Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado
La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 14 de julio de 2022, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:
"En cumplimiento de la Orden de V. E. de 24 de junio de 2022, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, tras su reforma por Ley Orgánica 2/2009, aprobado por el Real Decreto 557/2011, de 20 de abril.
De los antecedentes remitidos resulta:
Primero.- El proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, tras su reforma por Ley Orgánica 2/2009, aprobado por el Real Decreto 557/2011, de 20 de abril, contiene un preámbulo en el que explica lo siguiente:
El objetivo que se pretende con esta reforma es hacer frente de forma ágil a los crecientes desajustes del mercado de trabajo español asociados a la escasez de mano de obra desde el ámbito migratorio, así como dar respuesta a situaciones preexistentes no resueltas con la actual normativa reglamentaria (...).
El modelo migratorio español no solo carece de agilidad en la capacidad de dar respuesta a los retos del mercado laboral, sino que incluye importantes ineficiencias y genera el desarrollo de prácticas de economía informal que tienen elevados costes humanos, económicos, sociales y de gestión.
Por otro lado, la reforma pretende adecuar el marco de las autorizaciones de trabajo al nuevo marco de contratación establecido por el Real Decreto-ley 32/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reforma laboral, la garantía de la estabilidad en el empleo y la transformación del mercado de trabajo, además de actualizar algunos elementos de figuras previstas en el Reglamento de Extranjería tras las novedades jurisprudenciales de los últimos años, integrando en el reglamento soluciones que se habían aportado a través de instrucciones.
Para conseguir estas finalidades son cuatro los elementos fundamentales del proyecto, según el preámbulo.
En primer lugar, "se propone reformar la determinación de la situación nacional de empleo, de cara a conformar un Catálogo de Ocupaciones de Difícil Cobertura que permita una fotografía más exacta de las necesidades del mercado de trabajo; una mejora en los procedimientos de la gestión de la contratación en origen y de la migración circular, fidelizando a aquellas personas que cumplan con todos los compromisos adquiridos, especialmente el de retorno; una adecuación de los arraigos laboral, social y familiar a la realidad laboral y social actual; y la creación de una nueva figura de arraigo, el arraigo para la formación". En cuanto a este último tipo de arraigo, se trata que "personas que se encuentren en España en situación irregular y cumplan un compromiso efectivo de formación, puedan obtener una autorización de residencia. Esto permitirá una doble consecuencia: por un lado, se podrá obtener personal con la formación necesaria para cubrir los puestos de trabajo que ofertan las empresas; por otra parte, se procederá a incorporar al mercado laboral a personas que se encuentran trabajando de manera precaria o directamente irregular".
En segundo lugar, se desea que estudiantes extranjeros puedan trabajar de manera simultánea con sus estudios, modificando la "rígida" transposición que se hizo en España de la Directiva (UE) 2016/801 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de mayo de 2016, relativa a los requisitos de entrada y residencia de los nacionales de países terceros con fines de investigación, estudios, prácticas, voluntariado, programas de intercambio de alumnos o proyectos educativos y colocación au pair.
En tercer lugar, se aborda el régimen de actividades por cuenta propia, para facilitar el emprendimiento por parte de extranjeros, especialmente con carácter inicial.
En cuarto lugar, se pretende mejorar la tramitación de los expedientes a través de una nueva unidad administrativa, flexible y centralizada, que pueda prestar apoyo a las oficinas de extranjería.
Además del preámbulo, el proyecto remitido en consulta consta de un artículo único, que modifica en veintidós puntos el Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero; una disposición adicional, dedicada a la creación de la Unidad de Tramitación de Expedientes de Extranjería; dos disposiciones transitorias, una sobre la validez de las autorizaciones o tarjetas en vigor y otra sobre las solicitudes presentadas antes de la entrada en vigor del proyecto; una disposición derogatoria y una final, sobre la entrada en vigor.
Las veintidós modificaciones del Reglamento afectan a los siguientes preceptos:
1.- Artículo 37 (Definición de autorización de estancia por estudios, movilidad de alumnos, prácticas no laborales o servicios de voluntariado).
2.- Artículo 42 (Trabajo de titulares de una autorización de estancia).
3.- Artículo 54 (Medios económicos a acreditar por un extranjero para la obtención de una autorización de residencia por reagrupación a favor de sus familiares).
4.- Artículo 59 (Residencia de los familiares reagrupados, independiente de la del reagrupante).
5.- Artículo 61 (Renovación de las autorizaciones de residencia en virtud de reagrupación familiar).
6.- Artículo 65 (Determinación de la situación nacional de empleo).
7.- Artículo 71 (Renovación de las autorizaciones de residencia temporal y trabajo por cuenta ajena).
8.- Artículo 72 (Efectos de la renovación de la autorización de residencia temporal y trabajo por cuenta ajena).
9.- Artículo 105 (Requisitos para la residencia temporal y trabajo por cuenta propia).
10.- Artículo 109 (Renovación de la autorización de residencia y trabajo por cuenta propia).
11.- Artículo 124 (Autorización de residencia temporal por razones de arraigo).
12.- Artículo 127 (Autorización de residencia temporal por circunstancias excepcionales de colaboración con autoridades, razones de seguridad nacional o interés público).
13.- Artículo 162 (Extinción de la autorización de residencia temporal).
14.- Artículo 166 (Extinción de la autorización de residencia de larga duración).
15.- Artículo 167 (Gestión colectiva de contrataciones en origen).
16.- Artículo 168 (Elaboración de la previsión anual de gestión colectiva de contrataciones en origen).
17.- Artículo 169 (Contenido de la norma sobre gestión colectiva).
18.- Artículo 170 (Especialidades de los procedimientos relativos a autorizaciones en el marco de la gestión colectiva de contrataciones en origen).
19.- Artículo 199 (De la situación de estancia por estudios, formación o prácticas a la situación de residencia y trabajo o de residencia con exceptuación de la autorización de trabajo).
20.- Artículo 201 (Compatibilidad de la situación de residencia y trabajo por cuenta ajena y la de residencia y trabajo por cuenta propia, o de autorizaciones de trabajo por cuenta propia de ámbito geográfico distinto).
21.- Disposición adicional tercera (Lugares de presentación de las solicitudes).
22.- Disposición adicional decimocuarta (Recursos).
Segundo.- Viene acompañado el proyecto de una memoria del análisis de impacto normativo, que expone lo siguiente:
Esta reforma pretende, ante todo, ser un instrumento de apoyo en la recuperación económica, facilitando la permeabilidad de la política migratoria a las necesidades de contratación de ocupaciones en las que haya evidencia de escasez, aliviando los cuellos de botella del mercado laboral, y buscando canalizar la satisfacción de estas necesidades a través de mecanismos de migración regular, ordenada y segura.
Con todo ello, se pretende dar respuestas a las necesidades de crecimiento de la actividad productiva, lo que adicionalmente contribuiría a cumplir con los objetivos del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (...) para construir una economía más sostenible, cohesionada y resiliente, que podrían verse lastrados por la no disponibilidad de las competencias y perfiles que nuestra economía requiere en el corto y medio plazo...
El proyecto está inspirado "en las figuras jurídicas y mecanismos existentes en otros países de nuestro entorno, singularmente Alemania (...) teniendo en cuenta el enfoque europeo establecido en el Nuevo Pacto sobre Migraciones y Asilo dirigido a fomentar un marco más eficaz para las vías legales de entrada en la UE".
La memoria explica cinco motivaciones distintas para aprobar el proyecto:
I.- Motivación asociada a la situación económica y del mercado laboral.
II.- Motivación asociada al contexto demográfico.
III.- Motivación asociada al contexto internacional.
IV.- Motivación asociada al potencial de la migración en la cobertura de vacantes en el mercado de trabajo.
V.- Motivación vinculada con el papel de la normativa migratoria vigente en el contexto actual.
En cuanto a la primera, señala "la Comunicación de la Comisión Europea sobre atracción de talento a la Unión Europea de 27 de abril de 2022 reconoce (...) la escasez a nivel internacional de determinados perfiles, así como el relevante papel que las medidas en el ámbito migratorio pueden desempeñar", y que en particular, según una "encuesta del Banco de España, durante el primer trimestre de 2022 el 30 % de las empresas declararon dificultades en la disponibilidad de mano de obra", problema que en el futuro "puede agudizarse por la demanda creciente que supone la digitalización y la transición medioambiental, en un contexto demográfico de envejecimiento de la población, según alertan informes del Consejo Económico y Social".
En cuanto a la segunda motivación, asociada al contexto demográfico, la memoria afirma:
Sin entrar en las dinámicas del mercado de trabajo, de acuerdo con las proyecciones de población del INE, en 2030 habrá 1,5 millones de personas menos entre 18 y 65 años que las que había en 2020. Si bien parte de esta caída se verá compensada por un nivel educativo superior de las nuevas generaciones, ello no será suficiente. Se trata no sólo de un problema de corto o medio plazo, sino de uno de naturaleza más estructural.
