Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 24 de noviembre de 2022, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de la Orden de V. E. de fecha 23 de septiembre de 2022, con registro de entrada el día 26 siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el expediente de "revisión de oficio por causa de nulidad de las autorizaciones de instalación de fibra óptica por las infraestructuras de la Dirección General de Tráfico, emitidas a favor de CORREOS TELECOM, S. A.".

De antecedentes resulta:

Primero.- A resultas de las sucesivas solicitudes de autorización para la utilización de las infraestructuras de canalización de comunicaciones de la Dirección General de Tráfico (en adelante, DGT) para tendido de cable formuladas por CORREOS TELECOM, S. A. S. M. E. (en adelante, CORREOS TELECOM) con fechas 10, 15, 25 y 26 de noviembre de 2020, la Subdirección General de Gestión de la Movilidad y Tecnología de la DGT (la cual se integra orgánicamente en el Ministerio del Interior) concedió las siguientes autorizaciones:

1. Autorización de 18 de noviembre de 2020, para instalación de un cable de fibra óptica por la canalización existente en los siguientes tramos:

- A-7, entre los puntos kilométricos (en adelante, p. k.) 408+000 y 452+000 (Centro de Gestión del Levante)

- N-340, entre los p. k. 332+000 y 339+000 (Centro de Gestión del Sureste)

2. Autorización de 18 de noviembre de 2020, para instalación de un cable de fibra óptica por la canalización existente en la A-31 entre los p. k. 140+000 y 239+000 (Centro de Gestión de Levante).

3. Autorización de 25 de noviembre de 2020, para instalación de un cable de fibra óptica por la canalización existente en los siguientes tramos, pertenecientes todos ellos al Centro de Gestión de Tráfico de Madrid:

- A-1, entre los p. k. 12+000 y 25+000

- M-50, entre los p. k. 0+000 y 10+000

- R-2, entre los p. k. 0+000 y 62+000

- A-2, entre los p. k. 50+000 y 202+000

4. Autorización de 25 de noviembre de 2020, para instalación de un cable de fibra óptica por la canalización existente en los siguientes tramos, pertenecientes todos ellos al Centro de Gestión de Tráfico de Pirineos:

- A-2, entre los p. k. 202+000 y 329+000

- A-23, entre los p. k. 290+000 y 424+000

- N-330, entre los p. k. 626+000 y 675+000

5. Autorización de 10 de diciembre de 2020, para instalación de un cable de fibra óptica por la canalización existente en la A-5, entre los p. k. 0+000 y 407+000 (Centro de Gestión de Tráfico de Madrid).

6. Autorización de 25 de noviembre de 2020, para instalación de un cable de fibra óptica por la canalización existente en los siguientes tramos, pertenecientes todos ellos al Centro de Gestión de Levante:

- V-31, entre los p. k. 0+000 y 14+000

- A-7, entre los p. k. 356+000 y 491+000

- AP-7, entre los p. k. 690+000 y 705+000

- A-31, entre los p. k. 224+000 y 236+000

- N-330, entre los p. k. 406+500 y 408+550

7. Autorización de 20 de enero de 2021, para instalación de un cable de fibra óptica por la canalización existente en la A-7, entre los p. k. 408+000 y 452+000 Autovía del Mediterráneo, punto inicial de desvío a la A-389, punto final de desvío a la A-92 (Centro de Gestión de Sureste).

Todas las autorizaciones se sometían a una serie de condiciones que CORREOS TELECOM debía cumplir y se otorgaban sin hacer constar plazo de vigencia.

Asimismo, todas las autorizaciones se concedieron con base en el Convenio de colaboración de 30 de enero de 1989, firmado entre el Ministerio del Interior y el entonces Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones (en adelante, el Convenio), cuyo expositivo explicaba las razones para la firma del Convenio en los siguientes términos: "La necesidad de una colaboración mutua entre los diferentes Organismos de la Administración Central, con el fin de rentabilizar socialmente las inversiones que se destinan, en el ámbito de sus respectivas competencias, a satisfacer las necesidades de cada Ministerio y, a la prestación de servicios en interés de los ciudadanos, obliga a que se dote a los Organismos correspondientes de un marco jurídico para dicha colaboración mutua, todo ello de acuerdo con las competencias que legalmente tiene atribuidas cada Ministerio a través de los Organismos firmantes del acuerdo".

A continuación, las estipulaciones segunda y sexta disponían lo siguiente:

"2ª.- En los tramos de carretera en los que el Ministerio del Interior (Dirección General de Tráfico), disponga de canalización propia para tendidos subterráneos, autorizará al Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones (Secretaría General de Comunicaciones), la utilización de tal infraestructura para comunicaciones".

"6ª.- El presente acuerdo entrará en vigor en el momento de su firma y estará vigente con carácter indefinido, pudiendo resolverse a instancia de cualquiera de las partes por decisión unilateral de una de ellas, comunicada a la otra con una antelación mínima de seis meses respecto de la fecha en que la resolución deba tener lugar".

Cabe hacer notar que, al tiempo de firmarse el Convenio, lo que ahora constituye el Grupo Correos era una Dirección General adscrita a la Secretaría General de Comunicaciones del entonces Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones.

Segundo.- Con fecha 27 de julio de 2021, se inició un procedimiento de revisión de oficio de las citadas autorizaciones, que incurrió en caducidad por haber transcurrido el plazo máximo legalmente previsto para su resolución, lo que fue así declarado mediante resolución del director general de Tráfico de 28 de marzo de 2022.

En la misma fecha, esto es, el 28 de marzo de 2022, el director general de Tráfico dictó acuerdo de iniciación de un nuevo procedimiento de revisión de oficio de las autorizaciones reseñadas.

Invocaba la causa de nulidad prevista en el artículo 47.1.e) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, relativa a los actos que hubieran sido dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido y ello con base en las siguientes razones:

1. Las autorizaciones se solicitaron y concedieron con base en un Convenio que ya no tenía eficacia, conforme a lo dispuesto en la disposición adicional octava de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.

Indicaba que el Convenio había perdido su eficacia el 2 de octubre de 2020, fecha en la que se cumplían cuatro años desde la entrada en vigor de la Ley 40/2015, de manera que, siendo las solicitudes de autorización posteriores en el tiempo, no les resultaba aplicable.

Asimismo, señalaba que no había constancia de la existencia de ninguna adenda posterior que permitiese la aplicación del Convenio, suscrito entre dos ministerios, a entidades que ya no formaban parte de la Administración General del Estado.

2. En los procedimientos de otorgamiento de las autorizaciones no se emitió el informe de la Secretaría de Estado de Seguridad del Ministerio del Interior, que resultaba preceptivo por tratarse de infraestructuras críticas y así indicarlo el artículo 4.5 del Real Decreto 330/2016, de 9 de septiembre, relativo a medidas para reducir el coste del despliegue de las redes de comunicaciones electrónicas de alta velocidad.

