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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 22 de septiembre de 2022, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de una Orden de V. E. de 5 de septiembre de 2022, con registro de entrada el día 7 siguiente, el Consejo de Estado ha examinado con carácter urgente el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se regula la compatibilidad del ingreso mínimo vital con los ingresos procedentes de rentas del trabajo o de la actividad económica por cuenta propia.

De antecedentes resulta:

PRIMERO.- Contenido del proyecto

El proyecto sometido a consulta consta de un preámbulo, seis artículos, tres disposiciones adicionales, cuatro disposiciones finales y un anexo.

El preámbulo comienza haciendo referencia a la norma que sirve de fundamento a la regulación proyectada, Ley 19/2021, de 20 de diciembre, por la que se establece el ingreso mínimo vital (LIMV), que regula esta prestación con el fin de prevenir el riesgo de pobreza y exclusión social de las personas que se encuentran en una situación de vulnerabilidad, garantizando a través de la cobertura de las necesidades básicas la participación de la ciudadanía en la vida social y económica.

A fin de favorecer dicha participación, la Ley 19/2021 reconoce la necesidad de establecer incentivos al empleo orientados a evitar que la existencia de la prestación inhiba el objetivo de plena inclusión de las personas beneficiarias.

Tras realizar algunas consideraciones acerca de la necesidad de regular tales incentivos, la parte expositiva destaca que el artículo 11.4 de la citada ley, atendiendo a ese propósito de promover la participación en el mercado laboral, prevé la compatibilidad de la percepción del ingreso mínimo vital (en adelante, IMV) con la de rentas derivadas del trabajo o de la actividad económica por cuenta propia, exigiendo que se establezcan las condiciones en las que la superación en un ejercicio de los límites de rentas recogidos en el mencionado precepto no implique la pérdida del derecho a la percepción de la prestación en el ejercicio siguiente, con especial atención a las personas con discapacidad y las familias monoparentales.

Se trata de un modelo de incentivo al empleo consistente en determinar un importe del incremento de rentas derivadas del trabajo que no se tenga en cuenta a efectos de determinar la cuantía de la prestación, atendiendo para ello a la composición de la unidad de convivencia, al tipo de incremento de la oferta laboral y a los ingresos que dieron lugar a la prestación en función de distintos tramos de dicho incremento.

Tales parámetros son tenidos en cuenta en el proyecto con el fin de favorecer un incentivo mayor en los hogares en los que conviven menores y, en especial, en los de las familias monoparentales, así como en aquellos en los que se pasa de una situación de desempleo a una de trabajo activo.

El preámbulo señala a continuación que, en el marco de las medidas de apoyo a la participación en el mercado laboral, la reforma C22.R5 del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (PRTR) prevé como objetivo la puesta en marcha del incentivo al empleo para las personas beneficiarias del IMV, que está prevista para el último trimestre de 2022.

Tras resumir la estructura y contenido de la norma, el preámbulo da cuenta de los principales trámites observados en el procedimiento de elaboración de la norma y expone los motivos por los que se considera que su aprobación responde a los principios de buena regulación enunciados en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Se invoca a continuación la habilitación normativa a cuyo amparo se dicta el reglamento, cuyo fundamento competencial se encuentra, según declara la parte expositiva, en los apartados 17 y 18 del artículo 149.1 de la Constitución Española.

Por lo que se refiere a la parte expositiva, la integran, según se ha avanzado, seis artículos, el primero de los cuales define el objeto de la norma, consistente en regular la compatibilidad de la percepción del IMV con los incrementos de ingresos procedentes de rentas del trabajo o de la actividad económica por cuenta propia de la persona beneficiaria individual o, en su caso, de uno o varios miembros de la unidad de convivencia. A tal fin, se reconoce un importe exento del cómputo de los ingresos que deban tomarse en consideración a efectos de apreciar si el beneficiario individual o la unidad de convivencia se encuentran en una situación de vulnerabilidad económica.

El artículo 2 determina quiénes son las personas beneficiarias de dicha compatibilidad, regulándose en el artículo 3 el cómputo de ingresos procedentes de rentas de trabajo o actividades económicas por cuenta propia.

La determinación del importe de la renta exenta se recoge en el artículo 4, refiriéndose el artículo 5 al reconocimiento de dicha exención y a sus efectos.

Finalmente, el artículo 6 establece un sistema de evaluación bianual de los efectos de la compatibilidad a cargo del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones.

En cuanto a la parte final, consta de tres disposiciones adicionales y cuatro finales.

La disposición adicional primera recoge una regla aplicable a la determinación de la cuantía de la renta garantizada del IMV; la segunda reconoce y regula el derecho a percibir determinados complementos; y la tercera establece las reglas relativas al reconocimiento provisional del importe del IMV.

Por su parte, la disposición final primera precisa cuáles son los títulos competenciales a cuyo amparo se dicta la norma; la segunda introduce una modificación en el Real Decreto 148/1996, de 5 de febrero, por el que se regula el procedimiento especial para el reintegro de las prestaciones de la Seguridad Social indebidamente percibidas; la tercera habilita al titular del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones a modificar los porcentajes aplicables a la determinación del importe de la renta exenta; y la cuarta, en fin, declara que la norma entrará en vigor el 2 de enero de 2023.

Finalmente, el proyecto incorpora un anexo en el que se detallan los tramos para la determinación del importe de la renta exenta.

SEGUNDO.- Contenido del expediente

1.- Al proyecto definitivo de Real Decreto se acompaña el expediente instruido con ocasión de su elaboración. En él constan, entre otros documentos, una primera versión de la norma, de 26 de julio de 2022, y la memoria del análisis de impacto normativo que acompaña al texto final y que se estructura en cuatro apartados, precedidos por un cuadro en el que se resume su contenido.

Tras mencionar en el primero de tales apartados cuál es la normativa aplicable a la elaboración del documento, se examinan en el segundo la oportunidad y necesidad del proyecto. Comienza la memoria señalando que la situación de pobreza y desigualdad existente en España y el incremento de la vulnerabilidad económica y social ocasionado por el COVID-19 exigían la creación de un mecanismo de garantía de ingresos de ámbito nacional que fue regulado inicialmente por el Real Decreto-ley 20/2020, de 29 de mayo, por el que se establece el ingreso mínimo vital, como prestación económica de la Seguridad Social en su modalidad no contributiva. Dicha norma fue convalidada por el Congreso de los Diputados y dio paso posteriormente a la aprobación de la Ley 19/2021, de 20 de diciembre.