Como complemento a la reversión de la pirámide demográfica, numerosos estudios apuntan una acusada falta de interés de la población joven en determinadas ocupaciones, lo que puede llegar a dificultar la ocupación de vacantes que incorpore movilidad geográfica, empleo de tiempo normalmente asociado al ocio (como en el sector de la hostelería), o trabajos mecánicos o repetitivos.
En cuanto a la tercera motivación, asociada al contexto internacional, expresa:
En Estados Unidos, entre 2014 y 2019, las vacantes crecieron a un ritmo promedio del 9 % y se han disparado al 40 % en el promedio del 2021-2022. Este mismo comportamiento aparece reflejado en Reino Unido y en otros países europeos como Alemania, Holanda, Bélgica y Portugal, donde el ritmo promedio del crecimiento de las vacantes ha pasado del entorno del 10 % durante la fase de expansión tras la crisis financiera, a cifras que en muchos casos superan el 50 % una vez que las vacantes recuperaron el nivel anterior a la pandemia.
Es esperable que estas tendencias se aceleren e intensifiquen aún más en los próximos años. Las proyecciones señalan que para pasar a una economía baja en carbono será necesario crear más de un millón de puestos de trabajo para 2030.
Otros sectores con problemas para cubrir vacantes a nivel europeo son actividades profesionales, sanidad y trabajos sociales y hostelería. En la lista de las ocupaciones más demandas en Europa por orden de escasez figuran enfermeras, fontaneros, desarrolladores de software, analistas de sistemas, soldadores, albañiles, conductores de camiones, programadores de aplicaciones, carpinteros y médicos generalistas, entre otros. En el caso de España, entre las ocupaciones con una mayor presión de vacantes figuran teleoperador, representante comercial, conductor de vehículo de reparto y desarrollador de software (...).
En un contexto de competencia internacional por el talento en el que Europa se enfrenta a dificultades crecientes para abordar las necesidades del mercado laboral, la Comisión Europea ha reconocido la contribución de los migrantes en situación regular para competir eficazmente por el talento a escala mundial (...).
Entre las medidas en política migratoria que están adoptando países europeos destacan exenciones en el requisito de autorización por parte de las oficinas públicas de empleo, exenciones de las cuotas fijas, acceso a un sistema basado en puntos, reducción de los requisitos del umbral de ingresos mínimos, facilitar el acceso a ciertos colectivos que se encuentran en el país como los estudiantes y los solicitantes de asilo y condiciones más favorables de reunificación familiar (...).
También se están produciendo cambios para facilitar la entrada de trabajadores de terceros países autónomos que son relativamente más emprendedores que los trabajadores nacionales.
En cuanto a la cuarta motivación, asociada al potencial de la migración en la cobertura de vacantes en el mercado de trabajo, la memoria asevera:
[C]omo indica la Estrategia de Competencias de la OCDE publicada en 2019, el aumento de la movilidad ha generado la posibilidad de atraer talentos donde más se necesita; además, las personas migrantes pueden generar beneficios adicionales, ya que suelen emprender, innovar e introducir nuevas ideas y modelos de negocio. Sin embargo, esto requiere de políticas migratorias proactivas. Además, es fundamental impulsar un proceso para la rápida integración de migrantes y refugiados, lo que supone proporcionarles, entre otras medidas, una capacitación lingüística, el reconocimiento de sus títulos y competencias y una integración ágil de los niños en el sistema educativo y de los adultos en el mercado laboral.
Por fin, en cuanto a la quinta motivación, vinculada con el papel de la normativa migratoria vigente en el contexto actual, la memoria sostiene:
Nuestro vigente marco legislativo en el ámbito migratorio fue diseñado en un momento en el que España empezaba a transitar de la condición de país emisor a receptor de flujos migratorios. En el ámbito reglamentario, la principal norma de referencia se inserta en una coyuntura aún marcada por la crisis económica iniciada en 2008. Este contexto es relevante a la hora de reconocer la carencia de instrumentos que permitan dar respuesta con la celeridad requerida a un escenario como el actual. Por el contrario, se traduce en un sistema de respuesta lenta, que entronca con entornos propicios para la proliferación de la economía sumergida y que se traduce en altos costes económicos. Es el caso del arraigo, que en lugar de 3 supone hasta 7 años en la práctica (...), [y provoca] situaciones de economía informal que tienen un elevado coste tanto humano como económico (...).
La normativa actual, diseñada a principios de siglo, produce un encorsetamiento evidente para cubrir las necesidades y desajustes del mercado de trabajo actualmente. Figuras como el Catálogo de Ocupaciones de Difícil Cobertura, prevista expresamente en la Ley Orgánica 4/2000, que no ha sufrido modificaciones desde el año 2012, genera un efecto embudo para las necesidades de las empresas que, pese a requerir mano de obra en sus diferentes modalidades, encuentran que no pueden acceder a ella porque los puestos de trabajo que ofertan no se encuentran reflejados en el Catálogo.
En su defecto, han de acudir a procedimientos administrativos complejos, con elevados costes de tramitación y que se dilatan en el tiempo, que desincentivan la llegada de trabajadores por vías regulares y terminan en algunos casos impulsando el florecimiento de la economía sumergida con el tránsito a la misma de personas que acceden al mercado laboral a través de figuras colaterales como la de solicitud de protección internacional.
En este escenario coexisten las necesidades del mercado de trabajo -especialmente acuciantes en algunos sectores- con la existencia de personas en situación irregular que desean trabajar y que se ven obligadas a acudir a las denominadas autorizaciones de residencia por circunstancia excepcionales, y, más en concreto, a los denominados arraigos laboral y social (...).
Durante 2021, en España se concedieron por razones de arraigo laboral 5.902 autorizaciones (7.731 a 1 de mayo de 2022) y por arraigo social 47.877 (15.915 a 1 de mayo). A ellas cabría sumar las 19.051 concedidas por arraigo familiar (7.167 a dicha fecha).
La memoria justifica las distintas determinaciones del proyecto. Por ejemplo, en relación con los estudiantes señala:
En el caso de los estudiantes no comunitarios, hay unos 50 mil matriculados, que, con las medidas aquí planteadas podrían suponer la inmediata incorporación al mercado laboral de un porcentaje muy elevado de ellos, en perfiles con alta cualificación, y con el impacto económico que demuestran numerosos informes, como el realizado en el año 2020 por ICEX España. Este estudio calcula que (...) el efecto multiplicador del gasto de los estudiantes es de 2,3. Un efecto multiplicador de 2,3 supone que, por cada euro gastado en su programa académico, estos estudiantes internacionales gastaron 2,3 euros adicionales en una amplia gama de sectores de la economía española. A estos elementos debe añadirse una variedad de intangibles de difícil cuantificación, como es el hecho de que los estudiantes que vienen a España a formarse y a realizar su primera experiencia laboral se exponen a la cultura de nuestro país y gracias a esta experiencia construyen lazos estrechos, invisibles, y permanentes entre su país y el nuestro. Estos estudiantes internacionales serán los mejores embajadores de futuras alianzas de colaboración entre ambos países.
Con el objetivo de reducir las cargas administrativas en las Oficinas de Extranjería, y facilitar el acceso al mercado laboral, se incorpora la autorización de trabajo a la estancia, sin necesidad de trámites adicionales, a los estudiantes que estén realizando o ampliando sus estudios...
Respecto de las autorizaciones para trabajo por cuenta propia, la memoria detalla que "durante 2021 se concedieron al amparo de las normas reglamentarias una cifra tan escasa como 285 autorizaciones iniciales".
Por lo que se refiere a la reducción de cargas administrativas y mejora de la gestión, la memoria explica:
La tramitación media de una autorización para residir y trabajar se sitúa en torno a los 9 meses, contando con todos los trámites preceptivos: obtención del certificado de insuficiencia de demandantes de empleo, autorización para trabajar ante la OEX [Oficina de Extranjería], expedición del visado en el país de origen, viaje a España, obtención de la Tarjeta de Identidad de Extranjeros y alta en la Seguridad Social. Ello refleja las dificultades burocráticas que acompañan a las autorizaciones de residencia y de residencia y trabajo. A ello se une la limitada capacidad de las Oficinas de Extranjería para dar respuesta rápida y eficaz a las demandas que la población extranjera y las empresas requieren, tanto para autorizaciones iniciales como para las renovaciones de dichas autorizaciones.
Por ello, es preciso avanzar en un nuevo modelo de Oficina que garantice el legítimo interés de las empresas a obtener sin dificultades las autorizaciones para sus trabajadores y el legítimo interés para las propias personas extranjeras, ya que ambos ven mermada su seguridad jurídica. Si bien este problema puede ser endémico en la administración -por el envejecimiento de plantillas- las particularidades de los trámites de extranjería permiten apostar por una estrategia específica e innovadora. Cualquier resolución a medio plazo para las administraciones debe necesariamente pasar por el refuerzo de sus relaciones de puestos de trabajo, la mejora del atractivo de los puestos, la adecuada dotación económica de estos puestos, especialmente en comparación con puestos equivalentes en otras ramas de la administración territorial, y medidas destinadas a la retención del talento.