A tal efecto, constan en el expediente las resoluciones de la presidenta de la Comisión Nacional para la Protección de las Infraestructuras Críticas de 12 de noviembre de 2018 y de 22 de julio de 2019 por las que se designa a la DGT como operador crítico conforme a la Ley 8/2011, de 28 de abril, por la que se establecen medidas para la protección de las infraestructuras críticas y su Reglamento de desarrollo (Reglamento de protección de las infraestructuras críticas, aprobado por Real Decreto 704/2011, de 20 de mayo) y operador de servicios esenciales conforme al Real Decreto-ley 12/2018, de 7 de septiembre, de seguridad de las redes y sistemas de información.

3. Las solicitudes de autorización carecían de los requisitos mínimos exigidos por el artículo 4.4 del Real Decreto 330/2016, ya que no hacían constar el motivo de acceso a la infraestructura, ni describían los elementos a desplegar en la misma, ni señalaban el plazo en que se iba a producir el despliegue, ni contenían una declaración de confidencialidad en relación con cualquier información que se recibiese como resultado del acceso. Únicamente especificaban la zona en la que se iban a desplegar los elementos de las redes de comunicaciones.

Por los motivos anteriores, acordaba acumular todos los procedimientos de revisión de oficio de las autorizaciones relacionadas en el antecedente primero, por ser todas ellas de idéntica naturaleza, según lo previsto en el artículo 57 de la Ley 39/2015; iniciar el procedimiento de revisión de oficio con base en la causa de nulidad prevista en el artículo 47.1.e) de la Ley 39/2015; adoptar la medida provisional de suspensión temporal de actividades y restringir a CORREOS TELECOM el tendido de nuevo cable utilizando las infraestructuras de canalización de comunicaciones de la DGT que se relacionan en el antecedente primero, con efectos desde el día siguiente a la notificación del acuerdo, no quedando afectados por la suspensión los tendidos de cable ya realizados; y conceder vista del expediente y audiencia a la sociedad interesada.

Este acuerdo fue notificado a CORREOS TELECOM el 31 de marzo de 2022.

Tercero.- Con fecha 8 de abril de 2022, CORREOS TELECOM presentó un escrito en el que solicitaba la ampliación del plazo para formular alegaciones, fijado en quince días, y el acceso por medios electrónicos al expediente administrativo.

Con fecha 21 de abril de 2022, el director general de Tráfico resolvió remitir el expediente de revisión de oficio por correo electrónico a la mercantil interesada y denegar la ampliación del plazo para alegaciones solicitada, al considerarla innecesaria por ser la interesada conocedora de todos los documentos que componen el expediente, al haber formado parte del procedimiento tramitado con anterioridad y que había caducado.

Cuarto.- Con fecha 22 de abril de 2022, CORREOS TELECOM, mediante escrito firmado por su director general, formuló alegaciones al acuerdo de inicio del procedimiento de revisión de oficio, las cuales se reiteraron el día 25 siguiente.

Señalaba, en primer lugar, que el acuerdo de inicio del expediente de revisión de oficio no cumplía con los requisitos legalmente establecidos, pues no constaba el dictamen del Consejo de Estado, por lo que entendía que procedía su archivo.

A continuación, consideraba que la medida provisional de suspensión temporal de actividades adoptada junto con el acuerdo de inicio del procedimiento era irregular, por lo que solicitaba su levantamiento. Indicaba que el 27 de septiembre de 2021 había solicitado, como medida provisional, la reanudación de las actividades que habían sido autorizadas y habían quedado suspendidas en virtud del acuerdo de incoación del procedimiento de revisión de oficio anterior. Dicha solicitud no fue resuelta en plazo, por lo que consideraba que regía la regla del silencio positivo, no pudiendo dictar con posterioridad un acto administrativo de sentido contrario. Es por ello que la resolución de la DGT de 11 de noviembre de 2021 (que no consta en el expediente remitido a consulta) por la que se había limitado la suspensión adoptada a las infraestructuras de canalización donde no se hubieran llevado a cabo todavía labores de tendido de cable de fibra óptica era contraria a derecho, e igualmente lo era la medida cautelar adoptada junto con el acuerdo de inicio del expediente de revisión de oficio sometido a consulta.

Más adelante manifestaba que no se consideraba justificado que la suspensión afectase a infraestructuras en las que, aunque no se había llevado a cabo el tendido de cable, sí se habían realizado obras civiles y actividades preparatorias, por los perjuicios que ello le ocasionaba. Asimismo argumentaba que concurrían los requisitos para proceder al levantamiento de la medida cautelar: apariencia de buen derecho, no existencia de intereses generales o de terceros que pudieran verse afectados por la continuación de las actividades autorizadas y causación de daños irreparables a CORREOS TELECOM.

Pasando a examinar los motivos de nulidad alegados, señalaba que desde el año 2019 el Grupo Correos había manifestado su interés en adaptar el Convenio a los requisitos fijados por la Ley 40/2015, llegando incluso a intercambiar una propuesta que no llegó a formalizarse. Pese a ello reiteraba su interés en alcanzar un nuevo acuerdo que diese continuidad y seguridad jurídica a las relaciones entre Correos y la DGT.

Por lo que respecta a los defectos de las solicitudes de autorización, consideraba que el único requisito que podía considerarse incumplido era el relativo a la declaración de confidencialidad que exigía el artículo 4.4 del Real Decreto 330/2016, el cual no constituía, a su juicio, un vicio de nulidad, pues podía haber sido subsanado a requerimiento de la DGT, no resultaba indispensable para alcanzar el fin perseguido con las autorizaciones y podía entenderse implícito en las relaciones de colaboración que se habían mantenido con la DGT.

En todo caso, consideraba que las medidas adoptadas resultaban desproporcionadas y contrarias a los propios actos de la DGT y a los principios de equidad, confianza legítima y buena fe, por lo que invocaba el artículo 110 de la Ley 39/2015 y señalaba que concurrían los límites establecidos en dicho precepto para la revisión de oficio.

A tal efecto, exponía los graves perjuicios que le estaba causando a CORREOS TELECOM la medida cautelar adoptada, así como los que le supondría la declaración de nulidad de las autorizaciones concedidas en su día, que podrían colocar incluso a la entidad "al borde del colapso financiero". Destacaba, entre tales perjuicios, además de los reputacionales, los siguientes, si bien no aportaba ninguna documentación acreditativa de los mismos:

- Penalizaciones por resolución contractual: señalaba que los contratos que había suscrito contenían cláusulas penales para los supuestos de resolución por incumplimiento por un importe aproximado de 1.500.000 euros a las que tendría que hacer frente. Incluía una tabla con las referencias de nueve contratos, con su fecha de firma y las penalizaciones previstas (hasta 133.923,22 euros por retrasos en la entrega y hasta 1.336.046,69 euros por resolución del contrato).