Explica la memoria que dicha prestación no es un fin en sí misma, sino una herramienta para facilitar la transición de los individuos desde la situación de exclusión social derivada de la falta de recursos hasta una de plena participación en la sociedad.

Atendiendo a ello, la ley declara en su artículo 11.4 que el IMV será compatible con las rentas del trabajo o la actividad económica por cuenta propia de la persona beneficiaria individual o, en su caso, de uno o varios miembros de la unidad de convivencia en los términos y con los límites que se establezcan reglamentariamente.

A esta previsión responde la aprobación del Real Decreto en proyecto, que regula además otras cuestiones, como el reconocimiento provisional del importe del IMV al amparo de la información tributaria provisional (disposición adicional tercera del proyecto) o la habilitación al titular del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones para modificar los porcentajes recogidos en el anexo, que establece los tramos a efectos de determinación del importe de la renta exenta (artículo 4 del proyecto).

Su principal objetivo es, no obstante, desarrollar lo dispuesto en el artículo 11.4 de la Ley 19/2021, sin que se hayan planteado alternativas a su aprobación, habida cuenta de lo establecido en el precepto legal.

Finaliza este apartado recogiendo los motivos por los que se considera que la regulación proyectada se adecua a los principios de buena regulación consagrados en el artículo 129 de la Ley 39/2015.

A continuación, el apartado III resume la estructura y contenido de la norma, efectúa el análisis jurídico de la propuesta, aclarando que se dicta al amparo de la habilitación contenida en el precepto legal antes citado, y da cuenta de los trámites observados en el procedimiento de elaboración de la norma.

En particular, indica que en marzo de 2022 se realizó una consulta preliminar con las unidades dependientes del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, que es el departamento que ha redactado el proyecto, y detalla los informes recabados y los efectivamente emitidos, resumiendo las observaciones realizadas. Señala que se ha prescindido del trámite de consulta pública, por tratarse de un proyecto que regula un aspecto parcial de una materia (artículo 26.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno), y que se ha cumplimentado el trámite de audiencia e información pública.

El apartado IV y último recoge el análisis de impactos, comenzando por examinar la adecuación del proyecto al orden constitucional de distribución de competencias. A este respecto indica que la norma se dicta al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.18 de la Constitución.

La memoria analiza a continuación el impacto económico general, señalando que el propósito del proyecto es incentivar el aumento de la participación en el mercado de trabajo entre los hogares beneficiarios del ingreso mínimo vital. Enuncia a continuación los principios en torno a los cuales se articula tal incentivo, "respaldados por la teoría económica".

A la vista de lo anterior, la memoria considera que el impacto de la regulación proyectada sobre la economía española será positivo, pues fomentará la participación en el mercado de trabajo de hogares con baja intensidad en el empleo, al reducir sustancialmente el indicador de Net Replacement Rate para los hogares en el margen extensivo y el indicador de Marginal Effective Tax Rate para los hogares en el margen intensivo, y favorecerá la reducción de la tasa de pobreza extrema, al aumentar la renta disponible de los hogares beneficiarios del ingreso mínimo vital y poder animar a otros potencialmente elegibles a solicitar la prestación.

En cuanto al impacto presupuestario, se indica que la aplicación de la norma incidirá tanto en los gastos como en los ingresos. En particular, se reducirá el ahorro en gasto público que se produciría si se redujese el IMV como consecuencia de la participación en el mercado de trabajo, pero aumentarán los ingresos como consecuencia de las cotizaciones sociales, dando ello lugar a una mayor recaudación.

La memoria realiza una estimación de la magnitud del impacto presupuestario anual partiendo de los supuestos potenciales de activación de hogares beneficiarios del IMV como consecuencia del incentivo al empleo, considerando, tal y como se refleja en la tabla 1, que se activará un 13 % de los hogares que parten de rentas del trabajo iguales a 0 y un 34 % de los hogares que parten de rentas superiores (margen extensivo y margen intensivo, respectivamente).

Una segunda tabla muestra que, en agregado, el gasto en la prestación se reduciría en 277 millones anuales por la reducción del IMV que la activación provocaría, si bien surgiría un nuevo gasto de 262 millones como consecuencia del pago del incentivo al empleo. De este modo, el efecto de minoración del gasto predomina sobre el de aumento, produciéndose un ahorro total de 15 millones de euros (225 euros de media por hogar activado).

Desde el punto de vista de los ingresos, se estima un aumento de 77 millones de euros en recaudación de cotizaciones sociales (1.168 de euros de media por hogar activado).

En consecuencia, se llega a la conclusión de que el incentivo al empleo podría tener un impacto presupuestario positivo de 1.394 euros de media por hogar.

A continuación, y tras indicar que la regulación proyectada no introduce cargas administrativas, la memoria lleva a cabo la valoración del impacto por razón de género, haciendo constar que el objetivo de la norma es apoyar la realización de determinadas actividades de interés general, sin incidir específicamente por razón de sexo, dado que las actividades no distinguen por este motivo.

Advierte, no obstante, que las mujeres sufren más que los hombres la desigualdad y la pobreza y que los principales indicadores en materia de empleo ponen de manifiesto la persistencia de la desigualdad de género en el mercado laboral. Añade que los hogares monoparentales con menores a cargo, que presentan mayores tasas de pobreza, están en su mayoría encabezados por una mujer y que el 40 % de tales mujeres carecen de ingresos derivados del trabajo.

Se entiende, por ello, que el incentivo al empleo fomentará la incorporación de la mujer al mercado de trabajo en aquellos casos en los que no participa en el mercado laboral y el incremento del número de horas trabajadas en los supuestos de mujeres incorporadas a dicho mercado.

En consecuencia, la memoria concluye que la norma tendrá en este ámbito un impacto positivo.

También se considera que será positiva la incidencia de la nueva regulación tanto en la familia, la infancia y la adolescencia, como en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal.

Señala que la pobreza y la exclusión social afectan de manera más intensa a la infancia y que el incentivo previsto en el proyecto, al promover el acceso al mercado laboral y el incremento del número de horas trabajadas, contribuye a los objetivos de igualdad en la infancia y protege especialmente a los hogares con menores y a los hogares monoparentales.

Asimismo, pone de manifiesto que la discapacidad origina un agravio comparativo económico y que las personas afectadas son uno de los colectivos en situación o riesgo de exclusión social identificados como prioritarios para el ingreso mínimo vital. El complemento regulado en el proyecto, al estar vinculado a los límites de renta garantizada del ingreso mínimo vital, presta especial atención al colectivo de personas con discapacidad y fomenta su participación en el mercado laboral.

