anexo XV, apartado B.3.d) que incluye las ZBE como una de las medidas que deben incluirse en los planes de calidad del aire locales, regionales y nacionales de los Estados miembros para alcanzar los objetivos de calidad del aire fijados por dicha Directiva (transpuesta por el Real Decreto 102/2011, de 28 de enero), por lo que el Proyecto contribuye a su aplicación en España. La directiva ha sido objeto de varias sentencias del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, que ha declarado su incumplimiento por diversos Estados miembros. A la fecha de evacuación del presente dictamen, el Reino de España está pendiente de un pronunciamiento de dicho Tribunal en el asunto C-125/20, derivado del incumplimiento de dicha directiva en diversos municipios españoles.

Por otro lado, en la orden de remisión se ha hecho constar, además, el carácter urgente de la consulta a efectos de lo establecido en el artículo 19.1 de la mencionada ley orgánica, por lo que el presente dictamen se evacúa en el plazo de quince días.

De acuerdo con la Memoria, la urgencia que motiva el despacho del dictamen reside en la constatación por el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico de que actualmente: (i) muchas entidades locales obligadas a establecer ZBE antes del 1 de enero de 2023 no lo han hecho; y (ii) entre aquellas que sí las han creado existe una importante disparidad de criterios que perjudica la seguridad jurídica y la eficacia de estas medidas.

II.- Procedimiento de elaboración de la norma

La tramitación del Proyecto ha seguido los trámites preceptuados por el artículo 26 de la Ley del Gobierno: se trata de una propuesta normativa impulsada por el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico y el Ministerio del Interior como órganos coproponentes; se han redactado tres versiones del Proyecto; se han redactado las correspondientes memorias del análisis de impacto normativo; se ha consultado directamente a las comunidades autónomas, entidades locales y entidades representativas del sector; se han recogido sus alegaciones y se han recabado los correspondientes informes preceptivos. Asimismo, el Ministerio de Hacienda y Función Pública ha manifestado que el Proyecto no está sujeto a su aprobación previa, a pesar de que la fórmula promulgatoria sí afirma que se ha recibido, cuestión a la que se refiere el apartado VI siguiente.

También se han observado los trámites regulados en la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, habiéndose sometido el Proyecto a la consideración del Consejo Asesor de Medio Ambiente.

Asimismo, se ha concedido audiencia ante este Consejo de Estado a las entidades que lo han solicitado (salvo a una), y se han considerado las alegaciones presentadas.

Respecto a la Memoria, sería muy oportuno mencionar una serie de importantes sentencias que han anulado recientemente las ordenanzas de ZBE aprobadas por los consistorios de Madrid y Barcelona. Estas resoluciones ponen de manifiesto la gran importancia de la regulación del procedimiento para establecer las ZBE, dado que en ambos casos las ordenanzas fueron anuladas, en su práctica totalidad, por motivos formales: defectos de procedimiento que eran exigibles conforme a legislación básica del Estado en materia de procedimiento administrativo, impacto sobre la competencia e impacto sobre la unidad de mercado, sin perjuicio de que algunas de ellas también aparecían mencionadas en las correspondientes Directrices de técnica normativa que, algunos municipios, como el de Barcelona, habían promulgado para la correcta elaboración de las correspondientes ordenanzas locales. El Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dictó seis sentencias y por todas, sentencia 969/2022, de 21 de marzo, en su F.J. 8 apreció: "existen vicios sustanciales en la elaboración de la norma" dado que "En el expediente no se realiza un análisis suficiente de las alternativas, ni de las consecuencias económicas, sociales y sobre el mercado y competencia que producen las medidas, ni se evalúan suficientemente los costes y beneficios que implica el proyecto de disposición para sus destinatarios, así como las cargas administrativas que supone la promulgación de la Ordenanza". Por su parte, el Tribunal Superior de Justicia de Madrid en tres sentencias (por todas, la sentencia 446/2020, de 27 de julio) anuló la ordenanza de ZBE de la capital, sin entrar en el fondo del asunto, apreciando que se había prescindido indebidamente del trámite de información pública y no se había tramitado una memoria económica que ponderase el impacto de las restricciones al tráfico para ciudadanos, empresas y Administraciones.

Por tanto, como ya se ha señalado, sería muy oportuno, incluso, añadir a la mención de dichas sentencias un análisis de las mismas que describiera qué actos de instrucción y qué grado de motivación de las medidas que se incluyen en los proyectos de ZBE han sido considerados esenciales por los Tribunales, al objeto de incluirlos en el Proyecto como contenidos obligatorios de los mismos. Esto permitiría reducir el riesgo de impugnación que las ZBE han demostrado, pues afectan de forma sustancial y previsiblemente permanente a derechos e intereses muy diversos y de una gran parte de la población urbana, lo que incrementa las posibilidades de que algunos interpongan recursos contencioso-administrativos contra las ordenanzas que creen las ZBE con el fin de defender dichos derechos o intereses. Sobre esta cuestión se volverá más adelante en la observación general V B.

