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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 25 de febrero de 2021, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de la Orden de V. E. de 5 de febrero de 2021, con registro de entrada ese mismo día, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se aprueban las normas técnicas de seguridad para las presas y sus embalses.

ANTECEDENTES

De antecedentes resulta:

Primero. Proyecto

Se somete a consulta el proyecto de Real Decreto por el que se aprueban las normas técnicas de seguridad para las presas y sus embalses (en adelante, el Proyecto).

Obran en el expediente cuatro versiones de este, acompañadas de sus respectivas memorias del análisis de impacto normativo.

El texto definitivo de la norma consta de un preámbulo, diez artículos, una disposición adicional, cinco disposiciones transitorias, una disposición derogatoria, tres disposiciones finales y tres anexos.

El preámbulo explica la finalidad de la disposición proyectada, que viene a actualizar y unificar en un solo texto normativo las disposiciones sobre seguridad de las presas y sus embalses actualmente vigentes, teniendo en cuenta los mandatos recogidos en los artículos 123 bis del texto refundido de la Ley de Aguas, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, y 364 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico, aprobado por el Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, las previsiones de la nueva legislación en materia de protección civil e infraestructuras críticas y el contexto internacional y nacional en el que la propuesta será aprobada -en particular, la tendencia comparada a actualizar la normativa sobre seguridad de las presas, la enorme extensión y el progresivo envejecimiento técnico de las presas construidas en nuestro país (que cuenta con una densidad de 2,4 presas por cada 1.000 km2, cuya edad media se sitúa en torno a los 55 años) y la extinción, por caducidad, de buena parte de los aprovechamientos hidroeléctricos concedidos en España en la primera mitad del s. XX-.

El preámbulo justifica, además, la adecuación del Proyecto a los principios de buena regulación consagrados en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas; describe sucintamente su procedimiento de elaboración; e identifica los títulos competenciales (ordinales 22.ª, 23.ª y 29.ª del artículo 149.1 de la Constitución) y las habilitaciones normativas (artículos 123 bis del texto refundido de la Ley de Aguas y 364 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico) que facultan al Gobierno para aprobarlo.

El artículo 1 delimita el objeto del real decreto proyectado.

El artículo 2 especifica su ámbito de aplicación. El artículo 3 enuncia las fases de la vida de las presas y los criterios que permiten diferenciarlas.

El artículo 4 regula la obligación de los titulares de las presas incluidas en el ámbito de aplicación de la propuesta de promover su clasificación en atención a los criterios fijados en la Norma Técnica de Seguridad para la clasificación de las presas y para la elaboración e implantación de los planes de emergencia de presas y sus embalses.

El artículo 5 dispone que las presas clasificadas en las categorías A o B deberán contar con un plan de emergencia elaborado e implantado de conformidad con lo establecido en la Norma Técnica de Seguridad para la clasificación de las presas y para la elaboración e implantación de los planes de emergencia de presas y sus embalses.

El artículo 6 exige que los titulares de las grandes presas y de las pequeñas presas clasificadas en las categorías A y B redacten, implanten y garanticen el cumplimiento de las correspondientes normas de explotación, de acuerdo con lo previsto en la Norma Técnica de Seguridad para la explotación, revisiones de seguridad y puesta fuera de servicio de presas.

El artículo 7 aclara que los criterios relativos a la seguridad de la presa y su embalse prevalecerán sobre cualquier otro que pueda entrar en conflicto con ellos durante las sucesivas fases de su vida, y que la información referida a las presas que tengan la consideración de infraestructura crítica tendrá la condición de sensible, con las consecuencias que ello conlleva a efectos de acceso a la misma.

El artículo 8 ordena a la Ministra para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico concretar el régimen jurídico aplicable a las entidades colaboradoras en materia de seguridad de presas y advierte que estas deberán acreditarse con arreglo a la Norma UNE-EN ISO/IEC 17020:2012, que, en principio, su ámbito territorial de actuación será nacional y que, en el caso de colaborar con la Administración General del Estado, habrán de inscribirse en el Registro de Entidades Colaboradoras de la Administración Hidráulica al que alude la Orden MAM/985/2006, de 23 de marzo.

El artículo 9 indica que los titulares del derecho al uso privativo de las aguas con destino a aprovechamiento hidroeléctrico o a cualquier otro aprovechamiento tendrán que cumplir las obligaciones contempladas en el real decreto proyectado y, además, deberán presentar con un año de antelación, ante la Administración competente, la documentación que acredite que han efectuado la revisión general de seguridad a la que se refiere la Norma Técnica de Seguridad para la explotación, revisiones de seguridad y puesta en fuera de servicio de las presas y sus embalses, así como cumplir las condiciones que aquella le imponga en virtud de lo previsto en el artículo 162.2 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico.