De acuerdo con datos de 2020, casi una de cada 4 puestos de trabajo de las Oficinas de Extranjería estaba vacante. En tres oficinas este dato era superior al 40 %, y en 12 oficinas entre un 30 y 40 % de su plantilla. Esto supone que, en un tercio de las oficinas de extranjería, más de un tercio de su plantilla está vacante.
Además, el desempeño de las Oficinas puede verse alterado muy rápidamente por alteraciones bruscas de los efectivos de que dispone (por bajas médicas, traslados de su personal), o por incrementos no previsibles del volumen de trabajo en relación con alguno de los procedimientos. Ejemplos muy claros de ello han sido las modificaciones en la interpretación jurisprudencial (en el caso del arraigo laboral supuso un incremento del 1.400 % de las solicitudes recibidas en el año), por sucesos externos relacionados con las fronteras o con desplazamientos masivos, o cambios en las relaciones bilaterales con otros países, como fue el Brexit. Cualquiera de estos eventos puede suponer el colapso de una Oficina, y un descenso muy abrupto en la calidad del servicio prestado, que lastre la calidad del mismo durante un periodo, o de forma permanente, a través de la acumulación de retrasos (...).
Los indicadores medios no dejan de ser muy insatisfactorios. Por ejemplo, el porcentaje de resolución global en plazo de los expedientes de circunstancias excepcionales (como el arraigo) es del 47 %, es decir, más de la mitad de las solicitudes se tramitan por encima del plazo establecido. Hay oficinas en las que más del 90 % de los expedientes se resuelven por encima de los nueve meses.
Esto da lugar a situaciones insostenibles en las que los plazos de tramitación se alargan por encima de lo que los empleadores están dispuestos a esperar a la hora de mantener su voluntad de contratar a esa persona, generando gran inseguridad jurídica al ciudadano, lastrando sus posibilidades de incorporación al mercado laboral y a la situación de regularidad, y con un coste económico muy importante. Estos retrasos suponen cotizaciones potenciales no ingresadas por los tiempos de tramitación, y pueden introducir cuellos de botella administrativos a gran escala en muchos sectores, que deban esperar más de seis meses para la incorporación de los profesionales que necesitan...
En este sentido, afirma que muchas de las medidas del proyecto contribuyen a la reducción de cargas administrativas en las oficinas de extranjería.
La memoria describe la tramitación del proyecto, y precisa que se ha prescindido de la consulta pública previa al tramitarse con declaración de urgencia. Indica que el texto del proyecto se ha sometido a trámite de información pública y que se han recibido un total de 28 aportaciones, tanto de ciudadanos individuales (9) como de abogados colegiados (3) y de personas jurídicas (16 de asociaciones, fundaciones y ONG). Menciona que el texto se ha sometido a la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos el 20 de junio de 2022.
Por lo que toca al contenido, la memoria dice que no es de aplicación la regla especial contenida en el artículo 23 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, sobre entrada en vigor, pues el proyecto no impone nuevas obligaciones a las personas físicas o jurídicas que desempeñen una actividad económica o profesional como consecuencia del ejercicio de esta.
En materia de impacto económico y presupuestario, la memoria expresa que por una parte se generarán para las arcas públicas nuevos ingresos derivados de la agilización de los expedientes de extranjería, pero por otra la Unidad de Tramitación de Expedientes de Extranjería tendrá un coste, pues su personal irá creciendo desde las 20 personas el año de aprobación del proyecto hasta 175 a los cuatro años, lo cual representará a partir de entonces un coste anual de 4.317.052,88 euros, si bien para su sede no se necesitará un edificio nuevo, pues hay disponibilidad entre los que están asignados a la Tesorería General de la Seguridad Social.
En el capítulo de las cargas administrativas, según la memoria el proyecto supondrá una reducción que se calcula en 36.088.400 euros. El impacto por razón de género lo estima positivo, pues los beneficiarios de la modificación prevista serán en parte niñas y mujeres, dado que el 47,9 % de los residentes extranjeros en España es mujer. El impacto en familia también lo considera positivo, por la reforma del arraigo familiar, especialmente relevante en el caso de menores españoles con progenitores o tutores nacionales de tercer país. También positivo es, según la memoria, el impacto en la infancia y adolescencia, por las medidas vinculadas a la atracción y retención de estudiantes internacionales, que pueden tener un efecto positivo sobre el conjunto de los estudiantes y las instituciones educativas. Añade que resulta positivo el impacto en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación, y accesibilidad universal de las personas con discapacidad, porque se facilita la residencia en España regular de los tutores o progenitores de personas con discapacidad. En cambio, la memoria indica que el proyecto no tiene impacto por razón del cambio climático.
La memoria apunta que el proyecto está incluido en el Plan Anual Normativo de la Administración General del Estado para 2022, aprobado por el Consejo de Ministros el 11 de enero de 2022, y que, aunque este plan no prevé su evaluación ex post, "se considera relevante conocer el impacto de los cambios introducidos durante los dos primeros años".
En un anexo la memoria incorpora un cuadro con las principales observaciones recibidas de los departamentos ministeriales y su valoración. Respecto de la formulada por el Ministerio de Política Territorial de dilatar el tiempo en que empezarán a aplicarse las nuevas normas para que estén preparadas las Oficinas de Extranjería, la memoria lo rechaza, "dada la urgencia de la reforma para la seguridad jurídica de los ciudadanos en relación con la reforma laboral, y para la situación económica". Respecto de la formulada por el Ministerio de Hacienda y Función Pública sobre la innecesariedad de un real decreto para crear una unidad (la Unidad de Tramitación de Expedientes de Extranjería), dado que las unidades se crean por las relaciones de puestos de trabajo, la memoria defiende que, aunque no sea indispensable, tampoco está prohibido, y favorece la transparencia en la acción de la administración.
Tercero.- El Consejo de Ministros de 31 de mayo de 2022 aprobó la tramitación administrativa urgente del proyecto.
Cuarto.- El 3 de junio de 2022 se pidió informe al Ministerio de Universidades y a la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa del Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática. No consta que el segundo se haya emitido.
Quinto.- Mediante cartas de fecha 3 de junio de 2022, el secretario de Estado de Migraciones solicitó informe a todas las comunidades autónomas y a las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla. La directora general de Políticas Migratorias del Gobierno de Navarra hizo dos propuestas sobre el proyecto.
Sexto.- El 6 de junio de 2022, la Comisión Laboral Tripartita de Inmigración informó favorablemente el proyecto.
Séptimo.- El mismo día la Secretaría General de Objetivos y Políticas de Inclusión y Previsión Social comunicó que no formulaba observaciones.
Octavo.- El 8 de junio de 2022, el secretario general técnico del Ministerio de Educación y Formación Profesional indicó que no tenía observaciones que hacer al proyecto.
Noveno.- El mismo día informó el Ministerio de Política Territorial. Describía algunos proyectos del ministerio, del que dependen orgánicamente las Oficinas de Extranjería, para mejorar la tramitación de los expedientes, a través de procedimientos electrónicos y de la deslocalización. Exponía que el proyecto introducía una serie de modificaciones que previsiblemente aumentarían "de manera importante las cargas administrativas" de las oficinas citadas, impacto que debía "ser analizado y cuantificado para a continuación poner en marcha las medidas de refuerzos humanos, tecnológicos y materiales" que permitieran "cumplir con los plazos de resolución reglamentarios". En particular, en relación con el nuevo arraigo para la formación, señalaba que se creaba una "autorización provisional", cuando esta situación no se correspondía con ninguna de las situaciones reguladas en la ley orgánica: estancia, residencia temporal y residencia de larga duración. En relación con su impacto en las Oficinas de Extranjería, expresaba:
El impacto de este nuevo tipo de arraigo en el número de solicitudes que se tramiten ante las OEX de las Delegaciones y Subdelegaciones del Gobierno podría ser asimilable a aquel procedimiento [el de regularización de extranjeros de 2005], donde se presentaron 700.000 solicitudes en 3 meses.
Y máxime teniendo en cuenta los siguientes datos:
1) Según datos INE, figuran empadronados en España 3.848.300 ciudadanos extranjeros no nacionales UE y sin embargo según datos del Observatorio Permanente de la Inmigración tan solo 2.527.500 disponían a 31/12/2021 de una autorización o TIE en vigor. Por tanto el sector de población extranjera que podría acogerse a este nuevo tipo de arraigo sería de más de 1.300.000 personas.
2) Tan solo con los supuestos de arraigo actuales, mucho más exigentes que el nuevo supuesto de arraigo para la formación, durante 2021 se presentaron ante las OEX 154.000 solicitudes de residencia por circunstancias excepcionales (que incluye los distintos supuestos de arraigo), lo que supone el dato más alto desde el proceso de 2005. Asimismo, durante el primer cuatrimestre del año 2022 se presentaron un 33 % más de solicitudes respecto al mismo periodo del año 2021, por lo que la previsión es que se alcancen 200.000 solicitudes antes de final de año (...).