- Inversiones frustradas: indicaba que en el tramo Madrid-Huesca se había realizado ya una inversión de 5.269.451,72 euros y en el resto de proyectos de 314.000 euros.

- Lucro cesante: estimaba que los ingresos dejados de percibir por los contratos ya firmados y otras ofertas pendientes de cierre ascendía a 33.943.685,71 euros.

- Gastos incurridos por tasas (41.065,58 euros), fianzas y avales (266.046,71 euros), cánones por ocupación de dominio público (995.647,80 euros) y otros asociados a la gestión de los proyectos (gestión de permisos y licencias, dirección de obra, ingeniería y redacción de proyectos, etc.) (56.742,93 euros).

Finalmente, invocaba la quiebra del principio de confianza legítima, con cita de la sentencia del Tribunal Supremo n.º 588/2016, de 22 de febrero, y señalaba que, en caso de mantener la DGT la voluntad de anular las autorizaciones, debería fijar, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 106.4 de la Ley 39/2015, las indemnizaciones pertinentes.

Adjuntaba un borrador de convenio entre la DGT, la Sociedad Estatal Correos y Telégrafos, S. A. S. M. E. (CORREOS) y la Sociedad Estatal Correos Telecom S. A. S. M. E. M. P. (CORREOS TELECOM) en materia de uso conjunto de infraestructuras de comunicaciones, fechado el 16 de septiembre de 2019, y que no llegó a formalizarse. Dicho borrador incluía, entre otros, el compromiso de conceder autorización a CORREOS y CORREOS TELECOM para utilizar las canalizaciones de la DGT para tendidos subterráneos de comunicaciones, si bien se condicionaba al cumplimiento de lo dispuesto en la Ley 8/2011 y en su reglamento de desarrollo.

Quinto.- Con fecha 28 de junio de 2022, el subdirector general de Gestión de la Movilidad y Tecnología de la DGT emitió el informe que le había sido solicitado sobre las alegaciones formuladas por CORREOS TELECOM en relación con la elaboración de un nuevo convenio de colaboración con la DGT.

Indicaba que, desde hacía algún tiempo, CORREOS TELECOM había manifestado su interés en la reelaboración y sustitución del Convenio de 1989. La DGT indicó a CORREOS TELECOM la idea de sustituir el Convenio por otro con texto idéntico, por cuanto desde la DGT no se necesitaba ampliar las prestaciones establecidas en él.

Señalaba que no se había producido ninguna negociación, sino que, con base en las conversaciones mantenidas entre los equipos directivos de la DGT y CORREOS TELECOM, estos últimos habían elaborado una propuesta de convenio que fue remitida para su firma a la DGT en 2019 y, posteriormente, en febrero de 2021, manifestando la urgencia de proceder a suscribirlo. Sin embargo, la DGT no tramitó dicho convenio "por no tener claro (sic) la viabilidad técnica ni legal, y en todo caso, tampoco el que se respetara el hecho de que las infraestructuras de la DGT tienen la consideración de críticas para el transporte".

Explicaba que para la DGT la sustitución del Convenio no resultaba necesaria, puesto que para la prestación de los servicios de seguridad vial y control del tráfico no requería el uso de las infraestructuras de CORREOS TELECOM. Añadía lo siguiente: "Si bien es cierto que por parte de la DGT se vienen valorando últimamente nuevas formas de gestión de las comunicaciones, más eficientes técnicamente y rentables en lo económico, por ejemplo, la idoneidad de estos modelos de gestión exigen un análisis a fondo del asunto para cumplir con la normativa de telecomunicaciones y, en todo caso, asegurar la calidad, disponibilidad, viabilidad técnica y seguridad de las comunicaciones. Esto, unido a la designación como infraestructura crítica de las infraestructuras de la DGT, hace que hasta la fecha no se haya aprobado ningún modelo diferente al que tenemos en la actualidad".

Concluía indicando que, desde febrero de 2021, se habían mantenido diversas reuniones y comunicaciones con la Unidad de Ordenación Normativa de la DGT y con la Abogacía del Estado en el Ministerio del Interior para valorar posibles modelos de colaboración que salvaguarden lo dispuesto en la Ley 40/2015 y, más específicamente, en la Ley General de Telecomunicaciones.

Sexto.- El 22 de septiembre de 2022, el director general de Tráfico formuló propuesta de resolución. Tras exponer los antecedentes del asunto, aludía a la normativa que resultaba de aplicación, refiriéndose, además de a la Ley 39/2015 (artículos 47.1.e), 106.1, 56, 108 y 57, relativos a las causas de nulidad de los actos administrativos, la revisión de oficio, las medidas cautelares y la acumulación de procedimientos) y a la Ley 40/2015 (disposición adicional octava, relativa a los convenios suscritos antes de la aprobación de dicha norma), a la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas, cuyo artículo 92.3 dispone que las autorizaciones habrán de otorgarse por tiempo determinado, que no podrá exceder de cuatro años; a la normativa sobre infraestructuras críticas (Ley 8/2011 y su Reglamento, aprobado por Real Decreto 704/2011) y a la normativa de telecomunicaciones.

Respecto de esta última, indicaba que el artículo 37 de la Ley 9/2014, de 9 de mayo, General de Telecomunicaciones, regula el acceso a las infraestructuras susceptibles de alojar redes públicas de comunicaciones electrónicas y se desarrolla por el Real Decreto 330/2016, cuyo artículo 4 establece los requisitos que deben observar las solicitudes de acceso y la necesidad de recabar el informe preceptivo de la Secretaría de Estado de Seguridad del Ministerio del Interior para la negociación del acceso a tales infraestructuras en caso de que tengan la consideración de críticas.

De acuerdo con la regulación anterior, la propuesta de resolución señalaba que no se habían emitido los informes preceptivos de la Secretaría de Estado de Seguridad, los cuales también se exigen en la actualidad por el artículo 52 de la Ley 11/2022, de 28 de junio, General de Telecomunicaciones, que entró en vigor el 29 de junio de 2022.

Junto con este defecto, consideraba que la omisión del procedimiento legalmente establecido derivaba asimismo de la solicitud y concesión de las autorizaciones con base en un Convenio que ya no tenía eficacia, además de que las autorizaciones no respondían al objeto de dicho Convenio, pues lo eran para fines exclusivamente comerciales y no para la colaboración mutua entre ministerios, que era el propósito con el que aquel se suscribió.