El artículo 10 declara aplicable el régimen sancionador diseñado en el texto refundido de la Ley de Aguas y en su reglamento de desarrollo, y señala que, para garantizar el efectivo cumplimiento de las obligaciones derivadas del Proyecto y del título VII del Reglamento del Dominio Público Hidráulico, las autoridades administrativas competentes llevarán a cabo campañas de inspección de presas.

La disposición adicional única exige el informe preceptivo -y vinculante en lo que afecte a los intereses de la Defensa Nacional- del Ministerio de Defensa en aquellos supuestos en los que, como consecuencia de la aplicación de lo dispuesto en la propuesta, resulten afectados terrenos, edificaciones e instalaciones afectos a la Defensa Nacional, en los que se constituyan zonas de interés para la Defensa Nacional o zonas de seguridad de instalaciones militares o civiles declaradas de interés militar.

La disposición transitoria primera se refiere al régimen jurídico aplicable a las presas que ya estén clasificadas o cuyo procedimiento de clasificación se haya iniciado con anterioridad a la entrada en vigor de la norma proyectada, y a las presas que no se encuentren clasificadas en tal momento.

La disposición transitoria segunda alude a los planes de emergencia aprobados con anterioridad a la entrada en vigor de la propuesta.

La disposición transitoria tercera se ocupa de los planes de emergencia cuyo procedimiento de aprobación se haya iniciado con anterioridad a la entrada en vigor del Proyecto, y de los que deberán presentar, para su aprobación los titulares de las presas clasificadas en las categorías A o B que todavía no hayan dado cumplimiento a su obligación de elaborarlos.

La disposición transitoria cuarta define el régimen jurídico aplicable a las presas que, a la entrada en vigor de la disposición proyectada, hayan realizado la revisión general de seguridad, hayan iniciado la tramitación de su procedimiento de evaluación, no la hayan efectuado pese a estar obligadas a ello o resulten obligadas a llevar a cabo revisiones periódicas como consecuencia de la entrada en vigor de la norma.

La disposición transitoria quinta prevé el régimen jurídico aplicable a las presas que, la entrada en vigor del Proyecto, cuenten con normas de explotación ya aprobadas o en trámite de aprobación, no hayan promovido su aprobación pese a estar obligadas a ello o resulten obligadas a aprobarlas como consecuencia de la entrada en vigor de la norma.

La disposición derogatoria única declara derogadas la Orden de 31 de marzo de 1967, por la que se aprueba la Instrucción para el proyecto, construcción y explotación de grandes presas, la Orden de 12 de marzo de 1996, por la que se aprueba el Reglamento Técnico sobre Seguridad de Presas y Embalses, y todas las normas de igual o inferior rango que contradigan o se opongan a lo dispuesto en el real decreto proyectado.

La disposición final primera invoca los siguientes títulos competenciales: - con carácter general, la competencia que el artículo 149.1.29.ª de la Constitución reserva al Estado en materia de seguridad pública; - adicionalmente, en el caso de los artículos 1, 2, 3, 6 y 8 y de las disposiciones transitorias primera a quinta, la competencia que el artículo 149.1.22.ª de la Constitución reserva al Estado sobre la legislación, ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos cuando las aguas discurran por más de una comunidad autónoma; - adicionalmente, en el caso de los artículos 9 y 10, la competencia que el artículo 149.1.23.ª de la Constitución reserva al Estado en relación con la legislación básica sobre la protección del medio ambiente; y - adicionalmente, en el caso del artículo 4, las competencias estatales que los ordinales 22.ª y 23.ª del artículo 149.1 de la Constitución consagran.

La disposición final segunda contempla una regla para el cómputo de los plazos fijados en las disposiciones transitorias.

La disposición final tercera señala que la entrada en vigor de la propuesta tendrá lugar el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

El anexo I contiene la Norma Técnica de Seguridad para la clasificación de las presas y para la elaboración e implantación de los planes de emergencia de las presas y sus embalses.

El anexo II recoge la Norma Técnica de Seguridad para el proyecto, construcción y puesta en carga de las presas y llenado de sus embalses.

El anexo III, en fin, contiene la Norma Técnica de Seguridad para la explotación, revisiones de seguridad y puesta fuera de servicio de las presas y sus embalses.

Segundo. Memoria del análisis de impacto normativo

El Proyecto se acompaña de una memoria del análisis de impacto normativo (en adelante, la Memoria) estructurada en siete apartados y dos anexos, precedidos de un resumen ejecutivo:

(i) En el apartado primero, se valora la oportunidad de la propuesta en términos similares a los expresados en su preámbulo. Se explican las razones por las que se han rechazado otras alternativas regulatorias; concretamente, la disciplina conjunta de las normas de seguridad aplicables a presas y balsas -que fue descartada por motivos técnicos, puesto que las presas se construyen en los cauces de los ríos y las balsas fuera de ellos, de modo que los riesgos a los que han de enfrentarse son diversos, y por motivos competenciales, ya que, por su diferente ubicación física, la gestión de su seguridad compete a autoridades administrativas distintas-, la delimitación de los sujetos obligados por las Normas Técnicas de Seguridad -originariamente, se preveía que los titulares de las grandes presas fuesen los únicos sujetos obligados por las mismas, pero tras el análisis de las alegaciones recibidas durante los trámites de participación pública, se decidió ampliar el ámbito subjetivo de aplicación de la disposición proyectada- y la no aprobación de norma alguna. En este apartado, por último, se justifica la adecuación del Proyecto a los principios de buena regulación contemplados en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre.