[C]onsiderando que, al contrario del proceso de 2005, que establecía un periodo de solicitud tan solo 3 meses, nos encontramos ante un proceso continuo sin fecha límite de finalización que requiere de una estructura y medios de los que no disponen las OEX actualmente.
Respecto a las medidas necesarias a implementar en el ámbito tecnológico, debe tenerse en cuenta que habrá que adaptar la plataforma Mercurio a este nuevo supuesto de autorización, para permitir su presentación electrónica, al igual que ocurre con el resto de las autorizaciones por arraigo, dado que por su cuantía será inasumible su presentación exclusivamente por la vía presencial en las OEX. Y esta adaptación deberá también tener en consideración el volumen de solicitudes que puedan presentarse.
Por ello, consideraba forzoso contemplar un "decalaje temporal" en las disposiciones transitorias, pues el breve plazo de veinte días para la entrada en vigor era "con toda seguridad insuficiente para poder analizar y valorar los cambios" que se pretendían introducir (humanos, informáticos y de recursos materiales), "especialmente las importantes adaptaciones informáticas" que la propuesta conllevaba. El informe consideraba que se debían reforzar los recursos con que contaban las Oficinas de Extranjería.
Además, entendía que la eliminación del requisito de la acreditación de la suficiencia de la inversión, para la autorización de residencia temporal y trabajo por cuenta propia (artículo 105.3), contradecía el artículo 37.1 de la Ley Orgánica 4/2011, de 11 de enero.
Décimo.- El 9 de junio de 2022 informó el Gabinete del secretario de Estado para la Agenda 2030, del Ministerio de Derechos Sociales y Agenda 2030. Consideraba "muy necesaria la propuesta, ante la necesidad de actualizar el marco normativo que regula la extranjería para que fuese acorde a la realidad social y laboral española actual". Añadía que en líneas generales las modificaciones se encaminaban "en una dirección muy positiva", ya que facilitaban el acceso al trabajo a personas extranjeras que residían en nuestro país o de aquellas que podrían desplazarse a España y desempeñar una actividad que no se cubría con la actual oferta laboral.
Undécimo.- El 10 de junio de 2022 informó la secretaria general técnica del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones.
Duodécimo.- El 13 de junio de 2022 informó la secretaria general técnica del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo.
Decimotercero.- El 13 de junio de 2022 el secretario general técnico del Ministerio del Interior remitió un informe de la secretaría de Estado de Seguridad de fecha 8 de junio de 2022. Este partía de la tendencia creciente de la presión migratoria irregular hacia España en los últimos años y señalaba que la lucha contra la inmigración irregular y las redes que traficaban con seres humanos era un pilar de la política migratoria española y también europea. Aseveraba:
En este contexto, desde el punto de vista de la inmigración irregular, del conjunto de los cambios planteados en el proyecto de reforma reglamentaria puede deducirse que se está impulsando, entre otros, un proceso de regularización de personas extranjeras que actualmente se encuentran o puedan encontrarse en situación irregular en nuestro país. Dada la amplitud con la que se plantea, no es descartable su consecuente efecto llamada. En todo caso, así será sin duda difundido por las redes de tráfico de personas en los países de origen.
Por ello, esta modificación no se considera oportuna actualmente, no sólo por la tendencia estadística señalada anteriormente, sino porque un elemento clave de la lucha contra la inmigración irregular, el retorno, no está siendo eficaz (ni en España, ni en muchos otros Estados miembros de la UE) (...). La propuesta de reforma, lejos de solucionar la tendencia, podría tender a agrandarlo.
Por último, las decisiones que se adopten en este ámbito van a ser difícilmente explicables tanto a nuestros socios europeos, interesados en modificar el Código de Fronteras Schengen para reintroducir controles en frontera interior con más facilidad para evitar movimientos secundarios migratorios, así como a los vecinos del sur, a quienes pedimos permanentemente que luchen con más energía contra la migración irregular.
Las anteriores consideraciones se hubieran podido plantear en el momento previo a la redacción de las propuestas de cambio normativo, de haber tenido la oportunidad.
La secretaría de Estado de Seguridad rechazaba expresamente distintos aspectos del proyecto, como la reducción de los requisitos para la autorización de residencia temporal y trabajo por cuenta propia (artículo 105.3) o el nuevo arraigo para la formación (artículo 124.4).
Decimocuarto.- El 14 de junio de 2022, el director del Gabinete de la Secretaría de Estado de Derechos Sociales, del Ministerio de Derechos Sociales y Agenda 2030, realizó una propuesta de adición al proyecto.
Decimoquinto.- El 15 de junio de 2022 informó la secretaria general técnica del Ministerio de Trabajo y Economía Social.
Decimosexto.- El secretario general técnico del Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital informó favorablemente el proyecto el 16 de junio de 2022. Señalaba que, para dar respuesta al fuerte incremento de demandas de autorización que pudiera derivarse de la flexibilización incluida en el desarrollo de actividades por cuenta propia, sería necesario contar con los recursos administrativos necesarios para procesar un mayor número de solicitudes. Agregaba que no consideraba oportuno, en relación con la autorización de residencia temporal y trabajo por cuenta propia (artículo 105.3), suprimir los requisitos de acreditación de la suficiencia de la inversión y de que el extranjero contase con los medios económicos suficientes para su manutención y alojamiento.
Decimoséptimo.- El 16 de junio de 2022 informó el subsecretario del Ministerio de Derechos Sociales y Agenda 2030.
Decimoctavo.- El 16 de junio de 2022, la secretaria general técnica del Ministerio de Hacienda y Función Pública emitió informe. En relación con la nueva Unidad de Tramitación de Expedientes de Extranjería, consideraba que la creación de un órgano sin rango orgánico expreso debería autorizarse por la CECIR (Comisión Ejecutiva de la Comisión Interministerial de Retribuciones), según el artículo 59 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, sin necesidad de figurar en el proyecto de Real Decreto.
Decimonoveno.- El 17 de junio de 2022 emitió informe el Foro para la Integración Social de los Inmigrantes. Entre otros puntos, sugería que la "autorización provisional" en casos de arraigo para la formación se denominase "autorización temporal".
Vigésimo.- El 20 de junio de 2022 el Ministerio de Hacienda y Función Pública remitió un informe complementario.
Vigésimo primero.- La Comisión Interministerial de Extranjería informó favorablemente el proyecto en su sesión de 20 de junio de 2022.
Vigésimo segundo.- El 20 de junio de 2022 emitió informe la secretaria general técnica del Ministerio de Política Territorial.
Vigésimo tercero.- El 24 de junio de 2022 la secretaria de Estado de Función Pública, por delegación de la ministra de Hacienda y Función Pública, otorgó la aprobación previa al proyecto.
Vigésimo cuarto.- El 27 de junio de 2022, el Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones certificó que durante el periodo del 2 al 13 de junio de 2022 se había publicado en la página web del departamento el proyecto y la memoria del análisis de impacto normativo, a efectos del trámite de audiencia e información pública.
Y, en tal estado de tramitación, V. E. dispuso que se remitiera el expediente para dictamen urgente al Consejo de Estado, donde tuvo entrada el 27 de junio de 2022.
Mientras el asunto consultado estaba pendiente de despacho, el día 1 de julio de 2022 tuvo entrada en este Alto Cuerpo Consultivo un escrito de la secretaria general técnica del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, que adjuntaba la siguiente documentación, para ser añadida:
a) Informe de la Dirección General de Régimen Jurídico Autonómico y Local, del Ministerio de Política Territorial, de 8 de junio de 2022. Explicaba que los recursos promovidos contra la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, y contra su Reglamento, aprobado por Real Decreto 557/2011, de 20 de abril, no incidían en el contenido del proyecto. Agregaba que podía ser dictado al amparo del artículo 149.1.2.ª de la Constitución Española (nacionalidad, inmigración, extranjería y derecho de asilo), si bien el procedimiento sobre autorizaciones iniciales de trabajo por cuenta propia o ajena de los extranjeros estaba cubierto por el artículo 149.1.7.ª de la Constitución (legislación laboral, sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las comunidades autónomas).
b) Informe de la secretaria general técnica del Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación, de 10 de junio de 2022.
c) Informe del secretario general técnico del Ministerio del Interior, de 15 de junio de 2022, que reproducía las observaciones del informe de la secretaría de Estado de Seguridad.
d) Informe de la consejera de Trabajo y Empleo del Gobierno Vasco, de 17 de junio de 2022.
e) Escritos recibidos en el trámite de audiencia e información pública de distintas personas y entidades, entre las que destacan los de la Subdirección General de Trabajo Autónomo y Autorizaciones de Trabajo de la Generalidad de Cataluña, el Consejo General de la Abogacía Española, la Confederación Empresarial de Hostelería de España, la Fundación Laboral de la Construcción, Médicos del Mundo, la Sociedad San Vicente de Paúl, y el presentado conjuntamente por la Comisión Española de Ayuda al Refugiado, Cáritas, Fundación Cepaim y Andalucía Acoge. Por su parte, el Servicio Jesuita a Migrantes planteaba, entre otros extremos, que el nuevo supuesto de extinción de la autorización de residencia por larga duración podría ser contrario al artículo 9 de la Directiva 2003/109/CE del Consejo, de 25 de noviembre de 2003, relativa al estatuto de los nacionales de terceros países residentes de larga duración.