También apreciaba la propuesta que no se había contemplado lo previsto en la Ley 33/2033 en cuanto al plazo de vigencia de las autorizaciones, ya que se habían otorgado por plazo indefinido, y que las solicitudes formuladas en su día no cumplían los requisitos mínimos establecidos en el artículo 4.4 del Real Decreto 330/2016.

Finalmente, rechazaba todas las alegaciones formuladas por CORREOS TELECOM. En particular, indicaba que no concurría ninguno de los límites del artículo 110 de la Ley 39/2015 para la revisión de oficio, ya que la mercantil debió tener en cuenta que el Convenio a cuyo amparo se concedieron las autorizaciones carecía de eficacia y no permitía una explotación comercial con terceros. Asimismo, negaba que se hubiera vulnerado el principio de confianza legítima porque el cambio de criterio se basaba en razones objetivas y no podía considerarse que las expectativas de CORREOS TELECOM fueran legítimas por carecer de amparo en la legislación vigente o en el Convenio.

Por todo lo anterior, proponía la declaración de nulidad de pleno derecho de las autorizaciones de instalación de fibra óptica concedidas a CORREOS TELECOM.

Séptimo.- El 23 de septiembre de 2022 se acordó suspender el plazo máximo para resolver el procedimiento de revisión de oficio hasta la emisión del dictamen del Consejo de Estado, lo que fue notificado a CORREOS TELECOM.

Y, en tal estado de tramitación, el expediente fue remitido al Consejo de Estado para dictamen.

I.- Se somete a consulta el expediente de revisión de oficio de las siete autorizaciones concedidas entre noviembre de 2020 y enero de 2021 por la DGT a favor de CORREOS TELECOM para la utilización de las infraestructuras de canalización de comunicaciones de la DGT para el tendido de cable de fibra óptica.

II.- El dictamen se emite con carácter preceptivo, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 22.10 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, en relación con el artículo 106.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

III.- Por lo que respecta a los aspectos procedimentales, se han observado los trámites previstos en la Ley 39/2015, incluida la concesión de audiencia a la mercantil interesada a fin de permitirle alegar lo que considerase oportuno en defensa de sus derechos.

No obstante, hubiera sido aconsejable recabar el informe de la Abogacía del Estado en el Ministerio del Interior, a fin de conocer su parecer respecto de la propuesta de resolución, como es habitual en expedientes como el sometido a consulta.

No puede aceptarse la alegación formulada por CORREOS TELECOM, referida a la omisión del dictamen del Consejo de Estado, por cuanto al tiempo de someter el expediente al trámite de vista y audiencia no había llegado el momento procedimental oportuno para solicitarlo. En este sentido debe recordarse el carácter final del dictamen del Consejo de Estado, de tal forma que, tras su emisión, el asunto no puede remitirse a informe de ningún otro cuerpo u órgano de la Administración, por lo que debe recabarse una vez tramitado todo el procedimiento e inmediatamente antes de dictarse resolución (artículo 2.2 de la Ley Orgánica 3/1980 y artículo 5 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, aprobado por Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio).

El acuerdo de inicio del procedimiento indica que se han acumulado todos los procedimientos de revisión de oficio de las autorizaciones relacionadas en el antecedente primero, con base en el artículo 57 de la Ley 39/2015, cuyo párrafo primero dispone: "El órgano administrativo que inicie o tramite un procedimiento, cualquiera que haya sido la forma de su iniciación, podrá disponer, de oficio o a instancia de parte, su acumulación a otros con los que guarde identidad sustancial o íntima conexión, siempre que sea el mismo órgano quien deba tramitar y resolver el procedimiento".

Cabe advertir, a la vista de este precepto, que no se ha producido, en puridad, ninguna acumulación, puesto que no se han incoado diversos procedimientos, cada uno de ellos referido a una de las autorizaciones concedidas en su día a favor de CORREOS TELECOM, que posteriormente han pasado a tramitarse de forma conjunta por presentar una identidad sustancial entre ellos. Por el contrario, se ha incoado un solo procedimiento de revisión de oficio que tiene, no obstante, un objeto múltiple, al referirse a las siete autorizaciones concedidas a CORREOS TELECOM para el tendido de cable de fibra óptica. Carece, por tanto, de sentido hablar de acumulación de procedimientos administrativos en este caso.

IV.- Desde una perspectiva temporal, el expediente no está incurso en causa de caducidad. Como dispone el artículo 106.5 de la Ley 39/2015, el plazo máximo para resolver y notificar la resolución en los procedimientos iniciados de oficio es de seis meses, por lo que, habiéndose iniciado el presente procedimiento el 28 de marzo de 2022, dicho plazo concluiría el 28 de septiembre de 2022. Ahora bien, consta en el expediente el acuerdo por el que se suspende el citado plazo por el tiempo que medie entre la solicitud de dictamen al Consejo de Estado y su recepción por la autoridad consultante, haciendo uso de la posibilidad prevista en el artículo 108 de la Ley 39/2015. Así pues, habiendo tenido entrada el expediente en el Consejo de Estado el 26 de septiembre, el plazo habría quedado suspendido en ese momento hasta la emisión del dictamen o, en su caso, durante tres meses.

Debe advertirse, no obstante, que el plazo restante para resolver y notificar la resolución una vez recibido el dictamen del Consejo de Estado es de dos días, por lo que ha de procederse a dictar la correspondiente resolución y comunicarla a la entidad interesada de forma inmediata, a fin de evitar una segunda caducidad del procedimiento.

V.- En cuanto a la competencia para resolver el presente procedimiento, le corresponde al ministro del Interior, en virtud de lo dispuesto en el artículo 111 de la Ley 39/2015, puesto que las autorizaciones fueron concedidas por la Subdirección General de Gestión de la Movilidad y Tecnología, dependiente de la Dirección General de Tráfico que, a su vez, depende de la Subsecretaría del Interior. En consecuencia, al haber sido dictados los actos cuya revisión se pretende por un órgano no dependiente de una Secretaría de Estado, la competencia para resolver le corresponde al ministro.

VI.- El acuerdo de inicio del procedimiento de revisión de oficio acordaba suspender provisionalmente a CORREOS TELECOM la autorización para el tendido de nuevo cable, utilizando las infraestructuras de canalización de comunicaciones de la DGT, con el fin de garantizar la eficacia de la resolución que pudiera dictarse al cabo del mismo.

CORREOS TELECOM ha alegado que la adopción de esta medida provisional es contraria a derecho, pues va en contra de la previa estimación por silencio administrativo de una solicitud formulada en sentido contrario respecto de las medidas provisionales adoptadas en el primer procedimiento de revisión de oficio incoado.