(ii) En el apartado segundo, se describe el contenido del real decreto proyectado, que ha quedado expuesto en el antecedente primero de este dictamen.

(iii) En el apartado tercero, bajo el epígrafe "Análisis jurídico", se da cuenta de los preceptos que fundamentan la aprobación de la propuesta; se razona que su rango normativo es el adecuado; se relacionan las principales disposiciones normativas e instrumentos jurídicos con los que aquella engarza; se advierte que concurren "otras razones justificadas" que aconsejan la entrada en vigor inmediata del Proyecto, en los términos exigidos por el artículo 23 de la Ley 50/1997, de 26 de abril, del Gobierno; y se enumeran las disposiciones que quedarán derogadas como consecuencia de su aprobación.

(iv) En el apartado cuarto, bajo el epígrafe "Adecuación de la norma al orden de distribución de competencias", se transcribe el tenor literal de la disposición final primera del real decreto proyectado.

(v) En el apartado quinto, se detalla su tramitación, que será expuesta en el antecedente tercero de este dictamen.

(vi) En el apartado sexto, se estudia su impacto en diferentes campos:

- En el ámbito económico, la propuesta tendrá una repercusión positiva desde el momento en que el cumplimiento de las obligaciones impuestas a los titulares de las presas en materia de seguridad requerirá la contratación de personal técnico altamente cualificado, lo que favorecerá la reactivación del empleo en sectores (como las ingenierías de caminos, canales y puertos, minas o telecomunicaciones) que perdieron nicho de mercado en España a raíz de la crisis económica. Como prueba de ello, se da cuenta de los anuncios de contratación pública relacionados con la seguridad de las presas que últimamente han sido publicados en el Boletín Oficial del Estado.

- En el ámbito presupuestario, el Proyecto tendrá una clara incidencia derivada de los esfuerzos personales y materiales que las Administraciones competentes tendrán que llevar a cabo, en primer lugar, para cumplir las Normas Técnicas de Seguridad que han de observar como titulares de las presas -en este sentido, la Administración General del Estado es titular de 373 presas, gestionadas por los correspondientes organismos de cuenca, cuyo sometimiento a las referidas reglamentaciones técnicas supondrá un coste global aproximado de 48.030.500 euros- y, en segundo lugar, para organizar las actividades de control a través de las que han de verificar que los particulares efectivamente observan las Normas Técnicas de Seguridad -en el ámbito competencial de la Administración General del Estado, en particular, se estima que la aplicación de la norma proyectada precisará incurrir en gastos de personal por valor de 2.088.892,11 euros-.

- En materia de cargas administrativas, el cumplimiento de las obligaciones establecidas en el Proyecto -presentación de la propuesta de clasificación, del plan de emergencia, de las normas de explotación y de cierta documentación al producirse la extinción del derecho de aprovechamiento por parte de los titulares de las presas, inscripción de las entidades colaboradoras en el registro administrativo correspondiente, revisión de la clasificación y del plan de emergencia, redacción y ulterior aprobación administrativa del proyecto de construcción de nuevas presas y de puesta en carga, designación del equipo técnico encargado de la explotación de la presa, remisión de informes de comportamiento y revisiones general y extraordinaria de seguridad de la presa- supondrá un coste total aproximado de 89.463 euros para los interesados.

- Por razón de género, sobre la familia, la infancia y la adolescencia y en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal, el real decreto proyectado carecerá de impactos.

- En materia medioambiental, social, sobre la seguridad de las personas y bienes y sobre el reto demográfico, su incidencia será positiva desde el momento en que durante la redacción de las Normas Técnicas de Seguridad se han tenido en cuenta los aspectos ambientales y, en especial, su impacto en materia de cambio climático, en que la aplicación de tales normas redundará en beneficio de la sociedad en su conjunto y de los profesionales para los que estas supondrán nuevas oportunidades de empleo, y en que, como consecuencia de lo anterior, se contribuirá a reducir el desequilibrio de la pirámide poblacional eventualmente existente en las zonas donde las presas estén ubicadas.

(vii) En el apartado séptimo, la Memoria afirma que "por la naturaleza y contenido de la norma no se la considera susceptible de evaluación por sus resultados".

Los anexos, por último, resumen las observaciones recibidas durante la tramitación del expediente y apuntan las razones por las que el órgano instructor las ha aceptado o rechazado.