El día 7 de julio de 2022 tuvo entrada en este Alto Cuerpo Consultivo un nuevo escrito de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones con documentación adicional. En particular, remitía un informe de la secretaria general técnica del Ministerio de Universidades de 6 de julio de 2002, acompañado de un informe complementario, así como la valoración realizada por la Secretaría de Estado de Migraciones.
Se somete a dictamen el proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social.
La consulta se funda en el artículo 22, párrafos dos y tres, de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado.
El Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, aprobado por Real Decreto 557/2011, de 20 de abril, entró en vigor el 30 de junio de 2011, a los tres meses de su publicación oficial, según lo dispuesto en su disposición final tercera. De las sucesivas modificaciones acometidas desde esa fecha, ninguna tiene la extensión y la importancia del proyecto sometido a consulta, que altera veintidós de sus preceptos, algunos de ellos de gran relevancia.
La directriz fundamental de la iniciativa consiste en facilitar el trabajo de los extranjeros nacionales de países no miembros de la Unión Europea ni de los restantes Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo. Estos últimos se rigen por el Derecho de la Unión Europea, así como por el Real Decreto 240/2007, de 16 de febrero, sobre entrada, libre circulación y residencia en España de ciudadanos de los Estados miembros de la Unión Europea y de otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, que no se altera.
Los aspectos básicos del proyecto, que han sido expuestos en los antecedentes de este dictamen siguiendo su preámbulo y la memoria del análisis de impacto normativo, permiten llegar a la conclusión de que su aplicación favorecerá que talento extranjero acuda a España a estudiar o trabajar. Al mismo tiempo, es previsible que opere un incremento de la población inmigrante autorizada para trabajar, entre la que ya se encuentra en territorio nacional. Esto sin duda dinamizará la economía española, que ya sufre escasez de mano de obra cualificada en numerosos sectores y lo hará en mayor medida en el futuro, dada la transformación digital y las perspectivas demográficas que se esperan. Tal dinamización tendrá efectos positivos en el bienestar de millones de personas que residen en nuestro país. Además, contribuirá a mejorar la situación jurídica de muchos inmigrantes y a luchar contra la lacra de la economía sumergida. En consecuencia, el Consejo de Estado considera que el proyecto constituirá una considerable mejora en la regulación del régimen jurídico de los extranjeros en España.
Desde el punto de vista procedimental conviene poner de manifiesto que son cuatro los departamentos ministeriales que elevan la propuesta al Consejo de Ministros: además del consultante, los Ministerios de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación, del Interior y de Política Territorial. Se corresponden, como es lógico, con los departamentos que en su día propusieron la aprobación del Reglamento, con los cambios de denominación verificados desde entonces. Uno de ellos, el Ministerio del Interior, ha planteado serias objeciones al proyecto, que giran en torno al "efecto llamada" que puede suponer para la inmigración ilegal (punto decimotercero de antecedentes). Son cuestiones de oportunidad política, no de legalidad. Tales objeciones han sido reiteradas con fecha 15 de junio de 2022 por su secretario general técnico e implícitamente suponen un rechazo a la iniciativa. Como es sabido, en sentido estricto la propuesta al Consejo de Ministros se materializa tras el dictamen de este Alto Cuerpo Consultivo. Sin embargo, es conveniente recordar que sin la propuesta de todos y cada uno de los cuatro titulares de los ministerios citados no cabe la aprobación por el Consejo de Ministros.
El estudio del proyecto suscita al Consejo de Estado diversas observaciones, todas ellas referidas a preceptos singulares, que se expondrán por su propio orden, terminando por el preámbulo. Al final se añadirán algunas sugerencias de redacción.
I.- Observaciones al articulado
Artículo único
El texto propuesto indica que se modifica el citado Real Decreto 557/2011, de 20 de abril, cuando debería disponer que se modifica el Reglamento aprobado por ese real decreto.
Artículo 42.- Trabajo de titulares de una autorización de estancia
Las novedades facilitan que extranjeros con autorización de estancia por estudios, formación, prácticas no laborales o servicios de voluntariado puedan desempeñar trabajos compatibles con la actividad que justificó la estancia, durante el tiempo de vigencia de la autorización de estancia, hasta treinta horas semanales.
Resulta conforme con el artículo 24 de la Directiva (UE) 2016/801 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de mayo de 2016, relativa a los requisitos de entrada y residencia de los nacionales de países terceros con fines de investigación, estudios, prácticas, voluntariado, programas de intercambio de alumnos o proyectos educativos y colocación au pair.
Artículo 54.- Medios económicos a acreditar por un extranjero para la obtención de una autorización de residencia por reagrupación a favor de sus familiares
3.- La exigencia de dicha cuantía podrá ser minorada cuando el familiar reagrupable sea menor de edad, cuando concurran circunstancias acreditadas que aconsejen dicha minoración en base al principio del interés superior del menor, según lo establecido en la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor, y se reúnan los restantes requisitos legales y reglamentarios para la concesión de la autorización de residencia por reagrupación familiar.
Igualmente, la cuantía podrá ser minorada en relación con la reagrupación de otros familiares por razones humanitarias apreciadas en relación con supuestos individualizados en los términos que se establezcan por Instrucción de la Dirección General de Migraciones, o previo informe de esta.
Entre los requisitos para la reagrupación familiar previstos en el artículo 18 de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, se cuenta el de disponer de "medios económicos suficientes para cubrir sus necesidades y las de su familia, una vez reagrupada" (apartado 2). Ello es acorde con el artículo 7.1.c) de la Directiva 2003/86/CE del Consejo, de 22 de septiembre de 2003, sobre el derecho a la reagrupación familiar.
El artículo citado de la ley orgánica contiene en este punto una amplia remisión al Reglamento, pues indica que la acreditación se hará "en los términos que se establezcan reglamentariamente". En este sentido, el Reglamento prevé en su artículo 54.1 una serie de cuantías mensuales, en relación con el IPREM, variables en función del número de miembros de la familia, incluyendo a los reagrupados.
En su redacción actual, el artículo 54.3 del Reglamento contempla en su párrafo primero una reducción de las cuantías cuando el familiar agrupable sea menor de edad, que se facilita en el proyecto: las circunstancias acreditadas que aconsejen la minoración ya no tienen por qué ser "excepcionales", como hasta el momento.
El segundo párrafo del precepto se refiere a la reducción de las cuantías, en relación con familiares no menores, por "circunstancias humanitarias", que actualmente requiere informe favorable de la Dirección General de Inmigración (hoy en día, de Migraciones). El proyecto elimina el carácter favorable del informe y permite prescindir de él "en los términos que se establezcan por Instrucción de la Dirección General de Migraciones".
El Consejo de Estado entiende que es razonable que se pueda prescindir del informe en supuestos tipificados, con la flexibilidad de poder recurrir a él para otros que no tengan cabida en el elenco. Sin embargo, resulta necesario detallar en el propio artículo 54.3 del Reglamento tales supuestos, o llevarlos a una orden ministerial, sin remitirlos a una instrucción de la Dirección General de Migraciones. No ha de olvidarse que la reagrupación familiar se contempla como un derecho en la ley orgánica (artículo 16.2), con lo que sus condiciones de ejercicio deben quedar incorporadas al ordenamiento jurídico.
Este Alto Cuerpo Consultivo considera que el Reglamento no puede hacer una remisión en blanco a instrucciones de la Dirección General de Migraciones, que es un órgano que carece de potestad reglamentaria. La potestad reglamentaria corresponde al Gobierno, por mandato del artículo 97 de la Constitución Española, con lo que, de remitirse el Reglamento a una disposición ulterior, habrá de ser una orden ministerial.
Esta observación se formula con carácter esencial, a los efectos previstos en el artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, aprobado por Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio.
Artículo 59.- Residencia de los familiares reagrupados, independiente de la del reagrupante
1.b) Contar con uno o varios contratos de trabajo, de duración mínima, desde el momento de la solicitud, de los que se derive una retribución no inferior al Salario Mínimo Interprofesional mensual referido a la jornada legal de trabajo o el que derive del convenio colectivo aplicable.
El artículo 59.1 se refiere al cónyuge o pareja de hecho del reagrupado, que en determinados casos podrá tener autorización de residencia y trabajo independiente, si cumple varios requisitos, entre otros el de la letra b) que se modifica.
El texto vigente del párrafo b) es éste:
1.b) Contar con uno o varios contratos de trabajo, de duración mínima, desde el momento de la solicitud, de un año, y de los que se derive una retribución no inferior al Salario Mínimo Interprofesional mensual, a tiempo completo, por catorce pagas.