Pese a que en el expediente remitido al Consejo de Estado no consta la documentación relativa a dicho procedimiento de revisión de oficio incoado con anterioridad, en relación con las autorizaciones mencionadas en el antecedente primero, y, por tanto, tampoco la vinculada con las medidas provisionales adoptadas en él, cabe advertir que tales medidas se extinguieron en todo caso al tiempo de concluir aquel mediante la resolución por la que se declaraba su caducidad, de fecha 28 de marzo de 2022. El artículo 56.5 de la Ley 39/2015 señala que las medidas provisionales "se extinguirán cuando surta efectos la resolución administrativa que ponga fin al procedimiento correspondiente".

En consecuencia, aunque se admitiera la existencia de silencio positivo en relación con la solicitud formulada por CORREOS TELECOM respecto de las medidas provisionales adoptadas con ocasión de aquel primer procedimiento, nada impide la adopción de otras nuevas de igual contenido en el seno de este segundo procedimiento de revisión de oficio.

Tales medidas se ajustan a lo dispuesto en el artículo 108 de la Ley 39/2015, que dispone que "iniciado el procedimiento de revisión de oficio (...) el órgano competente para declarar la nulidad (...) podrá suspender la ejecución del acto, cuando ésta pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación". En el presente caso, la falta de suspensión de las autorizaciones concedidas en su día podría dar lugar a que se llevasen a cabo nuevos tendidos de cable de fibra óptica que podrían privar, en parte, de sentido a la resolución que pudiera adoptarse al término del procedimiento de revisión de oficio, mientras que los perjuicios que tal suspensión pudiera ocasionar a CORREOS TELECOM son susceptibles de ser reparados por medio, en su caso, de la correspondiente indemnización de daños y perjuicios.

Así pues, la medida provisional adoptada debe considerarse conforme a derecho.

VII.- En cuanto al fondo del asunto, la cuestión que se plantea consiste en determinar si procede declarar la nulidad de pleno derecho de las siete autorizaciones concedidas entre noviembre de 2020 y enero de 2021 a favor de CORREOS TELECOM para la utilización de las infraestructuras de canalización de comunicaciones de la DGT para el tendido de cable de fibra óptica.

La causa de nulidad invocada es la prevista en la letra e) del artículo 47.1 de la Ley 39/2015, referida a los actos "dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido" y ello por cuanto las autorizaciones se otorgaron con base en un Convenio previsto para fines diferentes que, además, había devenido ineficaz, porque las solicitudes de autorización no cumplían los requisitos previstos en el artículo 4 del Real Decreto 330/2016 y porque se prescindió del informe preceptivo de la Secretaría de Estado de Seguridad del Ministerio del Interior para su otorgamiento.

1. Con carácter previo a analizar la concurrencia de la anterior causa de nulidad, cabe recordar que, según doctrina reiterada del Consejo de Estado, la regla general en materia de invalidez de los actos administrativos es la anulabilidad y no la nulidad, tal y como se infiere de los artículos 47.1 y 48 de la Ley 39/2015, por lo que las causas de nulidad de pleno derecho deben ser objeto de una interpretación estricta. Igualmente se ha dicho que la revisión de oficio de los actos administrativos nulos de pleno derecho constituye un cauce de utilización excepcional y de carácter limitado, pues comporta que, sin mediar una decisión jurisdiccional, la Administración pueda volver sobre sus propios actos, dejándolos sin efecto. Es por ello que no basta cualquier vicio jurídico para proceder a la revisión de oficio de un acto administrativo, sino que solo es posible cuando concurra de modo acreditado e indubitado un vicio de nulidad de pleno derecho de los legalmente previstos (entre otros, dictamen número 809/2021, de 9 de diciembre).

En relación con la causa de nulidad de la letra e) del artículo 47.1 de la Ley 39/2015, este Alto Cuerpo Consultivo ha señalado (entre otros, dictámenes números 173/2008, de 30 de abril y 1.365/2008, de 13 de noviembre o, más recientemente, dictamen número 575/2022, de 9 de junio) que, para que sea aplicable, "es necesario que la conculcación del procedimiento haya sido de tal magnitud que suponga la concurrencia de anomalías en la tramitación que se caractericen por su especial gravedad", que se trate de "omisiones sustanciales y de entidad, equiparables a la falta de aquellos requisitos procedimentales que configuran la esencia del procedimiento", que "no existan los engarces formales necesarios en el iter administrativo para concluir en el acto que se pretende emanar, envolviendo tales ausencias o errores procedimentales un radical vicio con irremediables efectos sobre el acto administrativo final", que se haya producido una omisión de "hitos esenciales" del procedimiento o que se haya seguido un procedimiento completamente opuesto al correcto. En el mismo sentido se ha pronunciado el Tribunal Supremo (entre otras, sentencia de 15 de marzo de 2005), que además ha exigido que la omisión procedimental sea "clara, manifiesta y ostensible" y que se ponderen, en cada caso, las consecuencias que la omisión haya producido a la parte interesada, la falta de defensa que le haya originado y, sobre todo, lo que hubiera podido variar el acto administrativo originario en caso de observarse el trámite omitido.

2. En el presente caso, las siete autorizaciones fueron concedidas con base en el Convenio suscrito en 1989 entre el Ministerio del Interior y el entonces Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones, el cual no preveía ningún procedimiento a seguir para la utilización por dichos departamentos de las infraestructuras de comunicaciones correspondientes al otro, más allá de la mera solicitud para hacerlo y el otorgamiento de la consiguiente autorización.

Esta ausencia de procedimiento tenía sentido en el marco de la colaboración entre dos departamentos ministeriales con el fin, como se indica en el expositivo del Convenio, de rentabilizar socialmente las inversiones destinadas a satisfacer las necesidades de cada ministerio y permitir la prestación de servicios en interés de los ciudadanos, sin tener que duplicar innecesariamente las infraestructuras requeridas para ello.

Muestra de la importancia de la colaboración entre Administraciones públicas en este ámbito es que la misma ha pasado a estar contemplada a nivel legal, en los artículos 34 y 35 de la Ley 9/2014, de 9 de mayo, General de Telecomunicaciones y en los artículos 49 y 50 de la Ley 11/2022, de 28 de junio, que la ha sustituido.

Así pues, el ámbito de aplicación del Convenio de 1989 debe entenderse ceñido a los órganos pertenecientes a los ministerios antes citados (entre los que se incluía la Dirección General de Correos y Telégrafos) o los que les hubieran sucedido, sin abarcar a otras entidades que pudieran perseguir con el acceso a las infraestructuras de canalización de comunicaciones fines económicos o empresariales.