Tercero. Contenido del expediente

Junto con el Proyecto y la Memoria, obran en el expediente los siguientes documentos:

A.) Los certificados que constatan lo siguiente:

- Entre el 30 de mayo y el 13 de junio de 2018, se abrió un trámite de consulta pública previa en el que presentó alegaciones un particular.

- Entre el 16 de junio y el 15 de julio de 2018, se sustanció un primer trámite de información pública en el que formularon observaciones Acciona, Aguas de Galicia, la Dirección General de Protección Civil de la Generalidad de Cataluña, Iberdrola, el Instituto Tecnológico Agrario de Castilla y León, la Asociación de Comunidades de Regantes de Andalucía (FERAGUA), la Asociación Española de la Industria Eléctrica (UNESA), la Unidad de Protección Civil de la Delegación del Gobierno en Madrid, el Canal de Isabel II, EDP España, S. A., Endesa, la Sociedad Española de Presas y Embalses (SEPREM), la Agencia Catalana del Agua, la Dirección General de Protección Civil y cinco particulares.

- Entre el 5 de septiembre y el 4 de octubre de 2019, se abrió un segundo trámite de información pública en el que presentaron alegaciones el Canal de Isabel II, Endesa, la Agencia Catalana del Agua, el Colegio de Ingenieros Técnicos de Obras Públicas, El Colegio Oficial de Ingenieros de Montes, el Consejo Superior de Colegios de Ingenieros de Minas, la Asociación Empresas Energía Eléctrica (AELEC), Iberdrola, la Dirección General de Protección Civil de la Generalidad de Cataluña, la Empresa Mixta de Aguas de las Palmas, S. A. (EMALSA), el Consejo General de Colegios Oficiales de Ingenieros Técnicos Agrícolas de España, Naturgy, la Confederación Hidrográfica del Tajo y tres particulares.

Los escritos aportados por todos estos interesados también figuran en el expediente.

B.) Los informes emitidos por los siguientes órganos y entidades:

- Informe de la Comisión de Normas para Grandes Presas, de 4 de marzo de 2020.

- Informes de la Dirección General de Régimen Autonómico y Local del Ministerio de Política Territorial y Función Pública, de 19 de marzo y 21 de octubre de 2020.

- Informe de la Secretaría General Técnica de dicho departamento, de 24 de marzo de 2020.

- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior, de 13 de abril de 2020.

- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, de 9 de septiembre de 2020. Incorpora los "Comentarios del Laboratorio de Geotecnia del CEDEX".

- Aprobación previa de la entonces Ministra de Política Territorial y Función Pública, de 21 de octubre de 2020.

- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Defensa, de 14 de enero de 2021.

- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, de 2 de febrero de 2021.

Además, consta en el expediente un oficio, de 5 de marzo de 2020, por el que se recaba el informe de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa.

C.) Los certificados que acreditan que la propuesta fue sometida al Pleno del Consejo Nacional del Agua en el periodo comprendido entre el 31 de julio y el 10 de septiembre de 2020, y a la Comisión Permanente del Consejo Nacional de Protección Civil -que ha sustituido a la extinta Comisión Nacional de Protección Civil, de la que formaba parte la Comisión Técnica de Seguridad de Presas-, con fecha 29 de septiembre de 2020. Igualmente figura en el expediente el acta de dicha sesión del Consejo Nacional del Agua, firmada por su Secretario el 6 de octubre de 2020.

D.) Nota-informe de la Dirección General del Agua, de 14 de octubre de 2020, que estudia las competencias profesionales relacionadas con diversos aspectos muy concretos de las Normas Técnicas que se consideran esenciales para garantizar la seguridad de la presa a partir de diversas órdenes del entonces Ministerio de Ciencia e Innovación, que regulan los requisitos para la verificación de los títulos universitarios oficiales que habilitan para el ejercicio de las profesiones de Ingeniero de Minas, Industrial, Agrónomo, de Montes y de Caminos, Canales y Puertos.

Y, en tal estado de tramitación, el expediente fue remitido al Consejo de Estado para dictamen. El 18 de febrero de 2020, tuvo entrada en el Registro de este Alto Cuerpo Consultivo documentación adicional que, por error, no se había incluido en el expediente originariamente remitido vía electrónica y de la que se ha dado cuenta en el antecedente tercero del presente dictamen.

CONSIDERACIONES

I. OBJETO

Versa la consulta sobre el proyecto de Real Decreto por el que se aprueban las normas técnicas de seguridad para las presas y sus embalses, en cumplimiento de lo previsto en los artículos 123 bis del texto refundido de la Ley de Aguas y 364 del Reglamento de Dominio Público Hidráulico.

El presente dictamen se emite, pues, con carácter preceptivo en virtud de lo dispuesto en el apartado tercero del artículo 22 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, que se refiere a los reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes y sus modificaciones.

En la orden de remisión se ha hecho constar, además, la urgencia de la consulta a efectos de lo indicado en los artículos 19.1 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, y 128.2 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, aprobado por el Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio.