Si como consecuencia de todo lo anterior se decidiese ampliar el Proyecto, la Memoria debería dar cuenta de ello. En cualquier caso debería, además, añadirse que esos requisitos procedimentales no afectan a la garantía institucional de la autonomía de las comunidades autónomas ni a la autonomía local consagrada en los artículos 137 y 140 de la Constitución Española ni invaden las competencias municipales listadas en el artículo 25.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL), dado que, sobre todo, en lo que se refiere a exigencias sustantivas de las ZBE, la delimitación geográfica concreta y las distintas medidas a adoptar en cada una de las ZBE, queda plenamente respetada dicha autonomía. En este sentido, cabe recordar que el Consejo de Estado tuvo la oportunidad de analizar la autonomía local en su dictamen número 567/2013, de 26 de junio, que tuvo por objeto el entonces anteproyecto de Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local.

III.- Habilitación normativa, rango y cobertura competencial

A.- Habilitación normativa

El Proyecto es un reglamento ejecutivo dictado, como señalan tanto el preámbulo como la Memoria, en desarrollo de la habilitación prevista a favor del Gobierno en la disposición final sexta de la Ley 7/2021, de 20 de mayo.

El Proyecto se dicta también, en ejecución de la disposición final segunda de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, cuyo texto refundido fue aprobado por el Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre (norma que el preámbulo cita entre otras que habilitan a los ayuntamientos para restringir la circulación de vehículos a motor).

B.- Rango normativo

La norma proyectada tiene rango reglamentario, toda vez que no se aprecia una reserva de ley en esta materia y satisface las facultades y habilitaciones otorgadas en el ordenamiento jurídico. Por tanto, su rango normativo es suficiente.

C.- Cobertura competencial

Tal y como se señala en el preámbulo y en la disposición final primera, el Proyecto se dicta en virtud de los títulos competenciales recogidos en el artículo 149.1.21.ª y 23.ª de la Constitución Española, que reserva al Estado la competencia exclusiva en materia de tráfico y circulación de vehículos a motor; y de legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las comunidades autónomas de establecer normas adicionales de protección, respectivamente. Asimismo, conforme a la disposición final segunda, el Proyecto tiene carácter de normativa básica al dictarse al amparo de la regla 23.ª. De acuerdo con el informe de la Dirección General de Régimen Jurídico Autonómico y Local, estos títulos son suficientes para dictar la norma proyectada.

En este punto, sería muy recomendable desarrollar con mayor detalle la disposición final primera para delimitar claramente qué preceptos del Proyecto se dictan en virtud de cada uno de los dos títulos competenciales invocados. Muy especialmente, dado que la competencia del Estado sobre tráfico y circulación de vehículos a motor es exclusiva, mientras que la competencia sobre medio ambiente es básica. En este sentido, es cierto que muchas disposiciones del Proyecto se dictan al amparo de ambos títulos competenciales, pero hay algunas que no pertenecen a la normativa de circulación de vehículos a motor y se incardinan solamente en la competencia medioambiental, como el artículo 8.3 (rehabilitación residencial para mejorar la eficiencia energética de los edificios) y el artículo 8.4 (acciones urbanísticas en forma de zonas verdes, sistemas de drenaje y similares).

Por otro lado, en el apartado IV de la Memoria se afirma:

"A su vez, se fundamenta en el artículo 149.1.21ª de la Constitución Española, que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de bases y coordinación general de tráfico y circulación de vehículos a motor".

Esta cita es inexacta, pues el tenor literal del precepto constitucional citado es el siguiente: "El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias: [...] 21.ª Ferrocarriles y transportes terrestres que transcurran por el territorio de más de una Comunidad Autónoma; régimen general de comunicaciones; tráfico y circulación de vehículos a motor; correos y telecomunicaciones; cables aéreos, submarinos y radiocomunicación". Por tanto, debería corregirse.