La memoria considera también la existencia de otros posibles impactos, indicando que el proyecto tendrá efectos positivos de carácter social al fomentar la incorporación al mercado laboral y el aumento del número de horas trabajadas en beneficio de personas en situación de vulnerabilidad.

Finalmente, se indica que el incentivo al empleo que regula el proyecto contribuye a la consecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia. En particular, dentro de la política palanca VIII "Nueva economía de los cuidados y políticas de empleo", el incentivo al empleo está vinculado al componente 22 "Plan de choque para el Economía de los Cuidados y Refuerzo de las políticas de igualdad e inclusión" y, en concreto, a la reforma 5 "Mejorar el sistema de prestaciones económicas no contributivas de la Administración General del Estado", en la que se incluye, junto a otras medidas, el desarrollo reglamentario de la Ley 19/2021, de 20 de diciembre.

2.- Obran también en el expediente los siguientes documentos:

- Solicitud de informe a la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa del Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática, formulada el 26 de julio de 2022.

- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, de 28 de julio de 2022.

- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital, de 1 de agosto de 2022.

- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Igualdad, de 2 de agosto de 2022.

- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Trabajo y Economía Social, de 5 de agosto de 2022.

- Informe de la Secretaría de Estado de Derechos Sociales, del Ministerio de Derechos Sociales y Agenda 2030, de 5 de agosto de 2022.

- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda y Función Pública, de 5 de septiembre de 2022.

- Certificado expedido por la Secretaría General de Objetivos, Políticas de Inclusión y Previsión Social del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones el 5 de septiembre de 2022 en el que se hace constar que el proyecto fue sometido a trámite de audiencia mediante su publicación en el portal web del ministerio entre el 4 y el 12 de julio de 2022.

- Cuadro en el que se resumen las observaciones formuladas en trámite de audiencia por, entre otras entidades, el Comité español de representantes de personas con discapacidad (CERMI), Cáritas, la Confederación Española de Familias y Personas Sordas (FIAPAS) y la Fundación Secretariado Gitano (FSG).

- Certificado extendido el 5 de septiembre de 2022 por la presidenta del Comité Asesor de la Secretaría General de Objetivos y Políticas de Inclusión y Previsión Social en el que se indica que en la reunión mantenida por este órgano el 7 de julio de 2022 se analizó el proyecto con el compromiso de realizar una propuesta de evaluación.

- Certificado emitido por la Secretaría General de Objetivos y Políticas de Inclusión y Previsión Social el 5 de septiembre de 2022 en el que se exponen los motivos por los que el dictamen del Consejo de Estado se solicita con carácter urgente.

En tal estado de tramitación, el expediente fue remitido al Consejo de Estado para dictamen.

Con fecha 9 de septiembre de 2022 tuvo entrada en el registro del Consejo de Estado un informe emitido el día 8 anterior por la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda y Función Pública, complementario del elaborado el 5 de septiembre de 2022.

El 14 de septiembre siguiente se remitió al Consejo de Estado un informe en el que la Secretaría General de Objetivos, Políticas de Inclusión y Previsión Social analiza las observaciones realizadas en los referidos informes, exponiendo las razones por las que se atienden o rechazan.

I.- Objeto y competencia

El expediente remitido se refiere a un proyecto de Real Decreto por el que se regula la compatibilidad del ingreso mínimo vital con los ingresos procedentes de rentas del trabajo o de la actividad económica por cuenta propia.

La Comisión Permanente del Consejo de Estado emite el presente dictamen con carácter preceptivo, conforme a lo dispuesto en el artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado.

El dictamen se solicita con carácter urgente, de acuerdo con lo establecido en el artículo 19.1 de la mencionada ley orgánica y por las razones que la Secretaría General de Objetivos, Políticas de Inclusión y Previsión Social del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones expone en su oficio de 5 de septiembre de 2022.

Se alega, en particular, que se pretende que el proyecto y el Plan de Reordenación de las prestaciones no contributivas de la Administración General del Estado -que posteriormente se recogerá en la correspondiente reforma legislativa- sean aprobados de forma conjunta por el Consejo de Ministros en su reunión de 27 de septiembre de 2022, aclarándose que la publicación del mencionado plan debe tener lugar antes de finalizar el tercer trimestre de 2022, según se prevé en el componente 22, reforma 5, del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia.

Según se indica a continuación, "la lógica de llevar ambas iniciativas a un mismo Consejo de Ministros responde a que un elemento o presupuesto básico del Plan es que el desarrollo normativo del IML se haya completado", lo que obliga aprobar el proyecto, concebido como pieza clave "para que el sistema de garantía de ingresos incentive adecuadamente la participación en el mercado laboral".

II.- Tramitación del expediente

Tal y como se recoge en los antecedentes, en el expediente remitido constan la versión definitiva del proyecto sometido a consulta y la preceptiva memoria del análisis de impacto normativo, cuya estructura responde a lo dispuesto en el Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre, por el que se regula la Memoria del Análisis de Impacto Normativo.

Cabe advertir, sin embargo, y por lo que se refiere al contenido de este documento, que no se ha incluido en él ninguna explicación que justifique y permita entender con claridad el sistema de determinación del importe de la renta exenta por el que opta el proyecto, sin que tampoco se expliciten las razones que han llevado a configurar un modelo basado en tramos ni se ilustre, en fin, cómo opera en la práctica el mecanismo previsto en la norma. Entiende el Consejo de Estado que la memoria debería incorporar una mención a los criterios que han llevado a la concreta configuración del incentivo al empleo que regula el proyecto y no a una distinta. Asimismo, sería útil ilustrar con algún ejemplo cómo deben realizarse en la práctica los cálculos previstos en el anexo.

Al margen de lo anterior, procede señalar que, al analizar la adecuación de la norma en proyecto al orden constitucional de distribución de competencias se omite la mención al artículo 149.1.17 de la Constitución, que sí se cita, en cambio, en la disposición final primera de la norma. Asimismo, debe sugerirse que la memoria indique de manera expresa cuáles son las entidades que han participado en el trámite de audiencia pública.

Atendiendo al carácter parcial de la regulación proyectada y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 26.2 de la Ley 50/1997, se ha prescindido del trámite de consulta pública. Debería indicarse en la memoria que la omisión de este trámite se justifica también por el carácter urgente de la tramitación.

Se ha observado el trámite de audiencia pública regulado en el artículo 26.6 de la citada ley. Aun cuando obra en el expediente un cuadro en el que se resumen las observaciones formuladas por las entidades que han participado en dicho trámite, hubiera sido preferible incorporar a él los correspondientes escritos de alegaciones.