La Dirección General de Correos y Telégrafos ha experimentado a lo largo de los años un proceso de profunda transformación. El primer hito de ese proceso se produjo con la Ley 31/1990, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1991, que creó el organismo autónomo Correos y Telégrafos, adscrito al entonces Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones, a través de la Secretaría General de Comunicaciones. A continuación, el Real Decreto 176/1998, de 16 de febrero, en cumplimiento de la disposición transitoria tercera de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, lo transformó en una entidad pública empresarial. Finalmente, el 29 de junio de 2001, se constituyó la Sociedad Estatal Correos y Telégrafos, S. A. S. M. E. (CORREOS), dando cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 58 de la Ley 14/2000, de 29 de diciembre, de Medidas fiscales, administrativas y del orden social, cuya titularidad ostenta, a partir de 2012 (Orden HAP/583/2012, de 20 de marzo, por la que se publica el Acuerdo del Consejo de Ministros de 16 de marzo de 2012, por el que se aprueba el plan de reestructuración y racionalización del sector público empresarial y fundacional estatal) la Sociedad Estatal de Participaciones Industriales (SEPI).

La Sociedad Estatal Correos y Telégrafos, S. A. S. M. E. cuenta con tres filiales, una de las cuales es CORREOS TELECOM, S. A. S. M. E., sociedad creada en 1999, cuyo objeto social es la gestión de la red de telecomunicaciones de la que es titular la Sociedad Estatal Correos y Telégrafos, S. A. S. M. E., la prestación de servicios de telecomunicación con carácter preferente a dicha sociedad y subsidiariamente a terceros, la realización de labores de intermediación y promoción para la comercialización de la capacidad excedentaria de la red y la prestación de servicios de telecomunicaciones relacionados con la prestación de servicios postales. CORREOS TELECOM tuvo hasta el año 2020 la condición de medio propio y servicio técnico de CORREOS, perdiendo a partir del 11 de agosto de 2020 dicha condición.

Se trata, por tanto, de una sociedad mercantil dedicada a la gestión y comercialización de la red de infraestructuras de telecomunicaciones de CORREOS y a la prestación de servicios vinculados con ella, en régimen de competencia con otros operadores privados.

A la vista de lo anterior, debe concluirse que, una vez que CORREOS ha dejado de depender orgánicamente de un departamento ministerial, para pasar a constituir una sociedad mercantil pública perteneciente a la SEPI, de la que han pasado a depender diversas filiales, entre ellas, CORREOS TELECOM, no puede seguir beneficiándose del trato favorable que ostentaba cuando era un órgano administrativo, lo que determina que el Convenio ya no resulte aplicable ni a CORREOS ni a ninguna de sus filiales.

Una interpretación distinta sería contraria al artículo 106 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, que establece que los Estados miembros no podrán adoptar o mantener respecto de las empresas públicas o de aquellas empresas a las que concedan derechos especiales o exclusivos, medidas contrarias a las normas de los Tratados y, en particular, a las normas sobre competencia. Igualmente vulneraría las previsiones de la legislación general de telecomunicaciones, que prevé que el acceso a las infraestructuras pertenecientes a Administraciones públicas susceptibles de ser utilizadas para el despliegue de redes públicas de comunicaciones electrónicas deberá facilitarse en condiciones objetivas, de transparencia y no discriminación a los operadores que instalen o exploten redes públicas de comunicaciones electrónicas, sin que en ningún caso puedan establecerse derechos preferentes o exclusivos de acceso a tales infraestructuras en beneficio de un operador determinado (artículos 37 y 38 de la Ley 9/2014 y artículos 52 a 54 de la Ley 11/2022).

En todo caso, aunque pudiera considerarse aplicable a CORREOS TELECOM el citado Convenio, las autorizaciones tampoco podrían haberse fundado en él, pues al tiempo de solicitarlas y concederlas, el Convenio ya no estaba vigente, al haber transcurrido el plazo de cuatro años desde la entrada en vigor de la Ley 40/2015.

La disposición adicional octava de dicha ley dispone en su apartado 1 lo siguiente:

"Todos los convenios vigentes suscritos por cualquier Administración Pública o cualquiera de sus organismos o entidades vinculados o dependientes deberán adaptarse a lo aquí previsto en el plazo de tres años a contar desde la entrada en vigor de esta Ley.

No obstante, esta adaptación será automática, en lo que se refiere al plazo de vigencia del convenio, por aplicación directa de las reglas previstas en el artículo 49.h).1.º para los convenios que no tuvieran determinado un plazo de vigencia o, existiendo, tuvieran establecida una prórroga tácita por tiempo indefinido en el momento de la entrada en vigor de esta Ley. En estos casos el plazo de vigencia del convenio será de cuatro años a contar desde la entrada en vigor de la presente Ley".

Así pues, teniendo el Convenio de 1989 un plazo de duración indefinida, le resulta plenamente aplicable la previsión contenida en dicha disposición adicional, debiendo entender que perdió su vigencia el 2 de octubre de 2020, momento en el que habían transcurrido cuatro años desde la entrada en vigor de la Ley 40/2015.

3. No resultando de aplicación, por las razones expuestas, el Convenio de 1989 a las solicitudes de autorización formuladas por CORREOS TELECOM, las mismas debieron tramitarse conforme al procedimiento generalmente previsto para estos casos en el ordenamiento jurídico.

Tal procedimiento se encontraba regulado al tiempo de solicitarse y concederse las autorizaciones en el Real Decreto 330/2016, de 9 de septiembre, relativo a medidas para reducir el coste de despliegue de las redes de comunicaciones electrónicas de alta velocidad (sobre el que se pronunció el Consejo de Estado en el dictamen número 567/2016, de 21 de julio), que desarrollaba lo dispuesto en la Ley 9/2014, de 9 de mayo, General de Telecomunicaciones. Las previsiones de este real decreto han quedado incorporadas a la vigente Ley 11/2022, de 28 de junio, General de Telecomunicaciones (artículo 52).

El Real Decreto 330/2016 resulta aplicable, desde el punto de vista objetivo, a "las infraestructuras físicas susceptibles de alojar redes públicas de comunicaciones electrónicas de alta velocidad y a las obras civiles relativas a dichas infraestructuras" (artículo 2.1), y desde el punto de vista subjetivo, a "las administraciones públicas titulares de infraestructuras físicas susceptibles de alojar redes de comunicaciones electrónicas" (artículo 3.5).

En estos casos, el artículo 4 regula el procedimiento a seguir para el acceso a las infraestructuras físicas susceptibles de alojar redes de comunicaciones electrónicas de alta velocidad en los siguientes términos:

"3. Cuando un operador que instale o explote redes públicas de comunicaciones electrónicas disponibles al público realice una solicitud razonable, por escrito, de acceso a una infraestructura física a alguno de los sujetos obligados, éste estará obligado a atender y negociar dicha solicitud de acceso, en condiciones equitativas y razonables, en particular en cuanto al precio, con vistas al despliegue de elementos de las redes de comunicaciones electrónicas de alta velocidad.