IV.- Marco normativo

El Proyecto se incardina en el artículo 14.3 (rubricado "Promoción de movilidad sin emisiones") de la Ley 7/2021, de 20 de mayo, que establece:

"Los municipios de más de 50.000 habitantes y los territorios insulares adoptarán antes de 2023 planes de movilidad urbana sostenible que introduzcan medidas de mitigación que permitan reducir las emisiones derivadas de la movilidad incluyendo, al menos:

a) El establecimiento de zonas de bajas emisiones antes de 2023.

b) Medidas para facilitar los desplazamientos a pie, en bicicleta u otros medios de transporte activo, asociándolos con hábitos de vida saludables, así como corredores verdes intraurbanos que conecten los espacios verdes con las grandes áreas verdes periurbanas.

c) Medidas para la mejora y uso de la red de transporte público, incluyendo medidas de integración multimodal.

d) Medidas para la electrificación de la red de transporte público y otros combustibles sin emisiones de gases de efecto invernadero, como el biometano.

e) Medidas para fomentar el uso de medios de transporte eléctricos privados, incluyendo puntos de recarga.

f) Medidas de impulso de la movilidad eléctrica compartida.

g) Medidas destinadas a fomentar el reparto de mercancías y la movilidad al trabajo sostenibles.

h) El establecimiento de criterios específicos para mejorar la calidad del aire alrededor de centros escolares, sanitarios u otros de especial sensibilidad, cuando sea necesario de conformidad con la normativa en materia de calidad del aire.

i) Integrar los planes específicos de electrificación de última milla con las zonas de bajas emisiones municipales.

Lo dispuesto en este apartado será aplicable a los municipios de más de 20.000 habitantes cuando se superen los valores límite de los contaminantes regulados en Real Decreto 102/2011, de 28 de enero, relativo a la mejora de la calidad del aire.

Los planes de movilidad urbana sostenible habrán de ser coherentes con los planes de calidad del aire con los que, en su caso, cuente el municipio con arreglo a lo previsto en el Real Decreto 102/2011, de 28 de enero, relativo a la mejora de la calidad del aire.

Se entiende por zona de baja emisión el ámbito delimitado por una Administración pública, en ejercicio de sus competencias, dentro de su territorio, de carácter continuo, y en el que se aplican restricciones de acceso, circulación y estacionamiento de vehículos para mejorar la calidad del aire y mitigar las emisiones de gases de efecto invernadero, conforme a la clasificación de los vehículos por su nivel de emisiones de acuerdo con lo establecido en el Reglamento General de Vehículos vigente.

Cualquier medida que suponga una regresión de las zonas de bajas emisiones ya existentes deberá contar con el informe previo del órgano autonómico competente en materia de protección del medio ambiente".

La finalidad del Proyecto es articular una regulación mínima de los proyectos de ZBE que deberán aprobar las entidades locales, procurando dar detalle y contenido más preciso al mandato genérico del citado artículo 14.3, determinando así el alcance de su obligación para facilitar su cumplimiento. Para ello, se inspira en las Directrices para la creación de zonas de bajas emisiones, presentadas en noviembre de 2021 por el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico y la FEMP que fueron diseñadas para facilitar el establecimiento de las ZBE, tal y como reconoce el preámbulo.

El Proyecto trata de asegurar un cierto nivel de homogeneidad formal (procedimientos de aprobación de las ZBE, monitorización de sus resultados y revisión periódica de su desempeño) y material (contenidos sustantivos en forma de medidas para alcanzar sus objetivos)

Por ello el Consejo de Estado muestra su parecer favorable al Proyecto, cuya finalidad es de la más alta importancia en la lucha contra el cambio climático. Se trata de una medida incardinada en el corpus jurídico de la Unión Europea que se viene extendiendo en los últimos años por las principales ciudades europeas, a las que se vienen a sumar ahora las españolas.

En lo que respecta a estos contenidos sustantivos (y sin perjuicio de la posibilidad de ampliarlos señalada en la consideración II anterior), si bien es cierto que el artículo 14.3 solamente hace referencia a la medida de restricciones al tráfico rodado para lograr sus objetivos (mejorar la calidad del aire y mitigar las emisiones de gases de efecto invernadero), el Proyecto al precisar las normas que contribuyen a fijar el contenido de la ZBE, incorpora algunas medidas que, o bien persiguen los mismos fines en relación con las emisiones así como otros que también contribuyen a los mismos (referidos en los artículos 1.2, 3.1 y 5.1 del Proyecto) desde otros sectores de la intervención administrativa como son los de la rehabilitación residencial, y la movilidad sostenible, así como una regulación de la calidad acústica, cuyos fines si bien no aparecen expresamente en el citado artículo 14.3 de la Ley 7/2021, sí presentan conexión con las restricciones al tráfico rodado (dado que un descenso del tráfico comportará una reducción de la contaminación ambiental). Por ello, el Proyecto también añade otros fines complementarios a los principales en sus artículos 1.2 (mejora de la salud de la ciudadanía, calidad de vida urbana, movilidad sostenible e inclusiva, mejora del medio ambiente sonoro, movilidad activa y recuperación del espacio público) y 3.2 (cumplimiento de los objetivos de calidad acústica, fomento del transporte sostenible, eficiencia energética del transporte).