Se han incorporado al expediente los informes de los distintos departamentos ministeriales que han intervenido en la tramitación, incluido el que ha emitido con carácter perceptivo la Secretaría General Técnica del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones (artículo 26.5, cuarto párrafo, de la Ley 50/1997). Habría sido útil recabar el parecer del Ministerio de Política Territorial, a quien no consta que se haya solicitado informe, y someter el texto a consulta de las comunidades autónomas y de la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP).

El proyecto ha sido remitido a la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa que, sin embargo, no ha emitido el correspondiente informe. Ello no impide, sin embargo, que continúe la tramitación del proyecto. Así resulta de lo dispuesto en el artículo 7.5 del Real Decreto 1081/2017, de 29 de diciembre, por el que se establece el régimen de funcionamiento de la referida oficina, a cuyo tenor:

"5. La Oficina elaborará el informe en el plazo de 15 días y lo remitirá al Ministerio competente a través de la Secretaría General Técnica-Secretariado del Gobierno, excepto en el caso de los reales decretos-leyes, que lo emitirá en 5 días. Transcurridos dichos plazos sin que se haya emitido el informe se podrá continuar con la tramitación del procedimiento, sin perjuicio de su eventual incorporación y consideración cuando se reciba".

A la vista de lo anterior, puede considerarse que la tramitación del proyecto sometido a consulta se ajusta, en líneas generales, al procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas de carácter general establecido en el artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

Debe advertirse, sin embargo, que la LIMV exige en su artículo 11.4 que el desarrollo reglamentario de lo dispuesto en él se lleve a cabo "en el marco del diálogo con las organizaciones empresariales y sindicales más representativas" y con "especial atención a la participación de las personas con discapacidad y las familias monoparentales".

En relación con estas exigencias cabe observar que, aun cuando el proyecto ha sido sometido al trámite de audiencia pública y aun cuando en él han participado activamente algunas entidades representativas de colectivos especialmente vulnerables, no hay constancia de que tales entidades y el resto de sujetos mencionados en el precepto legal hayan intervenido a través de algún otro cauce en el procedimiento de elaboración de la norma en proyecto. A la vista del tenor del precepto legal citado, habría sido deseable incorporar a los mencionados agentes sociales a dicho procedimiento de manera directa, a través de cauces de participación que permitan y reflejen ese diálogo.

III.- Habilitación legal y rango de la norma

Las habilitaciones que sirven de base al proyecto de Real Decreto sometido a consulta se encuentran recogidas en la Ley 19/2021, de 20 de diciembre, cuya disposición final decimoprimera habilita genéricamente "al Gobierno y al Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, en el ámbito de sus competencias, a dictar cuantas disposiciones sean necesarias para el desarrollo y ejecución de lo dispuesto en esta Ley".

De modo más concreto, el artículo 11.4 de dicha norma, bajo la rúbrica "vulnerabilidad económica", establece lo siguiente:

"4. Con el fin de que la percepción del ingreso mínimo vital no desincentive la participación en el mercado laboral, la percepción del ingreso mínimo vital será compatible con las rentas del trabajo o la actividad económica por cuenta propia de la persona beneficiaria individual o, en su caso, de uno o varios miembros de la unidad de convivencia en los términos y con los límites que reglamentariamente se establezcan. En estos casos, se establecerán las condiciones en las que la superación en un ejercicio de los límites de rentas establecidos en el punto 2 del presente artículo por esta causa no suponga la pérdida del derecho a la percepción del ingreso mínimo vital en el ejercicio siguiente. Este desarrollo reglamentario, en el marco del diálogo con las organizaciones empresariales y sindicales más representativas, prestará especial atención a la participación de las personas con discapacidad y las familias monoparentales".

En consecuencia, existe habilitación suficiente para dictar la norma proyectada, cuyo rango -real decreto- es el adecuado a las finalidades y contenido de la regulación en proyecto.

IV.- Consideraciones sobre el proyecto

Tal y como ha quedado expuesto, la norma proyectada tiene por objeto regular la compatibilidad del ingreso mínimo vital con los ingresos procedentes de rentas del trabajo o de la actividad económica por cuenta propia, prevista en el artículo 11.4 de la Ley 19/2021, con el fin de evitar que la percepción de esta prestación desincentive la participación en el mercado laboral.

En efecto, el IMV se configura en la ley como una medida "dirigida a prevenir el riesgo de pobreza y exclusión social de las personas que vivan solas o integradas en una unidad de convivencia, cuando se encuentren en una situación de vulnerabilidad por carecer de recursos económicos suficientes para la cobertura de sus necesidades básicas" (artículo 1).

Se trata, por tanto, de un instrumento con el que pretende garantizarse "una mejora de oportunidades reales de inclusión social y laboral de las personas beneficiarias" y que, como tal, forma parte de la acción protectora del sistema de la Seguridad Social (artículo 41 de la Constitución), configurándose como una prestación económica no contributiva que, tal y como declara el artículo 2.2 de la ley citada, resulta compatible con las ayudas que puedan establecer las comunidades autónomas en el ejercicio de sus competencias.

Partiendo de esta concepción, el legislador ha introducido en la configuración jurídica de esta prestación un mecanismo que refuerza la concepción del IMV como una prestación que, tal y como advierte la memoria, no pretende ser un fin en sí misma, sino una herramienta que contribuya a facilitar que las personas que se encuentran en situación de riesgo de exclusión social puedan integrarse en la sociedad y participar en todos sus ámbitos. Ello hace preciso regular algún incentivo que evite que la percepción del IMV pueda, a la postre, inhibir ese objetivo de inclusión social y económica de las personas que lo perciben.

Tal incentivo consiste en reconocer la compatibilidad de la percepción del IMV con la obtención de rentas derivadas del trabajo por cuenta ajena o por cuenta propia, encomendándose por la LIMV al reglamento la concreción de los términos en los que tal reconocimiento debe operar y de los límites aplicables.

Pues bien, el proyecto sometido a consulta atiende a este mandato y, dentro del amplio margen que el legislador le concede, desarrolla las previsiones legales, garantizando la mencionada compatibilidad mediante el reconocimiento de un importe exento del cómputo de los ingresos y rentas que deben tomarse en consideración a efectos de apreciar la situación de vulnerabilidad económica que, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 2 y concordantes de la Ley 19/2021, hace surgir el derecho subjetivo a la percepción del IMV.

