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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 28 de enero de 2021, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de Orden de V. E. de 13 de enero de 2021, con registro de entrada el día siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Real Decreto 53/2013, de 1 de febrero, por el que se establecen las normas básicas aplicables para la protección de los animales utilizados en experimentación y otros fines científicos, incluyendo la docencia.

ANTECEDENTES

De antecedentes resulta:

Primero. Proyecto

Se somete a consulta el proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Real Decreto 53/2013, de 1 de febrero, por el que se establecen las normas básicas aplicables para la protección de los animales utilizados en experimentación y otros fines científicos, incluyendo la docencia (en adelante, el Proyecto).

El texto remitido a este Consejo consta de un preámbulo, un artículo único y una disposición final única.

El preámbulo explica la finalidad de la norma proyectada, que viene a incorporar al ordenamiento jurídico español las novedades que el artículo 6 del Reglamento (UE) 2019/1010 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de junio de 2019, relativo a la adaptación de las obligaciones de información en el ámbito de la legislación relativa al medio ambiente, ha introducido en la Directiva 2010/63/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de septiembre de 2010, relativa a la protección de los animales utilizados para fines científicos, y a corregir un error detectado en el Real Decreto 53/2013, de 1 de febrero, por el que se establecen las normas básicas aplicables para la protección de los animales utilizados en experimentación y otros fines científicos, incluyendo la docencia.

Además, afirma que la propuesta se ajusta a los principios de buena regulación consagrados en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas; y describe sucintamente los principales hitos de su procedimiento de elaboración.

El artículo único está dividido en tres apartados:

- El apartado 1 da nueva redacción a la letra e) del artículo 34.2 del Real Decreto 53/2013, de 1 de febrero, especificando con mayor precisión las situaciones y excepciones que tendrán que ser evaluadas en los proyectos en cuyos procedimientos se utilicen animales.

- El apartado 2 modifica el tenor literal del artículo 36 del Real Decreto 53/2013, de 1 de febrero, convirtiendo a la Comisión Europea en la autoridad encargada de publicar los resúmenes no técnicos de los proyectos (apartados 1 y 4) y fijando un plazo máximo de seis meses para la actualización de los proyectos a la luz de los resultados de la evaluación retrospectiva efectuada (apartado 3).

- El apartado 3 da nueva redacción al apartado 4 del artículo 41 del Real Decreto 53/2013, de 1 de febrero, incluyendo una mención expresa a la Comisión Europea al detallar las autoridades competentes para establecer la frecuencia, el formato y el contenido de los informes que deberán remitir los puntos de contacto establecidos por las comunidades autónomas y las ciudades de Ceuta y Melilla.

La disposición final única, por último, indica que la norma entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

Segundo. Memoria del análisis de impacto normativo

El Proyecto se acompaña de una memoria abreviada del análisis de impacto normativo (en adelante, la Memoria) estructurada en siete apartados y un anexo, precedidos de un resumen ejecutivo:

(i) En el apartado primero, se destaca que la ausencia de impactos significativos de la propuesta en los ámbitos analizados justifica el carácter abreviado de la Memoria, de acuerdo con lo establecido en el artículo 3 del Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre, por el que se regula la Memoria del Análisis de Impacto Normativo.

(ii) En el apartado segundo, se valora la oportunidad de la disposición proyectada en términos similares a los expresados en su preámbulo; se razona que no cabe alternativa regulatoria a su aprobación; se acredita su adecuación a los principios de buena regulación consagrados en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre; y se señala que la misma no está incluida en el Plan Anual Normativo para el año 2021, porque este todavía no ha sido aprobado.

(iii) En el apartado tercero, se describe el contenido del Proyecto, que ha quedado expuesto en el antecedente primero de este dictamen; se advierte que su rango normativo es el adecuado, de conformidad con lo dispuesto en la disposición final sexta de la Ley 32/2007, de 7 de noviembre, para el cuidado de los animales, en su explotación, transporte, experimentación y sacrificio, y dado que viene a modificar el Real Decreto 53/2013, de 1 de febrero; se destaca que la norma no derogará disposición general alguna y que entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado, en la medida en que las modificaciones introducidas en el artículo 43 de la Directiva 2010/63/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de septiembre de 2010, por el apartado 1 del artículo 6 del Reglamento (UE) 2019/1010 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de junio de 2019, en relación con los resúmenes no técnicos de los proyectos, son aplicables desde el 1 de enero de 2021; finalmente, se especifica su relación con otras normas de Derecho nacional y de la Unión Europea.