En consecuencia, el marco normativo que fija los parámetros de legalidad a los que debe someterse el Proyecto, va más allá de la citada Ley 7/2021, de 20 de mayo, pues incluye a efectos de la delimitación de los contenidos obligatorios o posibles de las ZBE, otras normas que deben ser tenidas en cuenta a la hora de interpretar y aplicar el Proyecto (casi todas citadas en el preámbulo o en la parte articulada):

- Ley 34/2007, de 15 de noviembre, de calidad del aire y protección de la atmósfera;

- Real Decreto 102/2011, de 28 de enero, relativo a la mejora de la calidad del aire;

- Real Decreto 818/2018, de 6 de julio, sobre medidas para la reducción de las emisiones nacionales de determinados contaminantes atmosféricos, que transpone al derecho nacional la Directiva (UE) 2016/2284 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de diciembre de 2016, relativa a la reducción de las emisiones nacionales de determinados contaminantes atmosféricos, por la que se modifica la Directiva 2003/35/CE y se deroga la Directiva 2001/81/CE;

- Ley 37/2003, de 17 de noviembre, del Ruido;

- Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre, que aprobó el texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial;

- Real Decreto 2822/1998, de 23 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento General de Vehículos;

- Ley 37/2007, de 16 de noviembre, sobre reutilización de la información del sector público;

- Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente; y

- Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de la Salud Pública (artículo 27.1 del capítulo VI, "Protección de la salud de la población").

Asimismo, el marco normativo del Proyecto incluye también la citada LBRL y la correspondiente normativa autonómica de régimen local.

V.- Observaciones generales

La redacción propuesta del Proyecto plantea algunas observaciones generales.

A.- Sistemática

La regulación proyectada presenta una sistemática mejorable, pues no está dividida en capítulos y mezcla sin orden aparente artículos referidos a distintas cuestiones formales y materiales, lo que puede dificultar su interpretación y aplicación.

Por ello, sería recomendable introducir una división interna que diferenciase en capítulos los preceptos relativos a:

- Disposiciones generales;

- Procedimiento de aprobación de los proyectos de ZBE;

- Contenido sustantivo de los proyectos de ZBE;

- Mecanismo de monitorización de los resultados;

- Procedimiento de revisión periódica de los proyectos de ZBE;

- Coordinación administrativa; y

- Régimen sancionador.

B.- Reglamentación del procedimiento

Como ya se ha anticipado en la consideración II del presente dictamen, sería muy recomendable desarrollar algo más el detalle del Proyecto en este punto para reducir el riesgo impugnatorio que han demostrado las ZBE en las resoluciones judiciales antes reseñadas.

En este sentido, podrían añadirse al Proyecto disposiciones nuevas que condicionen en mayor grado la acción municipal al establecer las ZBE, con el fin de asegurar que por los entes locales, en el procedimiento de elaboración de las Ordenanzas u otros instrumentos donde se establezcan las ZBE, se respete el principio de proporcionalidad recogido en el artículo 4.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, entendido como la debida correlación que las propias ZBE deben mostrar entre, por un lado, la delimitación de las zonas y subzonas y los fines perseguidos en cada una de ellas (por relación a los objetivos del artículo 3) y, por otro, el examen de las alternativas y la motivación las decisiones finales sobre los medios desplegados para alcanzarlos (las distintas restricciones al tráfico rodado), cuestiones, todas ellas, cuyas precisiones concretas compete adoptar, como antes se ha señalado en los apartados II y III al describir cómo el proyecto se ajusta plenamente a la autonomía local, a dichos entes locales, en los términos en los que la hayan regulado adicionalmente, en su caso, las leyes autonómicas de régimen local.

A tal efecto, la autoridad consultante podría, sin perjuicio de las Directrices para la aprobación de Ordenanzas que ya han sido aprobadas por los Ayuntamientos de mayor tamaño (que pueden recoger contenidos similares), considerar la inclusión en el texto del Proyecto de los trámites obligatorios para la aprobación de las correspondientes ordenanzas reguladoras de las ZBE; trámites que se señalan a continuación a título puramente indicativo y cuyo número y detalle dependerá del análisis de las resoluciones judiciales propuesto en la consideración II.