Ese importe exento se calcula aplicando al incremento de rentas derivadas del trabajo o de la actividad económica por cuenta propia que se haya producido en los dos ejercicios fiscales previos al año en que se efectúa la revisión los tramos recogidos en el anexo que el proyecto incorpora, con sus respectivos porcentajes. El cómputo de tales ingresos se efectuará atendiendo a los conceptos que recoge el artículo 3, que aclara que, en el caso de que el beneficiario no sea una persona individual, sino una unidad de convivencia, el cálculo final se realizará de forma agregada, teniendo en cuenta tanto los incrementos de rentas como las disminuciones en relación con la totalidad de los integrantes de dicha unidad.

Junto a la determinación de las personas que pueden beneficiarse de este incentivo y de las reglas de cómputo de ingresos y de cálculo del importe de la renta exenta, el proyecto incluye algunos otros contenidos con los que perfila el régimen jurídico aplicable al mencionado incentivo.

Examinado en su conjunto dicho régimen, el Consejo de Estado considera preciso formular algunas observaciones particulares que pueden contribuir a mejorar la regulación proyectada. Tales observaciones deben entenderse enmarcadas en una consideración general relativa a la necesidad de emplear en los textos normativos un lenguaje claro, accesible y de establecer regulaciones que sean inteligibles para sus destinatarios, especialmente en ámbitos como este, en el que la complejidad de la materia exige hacer un esfuerzo adicional en beneficio de la claridad y la seguridad jurídica. Desde esta perspectiva, se encarece una revisión en profundidad del proyecto.

a) Preámbulo

El preámbulo de la norma es demasiado extenso e incluye contenidos explicativos más propios de la memoria del análisis de impacto normativo o de un documento de estudio que de la parte expositiva de un texto jurídico, que ha de limitarse a describir sucintamente el contenido de la norma, sus antecedentes y su objeto y finalidad.

Se recomienda por ello reducir su extensión y depurarlo de ese tipo de contenidos (en particular, han de eliminarse los párrafos cuarto a noveno, ambos incluidos, y la cita de la jurisprudencia del Tribunal Supremo relativa al alcance de la regulación reglamentaria).

Por otro lado, cabe advertir que en el párrafo undécimo se indica que el incentivo al empleo regulado en el proyecto "consiste en determinar un importe del incremento de rentas motivadas por el trabajo que no se computan para la determinación de la cuantía de la prestación". Esta afirmación no es correcta, ya que la denominada renta exenta no opera a efectos de calcular el importe del IMV, sino de verificar si la persona que percibía la prestación continúa estando o no en una situación de vulnerabilidad que la haga acreedora de ella (así resulta de lo dispuesto en el artículo 1.2 y del conjunto de la regulación proyectada).

Asimismo, se sugiere que, además de hacer referencia a las disposiciones finales tercera y cuarta, se haga mención al resto de las disposiciones que integran la parte final del proyecto y al anexo, a fin de completar la breve descripción del contenido de la norma que los preámbulos suelen realizar.

Desde el punto de vista formal, se considera que el adjetivo "motivadas" que se emplea en el párrafo undécimo en relación con las rentas debería sustituirse por "derivadas" y que la expresión "niños y/o niñas" a la que se recurre en el párrafo duodécimo sea reemplazada por el término "menores". En este mismo párrafo, se sugiere dar nueva redacción al inciso final, en el que de forma incorrecta y poco precisa se indica que "se busca incentivar más a los hogares que pasan de no trabajar a hacerlo". Podría decirse que "se busca incentivar más a los hogares cuyos integrantes pasan de una situación de desempleo o inactividad laboral a una situación de trabajo activo que a los hogares cuyos miembros ya estaban trabajando, aun cuando aumenten las horas de empleo" o emplear alguna fórmula similar.

Finalmente, en el penúltimo párrafo debería añadirse la cita abreviada de la Ley 21/2019 tras mencionar el artículo 11.4 y modificarse el inciso final como sigue: "que las reglas 17.ª y 18.ª del artículo 149.1 de la Constitución atribuyen al Estado".

b) Artículo 1. Objeto

El artículo 1 define el objeto de la norma, que consiste en "regular la compatibilidad de la percepción del ingreso mínimo vital con los incrementos de ingresos procedentes de rentas de trabajo o de la actividad económica por cuenta propia de la persona beneficiaria individual o, en su caso, de uno o varios miembros de la unidad de convivencia".

En su segundo apartado, el precepto establece que esa compatibilidad supone "la aplicación de un importe exento del cómputo de los ingresos y rentas que se hayan de tomar en consideración para la determinación de la situación de vulnerabilidad económica de la persona beneficiaria". Sería más correcto indicar que esa compatibilidad consiste en "el reconocimiento de un importe exento".

A continuación, aclara que "dicho importe vendrá determinado por la aplicación de los porcentajes establecidos en el artículo 4 sobre la diferencia de las rentas del trabajo o de la actividad económica por cuenta propia que se hayan obtenido en los dos ejercicios fiscales previos a la revisión del derecho en los términos previstos en este real decreto".

La formulación aquí empleada no es correcta. En primer lugar, se efectúa una remisión a los porcentajes del artículo 4, precepto éste que, al regular la "determinación del importe de la renta exenta", se remite, a su vez, al anexo, sin llegar a recoger porcentaje alguno. Debería, por ello, indicarse en el artículo 1.2 que el importe vendrá determinado, "de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4, por la aplicación de los tramos previstos en el anexo".

Por otro lado, se emplea indebidamente la palabra "diferencia", pues no se aclara cuál es el término de comparación que da lugar a ella, que en este caso ha de ser el importe de las rentas que se tuvo en cuenta a efectos de reconocer la prestación. En realidad, el proyecto debería hablar de "incremento" de las mencionadas rentas "con respecto a las que se tuvieron en cuenta al reconocer el ingreso mínimo vital".

Desde otra perspectiva, se considera que la cita al artículo 13.2 de la Ley 21/2019 que se recoge en el segundo párrafo del apartado 2 debería modificarse, haciendo una remisión a "lo previsto en las letras a), b), c) y d) del artículo 13.2 de la Ley 19/2021, de 20 de diciembre". Así debería también citarse este precepto en el artículo 4.2 y en las disposiciones adicionales primera y segunda.

