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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 18 de marzo de 2021, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de la Orden de V. E. de 11 de febrero de 2021, con registro de entrada el día siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se aprueba la segregación de la delegación catalana del Ilustre Colegio Oficial de Geólogos.

ANTECEDENTES

De antecedentes resulta:

Primero. Proyecto

Se somete a consulta el proyecto de Real Decreto por el que se aprueba la segregación de la delegación catalana del Ilustre Colegio Oficial de Geólogos (en adelante, el Proyecto).

Obran en el expediente tres versiones de este, acompañadas de sus respectivas memorias del análisis de impacto normativo.

El texto definitivo de la norma consta de un preámbulo, un artículo, una disposición adicional y dos disposiciones finales.

El preámbulo explica la finalidad de la disposición proyectada, que viene a articular jurídicamente la segregación de la delegación catalana del Colegio Oficial de Geólogos, acordada en la Asamblea General Ordinaria de esta Corporación el 13 de abril de 2013, en cumplimiento de lo establecido en los artículos 4.2 de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, de Colegios Profesionales, y 92 de los Estatutos del Colegio Oficial de Geólogos, aprobados por el Real Decreto 1378/2001, de 7 de diciembre. Asimismo, justifica la adecuación de la propuesta a los principios de buena regulación consagrados en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, e identifica el título competencial (artículo 149.1.18.ª de la Constitución) que faculta al Gobierno para aprobarlo.

El artículo único aprueba la segregación de la delegación catalana del Ilustre Colegio Oficial de Geólogos.

La disposición adicional única advierte que dicha segregación será efectiva a partir de la entrada en vigor de la norma autonómica de creación del Colegio de Geólogos correspondiente, en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma de Cataluña.

La disposición final primera invoca la competencia que el artículo 149.1.18.ª de la Constitución reserva al Estado sobre las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas.

Y la disposición final segunda señala que la entrada en vigor del real decreto proyectado tendrá lugar el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

Segundo. Memoria del análisis de impacto normativo

El Proyecto se acompaña de una memoria abreviada del análisis de impacto normativo (en adelante, la Memoria) estructurada en catorce apartados, precedidos de un resumen ejecutivo:

(i) En el apartado primero, se afirma que la falta de impactos significativos de la propuesta en los ámbitos analizados justifica el carácter abreviado de la Memoria.

(ii) En el apartado segundo, se valora su oportunidad en términos similares a los expresados en su preámbulo.

(iii) En el apartado tercero, se estudia su adecuación a los principios de buena regulación contemplados en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre.

(iv) En el apartado cuarto, se examina su base jurídica y rango normativo, que entronca con lo dispuesto en los artículos 4.2 de la Ley de Colegios Profesionales, 92 de los Estatutos del Colegio Oficial de Geólogos, 125 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, aprobado por la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, y 149.1.18.ª de la Constitución.

(v) En el apartado quinto, se describe el contenido del Proyecto, que ha quedado expuesto en el antecedente primero de este dictamen, así como su tramitación, que será detallada en el antecedente tercero.

(vi) En el apartado sexto, se advierte que no quedará derogada norma alguna como consecuencia de la aprobación de la disposición proyectada.

(vii) En el apartado séptimo, se señala que su impacto presupuestario será nulo.

(viii) En el apartado octavo, se indica que tampoco tendrá incidencia en materia de cargas administrativas.

(ix) En el apartado noveno, se destaca que carecerá de repercusión por razón de género.

(x) En el apartado décimo, se afirma que la norma no tendrá impactos sobre la infancia y la adolescencia.

(xi) En el apartado decimoprimero, se razona que tampoco tendrá incidencia sobre la familia.

(xii) En el apartado decimosegundo, se apunta que su repercusión en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad será nula.

(xiii) En el apartado decimotercero, se advierte que la propuesta carecerá de impactos en materia social y medioambiental.

(xiv) Y en el apartado decimocuarto, se indica que no será susceptible de evaluación ex post.