Como se puede apreciar, uno de los cambios consiste en que ya no se exige un contrato de trabajo de un año de duración mínima. Sin embargo, aunque se ha quitado la mención al año, tal vez por error se ha arrastrado al texto del proyecto la expresión "de duración mínima, desde el momento de la solicitud". Ha de eliminarse.
Artículo 105.- Requisitos
3.- Por otra parte será necesario cumplir, con carácter previo, las siguientes condiciones en materia de trabajo:
a) Cumplir los requisitos que la legislación vigente exige a los nacionales para la apertura y funcionamiento de la actividad proyectada.
b) Poseer la cualificación profesional legalmente exigida o experiencia acreditada suficiente en el ejercicio de la actividad profesional, así como en su caso la colegiación cuando así se requiera.
c) Presentar una declaración responsable sobre la suficiencia de la inversión prevista para la implantación del proyecto y sobre la incidencia, en su caso, en la creación de empleo. La acreditación del cumplimiento de este requisito podrá ser exigida en cualquier momento por las administraciones públicas competentes.
d) Haber abonado la tasa relativa a la autorización de trabajo por cuenta propia.
El artículo 105 versa sobre los requisitos para la autorización de residencia y trabajo por cuenta propia. Los cambios son fundamentalmente dos. En primer lugar, al suprimirse el actual párrafo d) ya no se exige que "el extranjero cuente con recursos económicos suficientes para su manutención y alojamiento". Ninguna objeción merece esta novedad, pues se supone que la actividad por cuenta propia le suministrará los suficientes recursos para mantenerse.
La segunda novedad, sin embargo, presenta problemas de desajuste con el texto de la ley orgánica, y así ha sido puesto de relieve por el Ministerio de Política Territorial (punto noveno de antecedentes). El proyecto pretende suprimir el requisito actual de "acreditar que la inversión prevista para la implantación del proyecto sea suficiente y la incidencia, en su caso, en la creación de empleo" (actual párrafo c), y se sustituye por una declaración responsable, si bien la Administración se reserva el derecho de pedir que se acredite el requisito "en cualquier momento".
Parece obvio que no es lo mismo acreditar una inversión que hacer una declaración de que se va a invertir lo suficiente para poner en marcha el proyecto. Y la petición singular de acreditación que haga la Administración es algo contingente, y normalmente posterior al otorgamiento de la autorización de residencia y trabajo por cuenta propia.
En contraste con estas determinaciones, el artículo 37 de la citada Ley Orgánica 4/2011, de 11 de enero, dedicado precisamente a la "autorización de residencia y trabajo por cuenta propia", prevé:
1.- Para la realización de actividades económicas por cuenta propia habrá de acreditarse el cumplimiento de todos los requisitos que la legislación vigente exige a los nacionales para la apertura y funcionamiento de la actividad proyectada, así como los relativos a la suficiencia de la inversión y la potencial creación de empleo, entre otros que reglamentariamente se establezcan.
2.- La autorización inicial de residencia y trabajo por cuenta propia se limitará a un ámbito geográfico no superior al de una Comunidad Autónoma, y a un sector de actividad. Su duración se determinará reglamentariamente.
3.- La concesión de la autorización inicial de trabajo, en necesaria coordinación con la que corresponde al Estado en materia de residencia, corresponderá a las Comunidades Autónomas de acuerdo con las competencias asumidas en los correspondientes Estatutos.
Resulta evidente que el apartado 1 está exigiendo, como requisito para obtener la autorización, la acreditación ("habrá de acreditarse") de "la suficiencia de la inversión y la potencial creación de empleo". Se trata de un requisito legal, que no puede ser sustituido reglamentariamente por una simple declaración responsable, en absoluto equivalente.
En consecuencia, el artículo 105.3 del proyecto ha de mantener este requisito legal.
Esta observación se formula con carácter esencial, a los efectos previstos en el artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, aprobado por Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio.
Artículo 124. Autorización de residencia temporal por razones de arraigo
Se podrá conceder una autorización de residencia por razones de arraigo laboral, social, familiar o para la formación cuando se cumplan los siguientes requisitos:
1.- Por arraigo laboral, podrán obtener una autorización los extranjeros que acrediten la permanencia continuada en España durante un periodo mínimo de dos años, siempre que carezcan de antecedentes penales en España y en su país de origen o en el país o países en que haya residido durante los últimos cinco años, que demuestren la existencia de relaciones laborales cuya duración no sea inferior a seis meses, y que se encuentren en situación de irregularidad en el momento de la solicitud.
A los efectos de acreditar la relación laboral y su duración, el interesado deberá presentar cualquier medio de prueba válido en Derecho que acredite la existencia de una relación laboral previa realizada en situación legal de estancia o residencia. A estos efectos se acreditará la realización, en los últimos 2 años, de una actividad laboral que suponga, en el caso de actividad por cuenta ajena, como mínimo una jornada de 30 horas semanales en el periodo de 6 meses o de 15 horas semanales en un periodo de 12 meses, y en el caso del trabajo por cuenta propia, una actividad continuada de, al menos, seis meses.
En el segundo párrafo, la expresión "cualquier medio de prueba válido en Derecho", en lenguaje normativo, es redundante. Pueden ser suprimidas las palabras "válido en Derecho".
Artículo 124, párrafo 3
3.- Por arraigo familiar:
a) Cuando se trate de padre o madre, o tutor, de un menor de nacionalidad española, o persona sobre la que se haya establecido medidas de apoyo y que sea de nacionalidad española, siempre que la persona progenitora o tutora solicitante tenga a cargo al menor y conviva con éste o esté al corriente de las obligaciones paternofiliales respecto al mismo. Asimismo, cuando se trate de persona que preste apoyo a la persona con discapacidad de nacionalidad española para el ejercicio de su capacidad jurídica, siempre que la persona solicitante que presta dicho apoyo tenga a cargo a la persona con discapacidad y conviva con ella. En este supuesto se concederá una autorización por cinco años que habilita a trabajar por cuenta ajena y por cuenta propia.
b) Cuando se trate del cónyuge, pareja de hecho acreditada o pareja estable debidamente probada, ascendientes mayores de 65 años o menores de 65 años a cargo, descendientes menores de 21 años o mayores de 21 años a cargo de ciudadano o ciudadana de nacionalidad española o de su cónyuge o pareja de hecho. En este supuesto se concederá una autorización por cinco años que habilita a trabajar por cuenta ajena y propia.
c) Cuando se trate de hijos de padre o madre que hubieran sido originariamente españoles.
El arraigo familiar se amplía notablemente, en relación con la regulación vigente. No obstante, se hace de un modo imperfecto, desde el punto de vista de la técnica jurídica.
Así, la letra a) incurre en una redacción confusa y redundante en relación con las personas que prestan apoyo a españoles discapacitados. La letra tiene un primer inciso para personas que asisten o representan a un menor español, y un segundo inciso para personas que prestan apoyo a un discapacitado español. Pero como en circunstancias excepcionales también un menor puede ser apoyado por personas distintas de sus padres o tutores (en particular, si está emancipado, artículo 249 del Código Civil), se incluye también en el primer inciso las personas que apoyan a un menor discapacitado español, con lo que se incurre en una repetición innecesaria.
Sugiere el Consejo de Estado que se suprima simplemente, en el primer inciso, la frase "o persona sobre la que se haya establecido medidas de apoyo y que sea de nacionalidad española". Está comprendida en el segundo inciso, que no distingue entre mayores y menores.
La letra b) es enteramente de nueva factura y es susceptible de mejora.
Por de pronto, la dualidad "pareja de hecho acreditada o pareja estable debidamente probada" resulta poco clara. El propio Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, habla en otras ocasiones de parejas de hecho (artículos 41.2, 56.1, letra a), y 58.4), pero nunca de parejas estables. Quizás puede mantenerse la "pareja de hecho acreditada" y eliminar la "pareja estable debidamente probada", de alcance dudoso.
En segundo lugar, el primer inciso, tras listar una serie de familiares de ciudadanos españoles, luego extiende el mismo régimen a los mismos familiares de cónyuges o parejas de hecho de españoles. Pero al hacerlo se incurre en contradicciones. Por ejemplo, no hay cónyuge del cónyuge de un ciudadano español que no sea el propio ciudadano español. Y lo mismo sucede con las parejas de hecho.
Con fines meramente aclaratorios, podría darse a la letra b) una redacción próxima a la siguiente:
"Cuando se trate del cónyuge o pareja de hecho acreditada de ciudadano o ciudadana de nacionalidad española. También cuando se trate de ascendientes mayores de 65 años, o menores de 65 años a cargo, descendientes menores de 21 años, o mayores de 21 años a cargo, de ciudadano o ciudadana de nacionalidad española, o de su cónyuge o pareja de hecho. Se concederá una autorización por cinco años que habilita a trabajar por cuenta ajena y propia".