Finalmente, se sugiere suprimir el apartado 3, cuyo contenido no es propio de la parte dispositiva de un texto normativo y resulta superfluo, sin que tampoco se encuentre específicamente referido a la identificación del objeto de la norma, que es lo que se regula en el artículo examinado.

c) Artículo 2. Personas beneficiarias

El artículo 2 del proyecto establece que la compatibilidad "se aplicará a los supuestos de personas beneficiarias individuales del ingreso mínimo vital o a los supuestos de personas integrantes de la unidad de convivencia que incrementen sus ingresos procedentes del trabajo o los rendimientos netos de la actividad económica por cuenta propia respecto del año que se tuvo en cuenta para el cómputo de sus ingresos de acuerdo con lo previsto en los artículos 11 y 20 de la Ley 19/2021, de 20 de diciembre".

Desde un punto de vista técnico, sería más correcto indicar que la compatibilidad "se reconocerá a las personas beneficiarias...".

En su apartado 2, este precepto aclara que únicamente se tendrán en cuenta "las unidades de convivencia cuyos integrantes no hayan variado durante el ejercicio en el que se realice la revisión y los dos ejercicios fiscales anteriores".

No ofrece el expediente explicación alguna de los motivos que han llevado a imponer esta exigencia, que podría llevar a excluir del incentivo regulado por el proyecto a unidades de convivencia que, aun habiendo sufrido algún cambio en su composición, sigan encontrándose en una situación de vulnerabilidad que podría justificar que, aun habiendo aumentado los ingresos, deba reconocerse el importe exento a efectos de apreciar la concurrencia de tal situación y de seguir percibiendo el IMV.

Cierto es que este efecto intenta evitarse mediante el reconocimiento de ciertas excepciones en las que la variación experimentada por la unidad de convivencia no impedirá que pueda seguir disfrutándose del reconocimiento del importe exento. Se trata, en particular, de aquellos supuestos en los que el cambio en la unidad se haya debido a que "alguno de sus miembros haya dejado de formar parte de la misma" o a "fallecimiento, nacimiento, adopción, guarda con fines de adopción o acogimiento familiar permanente de menores, reagrupación familiar de hijas o hijos menores de edad, y en los supuestos de mujeres víctimas de violencia de género o trata de seres humanos y explotación sexual".

Este listado agota prácticamente todas las posibilidades de variación en la composición de la unidad familiar y aun cuando nada cabe objetar a los supuestos previstos en el segundo inciso, sí procede advertir, en relación con el primero, que su formulación podría llevar a dispensar un mismo tratamiento a situaciones no equiparables. En efecto, la variación en la composición de la unidad de convivencia puede producirse tanto por una separación o divorcio como por el hecho de que un hijo se independice o un menor se emancipe, situaciones que, con carácter general, tendrán distinta repercusión en la situación de la referida unidad.

Por otra parte, la amplitud de los supuestos que se regulan como excepciones a la regla general podría llevar a vaciar de contenido dicha regla.

A la vista de lo anterior, teniendo en cuenta que no se ha aclarado en el expediente cuál es el sentido del requisito de inmutabilidad de la composición de la unidad de convivencia, que las excepciones a la exigencia de tal requisito son tan amplias que pueden hacerlo prácticamente inaplicable y que, dentro de tales excepciones, se equiparan situaciones cuyos efectos pueden ser distintos (o, incluso, antagónicos), se sugiere que se reconsidere la conveniencia de mantener este apartado y, en caso de que se mantenga, que se modifique su redacción. Si se optara por suprimir este apartado, el reconocimiento de la compatibilidad regulada en el proyecto únicamente dependerá de que se cumplan los requisitos previstos en la ley y los demás que introduce el proyecto, sin que la estructura de la unidad de convivencia tenga en sí misma -y, por tanto, desvinculada de la posible variación en los ingresos de dicha unidad- una incidencia directa en la aplicación del incentivo.

d) Artículo 3. Cómputo de ingresos procedentes de rentas de trabajo o actividades económicas por cuenta propia

En su primer apartado, este artículo dispone lo siguiente:

"1. Para la aplicación del importe exento al que se refiere el artículo 1.2 se tomarán en consideración los incrementos procedentes de rentas de trabajo o de la actividad económica por cuenta propia que se hayan producido en los dos ejercicios fiscales previos al año de la revisión del ingreso mínimo vital y que sean calculados y facilitados por la Agencia Estatal de la Administración Tributaria o, en su caso, las Haciendas Forales a la entidad gestora".

Se prevé, pues, que los incrementos que eventualmente puedan haber experimentado los ingresos de los beneficiarios sean calculados por la AEAT o por las Haciendas Forales, trasladando de este modo a dichos órganos la obligación de efectuar las operaciones necesarias para determinar el aumento de rentas que haya podido producirse con respecto al ejercicio en que se reconoció el IMV, algo que ha sido objetado por el Ministerio de Hacienda y Función Pública en sus informes de 5 y 9 de septiembre de 2022.

En el segundo de ellos, el órgano informante propone suprimir el inciso "y que sean calculados y facilitados por la Agencia Estatal de la Administración Tributaria o, en su caso, las Haciendas Forales a la entidad gestora" e introducir una nueva frase en el siguiente sentido:

"Los datos necesarios para calcular los incrementos procedentes de rentas de trabajo o de la actividad económica, serán comunicados por la Agencia Estatal de la Administración Tributaria o, en su caso, por las Haciendas Forales a la entidad gestora".

Entiende el Consejo de Estado que esta sugerencia ha de ser atendida, por resultar más conforme con la función que debe desempeñar la AEAT en este ámbito y con lo dispuesto en el artículo 21.7 de la Ley 19/2021, a cuyo tenor:

"7. La verificación de los requisitos de ingresos y patrimonio establecidos en la presente Ley, para el acceso y mantenimiento de la prestación económica de ingreso mínimo vital, se realizará por la entidad gestora conforme a la información que se recabe por medios telemáticos de la Agencia Estatal de Administración Tributaria y en las Haciendas Tributarias Forales de Navarra y de los territorios históricos del País Vasco. A tales efectos, se tomará como referencia la información que conste en esas Haciendas Públicas respecto del ejercicio anterior a aquel en el que se realiza esa actividad de reconocimiento o control, o en su defecto, la información que conste más actualizada en dichas administraciones públicas.

Antes del inicio de cada año, las citadas administraciones informarán a la entidad gestora de qué información sobre ingresos y patrimonios disponen. Cualquier variación a lo largo del año será comunicada tan pronto como se produzca".

De aceptarse esta observación, habría que modificar igualmente el artículo 5.1, por establecerse también en él que los cálculos los efectúan la AEAT y las Haciendas Forales.