Primero, una memoria económica que analice las consecuencias del establecimiento de las ZBE en relación con aspectos tales como el impacto en las personas con menor renta que pueden tener dificultades para sustituir los vehículos que no puedan circular por las ZBE por otros que sí estén autorizados. También debería considerarse el impacto en la competencia y en el mercado, ponderando su incidencia en, por ejemplo, aquellos sectores que utilicen vehículos a motor en su actividad (como el reparto de mercancías) o cuyos establecimientos estén situados en las ZBE y puedan verse perjudicados por las mismas (como los talleres de reparación de automóviles). Asimismo, debe tenerse en cuenta el impacto económico y presupuestario en las Administraciones Públicas, tanto en la vertiente de los gastos (coste de la implantación de las ZBE) como de los ingresos (por ejemplo, multas por infracción de las limitaciones de las ZBE).

Segundo, sería recomendable incluir un análisis de alternativas a las prohibiciones absolutas impuestas a los vehículos más contaminantes (que no podrán circular por las ZBE), como su modulación horaria, regímenes transitorios de duración suficientemente calibrada para facilitar la transición del parque móvil español hacia vehículos con emisiones cero, así como excepciones suficientemente justificadas a dichas limitaciones y prohibiciones. A las excepciones se refiere el artículo 5 del Proyecto, al que se hace una observación en el apartado siguiente.

VI.- Observaciones particulares

Preámbulo

Debería suprimirse de la fórmula promulgatoria la referencia a la aprobación previa del Ministerio de Hacienda y Función Pública, dado que, como se ha señalado en el antecedente tercero del presente dictamen, dicha aprobación previa no es necesaria para dictar el proyecto de Real Decreto.

Artículo 1

El apartado 2 dispone:

"Esta norma tiene como finalidad, contribuir a mejorar la calidad del aire y mitigar el cambio climático, resultando en una mejora de la salud de la ciudadanía y la calidad de vida urbana, impulsando una movilidad más sostenible e inclusiva con menor impacto en la calidad del medio ambiente sonoro, fomentando la movilidad activa y la recuperación del espacio público".

Esta disposición es parcialmente redundante con el contenido del artículo 3, que enuncia como objetivos principales y accesorios de las ZBE algunas de esas mismas finalidades (mejorar la calidad del aire, mitigar el cambio climático, impulso de una movilidad más sostenible).

Asimismo, el artículo 5.1 contiene otra declaración de principios que reitera estos dos preceptos ("cambio modal hacia medios de transporte más sostenibles, priorizando la movilidad activa y el transporte público").

Por tanto, sería aconsejable refundir los artículos 1.2, 3 y 5.1 de modo que un solo precepto liste todas las finalidades y objetivos de la norma.

Artículo 2

El apartado 1 dispone:

"Este real decreto será de aplicación a los proyectos de ZBE que aprueben las entidades locales a partir de la fecha de su entrada en vigor, en cumplimiento de las obligaciones reguladas en el artículo 14.3 de la Ley 7/2021, de 20 de mayo".

Este precepto, como su propia rúbrica indica, regula el ámbito de aplicación del Real Decreto, por lo que las cuestiones relativas a su vigencia temporal deberían residenciarse en las disposiciones transitorias. Por tanto, sería recomendable suprimir el inciso subrayado.

El apartado 3 dispone:

"Las ZBE serán definidas y reguladas por las entidades locales en su normativa municipal."

En lugar de emplear el verbo "definir" sería más oportuno emplear "delimitar" en el sentido de acotar sus contornos espaciales, dado que las ZBE están definidas como concepto jurídico en el artículo 14.3 de la Ley 7/2021 de 20 de mayo.

Artículo 4

El apartado 3 se refiere a las zonas de especial sensibilidad para proteger a colectivos especialmente vulnerables, como los niños, de los efectos perjudiciales para la salud derivados del tráfico rodado. Aunque se desprende del texto, sería oportuno añadir que en esas zonas se establecerán requisitos y medidas de reducción de emisiones más exigentes.

Artículo 5

El apartado 3 se refiere genéricamente a las excepciones que los ayuntamientos podrán prever a las limitaciones de acceso, circulación y estacionamiento, sin señalar ninguna en particular. Podrían añadirse en el preámbulo (o incluso en un anexo adicional) algunas de las categorías más habituales que ya recogen las ZBE actualmente en funcionamiento: vehículos titularidad de residentes en la ZBE, vehículos de autoescuelas, vehículos militares, vehículos de personas con movilidad reducida, vehículos históricos, vehículos de reparto de mercancías y de aquellos que, por sus especiales características de carga o peso, actualmente carecen de una alternativa de cero emisiones (como son los vehículos de transporte de alimentos frescos o congelados y los blindados).