Tercero. Contenido del expediente

Junto con el Proyecto y la Memoria, obran en el expediente los siguientes documentos:

A.) Un escrito del Presidente de la Delegación del Colegio Oficial de Geólogos en Cataluña, de 4 de febrero de 2013, que deja constancia de que el 75 % de los colegiados expresó su deseo de segregarse del Colegio Oficial de Geólogos; y el acta, también fechada el 4 de febrero de 2013, en la que se da cuenta de que la delegación catalana entregó una solicitud formal de segregación a la Secretaría General del Colegio Oficial de Geólogos para que iniciara la tramitación del procedimiento regulado en el artículo 92 de los Estatutos de dicha corporación. B.) Un certificado del Secretario General del Colegio Oficial de Geólogos, de 15 de abril de 2013, que acredita que, en la reunión ordinaria del 13 de abril anterior, la Asamblea General del Colegio se pronunció a favor de la propuesta de segregación de la delegación catalana.

C.) Dos escritos del Presidente del Colegio Oficial de Geólogos, de 8 de mayo de 2013 y de 6 de marzo de 2015, que dan traslado del acuerdo adoptado por la Asamblea General al entonces Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente para que "dict[ara] las oportunas normas de segregación y creación del nuevo Colegio Oficial de Geólogos de Cataluña".

D.) Los informes emitidos por la entonces Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, de 31 de marzo de 2015, y de la Secretaría General Técnica del entonces Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, de 23 de abril de 2015.

E.) Un nuevo escrito del Presidente del Colegio Oficial de Geólogos, de 10 de noviembre de 2020, que recuerda al Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico que "solicitó, hace ya más de 7 años, la creación de un Consejo General de Colegios de Geólogos que permita disponer de una estructura superior para la coordinación de los distintos colegios de ámbito autonómico (...) [así como] la segregación como colegio profesional de la actual Delegación en Cataluña del ICOG (...) [encontrándose] ambos expedientes completos (...) en la Subdirección Gral. De Legislación y Desarrollo Normativo del Ministerio".

F.) Otro escrito del Presidente del Colegio Oficial de Geólogos, de 24 de noviembre de 2020, que expresa su conformidad con el Proyecto y la Memoria remitidos por el departamento proponente.

G.) Los informes emitidos por la Dirección General de Política Energética y Minas del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, con fecha 1 de diciembre de 2020; por la Secretaría General Técnica del Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital, con fecha 1 de diciembre de 2020; por la Dirección General de Régimen Autonómico y Local del Ministerio de Política Territorial y Función Pública, con fecha 3 de diciembre de 2020; por la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa, con fecha 23 de diciembre de 2020; y por la Secretaría General Técnica del departamento proponente, con fecha 9 de febrero de 2021.

Y, en tal estado de tramitación, se emite el presente dictamen.

CONSIDERACIONES

I. OBJETO DE LA CONSULTA Y CARÁCTER DEL DICTAMEN

Versa la consulta sobre el proyecto de Real Decreto por el que se aprueba la segregación de la delegación catalana del Ilustre Colegio Oficial de Geólogos, de acuerdo con lo establecido en los artículos 4.2 de la Ley de Colegios Profesionales y 92 de los Estatutos de dicha corporación.

La orden de remisión indica que el presente dictamen se recaba con carácter preceptivo, en virtud de lo dispuesto en el artículo 22 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado.

Este Alto Cuerpo Consultivo ha declarado en diversas ocasiones (por todos, los dictámenes de los expedientes números 602/2016, de 1 de diciembre, 719/2016, de 15 de diciembre, y 493/2017, de 20 de julio) que únicamente en los casos en los que la colegiación resulta obligatoria, presupuesto para el ejercicio de la profesión correspondiente, los estatutos colegiales tendrán la consideración de reglamentos ejecutivos a efectos de lo previsto en el artículo 22.3 de la Ley Orgánica de este Consejo, en la medida en que, con arreglo a la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional 201/2013, de 5 de diciembre, solo en estos supuestos -en los que los colegios ejercen funciones públicas (de deontología y de ordenación de la profesión) y limitan los derechos de los profesionales (de asociación y al libre ejercicio de la profesión)- resulta aplicable la reserva de ley para la creación de colegios profesionales recogida en el artículo 4.1 de la Ley de Colegios Profesionales y en que, por lo tanto, únicamente en estos casos la aprobación de los Estatutos Generales a los que se refieren los artículos 6, apartados 2 y 3, y 9, apartado 1.b), de la Ley de Colegios Profesionales, precisa la intervención del Gobierno de la Nación y de la Comisión Permanente del Consejo de Estado.