Artículo 124, párrafo 4
4.- Por arraigo para la formación, podrán obtener una autorización provisional, por un periodo de doce meses, los extranjeros que acrediten la permanencia continuada en España durante un periodo mínimo de dos años. Además, deberán cumplir, de forma acumulativa, los siguientes requisitos:
a) Carecer de antecedentes penales en España y en su país de origen o en el país o países en que haya residido durante los últimos cinco años.
b) Comprometerse a realizar una formación reglada para el empleo o a obtener un certificado de profesionalidad, o una formación conducente a la obtención de la certificación de aptitud técnica o habilitación profesional necesaria para el ejercicio de una ocupación específica. A estos efectos, la matriculación deberá haberse realizado en un plazo de tres meses desde la obtención de la autorización de residencia. El solicitante deberá aportar acreditación de dicha matriculación en un plazo de tres meses desde la concesión de la autorización. En caso contrario, la Oficina de Extranjería podrá extinguir dicha autorización.
Esta autorización de residencia podrá ser prorrogada una única vez por otro período de doce meses en los casos que la formación tenga una duración superior a doce meses o su duración exceda la vigencia de la primera autorización concedida.
Una vez superada la formación, y durante la vigencia de la autorización provisional, el interesado presentará la solicitud de autorización de residencia y trabajo ante la Oficina de Extranjería junto con un contrato de trabajo firmado por el trabajador y el empresario que garantice al menos el Salario Mínimo Interprofesional, o el establecido por el convenio colectivo de aplicación, en el momento de la solicitud, y prueba de haber superado la formación prevista en la solicitud provisional. La Oficina de Extranjería concederá en estos casos una autorización de dos años que habilitará a trabajar.
Este "arraigo para la formación" supone una de las novedades importantes del proyecto, porque facilita una autorización de residencia a personas que no disponen de ella y que llevan dos años en territorio nacional, si se comprometen a recibir alguno de los tipos de formación que se listan. Esta autorización además da pie a que, si se encuentra trabajo, se obtenga a una autorización por dos años que habilita a trabajar.
El Ministerio de Política Territorial, de quien dependen orgánicamente las Oficinas de Extranjería, ha advertido de la carga administrativa que este nuevo arraigo pueda generar. De una parte, se han de prever los desarrollos informáticos necesarios para que las peticiones se puedan realizar por vía electrónica. De otra, calcula que serán muchos millares los solicitantes de esta nueva figura, teniendo en cuenta que en el año 2021 todos los arraigos solicitados (laborales, sociales y familiares) fueron 154.000, el número más alto desde 2005, y prevé que en 2022 serán unos 200.000. Estima que las personas que podrán acogerse al nuevo arraigo para la formación serán más de 1.300.000 (punto noveno de antecedentes).
Por estos motivos, el Ministerio de la Presidencia entiende que debería establecerse un período transitorio para la aplicación de este nuevo tipo de arraigo, dada la insuficiencia de los veinte días previstos desde la publicación oficial hasta la entrada en vigor.
El Consejo de Estado considera que la aplicación del proyecto, una vez aprobado, incluso si no se considera el nuevo arraigo para la formación, dará lugar a un incremento significativo de la carga de trabajo de las Oficinas de Extranjería, ya de por sí con dificultades para asumir su tarea al presente. Por este motivo se prevé la creación de la Unidad de Tramitación de Expedientes de Extranjería en la disposición adicional única del proyecto, la cual sin duda tardará un tiempo en organizarse. Por estas razones, aprecia que sería conveniente añadir al proyecto una nueva disposición transitoria, que concediese un período de tiempo razonable para la aplicación del nuevo arraigo para la formación.
Desde otro punto de vista, la autorización de residencia temporal por razones de arraigo se denomina "provisional" en el proyecto. El Foro para la Integración Social de los Inmigrantes, entidad prevista en el artículo 70 de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, ha pedido que se utilice otra fórmula.
Este Alto Cuerpo Consultivo coincide con esta observación y entiende que no es acertado el adjetivo "provisional", porque parece hacer referencia a una inexistente autorización "definitiva". La Ley Orgánica 4/2000 utiliza el término "autorización provisional" en el sentido preciso de documento que se obtiene con rapidez a la espera de otro definitivo, en tres supuestos: para las víctimas de la violencia de género (artículo 31 bis), para quienes colaboren en la investigación o el proceso respecto de los delitos de tráfico ilícito de seres humanos, inmigración ilegal, explotación laboral o de tráfico ilícito de mano de obra o de explotación en la prostitución abusando de su situación de necesidad (artículo 59.2) y para las víctimas de la trata de seres humanos (artículo 59 bis.4). No parece conveniente introducir confusión en estos casos denominando "autorización provisional" a la autorización de residencia temporal por arraigo para la formación.
Artículo 127.2
La Dirección General de Migraciones podrá conceder una autorización de colaboración con la administración laboral competente a aquellas personas que acrediten ante la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, mediante cualquier medio de prueba admitido en Derecho, estar trabajando en situación irregular durante un periodo mínimo de seis meses en el último año, y que cumplan con los requisitos del artículo 64.2. de este reglamento, a excepción del apartado a). Esta autorización tendrá un año de duración y habilitará a trabajar por cuenta ajena y por cuenta propia. La solicitud podrá ser presentada por la persona interesada o de oficio por parte de la autoridad laboral, e incorporará la resolución judicial o administrativa relativa al acta de infracción emitida por la Inspección de Trabajo y Seguridad Social.
Como se ha dicho respecto del arraigo laboral del artículo 124, la expresión "cualquier medio de prueba admitido en Derecho" en lenguaje normativo es redundante. Puede ser suprimida la frase "admitido en Derecho".
Artículo 166.1
f) Cuando el extranjero haya sido condenado en firme por la comisión de alguna de las conductas previstas en los artículos 177 bis y 318 bis de la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal.
El artículo 177 bis del Código Penal tipifica la trata de seres humanos y el 318 bis los delitos contra los derechos de los ciudadanos extranjeros.
El proyecto introduce una nueva causa de extinción de la autorización de residencia de larga duración. Las causas están contempladas en el artículo 32.5 de la citada Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, que no hace referencia a esos delitos. El texto legal se reproduce, con algunos cambios, en el artículo 166 del Reglamento, que ahora se trata de modificar.
Como es sabido, el régimen de extinción de las autorizaciones de residencia de larga duración está regulado en el artículo 9 de la Directiva 2003/109/CE del Consejo, de 25 de noviembre de 2003, relativa al estatuto de los nacionales de terceros países residentes de larga duración.
La comisión de delitos no está recogida como causa de extinción de la residencia de larga duración en el citado precepto de la Directiva 2003/109/CE. A este respecto, el apartado 2 de su artículo 9 prevé:
Los Estados miembros podrán establecer que el residente de larga duración pierda su derecho a conservar el estatuto de residente cuando represente una amenaza para el orden público, por la gravedad de los delitos cometidos, pero sin que dicha amenaza sea motivo de expulsión con arreglo al artículo 12.
También prevé en la letra b) del artículo 1 como causa de extinción la "aprobación de una medida de expulsión en las condiciones previstas en el artículo 12". Este artículo 12 contempla en su apartado 1 que la decisión de expulsión podrá tomarse únicamente "cuando represente una amenaza real y suficientemente grave para el orden público o la seguridad pública".
En España la "amenaza grave para el orden público, por la gravedad de los delitos cometidos" a que alude la directiva, se contempla en el artículo 89 del Código Penal, que establece la sustitución total o parcial de las penas por la expulsión, para el caso de pena de prisión de más de un año de duración. No es necesario reproducir aquí el contenido de este precepto, de larga extensión, pero conviene resaltar que el primer párrafo del apartado 4 dispone:
No procederá la sustitución cuando, a la vista de las circunstancias del hecho y las personales del autor, en particular su arraigo en España, la expulsión resulte desproporcionada.
En consecuencia, el Derecho español, aunque no recoge la extinción de la autorización de residencia de larga duración por la comisión de delitos, sí prevé que esta puede dar lugar a la expulsión, acordada por el juez penal, en cuyo caso habrá de observarse el principio de proporcionalidad.
No obstante, esta expulsión penal no cabe respecto de los delitos antes señalados. En efecto, el propio artículo 89 del Código Penal, en su apartado 9, prevé que "no serán sustituidas las penas que se hubieran impuesto por la comisión de los delitos a que se refieren los artículos 177 bis, 312, 313 y 318 bis".
En consecuencia, el proyecto complementa con la nueva letra f) la regulación penal, al establecer una causa de extinción de la autorización de residencia de larga duración la comisión de dos singulares delitos, que no podrían dar lugar a expulsión penal. Es de notar que tal extinción no tiene por qué llevar consigo la expulsión del ciudadano extranjero.
Sin embargo, el nuevo párrafo no hace ninguna referencia a la proporcionalidad, que sí está prevista en el artículo 89 del Código Penal. En consecuencia, se puede llegar a la situación de que una persona condenada por el delito del artículo 318 bis a una pena de multa, y no privativa de libertad, vea extinguida de modo automático su autorización de residencia de larga duración. Y ello incluso si el delito cometido no tiene la suficiente entidad, en función de las circunstancias, para que su autor represente una amenaza para el orden público, en palabras del artículo 9 de la directiva antes citada.