4. La solicitud de acceso deberá especificar, como mínimo:

a) Motivo de acceso a la infraestructura.

b) Descripción de elementos a desplegar en la infraestructura.

c) Plazo en el que se produzca el despliegue en la infraestructura.

d) Zona en la que se tiene intención de desplegar elementos de las redes de comunicaciones electrónicas de alta velocidad.

e) Declaración de confidencialidad en relación a cualquier información que se reciba como resultado del acceso a la infraestructura.

5. No se estará obligado a negociar el acceso en relación con aquellas infraestructuras vinculadas con la defensa nacional o la seguridad pública, o cuando tengan la consideración de críticas en virtud de la Ley 8/2011, de 28 de abril, por la que se establecen medidas para la protección de las infraestructuras críticas. En este último caso, para la negociación del acceso a dichas infraestructuras será preceptivo el informe de la Secretaría de Estado de Seguridad del Ministerio del Interior".

Ninguna de las previsiones contenidas en el precepto transcrito han sido observadas con ocasión del otorgamiento de las siete autorizaciones cuya revisión de oficio se pretende.

Por lo que respecta al contenido de las solicitudes de autorización, las mismas se limitaban, en todos los casos (solicitudes de 10, 15, 25 y 26 de noviembre de 2020), a invocar el Convenio de 1989 y a precisar los lugares para los que se requería la autorización para el tendido de cable. Aunque estas menciones pueden llevar a considerar que las solicitudes especificaban, aunque fuera de manera muy sucinta, el motivo del acceso a la infraestructura, los elementos a desplegar y la zona en la que iba a hacerse, en ningún caso pueden considerarse cumplidos los requisitos establecidos en las letras c) y e), relativos al plazo en el que se iba a producir el despliegue de las redes y la declaración de confidencialidad.

Ahora bien, el incumplimiento de estos requisitos no sería, por sí mismo, motivo de nulidad de pleno derecho, pues no pueden equipararse, conforme a la doctrina antes establecida, a una omisión total y absoluta del procedimiento, ya que no desvirtúan su esencia, ni constituyen hitos esenciales del mismo, sino que se trata de requisitos que podrían haber sido subsanados en su momento o incluso con posterioridad (en el caso de la declaración de confidencialidad), así como cubierta su ausencia con las previsiones legales que resulten de aplicación, como es la relativa al plazo máximo de las autorizaciones establecido en el artículo 92 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas invocada por el servicio instructor.

Cuestión distinta es la relativa a la omisión del informe preceptivo de la Secretaría de Estado de Seguridad del Ministerio del Interior, por tratarse de infraestructuras críticas.

Con carácter previo a la formulación de cualquier consideración a este respecto, debe advertirse que la calificación de las infraestructuras a las que afectan las autorizaciones como críticas viene establecida en la propuesta de resolución elaborada por la DGT, en la que se afirma (antecedente de hecho tercero) que "todas las autorizaciones concedidas afectan a infraestructuras de la Dirección General de Tráfico clasificadas como críticas e incluidas como tales en el Catálogo Nacional de Infraestructuras Estratégicas". Más adelante se alude asimismo a las resoluciones de la presidenta de la Comisión Nacional para la Protección de las Infraestructuras Críticas de 12 de noviembre de 2018 y de 22 de julio de 2019 que designaron a la DGT como operador crítico y como operador de servicios esenciales.

Estas resoluciones no demuestran que las infraestructuras afectadas por las autorizaciones cuya revisión se pretende tengan la consideración de críticas, puesto que para ser designado operador crítico u operador de servicios esenciales es suficiente con gestionar una infraestructura que tenga tal consideración y que se constate la dependencia de las redes y sistemas de información para la provisión del servicio que tenga atribuido (artículo 13.2 de la Ley 8/2011, de 28 de abril, por la que se establecen medidas para la protección de las infraestructuras críticas; artículo 14 del Reglamento de protección de las infraestructuras críticas, aprobado por Real Decreto 704/2011, de 20 de mayo; y artículo 6 del Real Decreto-ley 12/2018, de 7 de septiembre, de seguridad de las redes y sistemas de información).

Lo anterior, unido al carácter secreto del Catálogo Nacional de Infraestructuras Estratégicas (artículo 4.3 del Reglamento de protección de las infraestructuras críticas), hace imposible verificar que efectivamente todas las infraestructuras afectadas por las autorizaciones reseñadas en el antecedente primero tienen la consideración de críticas, pese a lo cual se asume que ostentan dicha naturaleza, dado que así se ha señalado expresamente en el expediente, sin que CORREOS TELECOM haya formulado ninguna objeción al respecto.

Según la Ley 8/2011, las infraestructuras críticas se definen como "las infraestructuras estratégicas cuyo funcionamiento es indispensable y no permite soluciones alternativas, por lo que su perturbación o destrucción tendría un grave impacto sobre los servicios esenciales" (artículo 2.e). La importancia de estas infraestructuras para la seguridad nacional ha determinado la adopción de toda una serie de medidas destinadas a catalogarlas, a prevenir posibles amenazas contra ellas y a protegerlas.

Es por ello que el Real Decreto 330/2016 (y ahora la Ley 11/2022) establece que no existe un deber de negociación del acceso a las infraestructuras susceptibles de alojar redes de comunicaciones electrónicas de alta velocidad en aquellos supuestos en los que se trate de infraestructuras críticas -tal y como sí ocurre en el resto de casos- e impone para que dicha negociación pueda llevarse a cabo la emisión previa y preceptiva de un informe por parte de la Secretaría de Estado de Seguridad del Ministerio del Interior, a fin de que valore, entre otras cosas, los riesgos que el acceso a tales infraestructuras puede conllevar para su integridad y seguridad. De la literalidad del artículo 4.5 del Real Decreto 330/2016 se deriva que solo cuando dicho informe sea favorable podrá llevarse a cabo la negociación del acceso a las infraestructuras, por lo que tiene carácter obstativo.

Se trata, por tanto, de un informe esencial en el procedimiento de otorgamiento de la autorización, sin el cual no se permite a los órganos correspondientes (en este caso, a la DGT) iniciar negociaciones con los solicitantes de una autorización de acceso a las infraestructuras susceptibles de alojar redes de comunicaciones electrónicas de alta velocidad, y que puede condicionar, en caso de que sea favorable, los términos en los que ha de llevarse a cabo la negociación. Dicho informe, además, es el único trámite que específicamente regula el citado real decreto en el procedimiento de negociación, ya que, por lo demás, solo alude a los requisitos de la solicitud de acceso, a la obligación de motivar la denegación del acceso y a la posibilidad de plantear el conflicto ante la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia cuando se deniegue el acceso o no se haya obtenido una respuesta en el plazo establecido.