Dado que el artículo 13 de los Estatutos del Colegio Oficial de Geólogos dispone que "es requisito indispensable para el ejercicio de la profesión colegiada de geólogo, hallarse incorporado al Colegio" (apartado 1) y que la "profesión de geólogo es distinta de las titulaciones académicas quedando reservado su ejercicio a los miembros del Colegio" (apartado 2), resulta evidente que los mencionados estatutos son una suerte de reglamento ejecutivo y que, por consiguiente, toda operación de segregación articulada al amparo de lo establecido en el artículo 92 de dicho cuerpo normativo, requerirá el dictamen preceptivo del Consejo de Estado, ya que, de facto, alterará el ámbito territorial de actuación del Colegio, definido en el artículo 9 de sus Estatutos, y que, por este motivo, de iure, de conformidad con el artículo 92.4 de dicho cuerpo normativo, tendrá que ir seguida de una propuesta de modificación de los Estatutos "en el sentido de promover la consiguiente creación del Ilustre Consejo General de Colegios de Geólogos de España en sustitución de la estructura de Colegio de ámbito nacional que regulan estos Estatutos".

II. PROCEDIMIENTO

El Consejo de Estado ha apuntado de manera reiterada que "los Estatutos [de las profesiones colegiadas] son normas jurídicas especiales, fruto simultáneo de la autonomía que nuestro ordenamiento jurídico reconoce a la Administración Corporativa y del control que se reserva al Gobierno de la Nación" (entre otros, los dictámenes de los expedientes números 4.408/98, de 4 de febrero de 1999, 1.813/2000, de 27 de julio, 773/2007, de 17 de mayo, 2.289/2010, de 21 de diciembre, 44/2016, de 10 de marzo, 58/2017, de 27 de abril, 721/2017, de 30 de noviembre, 547/2019, de 18 de julio, y 476/2020, de 8 de octubre).

Esta doble vertiente se plasma en la existencia de dos fases para la reforma de las normas estatutarias: una primera fase colegial, en la que se han de respetar las prescripciones contempladas en los propios estatutos; y una segunda fase gubernamental, en la que se han de observar, de forma matizada, las formalidades establecidas para la elaboración de las disposiciones administrativas de carácter general en la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (por todos, los dictámenes de los expedientes número 4.384/98, 719/2016 y 547/2019).

La doctrina expuesta resulta aplicable, mutatis mutandis, a la segregación de una demarcación territorial de un colegio único de ámbito nacional. Así, en el asunto sometido a consulta, se han sustanciado:

- una primera fase colegial, en la que un 75 % de los colegiados que ejercen la profesión de geólogo en Cataluña han formulado una propuesta de segregación, que ha sido aprobada por la Asamblea General del Colegio Oficial de Geólogos y trasladada al departamento proponente, conforme a lo dispuesto en el artículo 92 de los Estatutos de este colegio;

- y una segunda fase gubernamental, en la que la Secretaría General Técnica del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico ha redactado el correspondiente proyecto de real decreto y una memoria abreviada del análisis de su impacto normativo, ha dado audiencia directa al Colegio y ha recabado los informes que resultan preceptivos, en los términos exigidos por el artículo 26 de la Ley del Gobierno.

III. FUNDAMENTO LEGAL, RANGO NORMATIVO Y TÍTULO COMPETENCIAL

El artículo 4.2 de la Ley de Colegios Profesionales declara que la segregación de los colegios profesionales de la misma profesión será promovida por los propios colegios, de acuerdo con lo establecido en sus estatutos, y aprobada por real decreto, previa audiencia de los demás colegios afectados.

La Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional 201/2013, de 5 de diciembre, FJ 10, señaló, a este respecto, lo siguiente:

"La estructura organizativa a la que haya de ajustarse cada colegio profesional es cuestión que forma parte de la autonomía de decisión que corresponde a los propios profesionales y habrá de realizarse de conformidad con el procedimiento contemplado en la normativa que resulte aplicable, en función del ámbito territorial del colegio de que se trate. En el supuesto que nos ocupa, la modificación organizativa contemplada en la disposición transitoria quinta [de la Ley del Parlamento de Cataluña 7/2006, de 31 de mayo, del ejercicio de profesiones tituladas y de los colegios profesionales] -a cuyo tenor los profesionales integrados en un único colegio de ámbito estatal, incorporados a éste por medio de cualquiera de sus delegaciones radicadas en Cataluña, pueden formar un solo colegio de ámbito catalán, de conformidad con lo establecido en la presente ley- exige, como paso previo a la constitución del colegio de ámbito catalán, un proceso de segregación de las delegaciones catalanas del colegio único estatal, y precisamente en razón de que afecta a un colegio de ámbito estatal, dicho proceso habrá de ajustarse a lo previsto en las normas organizativas aplicables a los colegios estatales, concretamente a lo señalado en el artículo 4.2 de la Ley 2/1974. En consecuencia, la previa segregación del colegio único para su transformación en colegio múltiple de estructura territorial no puede realizarse, como contempla el precepto de la ley catalana, "de conformidad con lo establecido por la presente ley", inciso que es inconstitucional.

Llevado a cabo, en los términos expuestos, el procedimiento de segregación previsto en esta disposición transitoria quinta, se producirá la transformación del previo colegio único estatal, en un colegio de estructura múltiple, lo que exigirá la creación del correspondiente consejo general, de acuerdo con lo previsto en la normativa estatal. Ello determinará, asimismo, la asunción por el colegio catalán de nueva creación, de las funciones colegiales correspondientes en el territorio de Cataluña, sin que en ningún caso se produzca, en dicho ámbito, una superposición de ambas estructuras colegiales, pues dicha posibilidad resulta expresamente excluida por el artículo 4.3 de la Ley 2/1974, que se reitera en idénticos términos en el artículo 43.3 de la Ley catalana 7/2006; y sin que ello sea óbice para que los profesionales afectados puedan mantener, además, su anterior colegiación con carácter facultativo, en los términos señalados en la disposición que se examina".

En suma, la transformación del modelo de colegio profesional único, de ámbito nacional, en una estructura colegial compleja en la que coexisten una pluralidad de colegios, de ámbito territorial inferior, precisa dos operaciones sucesivas: la segregación de la delegación correspondiente del colegio único inicial -cuyo ámbito de actuación quedará restringido a las demarcaciones territoriales no segregadas- por el procedimiento previsto en el artículo 4.2 de la Ley de Colegios Profesionales y en los estatutos del colegio respectivo; y la ulterior creación de un colegio de ámbito territorial inferior al nacional por la comunidad autónoma correspondiente, siguiendo el procedimiento que esta haya establecido en virtud de la competencia que su estatuto de autonomía le atribuya en materia de colegios profesionales.

El Proyecto sometido a consulta aprueba la segregación de la delegación catalana del Colegio Oficial de Geólogos. Cuenta con una habilitación normativa suficiente, contenida en los artículos 4.2 de la Ley de Colegios Profesionales y 92 de los Estatutos del Colegio. Posee un rango normativo adecuado, en tanto que estos preceptos exigen que la aprobación se canalice mediante real decreto del Consejo de Ministros.

Y se ajusta al régimen de distribución de competencias, por cuanto es jurisprudencia constitucional reiterada (por todas, la Sentencia 3/2013, de 17 de enero, FJ 5) que "la competencia del Estado para regular los colegios profesionales le viene dada por el artículo 14.1.18 CE, que le permite fijar los principios y reglas básicas de este tipo de entidades corporativas (...) [que] se constituyen para defender primordialmente los intereses privados de sus miembros, [pero] tienen también una dimensión pública que les equipara a las Administraciones Públicas de carácter territorial, aunque a los solos aspectos organizativos y competenciales en los que ésta se concreta y singulariza".