Por otro lado, en el segundo apartado del artículo 3 se detallan los conceptos que se tomarán en consideración a efectos de computar las rentas derivadas del trabajo o de las actividades económicas por cuenta propia, estableciéndose lo siguiente en las letras d), e) y f):

"d) Rendimientos de actividades agrícola, ganaderas y forestales en estimación objetiva: Rendimiento neto minorado.

e) Régimen de atribución de rentas de actividades económicas: Rendimiento neto (estimación directa normal y estimación objetiva) / Rendimiento neto previo (estimación directa simplificada).

f) Prestaciones de Seguridad Social sustitutivas del trabajo: Prestaciones de Incapacidad Temporal, Riesgo durante el embarazo, Riesgo durante la lactancia natural, Nacimiento y cuidado del menor, Cuidado de menores afectados por cáncer u otra enfermedad grave y Corresponsabilidad en el cuidado del lactante".

Tal y como observa la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda y Función Pública, en la letra e) lo correcto sería sustituir la redacción actual por la siguiente:

"e) Régimen de atribución de rentas de actividades económicas: para el método de estimación directa, el rendimiento neto; y, para el método de estimación objetiva, en el caso de actividades agrícolas, forestales y ganaderas, el rendimiento neto minorado, y en el resto de los supuestos, el rendimiento neto previo".

Se trata, por lo demás, de una regla conforme con la que se establece en el ordinal 1.º del artículo 308.1.c) del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, lo que sin duda justifica la modificación propuesta.

Por lo que se refiere a la letra f), en la versión inicial el proyecto se limitaba a mencionar genéricamente las prestaciones sustitutivas del trabajo. La Secretaría de Estado de Derechos Sociales observó que no existe una definición legal que permita determinar cuáles son tales prestaciones, lo que motivó que en el texto definitivo se incluyera la enumeración expuesta.

Ha de advertirse, sin embargo, que tales prestaciones forman parte de los rendimientos del trabajo en el impuesto sobre la renta de las personas físicas (artículo 17 de la Ley 35/2006, de 28 de noviembre, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y de modificación parcial de las leyes de los Impuestos sobre Sociedades, sobre la Renta de no Residentes y sobre el Patrimonio), por lo que ya se encuentran incluidas en la letra a) del artículo 3.2 del proyecto.

Podría, pues, suprimirse la mencionada letra f), sin perjuicio de que, si se considera necesario, pueda incluirse en la letra a) una precisión al respecto o, en su caso, una mera remisión a lo dispuesto en la normativa reguladora del IRPF.

e) Artículo 4. Determinación del importe de la renta exenta

Junto a la corrección de la cita del artículo 13.2 de la LIMV sugerida en la letra b) de este apartado, cabe sugerir que se dé nueva redacción al segundo párrafo del apartado 2 de este precepto.

En él se hace una referencia a "las exenciones" que resulta algo ambigua, siendo preferible que se utilice la expresión "renta exenta", que es la que se emplea a lo largo del proyecto y aun en el título de este artículo. Además, la redacción que sigue debe modificarse para dotar de sentido a la regla recogida en este párrafo y coordinarla con lo dispuesto en el artículo 2.1 del proyecto, pudiendo optarse por esta fórmula o una similar:

"Los cálculos que determinen la renta exenta en función de la diferencia entre las rentas e ingresos de los dos ejercicios anteriores a aquél en el que se realiza la revisión y las obtenidas en el ejercicio que se tuvo en cuenta para el reconocimiento del ingreso mínimo vital, se llevarán a cabo de acuerdo con los datos tributarios facilitados de conformidad con lo previsto en el artículo 3".

Podría, incluso, optarse por una redacción más sencilla que se limitara a indicar que "los cálculos que determinen la renta exenta se llevarán a cabo de acuerdo con los datos tributarios facilitados de conformidad con lo previsto en el artículo 3".

f) Artículo 6. Evaluación

Este artículo exige que los efectos de la compatibilidad regulada en el proyecto sobre la participación de las personas beneficiarias del ingreso mínimo vital en el mercado laboral sean evaluados por el Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones de manera bianual.

En particular, se prevé una evaluación bianual, lo que implica que habrá de llevarse a cabo dos veces al año. Parece más realista y también más conforme con la lógica del sistema, asentado sobre la base del cómputo de los incrementos de rentas en un período de dos ejercicios fiscales, exigir que tenga lugar una vez cada dos años, esto es, de forma bienal.

g) Disposición adicional segunda. Complementos de grado de discapacidad reconocido y de monoparentalidad y ayuda para la infancia del ingreso mínimo vital

Esta disposición reconoce que el derecho a percibir los complementos de discapacidad y monoparentalidad previstos en el artículo 13.2 de la Ley 19/2021 y la ayuda a la infancia regulada en su el artículo 11.6 se mantendrá durante todo el ejercicio fiscal aun cuando a lo largo de él dejen de concurrir los requisitos que dieron lugar a la concesión.

Así formulado, cabría entender que este precepto puede entrar en contradicción con lo dispuesto en los artículos 15 y 16 de la Ley 19/2021.

El primero de ellos ("duración") establece que "el derecho a percibir la prestación económica del ingreso mínimo vital se mantendrá mientras subsistan los motivos que dieron lugar a su concesión y se cumplan los requisitos y obligaciones previstos en esta Ley".

El segundo, por su parte, al regular la "modificación y actualización de la cuantía de la prestación", preceptúa que "el cambio en las circunstancias personales de la persona beneficiaria del ingreso mínimo vital o de alguno de los miembros de la unidad de convivencia, podrá comportar la disminución o el aumento de la prestación económica mediante la revisión correspondiente por la entidad gestora" (apartado 1) y añade que "la modificación de las circunstancias personales tendrá efectos a partir del día primero del mes siguiente al de la fecha en que se hubiera producido el hecho causante de la modificación" (apartado 2).

Sin embargo, en su tercer apartado precisa lo siguiente:

"3. En cualquier caso, la cuantía de la prestación se actualizará con efectos del día 1 de enero de cada año, tomando como referencia los ingresos anuales computables del ejercicio anterior. Cuando la variación de los ingresos anuales computables del ejercicio anterior motivara la extinción de la prestación, esta surtirá igualmente efectos a partir del día 1 de enero del año siguiente a aquél al que correspondan dichos ingresos".

Aplicando esta regla al mantenimiento de los complementos y de la ayuda mencionados en la disposición analizada, cabe concluir que no existe contradicción, pues el hecho de que dejen de concurrir los requisitos que motivaron su reconocimiento no ha de comportar, en el sistema diseñado por la ley, una revisión inmediata de la cuantía mensual del IMV, sin que ello impida que, en el momento en que proceda efectuar tal revisión, se tenga en cuenta la circunstancia que sobrevino en el ejercicio en que dejaron de concurrir tales requisitos y se efectúen los ajustes correspondientes.