II. PROCEDIMIENTO

El Proyecto ha sido impulsado por la Dirección General del Agua y se ha remitido a este Alto Cuerpo Consultivo acompañado de una memoria del análisis de impacto normativo.

Durante su tramitación: - se ha abierto un trámite de consulta pública previa; - se han recabado varios informes preceptivos y facultativos - entre ellos, el informe de la Comisión de Normas para Grandes Presas-, así como la aprobación previa de la entonces Ministra de Política Territorial y Función Pública; - se han sustanciado dos trámites de información pública; - se ha sometido la propuesta al Consejo Nacional del Agua y al Consejo Nacional de Protección Civil; - y, en definitiva, se han observado los trámites esenciales que el artículo 26 de la Ley del Gobierno sanciona para la elaboración de las normas reglamentarias, con las peculiaridades procedimentales derivadas del artículo 364 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico.

En este sentido, ha de tenerse en cuenta que la no emisión en plazo del informe solicitado a la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa -que, a tenor del artículo 7.5 del Real Decreto 1081/2017, de 29 de diciembre, por el que se establece el régimen de funcionamiento de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa, ha de pronunciarse en el plazo de quince días-, no obsta a la continuación de la tramitación del expediente.

Igualmente, se ha de tener presente que la Comisión Técnica de Seguridad de Presas aparece configurada en el artículo 361 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico como una comisión técnica especializada de la Comisión Nacional de Protección Civil a la que, entre otras cuestiones, compete informar las Normas Técnicas de Seguridad; y que, por lo tanto, dado que la Comisión Nacional de Protección Civil ha sido sustituida por el Consejo Nacional de Protección Civil tras la entrada en vigor de la Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil, el sometimiento de la norma proyectada a este Consejo da efectivo cumplimiento a la exigencia procedimental de que se recabe el informe preceptivo de la Comisión Técnica de Seguridad de Presas, contemplada en el artículo 364 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico.

Aun así, dado que el artículo 361 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico se refiere a la composición y funciones de la Comisión Técnica de Seguridad de Presas, y que el artículo 10 del Reglamento Interno de Organización y Funcionamiento del Consejo Nacional de Protección Civil, de 29 de marzo de 2017, prevé expresamente la posibilidad de que se acuerde la creación de Comisiones Técnicas que auxilien al Pleno y a la Comisión Permanente con su labor de estudio y preparación, sería recomendable que este órgano de cooperación valorase detenidamente la oportunidad de crear una Comisión Técnica de Seguridad de Presas de cara a la tramitación de futuros expedientes relacionados con esta materia.

Por lo demás, pese a que no se haya dado audiencia directa a las comunidades autónomas, lo cierto es que estas han podido presentar, y han presentado, las alegaciones que han estimado pertinentes durante el procedimiento de elaboración de la disposición reglamentaria a través de los sucesivos trámites de participación pública, en el seno del Consejo Nacional de Protección Civil - del que forman parte los representantes de las comunidades autónomas y de las ciudades con estatuto de autonomía competentes en materia de protección civil, de conformidad con el artículo 39.2 de la Ley del Sistema Nacional de Protección Civil -y, sobre todo, en el seno del Consejo Nacional del Agua- que el artículo 19 del texto refundido de la Ley de Aguas y el Real Decreto 1383/2009, de 28 de agosto, por el que se determina la composición, estructura orgánica y funcionamiento del Consejo Nacional del Agua, configuran como órgano superior de consulta y participación en la materia -de cuyo Pleno forman parte todas las comunidades autónomas-.

III. MARCO NORMATIVO

El artículo 123 bis del texto refundido de la Ley de Aguas, introducido por la Ley 11/2005, de 22 de junio, ordena al Gobierno regular las condiciones esenciales de seguridad que han de cumplir las presas y embalses, estableciendo las obligaciones y responsabilidades de sus titulares, los procedimientos de control de la seguridad, y las funciones de la Administración Pública, con la finalidad de proteger a las personas, el medio ambiente y las propiedades.

En cumplimiento de este mandato, el título VII del Reglamento del Dominio Público Hidráulico, añadido por el Real Decreto 9/2008, de 11 de enero, se ocupa de la seguridad de las presas, embalses y balsas que, por razón de sus dimensiones, sean clasificadas como grandes presas -estas son, de conformidad con el artículo 358.a) del citado reglamento, las presas con una altura superior a 15 metros o que, teniendo una altura de entre 10 y 15 metros, cuenten con una capacidad de embalse superior a 1 hectómetro cúbico-, así como de las presas, embalses y balsas que, pese a no tener la consideración de grandes presas, sean clasificadas en las categorías A o B por razón de su riesgo potencial -estas son, con arreglo al artículo 358.b) del mencionado reglamento, las presas cuya eventual rotura o incorrecto funcionamiento puede afectar gravemente a núcleos urbanos o servicios esenciales o producir daños materiales o medioambientales muy importantes (categoría A) y aquellas cuya eventual rotura o incorrecto funcionamiento puede ocasionar daños materiales o medioambientales importantes o afectar a un número reducido de viviendas (categoría B)-.