Artículo 7

El apartado 1 dispone:

"El proyecto de ZBE definirá objetivos cuantificables de calidad del aire que comporten una mejora respecto de la situación de partida en el interior de su perímetro. En todo caso, los objetivos permitirán cumplir con los valores de calidad del aire previstos en el Real Decreto 102/2011, de 28 de enero, relativo a la mejora de la calidad del aire. Asimismo, este proyecto recogerá las medidas que permitan alcanzarlos".

A su vez, el apartado 2 dispone:

"En caso de que en una ZBE se superen los valores de calidad del aire previstos en el Real Decreto 102/2011, de 28 de enero, los objetivos y medidas adoptados deberán contribuir a alcanzar su cumplimento en el menor tiempo posible, estableciendo un calendario y evaluando el impacto de las medidas establecidas".

Así pues, este segundo apartado 2 se refiere a valores que, sin embargo, en el resto del Proyecto, son calificados como "valores límite". Esta última, efectivamente, es la expresión empleada por la Directiva 2008/50/CE, para algunos gases y sustancias contaminantes dado que dicha directiva distingue entre gases contaminantes en forma de objetivos, y gases y sustancias contaminantes fijados con valores límite, expresiones que también figuran en el Real Decreto 102/2011, de 28 de enero (que la transpuso) y en la Ley 7/2021, de 20 de mayo.

Por tanto, y dado que parece el apartado 2 del artículo 7 se refiere a estos "valores límite" (que en los anexos y otros artículos del Proyecto se especifican como los aplicables a las partículas en suspensión y al dióxido de nitrógeno), sería conveniente sustituir en el mismo la expresión "valores de calidad del aire" por "valores límite" con el fin de uniformizar el lenguaje normativo y prevenir dudas en la interpretación de la norma, evitando definir la misma realidad con dos expresiones similares, pero no idénticas.

Artículo 10

El apartado 1 establece que para la elaboración de los proyectos de ZBE se podrán utilizar, como referencia, las Directrices para la creación de ZBE publicadas por el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico. Sería oportuno añadir que dichas Directrices están publicadas en el sitio web del Ministerio y dada su gran importancia (pues ofrecen pautas muy útiles y detalladas para articular el contenido de dichos proyectos) podría ponderarse su publicación adicional en el Boletín Oficial del Estado.

El apartado 2 impone a los ayuntamientos el deber de informar a la Dirección General de Tráfico del Ministerio del Interior de las características de las ZBE que creen. Debería extenderse este deber a las autoridades autonómicas competentes en materia de tráfico, dado que en algunas comunidades autónomas (como el País Vasco, Cataluña y Navarra) han asumido competencias en esta materia.

Disposición adicional primera

El apartado 1 dispone:

"El Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, en el plazo de seis meses desde la entrada en vigor del real decreto, elaborará un informe sobre las debilidades y fortalezas del sistema de clasificación ambiental de vehículos según su potencial contaminante establecido en el Anexo II del Reglamento General de Vehículos, a los efectos de la aplicación de este real decreto".

El apartado 2 dispone:

"A la vista del informe previsto en el apartado anterior, el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico y el Ministerio de Interior valorarán la actualización de las categorías de clasificación ambiental de vehículos, establecidas en el Anexo II del Reglamento General de Vehículos. Dicha actualización se llevará a cabo, en su caso, a propuesta conjunta de ambos Ministerios en el plazo de 18 meses desde la entrada en vigor del real decreto".

Cabe realizar varias observaciones. Por un lado, el Plan de impulso de la cadena de valor de la industria de automoción presentado por el Gobierno de la Nación el 15 de junio de 2020 establecía en su medida 1.5:

"La Dirección General de Tráfico establecerá un grupo de trabajo interministerial que deberá valorar la necesidad de una actualización de las etiquetas medioambientales, consensuada con el sector y con el resto de agentes involucrados y, en su caso, elevará una propuesta en los próximos 6 meses".

Según el informe del Ministerio del Interior de 23 de junio de 2022 (énfasis añadido): "la Dirección General de Tráfico, con ocasión de la adopción del "Plan de impulso de la cadena de valor de la industria de la automoción. Hacia una movilidad sostenible y conectada", señaló la oportunidad de aplazar la modificación del sistema de etiquetado, ya que en el futuro se podrán crear nuevas etiquetas o, incluso, crear subtipos dentro de la tipología actual". Si bien el informe no señala la fecha en que se conocieron dichas conclusiones, la prensa nacional se hizo eco de estas en junio de 2021. En el trámite de audiencia ante este Alto Cuerpo Consultivo, algunas entidades representativas del sector señalaron lo mismo.

El expediente sometido a consulta de este Consejo de Estado no incluye documento alguno que plasme las conclusiones de ese grupo de trabajo interministerial ni refiera su detalle, más allá del informe extractado (y de una cita de este en la Memoria). Tampoco se han publicado en el sitio web de la DGT ni en ningún otro accesible al público.