Una vez aprobada la segregación proyectada, la creación del colegio que agrupe a los geólogos que hasta ahora dependían de la delegación catalana tendrá que ser llevada a cabo por la comunidad autónoma, en virtud de lo dispuesto en el artículo 125.1.b) de la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña y en la Ley del Parlamento de Cataluña 7/2006, de 31 de mayo, del ejercicio de profesiones tituladas y de los colegios profesionales.

IV. OBSERVACIONES

El texto remitido a este Consejo no suscita observación alguna. Sin embargo, su lectura plantea una cuestión de singular relevancia. Como se ha apuntado en la consideración primera del presente dictamen, el artículo 92.4 de los Estatutos del Colegio Oficial de Geólogos exige que, con la primera segregación, se proponga la oportuna modificación de los Estatutos "en el sentido de promover la consiguiente creación del Ilustre Consejo General de Colegios de Geólogos de España en sustitución de la estructura de Colegio de ámbito nacional que regulan estos Estatutos".

Esta previsión normativa entronca con los artículos 4.4 y 9 de la Ley de Colegios Profesionales, a cuyo tenor, cuando coexistan varios colegios de la misma profesión de ámbito territorial inferior al nacional, se constituirá un Consejo General que tendrá, a todos los efectos, la condición de corporación de derecho público, con personalidad jurídica propia y plena capacidad, ejercerá las funciones enunciadas en la ley y deberá observar las prescripciones organizativas que esta contempla.

En anteriores ocasiones (por ejemplo, en los citados dictámenes números 295/2016, de 21 de julio, 719/2016, de 15 de diciembre y 721/2017, de 30 de noviembre), este Alto Cuerpo Consultivo ha recordado que la creación de colegios de ámbito territorial inferior al nacional "comporta la activación de lo previsto en el artículo 4.4 de la Ley 2/1974 (...) [y en] el artículo 15.3 de la Ley 12/1983, de 14 de octubre, del Proceso Autonómico (...) [cuyo] primer inciso [establece que] "por ley del Estado podrán constituirse Consejos Generales o Superiores de las Corporaciones [de Derecho Público] a las que se refiere el presente artículo para asumir la representación de los intereses corporativos en el ámbito nacional o internacional".

El Real Decreto 640/2002, de 28 de junio, aprobó la segregación de la Delegación en Andalucía del Colegio Oficial de Geólogos. La propuesta sobre la que versa la presente consulta aprobará la segregación de la Delegación en Cataluña. En este contexto, resulta indispensable crear un Consejo General que represente los intereses de quienes ejercen la profesión de geólogo a nivel nacional e internacional y garantice una adecuada coordinación entre los colegios de ámbito territorial inferior que se vayan creando, dirimiendo los conflictos que puedan surgir entre ellos.

El escrito del Presidente del Colegio Oficial de Geólogos, de 10 de noviembre de 2020, que obra en el expediente (letra e) del antecedente tercero del presente dictamen), destaca que, en el año 2013, esta corporación solicitó al entonces Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente que crease un Consejo General de Colegios de Geólogos y que el expediente remitido en aquel momento se hallaba en la Subdirección General de Legislación y Desarrollo Normativo. Si ello es así, urge tramitar el procedimiento de elaboración de la disposición normativa que corresponda -un anteproyecto de ley, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 15.3 de la Ley del Proceso Autonómico-, evitando que la creación del Consejo General se demore más tiempo.

En otro orden de ideas, la Memoria que acompaña al Proyecto debe incorporar una breve alusión a las razones por las que, en este caso concreto, no resulta aplicable el régimen de entrada en vigor previsto, con carácter general, en el artículo 23 de la Ley del Gobierno, dando cumplimiento, con ello, a lo establecido en el artículo 2.1.b) de Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre, por el que se regula la Memoria del Análisis de Impacto Normativo.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones formuladas en el cuerpo del presente dictamen y, en especial, la referida a la imprescindible necesidad de crear un Consejo General, puede V. E. elevar al Consejo de Ministros, para su aprobación, el proyecto de Real Decreto sometido a consulta".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 18 de marzo de 2021

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMA. SRA. VICEPRESIDENTA CUARTA DEL GOBIERNO Y MINISTRA PARA LA TRANSICIÓN ECOLÓGICA Y EL RETO DEMOGRÁFICO.