La disciplina contenida en este título se basa en la circunstancia de que las presas -entendidas lato sensu como comprensivas de las presas propiamente dichas, de los embalses que aquellas limitan, posibilitando el almacenamiento de agua en su seno, y de las balsas situadas fuera de los cauces y delimitadas por un dique de retención- son obras hidráulicas a tenor de lo dispuesto en el artículo 122 del texto refundido de la Ley de Aguas; y que, por lo tanto, con independencia de su titularidad pública o privada, en la medida en que comportan un uso privativo del dominio público, su construcción y explotación están condicionadas a la declaración u obtención del correspondiente título jurídico habilitante - reserva demanial o concesión administrativa, según los casos-.

Partiendo de esta premisa, el título VII del Reglamento del Dominio Público Hidráulico articula el sistema de seguridad de las presas, embalses y balsas en torno a dos ejes:

a.) las obligaciones que ha de cumplir el titular de la obra, de acuerdo con lo establecido en las Normas Técnicas de Seguridad de Presas y Embalses que apruebe el Gobierno, previo informe de la Comisión Técnica de Seguridad de Presas y de la Comisión de Normas para Grandes Presas; y b.) las actuaciones de control que las Administraciones Públicas competentes -la Administración General del Estado y los órganos designados por las comunidades autónomas, en los términos indicados en el artículo 360 del citado reglamento- lleven a cabo, con la colaboración, en su caso, de las entidades colaboradoras autorizadas a tal efecto en virtud de lo dispuesto en el artículo 365 del mencionado reglamento, con el fin de verificar que el titular de la presa cumple las Normas Técnicas de Seguridad que está obligado a observar.

Las Normas Técnicas de Seguridad, en particular, determinarán, de conformidad con el artículo 364 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico, los siguientes extremos:

1.- Las exigencias mínimas de seguridad de las presas y embalses, es decir, las condiciones que estas deben cumplir en todas las fases de su vida (proyecto, construcción, puesta en carga, explotación y puesta fuera de servicio) atendiendo al riesgo potencial que su rotura o incorrecto funcionamiento pueda conllevar; exigencias que se graduarán en función de la clasificación de la presa. 2.- Los estudios, comprobaciones y actuaciones que el titular debe realizar y cumplimentar en cada una de esas fases. 3.- Y los criterios básicos para la convalidación o adaptación de las actuaciones y exigencias de seguridad en las presas y embalses existentes, que se hubiesen construido de acuerdo con las normas dictadas con anterioridad a la entrada en vigor de aquellas.

El Proyecto sometido a consulta aprueba las referidas Normas Técnicas de Seguridad de Presas y Embalses.

IV. HABILITACIÓN Y RANGO NORMATIVO

La propuesta cuenta con una habilitación normativa suficiente, contenida en los artículos 123 bis del texto refundido de la Ley de Aguas y 364 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico, que han sido objeto de análisis pormenorizado en la consideración anterior del presente dictamen.

Y posee un rango normativo adecuado, en tanto que ambos preceptos ordenan que las condiciones esenciales de seguridad o exigencias mínimas de seguridad de las presas y embalses sean establecidas por real decreto del Consejo de Ministros.

V. RÉGIMEN CONSTITUCIONAL DE DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS

La norma proyectada invoca en su disposición final primera los siguientes títulos competenciales:

a.) La competencia que el artículo 149.1.29.ª de la Constitución reserva al Estado en materia de seguridad pública y que, con arreglo a una jurisprudencia constitucional plenamente consolidada (por todas, la Sentencia 58/2017, de 11 de mayo, FJ 3), abarca las potestades necesarias para salvaguardar la coordinación de los medios y recursos que las Administraciones Públicas movilicen para hacer frente a una situación de catástrofe o emergencia y, en su caso, garantizar la dirección y organización unitarias del sistema de protección de civil.

b.) La competencia que el artículo 149.1.22.ª de la Constitución reserva al Estado sobre la legislación, ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos cuando las aguas discurran por más de una comunidad autónoma, es decir, cuando formen parte de una demarcación o cuenca intercomunitaria.

c.) Y la competencia que el artículo 149.1.23.ª de la Constitución reserva al Estado sobre la legislación básica para la protección del medio ambiente, en relación con la cual ha señalado nuestro Tribunal Constitucional (por todas, las sentencias 194/2004, de 4 de noviembre, FJ 7, y 69/2013, de 14 de marzo, FJ 1) que, excepcionalmente, pueden considerarse básicas regulaciones no contenidas en normas con rango de ley e incluso ciertos actos de ejecución cuando, por la naturaleza de la materia, resulten complemento necesario para garantizar la consecución de la finalidad objetiva a la que responde esta competencia estatal, y que las directrices básicas medioambientales tienen una proyección transversal que puede afectar, no solo ya a las competencias autonómicas de desarrollo legislativo y ejecución en esta materia, sino también a competencias autonómicas sectoriales como, por ejemplo, pueden ser la ordenación del territorio o la pesca fluvial.