No obstante, dichas conclusiones son de gran importancia para ponderar la oportunidad de la disposición adicional primera, dado su potencial impacto en los derechos e intereses de los particulares y su posible incidencia en el principio de seguridad jurídica. No conocen el sentido y razones del nuevo proceso de revisión del etiquetado que dicha disposición prevé, habiendo transcurrido poco tiempo desde que se decidió aplazar en aquel momento la revisión del sistema de etiquetado y la entrada en vigor prevista del Proyecto.

Por ello, sería muy recomendable revisar la Memoria para reflejar el detalle de dichas conclusiones y su engarce con el nuevo proceso de revisión, justificando suficientemente su necesidad. Esta motivación debe hacerse de un modo tal que se garantice, en todo caso, la salvaguardia del principio de seguridad jurídica, dado que los ciudadanos y operadores del sector pueden estar adoptando actualmente decisiones de gasto e inversión respecto de sus vehículos en función de su etiquetado ambiental con la expectativa legítima (fundada en esa decisión reciente de no revisar) de que podrán circular o no por las ZBE que se van a establecer en el futuro próximo. Por tanto, al considerar la necesidad de esta medida, deberían ponderarse suficientemente los intereses jurídicos afectados, tanto individuales o sectoriales (de particulares y empresarios, ya apuntados) como generales de la ciudadanía, no solamente en términos estrictos de lucha contra el cambio climático, sino también de protección de la salud de las personas (gravemente afectada por la contaminación del tráfico).

En cualquier caso, cabe hacer las siguientes observaciones a la redacción actual del Proyecto.

Primero, debería precisarse en ambos apartados que la referencia es al anexo II, apartado E, del mentado reglamento (actualmente no precisan que se trata del apartado E).

Segundo, debería ponderarse si el plazo del apartado 2 no debería contarse desde la evacuación del informe al que se refiere el apartado 1, en vez que desde la entrada en vigor del Real Decreto proyectado. Si el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico excediese el plazo de seis meses concedido en el apartado 1, el plazo para la actualización del apartado 2 podría ser difícil de cumplir, teniendo en cuenta la complejidad técnica de la materia y la cooperación necesaria entre varios ministerios, factores que pueden dilatar ese expediente. Incluso podría considerarse la oportunidad de limitar el alcance de esta disposición a la regulación del procedimiento, sin sometimiento a plazos, dado el antecedente que ha supuesto el aplazamiento del cambio del etiquetado en las actuaciones llevadas a cabo durante los años 2020 y 2021. Ello no obstante, se estima relevante que, a diferencia de lo ocurrido hasta la fecha, al menos se prevea la revisión de dicho etiquetado, sobre todo para el examen de las emisiones de gases de efecto invernadero responsables del cambio climático, dado que la propia Ley 7/2021, que regula las ZBE y que es la que habilita la potestad reglamentaria para la aprobación del presente proyecto, responde precisamente a esta finalidad.

Tercero, la fórmula del apartado 2 no se ajusta bien a la redacción de la disposición final tercera del Reglamento General de Vehículos, que establece:

"Se faculta a los Ministros del Interior y de Industria y Energía para modificar por Orden los anexos al presente Reglamento. La modificación del anexo 9 requerirá, además, la conformidad del Ministro de Fomento.

No obstante, la actualización, modificación o derogación de las normas relacionadas en el anexo I habrá de hacerse o promoverse por los organismos competentes y a través de los procedimientos que correspondan, de acuerdo con la naturaleza y el rango de cada una de ellas".

Esta alusión en ambas disposiciones a distintos ministerios puede generar cierta confusión sobre cuáles son los departamentos competentes para tramitar la actualización del anexo. En efecto, la redacción vigente del Reglamento General de Vehículos no tiene en cuenta que actualmente la Secretaría de Estado de Energía está incardinada en el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, y no el Ministerio de Industria, Comercio y Turismo (donde había estado tradicionalmente).

Por tanto, se recomienda aprovechar la tramitación del Proyecto para introducir una nueva disposición final que reforme la disposición final tercera del Reglamento General de Vehículos para ajustarla a la actual organización ministerial.

En este sentido, sería muy recomendable mantener en el apartado 2 la intervención del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo en el procedimiento de actualización de los anexos, pues actualmente la regulación del tráfico y los vehículos a motor necesita cohonestar las exigencias medioambientales con su impacto económico en la industria automovilística, ello sin perjuicio de incluir, también en el mismo, la mención del Ministerio para la Transición Ecológica y El Reto Demográfico si, como se regula actualmente, es quien ha elaborado el informe inicial, además de ostentar actualmente las competencias en materia de energía.