En todo caso, y a fin de disipar cualquier posible duda en cuanto a la compatibilidad de lo dispuesto en el proyecto y lo establecido en la ley, se sugiere que se introduzca en esta disposición adicional segunda una mención a los artículos 15 y 16 de la LIMV.

h) Disposición adicional tercera. Reconocimiento provisional del importe del ingreso mínimo vital al amparo de información tributaria de carácter provisional

Esta disposición establece las reglas que han de observarse en los supuestos en los que la información tributaria que deba tenerse en cuenta tenga carácter provisional, permitiendo que la entidad gestora determine provisionalmente el importe del IMV.

La resolución provisional que a tal efecto se dicte podrá ser modificada a la vista de la información definitiva, dictándose en tal caso la resolución definitiva que proceda.

De no efectuarse modificación alguna, la resolución provisional devendrá definitiva el 31 de diciembre del ejercicio en que se reconoció la prestación o se revisó su importe.

Añade el proyecto que "una vez emitida la resolución definitiva, o cuando la resolución provisional hubiere devenido definitiva en aplicación del párrafo anterior, el importe del derecho reconocido o revalorizado adquirirá carácter definitivo y no será objeto de regulación posterior, aun cuando las correspondientes Haciendas Públicas efectúen modificaciones posteriores en los importes de los rendimientos anuales del beneficiario del ingreso mínimo vital".

Atendiendo a la literalidad de este precepto -en el que el término "regulación" debe sustituirse por "regularización"-, cabe entender que, una vez dictada una resolución definitiva expresa o tras haber adquirido carácter definitivo la resolución provisional, no es posible efectuar modificación alguna en la cuantía reconocida a la persona beneficiaria, ni siquiera aun cuando los datos que finalmente faciliten la AEAT y las Haciendas forales revelen que la información que se facilitó con carácter previsional no era correcta. Ello podría determinar que, debiendo haberse reconocido un determinado importe, el perceptor haya recibido uno inferior o superior y no se efectúe ajuste alguno, contraviniéndose con ello lo dispuesto en el artículo 19 de la LIMV ("reintegro de prestaciones indebidas").

Hay que tener en cuenta, además, que, con carácter general y dejando a salvo los casos en los que opera la prescripción, el ordenamiento jurídico establece mecanismos orientados a evitar que se consoliden situaciones contrarias a derecho, como son aquellas en las que se mantiene una situación jurídica activa a favor de alguien que no tiene derecho a ella.

Debe, por ello, interpretarse que la disposición citada no prohíbe la regularización siempre y en todo momento, sino que la impide en tanto no haya finalizado el ejercicio en el que se ha dictado la resolución.

Esta interpretación es conforme con lo dispuesto en el artículo 16 de la Ley 19/2021, antes citado, en él se prevé que la modificación o actualización de la cuantía de la prestación se lleven a cabo "con efectos del día 1 de enero de cada año, tomando como referencia los ingresos anuales computables del ejercicio anterior".

A la vista de todo ello, se sugiere que se introduzcan en el párrafo examinado los ajustes necesarios para cohonestar la regla que en él se establece con los preceptos legales citados.

De introducirse tales ajustes, podría entenderse que el párrafo siguiente, referido a los supuestos en los que una modificación de la información tributaria revele que se han abonado importes en exceso, no se encuentra referido únicamente a aquellos casos en los que se rectifica una resolución provisional dictando una definitiva que la sustituye, sino también a aquéllos en los que la provisional devino definitiva y la constatación de la variación es posterior.

Por último, ha de señalarse que la sistemática de la disposición y su comprensión mejorarían si se dividiese internamente en apartados debidamente numerados.

i) Anexo

El anexo que el proyecto incorpora establece los tramos que deben tenerse en cuenta a efectos de determinar el importe de la renta exenta regulada en la norma.

Se prevén, en particular, tres tramos, indicándose en relación con el primero de ellos lo siguiente:

"a) Tramo 1: El importe de los ingresos previstos en el artículo 3 hasta una cuantía igual al 60 % de la renta garantizada de la unidad de convivencia multiplicado por el porcentaje que representa el ingreso mínimo vital sin el incremento sobre la renta garantizada, se excluirá en un 100 % del cómputo para el cálculo del ingreso mínimo vital. Se entiende "ingreso mínimo vital sin el incremento" como la cuantía del ingreso mínimo vital reconocida antes de que se produzca el incremento de los ingresos derivados del trabajo".

La falta de precisión del lenguaje empleado en este párrafo unida a la ausencia en la memoria de toda explicación acerca del funcionamiento del sistema de tramos o de algún ejemplo que ilustre el modo de proceder al cálculo de la renta exenta dificultan considerablemente la comprensión de las reglas de determinación del importe de dicha renta exenta, por lo que debe encarecerse que se revise la redacción del párrafo transcrito, así como que se incluya en la memoria algún ejemplo de cómo deben efectuarse los cálculos previstos.

A fin de facilitar esa labor de clarificación, procede advertir que el importe que se va a tener en cuenta para efectuar el cálculo previsto en este párrafo no es el de los ingresos previstos en el artículo 3, sino el de los incrementos de los ingresos previstos en él.

Por otro lado, el proyecto no delimita con precisión los términos que integran las operaciones que han de efectuarse para calcular el importe de la renta exenta.

En efecto, una aplicación práctica de las reglas recogidas en el párrafo transcrito arroja un resultado erróneo que pone de manifiesto la necesidad de modificar los términos de la fórmula que ha de aplicarse para calcular la renta exenta.

Entiende el Consejo de Estado que la voluntad que subyace al proyecto es la de aplicar al primero de los términos de la operación el porcentaje al que la letra a) citada hace referencia, no la de multiplicarlo por él.

De ser ésta la intención de la norma, habrá de darse nueva redacción al párrafo proyectado en términos que sean suficientemente claros, precisos y expresivos del modo en que debe realizarse el cálculo.

Estos extremos deben aclararse también en relación con el tramo 2, lo que exige revisar la redacción no solo del primer párrafo, sino del anexo en su conjunto.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones que se formulan en el cuerpo del presente dictamen, puede aprobarse el proyecto de Real Decreto por el que se regula la compatibilidad del ingreso mínimo vital con los ingresos procedentes de rentas del trabajo o de la actividad económica por cuenta propia".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 22 de septiembre de 2022

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE ACCTAL.,

EXCMO. SR. MINISTRO DE INCLUSIÓN, SEGURIDAD SOCIAL Y MIGRACIONES.

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