En su redacción originaria, el real decreto proyectado invocaba genéricamente todos estos títulos competenciales, lo que fue informado favorablemente por la Dirección General de Régimen Autonómico y Local, con fecha 19 de marzo de 2020. Posteriormente, a raíz del informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, de 9 de septiembre de 2020, la Dirección General del Agua optó por desglosar el texto articulado del Proyecto en partes con la finalidad de identificar el título competencial prevalente en cada caso, lo que dio lugar a un nuevo informe de la Dirección General de Régimen Autonómico y Local, de 21 de octubre de 2020, que propuso la redacción de la disposición final primera que figura en la versión definitiva de la norma remitida a este Consejo. Así, se distingue el artículo 149.1.29.ª de la Constitución, por una parte, como título competencial prevalente y el artículo 149.1, ordinales 22.ª y 23.ª, de la Constitución, por otra, como títulos competenciales complementarios.

La jurisprudencia constitucional ciertamente ha incidido en el principio de prevalencia de la regla competencial específica sobre la más genérica, pero también ha reconocido que "este criterio no tiene un valor absoluto, ya que en ciertos sectores las competencias específicas y las generales "han de ejercerse conjunta y armónicamente, cada cual dentro de su respectivo ámbito material de actuación, que será preciso delimitar en cada caso"" (por todas, la Sentencia 100/2020, de 22 de julio, FJ 3).

En el asunto sometido a consulta, tres tipos de consideraciones aconsejan recuperar el primitivo tenor literal de la disposición final primera de la propuesta:

1.- En primer lugar, la disposición final primera del Real Decreto 9/2008, de 11 de enero, invoca como títulos competenciales el artículo 149.1.22.ª y 23.ª de la Constitución y, para una serie de apartados -entre ellos, el que añade el título VII al Reglamento del Dominio Público Hidráulico-, adicionalmente, el artículo 149.1.29.ª de la Constitución. Se refiere, por ende, a todos estos títulos competenciales de manera indistinta, colocándolos al mismo nivel.

2.- En segundo lugar, el artículo 123 bis del texto refundido de la Ley de Aguas declara que las normas sobre seguridad de presas y embalses -dentro de las que se encuentran las presentes normas técnicas- tendrán por finalidad proteger a las personas, el medio ambiente y las propiedades. Destaca, pues, que el factor ambiental está muy presente en la regulación de esta materia y que todas las exigencias mínimas de seguridad que los titulares de las presas y embalses han de observar -y no solo la obligación de presentar la documentación complementaria a la que alude el proyectado artículo 9 y el régimen sancionador que el proyectado artículo 10 diseña como garantía final-, se dirigen a salvaguardar el medio que las rodea, evitando catástrofes y emergencias.

3.- En tercer y último lugar, el artículo 360 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico dispone que la "Administración General del Estado es competente en materia de seguridad en relación a las presas, embalses y balsas situados en el dominio público hidráulico en las demarcaciones hidrográficas intercomunitarias, así como cuando constituyan infraestructuras de interés general del Estado, siempre que le corresponda su explotación". En estos supuestos, será la encargada de velar porque el titular de la presa cumpla todas las obligaciones derivadas de las Normas Técnicas de Seguridad, así como de regular los aspectos organizativos y procedimentales que posibiliten esta labor fiscalizadora.

En suma, este Alto Cuerpo Consultivo entiende que el deslinde competencial que la disposición final primera del Proyecto lleva a cabo en un loable intento de clarificar el fundamento competencial de la norma, da lugar a una fragmentación artificiosa de su texto que no responde adecuadamente a la realidad de la propuesta ni al tenor de las disposiciones generales que esta viene a desarrollar y ejecutar. Por ello, estima que sería preferible recuperar la redacción originaria de la mencionada disposición final, invocando indistintamente los títulos competenciales del artículo 149.1.23.ª y 29.ª de la Constitución para la totalidad de su articulado y limitándose a traer a colación el artículo 149.1.22.ª de la Constitución en la medida en que las previsiones del real decreto proyectado resulten exclusivamente exigibles en las cuencas intercomunitarias.