En caso de atenderse esta observación, debería ajustarse también la redacción de la disposición adicional primera del Proyecto, ya sea dándole una redacción similar a la de la disposición reformada o sencillamente articulándola como una remisión a la misma.

Disposición transitoria única

Este precepto dispone:

"Las ZBE establecidas con fecha anterior a la entrada en vigor de este real decreto, deberán revisarse al menos en un plazo máximo de 18 meses, desde dicha entrada en vigor, y posteriormente, cada cuatro años, de acuerdo con lo previsto en el artículo 10.4".

Aunque se desprenda del texto extractado, sería conveniente revisarlo para que diga expresamente que las ZBE establecidas con anterioridad a la entrada en vigor del Real Decreto proyectado deberán revisarse con la finalidad de, o para, adecuar su contenido al de la norma proyectada.

Disposición Final Tercera

Aunque suele ser tradicional que los anexos de contenido técnico incluidos en reales decretos puedan ser modificados por los titulares de algunos o todos los departamento proponentes, mediante orden ministerial, sin embargo dado el contenido de los anexos del presente real decreto, estima este Consejo de Estado más pertinente que dicha modificación se lleve a cabo por normas del mismo rango, es decir, por real decreto, dado que transciende de su contenido a los aspectos técnicos, sobre todo en lo referente a los contenidos mínimos obligatorios versus contenidos posibles, y no es descartable, tampoco, que cambien los indicadores de cambio climático y movilidad sostenible en cuestiones más relacionadas con determinaciones de las políticas públicas de movilidad y sostenibilidad, como puede serlo, por ejemplo, la conjunción de las ZBE con la decisión, por otros motivos distintos, de peatonalizar otros recorridos en áreas o subáreas coincidentes o limítrofes con las ZBE o cuestiones similares.

VII.- Otras observaciones al Proyecto

El Proyecto adolece de un cierto número de errores formales que aconsejan su revisión final antes de su elevación al Consejo de Ministros. A título enumerativo, pero no exhaustivo, pueden señalarse los siguientes:

- En el preámbulo, párrafo décimo del apartado I se emplea lenguaje excesivamente coloquial ("si nos centramos") y en su último párrafo donde dice "el fomento del uso de los trasportes público" debería escribirse sin la errata ("transporte") y haciendo coincidir el número gramatical del sustantivo y el adjetivo (del transporte público o de los transportes públicos);

- En el artículo 1.2 en lugar de "finalidad" en singular, debería escribirse en plural, dado que se enuncian varias. Además, sobra la coma que va después de "finalidad";

- En el artículo 4.3 dispone "El diseño de ZBE podrá considerar [...]" falta un artículo (las);

- En el artículo 4.3, segundo inciso, donde dice "[...] hospitalarios, y de residencias de ancianos" sobra la coma, pues es el fin de la enumeración;

- En el artículo 5.2 hay una remisión al Reglamento General de Vehículos, que debería hacerse completa con el número y fecha de ese Real Decreto, pues es la primera vez que se hace una referencia a esa norma en el Proyecto;

- En el artículo 9.3 sobran todas las comas menos la primera;

- En el artículo 10.2 se dice "[...] en el plazo máximo de un mes, desde su establecimiento" y sobra esa coma;

- En el artículo 10.3 se dice "[...] en el plazo máximo de un mes, desde su establecimiento" y sobra esa coma;

- En el artículo 12.2 se dice "Este sistema debe posibilitar el seguimiento de la calidad del aire y del ruido también [...]" parece faltar un sustantivo como "evolución";

- En la disposición adicional primera debería decir "entrada en vigor del presente real decreto";

- Sobran varias de las comas de la disposición transitoria única, que hacen excesivamente complicada la oración;

- En el anexo II, categoría 1 (titulada "Indicadores de calidad del aire") se incluye el apartado a) (rubricado "Indicadores de contaminantes asociados al tráfico rodado") pero no hay apartado b), por lo que convendría eliminar la numeración a) o fusionar su título con el de la categoría 1; y

- En el anexo II, categoría 2, hay un error de numeración de los subapartados n), o) y ñ), dado que el apartado ñ) debería ir antes que el o).

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones formuladas en el cuerpo del presente dictamen, puede V. E. elevar al Consejo de Ministros, para su aprobación, el proyecto de Real Decreto sometido a consulta".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 1 de diciembre de 2022

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMA. SRA. VICEPRESIDENTA TERCERA DEL GOBIERNO Y MINISTRA PARA LA TRANSICIÓN ECOLÓGICA Y EL RETO DEMOGRÁFICO.

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