(iv) En el apartado cuarto, se indica que los títulos competenciales que habilitan al Gobierno de la nación para aprobar la propuesta son los recogidos en los ordinales 13.ª, 15.ª y 16.ª del artículo 149.1 de la Constitución, a saber, los referidos a las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, al fomento y la coordinación general de la investigación científica y técnica y a las bases y coordinación general de la sanidad; y se justifica esta afirmación trayendo a colación los dictámenes del Consejo de Estado sobre los expedientes números 1.160/2012, de 13 de diciembre, y 1.240/2012, de 20 de diciembre.

(v) En el apartado quinto, se detalla la tramitación de la disposición proyectada, que será expuesta en el antecedente tercero de este dictamen.

(vi) En el apartado sexto, se estudia su impacto en diferentes campos, y se concluye que la norma no tendrá incidencia sobre la economía en general, la competencia y la unidad de mercado, en el ámbito presupuestario, en materia de cargas administrativas, por razón de género, sobre la familia, la infancia y la adolescencia, sobre el medio ambiente y en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad.

(vii) En el apartado séptimo, se declara que "[d]e acuerdo con lo establecido en el artículo 28.2 de la Ley del Gobierno, los artículos 2.5 y 3 del Real Decreto 286/2017, de 24 de marzo, por el que se regulan el Plan Anual Normativo y el Informe Anual de Evaluación Normativa de la Administración General del Estado y se crea la Junta de Planificación y Evaluación Normativa y el artículo 2.1j) del Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre, no se considera que no es precisa (sic) la evaluación ex post de este real decreto".

El anexo, por último, recoge un cuadro con las observaciones realizadas durante la tramitación del expediente y con las razones por las que el órgano instructor las ha aceptado o rechazado.

Tercero. Contenido del expediente

Junto con el Proyecto y la Memoria, obran en el expediente los siguientes documentos:

A.) La documentación que acredita que entre los días 15 y 29 de julio 2020, se abrió un trámite de consulta pública previa, en el que no se presentaron alegaciones; que entre los días 9 y 30 de octubre de 2020, se sustanció un trámite de información pública, en el que formularon observaciones el Comité de Ética del Consejo Superior de Investigaciones Científicas (CESIC), la Federación Española de Protección Animal, la Sección de Protección de los Animales de Compañía del Departamento de Territorio y Sostenibilidad de la Generalidad de Cataluña, INTERcids y un particular; y que el 24 de noviembre de 2020, se consultó directamente a las comunidades autónomas y a las entidades representativas del sector, que no consta que hayan efectuado alegaciones en esta sede.

B.) Los informes emitidos por los siguientes órganos y entidades:

- Informe de la Dirección General de Régimen Autonómico y Local del Ministerio de Política Territorial y Función Pública, de 3 de diciembre de 2020. - Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Sanidad, de 4 de diciembre de 2020. - Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Ciencia e Innovación, de fecha desconocida. - Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Derechos Sociales y Agenda 2030, de 10 de diciembre de 2020. - Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Política Territorial y Función Pública, de 10 de diciembre de 2020. - Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, de 12 de diciembre de 2020.

Consta, por otra parte, que, el 27 de noviembre de 2020, se recabó el informe de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa; y que, los días 30 de noviembre y 15 de diciembre de 2020, se solicitó el informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Universidades. Ninguno de ellos figura en el expediente.

Y, en tal estado de tramitación, se emite el presente dictamen con carácter urgente.

CONSIDERACIONES

I. OBJETO

Versa la consulta sobre el proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Real Decreto 53/2013, de 1 de febrero, por el que se establecen las normas básicas aplicables para la protección de los animales utilizados en experimentación y otros fines científicos, incluyendo la docencia, para incorporar al ordenamiento jurídico español las novedades que el artículo 6 del Reglamento (UE) 2019/1010 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de junio de 2019, ha introducido en la Directiva 2010/63/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de septiembre de 2010, al amparo de la habilitación normativa contenida en la disposición final sexta de la Ley 32/2007, de 7 de noviembre.

El presente dictamen se emite, pues, con carácter preceptivo en virtud de lo dispuesto en los apartados 2 y 3 del artículo 22 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, que se refiere a las disposiciones reglamentarias que se dicten en ejecución, cumplimiento o desarrollo del derecho comunitario europeo y a los reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes, así como sus modificaciones.

En la orden de remisión se ha hecho constar, además, la urgencia de la consulta a efectos de lo indicado en los artículos 19.1 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, y 128.2 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, aprobado por el Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio.

II. PROCEDIMIENTO

El Proyecto ha sido impulsado por la Dirección General de Producciones y Mercados Agrarios, y se ha remitido a este Alto Cuerpo Consultivo acompañado de una memoria abreviada del análisis de impacto normativo.