Así las cosas, cabe apreciar, conforme a la doctrina del Consejo de Estado antes indicada, que la omisión del citado informe constituye un defecto del procedimiento de tal entidad, dado su carácter esencial y su importancia para la correcta valoración de las consecuencias que pueden derivarse del acceso a las infraestructuras críticas y el despliegue por ellas de redes de comunicación electrónica, que determina la nulidad de pleno derecho de las autorizaciones concedidas.

La misma conclusión se ha alcanzado en otras ocasiones ante la omisión de un trámite preceptivo, como el informe de la Dirección General de Función Pública previo a la convocatoria de un procedimiento selectivo (dictamen número 970/2021, de 9 de diciembre), el sometimiento de una cuestión a la negociación colectiva en un caso en el que era obligatoria (dictamen número 28/2020, de 20 de julio) o el dictamen del Consejo de Estado cuando este fuera preceptivo (dictamen número 164/2019, de 21 de marzo).

4. CORREOS TELECOM ha alegado para oponerse a la revisión de oficio de las autorizaciones los límites establecidos en el artículo 110 de la Ley 39/2015, según el cual "las facultades de revisión establecidas en este Capítulo, no podrán ser ejercidas cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes".

Como indicó el dictamen número 809/2021, de 9 de diciembre, este precepto constituye el elemento de cierre del sistema de revisión de oficio, ya que limita la posibilidad de expulsar del ordenamiento jurídico un acto, aun cuando concurra un vicio de especial gravedad, ante la ponderación de las circunstancias concurrentes y de los bienes jurídicos en juego, de tal manera que, como ha señalado el Tribunal Supremo, confiere a la Administración un cierto margen de apreciación "cuando por el excesivo plazo transcurrido y la confianza creada en el tráfico jurídico y/o en terceros se considera que la eliminación del acto y de sus efectos es contraria a la buena fe o a la equidad, entre otros factores" (sentencia del Tribunal Supremo 19/2017, de 11 de enero - recurso n.º 1.934/2014-).

Ahora bien, la aplicación de tales límites ha de hacerse de forma rigurosa, ya que las circunstancias contempladas en el artículo 110 de la Ley 39/2015 han de ser valoradas en conexión con el fundamento de la revisión pretendida, que remite obligatoriamente a casos en los que existen vicios jurídicos de especial gravedad (Memoria del Consejo de Estado del año 1990).

En el presente caso, no cabe apreciar la concurrencia de tales límites. Aunque es cierto que el otorgamiento de las autorizaciones pudo crear en CORREOS TELECOM una expectativa de poder utilizar las infraestructuras de canalización de comunicaciones de la DGT para el tendido de cable de fibra óptica, lo que motivó que concluyera diversos contratos con terceros, esto no constituye un motivo suficiente para impedir la revisión de dichos actos. Es más, las circunstancias señaladas en el artículo 110 de la Ley 39/2015 demandan todo lo contrario, esto es, que se proceda a la revisión de oficio de las autorizaciones, ya que se concedieron sin seguir procedimiento alguno, otorgando un injustificado trato favorable a CORREOS TELECOM frente a otros operadores de telecomunicaciones y prescindiendo de un trámite esencial previsto en el ordenamiento jurídico susceptible de generar un riesgo para la seguridad nacional.

5. A la vista de todo lo anterior, cabe concluir que procede la revisión de oficio de las autorizaciones concedidas en su día por la Subdirección General de Gestión de la Movilidad y Tecnología de la DGT a favor de CORREOS TELECOM, por apreciarse en ellas un vicio de nulidad radical, consistente en haber prescindido para su otorgamiento del procedimiento legalmente establecido y, en particular, por haber prescindido del informe preceptivo de la Secretaría de Estado de Seguridad del Ministerio del Interior.

VIII.- Señalado lo anterior, debe considerarse lo dispuesto en el artículo 106.4 de la Ley 39/2015, que indica lo siguiente: "Las Administraciones Públicas, al declarar la nulidad de una disposición o acto, podrán establecer, en la misma resolución, las indemnizaciones que proceda reconocer a los interesados, si se dan las circunstancias previstas en los artículos 32.2 y 34.1 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público sin perjuicio de que, tratándose de una disposición, subsistan los actos firmes dictados en aplicación de la misma".

CORREOS TELECOM ha alegado en el trámite de audiencia que la revisión de oficio de las autorizaciones que le fueron concedidas (así como la suspensión provisional de las mismas) le va a ocasionar unos daños que estima en más de 40 millones de euros. Aunque no aporta ninguna documentación acreditativa de las partidas que invoca, solicita, con carácter subsidiario, que, en caso de que se acuerde la revisión de oficio, se le indemnicen los daños y perjuicios que ello le cause.

La propuesta de resolución no se pronuncia acerca de la posible existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de la declaración de nulidad de pleno derecho de las autorizaciones que fueron concedidas a CORREOS TELECOM.

El Consejo de Estado considera que, vistas las alegaciones y la solicitud formulada por CORREOS TELECOM, debe procederse al inicio del correspondiente procedimiento de responsabilidad patrimonial de la Administración en el que, de acuerdo con lo establecido en la Ley 39/2015, se dé oportunidad a CORREOS TELECOM para acreditar los daños que la declaración de nulidad de pleno derecho de las autorizaciones le haya ocasionado y se proceda, en caso de que concurran los requisitos legalmente establecidos, a su reparación, previo dictamen del Consejo de Estado si la indemnización finalmente reclamada excede de 50.000 euros (artículo 81.2 de la Ley 39/2015 en conexión con el artículo 22.13 de la Ley Orgánica 3/1980).

IX.- Finalmente, no puede dejar de llamarse la atención sobre la necesidad de extremar el celo en la tramitación de los procedimientos administrativos, a fin de evitar situaciones como la que se plantea en este caso, en el que no solo se incurrió en defectos procedimentales patentes, como demuestra el hecho de que solo unos meses después de conceder las autorizaciones se iniciase el primer procedimiento de revisión de oficio para declarar su nulidad, sino que se han visto involucradas dos entidades pertenecientes al sector público, con el consiguiente daño que esta situación genera para su imagen y los perjuicios económicos que puede acarrear.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que procede declarar la nulidad de pleno derecho de las autorizaciones para la utilización de las infraestructuras de canalización de comunicaciones de la Dirección General de Tráfico concedidas a favor de CORREOS TELECOM, S. A. S. M. E. a que se refiere la presente consulta".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 24 de noviembre de 2022

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMO. SR. MINISTRO DEL INTERIOR.

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