Este Alto Cuerpo Consultivo entiende que en el procedimiento de extinción de la autorización de residencia de larga duración ha de valorarse el principio de proporcionalidad, para evitar un automatismo que podría ser contrario a la directiva. Por ello sugiere que en la redacción de la nueva letra f) del artículo 166.1 se incluya una referencia a él. Una posible fórmula sería incluir un inciso, al final de la nueva letra f), que dijera:
"En la aplicación de esta causa de extinción se atenderá al principio de proporcionalidad".
Artículo 167.1
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, el Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, teniendo en cuenta la situación nacional de empleo, podrá aprobar una previsión de las ocupaciones y, en su caso, de la cifra de puestos de trabajo que se podrán cubrir a través de la gestión colectiva de contrataciones en origen.
Esta previsión de ocupaciones tiene carácter anual, porque así lo impone el artículo 39.1 de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, y el propio proyecto en el artículo 168. Conviene indicarlo expresamente.
Por otra parte, el primer inciso "de conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero", aunque está en el texto vigente, es innecesario y puede ser suprimido.
Disposición adicional única.- Creación de la Unidad de Tramitación de Expedientes de Extranjería
Se crea, dependiente de la Dirección General de Migraciones, la Unidad de Tramitación de Expedientes de Extranjería. Se trata de una unidad administrativa conforme al art. 56 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, tendrá el nivel que se determine en la relación de puestos de trabajo del Departamento, y asumirá funciones de gestión y apoyo en la tramitación de las autorizaciones de residencia o trabajo que se determinen por resolución de la persona titular de la Secretaría de Estado de Migraciones, en colaboración con el resto de órganos competentes, y para el ámbito territorial que se establezca a través de esta resolución teniendo una única sede.
El artículo 56.3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, establece:
Las unidades administrativas se establecen mediante las relaciones de puestos de trabajo, que se aprobarán de acuerdo con su regulación específica, y se integran en un determinado órgano.
Por su parte, el 59.3 de la misma ley dispone:
Las unidades que no tengan la consideración de órganos se crean, modifican y suprimen a través de las relaciones de puestos de trabajo.
De acuerdo con estos dos preceptos, el Ministerio de Hacienda y Función Pública ha indicado que procede suprimir la disposición adicional única del proyecto y crear la nueva unidad a través de la relación de puestos de trabajo (punto decimoctavo de antecedentes).
El Consejo de Estado coincide con este parecer.
La razón de ser de los artículos antes citados es clara: son las relaciones de puestos de trabajo las que recogen los puestos de trabajo, con su denominación, los grupos de clasificación profesional de cada uno, los cuerpos o escalas, en su caso, a que estén adscritos, los sistemas de provisión y las retribuciones complementarias (artículo 74 del Estatuto Básico del Empleado Público, texto refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre). Es el instrumento idóneo, a juicio del Legislador, para la creación de unidades administrativas.
Además, si se admitiera la creación por real decreto, como el proyecto propone, se daría a una parte de la relación de puestos de trabajo una rigidez innecesaria, pues para suprimir la unidad habría que aprobar otra norma con rango de real decreto.
Como quiera que el artículo 59.3, antes citado, impone que la creación de las unidades se haga a través de las relaciones puestos de trabajo, el texto del proyecto lo contraviene. Ha de ser suprimido.
Esta observación se formula con carácter esencial, a los efectos previstos en el artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, aprobado por Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio.
El Consejo de Estado no objeta, como es obvio, a la creación de la nueva Unidad de Tramitación de Expedientes de Extranjería. Ni tampoco a que se mencione este hecho en el preámbulo, como elemento de apoyo a la reforma del Reglamento. La objeción se ciñe a que se prevea que se crea por el propio Real Decreto, como proclama el texto del proyecto en su disposición adicional única. También sería admisible un mandato para que se creara en el futuro, por el procedimiento legalmente previsto, esta nueva unidad.
Disposición derogatoria única
El segundo párrafo podría llevarse al artículo único del proyecto de Real Decreto, puesto que es una modificación del Reglamento, cuyos preceptos quedan sin contenido, como alternativa a la disposición derogatoria.
Preámbulo, párrafo vigésimo séptimo.
Quizás no es necesario mencionar que se ha solicitado el informe de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa del Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática, si, como parece, no se ha llegado a emitir.
Preámbulo, párrafo antepenúltimo.
Por último, se ha solicitado, con carácter de urgencia, el dictamen del Consejo de Estado.
Como quiera que la intervención del Consejo de Estado ya figura en la fórmula promulgatoria, el párrafo puede ser suprimido.
II.- Observaciones de redacción
En el preámbulo, párrafo séptimo, líneas 1 y 2, se repite "la actual normativa" y "la normativa actual". La segunda repetición puede sin más suprimirse, comenzando con la palabra siguiente con mayúscula: "Diseñada...".
En el preámbulo, párrafo noveno, línea 1, se repiten las palabras "coexisten" y "existencia".
En el preámbulo, párrafo decimosexto, líneas 1 y 2, el inciso "salvo excepciones", entre comas, se puede llevar detrás de la palabra "estudios", para facilitar la lectura.
En el preámbulo, el párrafo vigésimo primero tal vez es demasiado largo y conviene introducir algún punto y seguido, por ejemplo en vez de la última coma, comenzando a continuación la palabra siguiente con mayúscula: "Será un punto de inflexión...".
En el preámbulo, al describir la tramitación del proyecto, se menciona en dos ocasiones distintas, desconectadas entre sí, el trámite de audiencia e información pública: en el párrafo vigésimo cuarto y en el vigésimo octavo.
En distintos lugares del proyecto (artículos 54.3, 168.2, 169.5 y 199.1), arrastrados del texto hoy en vigor, se utiliza la expresión "en base a", que la Real Academia Española desaconseja. Tal vez puede sustituirse por otras expresiones.
En el artículo 71.2 se pasa de la letra b) a la d), omitiendo la letra c).
En el artículo 124.2.b).2º, línea 3, sobra la conjunción "y".
En el artículo 124.2.c), tercer párrafo, líneas 1 y 2, se arrastra la redacción del precepto actual, que resulta mejorable. Podría comenzar de este modo: "El informe de arraigo social, que deberá (...), hará constar...".
En el artículo 124.2.c), párrafo séptimo, línea 3, se repite "garanticen" y "renta mínima garantizada": podría sustituirse el verbo por "supongan" u otro similar.
En el artículo 124.2.c), párrafo séptimo, línea 5, se emplea la expresión "actividad a desarrollar", que es un galicismo. Podría buscarse otra fórmula.
En la disposición adicional decimocuarta, primer párrafo, al citar al Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación, se omite "Unión Europea".
Conviene cuidar el uso de las mayúsculas, pues tal vez han de ir con minúscula frases como "servicios públicos de empleo" (artículo 65) y "salario mínimo interprofesional" (artículos 59.1, 124.2 y 124.4).
También conviene repasar las comas, pues en algunos lugares sobran (por ejemplo, en el preámbulo, párrafo noveno, línea 3, antes de la conjunción "y"; en el preámbulo, párrafo decimocuarto, línea 4, antes de "puedan"; en el preámbulo, párrafo decimoséptimo, línea 1, tras "régimen"; y en el artículo 65.2, segundo párrafo, línea 1, tras "Para ello"). En cambio en otros faltan (por ejemplo, en el artículo 42.3, quinto párrafo, línea 3, tras "ajena" y en el artículo 169.3, línea 2, tras "y", en ambos casos procedentes de la redacción hoy en vigor).
En síntesis, este Alto Cuerpo Consultivo aprecia que el proyecto se ajusta al ordenamiento jurídico, salvo en tres puntos, sobre los que se han formulado sendas observaciones esenciales. En primer lugar, en el artículo 54.3, por otorgar facultades de desarrollo a una autoridad carente de potestad reglamentaria. En segundo lugar, en el artículo 105.3, por no acomodarse al artículo 37.1 de la citada Ley Orgánica 4/2011, de 11 de enero, en cuanto acreditación de la suficiencia de la inversión y la potencial creación de empleo para las autorizaciones de residencia y trabajo por cuenta propia. Y en tercer lugar, en la disposición adicional única, por contravenir los artículos 56.3 y 59.3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, al crear mediante real decreto una nueva unidad administrativa. En otros aspectos del proyecto se han incluido distintas observaciones, que si se consideran podrán tal vez mejorar la disposición que haya de publicarse.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:
Que, una vez tenidas en cuenta las observaciones formuladas con carácter esencial a los artículos 54.3 y 105.3 y a la disposición adicional única, y consideradas las restantes, puede V. E., conjuntamente con los Ministros de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación, del Interior y de Política Territorial, elevar al Consejo de Ministros, para su aprobación, el proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, tras su reforma por Ley Orgánica 2/2009, aprobado por el Real Decreto 557/2011, de 20 de abril".
V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.
Madrid, 14 de julio de 2022
LA SECRETARIA GENERAL,
LA PRESIDENTA,
EXCMO. SR. MINISTRO DE INCLUSIÓN, SEGURIDAD SOCIAL Y MIGRACIONES.
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