Durante su tramitación:

- se ha abierto un trámite de consulta pública previa; - se han recabado informes preceptivos y facultativos; - se ha sustanciado el trámite de participación pública; - se ha dado audiencia directa a las comunidades autónomas y a las entidades representativas del sector; - y, en definitiva, se han observado los trámites esenciales que el artículo 26 de la Ley del Gobierno (en la redacción dada por la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público) sanciona para la elaboración de las normas reglamentarias.

En este sentido, la no emisión en plazo de los informes solicitados a la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa -que, a tenor del artículo 7.5 del Real Decreto 1081/2017, de 29 de diciembre, por el que se establece el régimen de funcionamiento de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa, ha de pronunciarse en el plazo de quince días- y a la Secretaría General Técnica del Ministerio de Universidades -que, con arreglo al artículo 26.5 de la Ley del Gobierno, ha de pronunciarse en el plazo de cinco días dado el carácter urgente con el que le fue remitida la consulta- no obstan a la continuación de la tramitación del expediente.

III. MARCO NORMATIVO

El Reglamento (UE) 2019/1010 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de junio de 2019, ha modificado diversos actos legislativos de la Unión con el fin de racionalizar la comunicación de la información en materia medioambiental y de mejorar el seguimiento de esta política de la Unión.

El artículo 6 del citado Reglamento, en particular, ha dado nueva redacción a los artículos 43 y 54 y ha suprimido el artículo 57 de la Directiva 2010/63/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de septiembre de 2010, con el objetivo de mejorar la transparencia y de reducir la carga administrativa en el cumplimiento de las obligaciones de información de quienes participan en proyectos en los que se experimenta con animales con fines científicos y docentes (considerando 10 del Reglamento).

Su aprobación hace preciso modificar el tenor literal del Real Decreto 53/2013, de 1 de febrero, a través del que dicha directiva se incorporó al ordenamiento jurídico español. Y permite concluir que la propuesta cuenta con una habilitación normativa suficiente, posee un rango normativo adecuado y se acomoda al régimen constitucional de distribución de competencias.

IV. OBSERVACIONES

Sin perjuicio de la valoración global positiva que merece el texto normativo remitido a este Consejo, su lectura sugiere las siguientes observaciones formales:

i.) La fórmula promulgatoria del preámbulo hace referencia a la aprobación previa de la Ministra de Política Territorial y Función Pública, pese a que el informe de la Secretaría General Técnica de este departamento, de 10 de diciembre de 2020, que obra en el expediente, concluya que la misma no es necesaria. Esta mención debe ser suprimida.

ii.) El preámbulo y la Memoria indican que la nueva redacción de la letra e) del apartado 2 del artículo 34 del Real Decreto 53/2013, de 1 de febrero, viene a corregir un "error [constatado] en una referencia cruzada". Como de la documentación que obra en el expediente se desprende que, en realidad, las precisiones efectuadas en esta sede tratan de facilitar la aplicación de la norma modificada a la vista de los resultados derivados de la experiencia práctica, y no de subsanar un defecto observado en su texto, sería recomendable que se explicase con mayor rigor jurídico el origen de esta modificación normativa en la parte expositiva de la disposición proyectada y en la Memoria que la acompaña.

Calificar expresamente como "error" el origen de la modificación normativa puede dar la impresión de que el texto actual es ilegal (error jurídico) -y que lo ha sido desde 2013- por no sujetarse a lo dispuesto en la Directiva 2010/63/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de septiembre de 2010, lo que no es así. La redacción que ahora se propone disipa mejor las dudas que la aplicación de la norma ha generado estos años y se ajusta mejor a la Directiva al referirse el reenvío al texto completo de los artículos 9 y 25 del Real Decreto, en vez de hacerlo a apartados concretos de dichos preceptos. Se trata, en definitiva, de una decisión interna orientada a perfeccionar el texto de la disposición reglamentaria a propuesta de una comunidad autónoma, y no una acción encaminada a subsanar un vicio de legalidad (por error en la transposición de la Directiva) en el texto normativo actualmente vigente, como parece desprenderse del preámbulo de la propuesta y de la Memoria. Y así debería quedar reflejado en ambos.

iii.) El proyectado apartado 1 del artículo 36 del Real Decreto 53/2013, de 1 de febrero, utiliza dos conjunciones copulativas, "y" y "así como", al delimitar el objeto de la comunicación que se debe realizar a la Comisión Europea, la cual comprende los "resúmenes no técnicos de los proyectos" y/así como sus "actualizaciones". Una de esas conjunciones ha de ser eliminada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones formuladas en el cuerpo del presente dictamen, puede V. E. elevar al Consejo de Ministros, para su aprobación, el proyecto de Real Decreto sometido a consulta".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 28 de enero de 2021

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMO. SR. MINISTRO DE AGRICULTURA, PESCA Y ALIMENTACIÓN.