En efecto, si, a tenor del artículo 1.2, las Normas Técnicas de Seguridad "serán de obligado cumplimiento en las distintas fases de la vida de [todas] las presas situadas en territorio español", carece de sentido invocar el artículo 149.1.22.ª de la Constitución si no es para indicar que alguna previsión concreta de la propuesta -como, por ejemplo, sucede con la relativa a la inscripción de las entidades colaboradoras autorizadas por la Administración General del Estado en el registro creado por la Orden MAM/985/2006, de 23 de marzo, a la que hace referencia el artículo 8.5- constituye una norma de desarrollo que únicamente resulta aplicable a las presas construidas en los cauces que formen parte del dominio público hidráulico gestionado por el Estado. Pero habría que limitarlo a ese artículo, apartado o subapartado de la propuesta, ya que la invocación de la regla 22.ª del artículo 149.1 de la Constitución implica la no aplicación del contenido normativo afectado por tal invocación a las cuencas intracomunitarias de gestión autonómica, lo que no casa con la finalidad del Proyecto, cuyas previsiones, en principio, deben ser aplicadas en todo el territorio nacional. Es decir, si se mantuviera el texto finalmente propuesto, podría entenderse, de forma equivocada, que lo establecido en los artículos 1, 2, 3, 4, 6 y 8 y en las disposiciones transitorias primera a quinta del futuro real decreto no tendrá que ser cumplido en las presas ubicadas en las cuencas intracomunitarias cuya gestión efectiva haya sido asumida por las comunidades autónomas respectivas, con las consecuencias adversas que ello tendría para el medio ambiente (artículo 149.1.23.ª de la Constitución) y la seguridad pública (artículo 149.1.29.ª de la Constitución), y pese a que sea evidente que el ámbito de aplicación de la propuesta es todo el territorio nacional y que sus previsiones no solo se aplican a las cuencas intercomunitarias, sino también a las cuencas de competencia autonómica por discurrir las aguas íntegramente por su territorio.

VI. OBSERVACIONES

La disposición proyectada merece una valoración global positiva desde el momento en que actualiza e integra en un solo texto normativo la disciplina -hasta ahora dispersa y, en ocasiones, obsoleta- sobre seguridad de las presas y embalses y en que la Memoria que la acompaña justifica detalladamente el análisis ex ante y, en especial, la evaluación de impactos, que el departamento proponente ha realizado para poder tomar decisiones de política normativa en este ámbito con conocimiento de los previsibles efectos, positivos y negativos, que las mismas conllevan.

Sin perjuicio de lo anterior, su lectura sugiere las siguientes observaciones:

A.) CLASIFICACIÓN DE LAS PRESAS

La propuesta impone a los titulares de las presas y embalses que reúnen determinadas características una serie de obligaciones -de clasificación, de elaboración de planes de emergencia, proyectos de construcción, normas de explotación y proyectos de puesta fuera de servicio, de presentación de estos documentos para su aprobación administrativa y de realización de revisiones periódicas de seguridad, entre otras- encaminadas a garantizar la seguridad de estas infraestructuras durante todas las fases de su vida.

La exigibilidad de tales obligaciones depende, en última instancia, de la clasificación otorgada a la presa y embalse por ella cerrado en función de los dos criterios enunciados en el artículo 358 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico: su dimensión, que determinará su clasificación como gran presa o como pequeña presa; y el riesgo potencial que pueda derivarse de su eventual rotura o funcionamiento incorrecto, que determinará su clasificación como presa de la categoría A), B) o C).

Estas dos clasificaciones se superponen -en el sentido de que puede haber grandes presas de las categorías A), B) y C) y pequeñas presas de las categorías A), B) y C)- y tienen, ambas, importancia a la hora de identificar las obligaciones del titular de la presa: los titulares de las presas clasificadas en las categorías A) y B) y de las grandes presas clasificadas en la categoría C) tendrán que observar las prescripciones sobre proyecto, construcción, puesta en carga, llenado de embalses, explotación, revisiones de seguridad y puesta fuera de servicio contempladas en las Normas Técnicas de Seguridad recogidas en los anexos II y III de la norma proyectada; y los titulares de las presas clasificadas en las categorías A) y B), cualquiera que sea su tamaño, tendrán, además, que elaborar e implementar los planes de emergencia a los que se refiere la Norma Técnica de Seguridad contenida en el anexo I.

En este contexto, parece poco acertado vincular la obligación de clasificación de la presa única y exclusivamente al criterio del riesgo potencial derivado de su rotura o funcionamiento incorrecto en el artículo 4 del Proyecto y en los apartados 1, 2.2, 5 y 6 de la Norma Técnica de Seguridad para la clasificación de las presas y para la elaboración e implantación de los planes de emergencia de presas y embalses, recogida en el anexo I.

Cierto es que la clasificación de las presas en función de sus dimensiones constituye una actividad perfectamente reglada en la que simplemente hay que constatar si la presa en cuestión supera o no los umbrales fijados en el artículo 358.a) del Reglamento del Dominio Público Hidráulico, mientras que la clasificación de las presas en función de su riesgo potencial constituye una actividad discrecional en la que, primero el titular en su propuesta, y después la Administración en su resolución de aprobación, deben valorar la concurrencia en el caso concreto de los criterios clasificatorios que la Norma Técnica de Seguridad del anexo I detalla en desarrollo de las previsiones genéricas del artículo 358.b) del Reglamento del Dominio Público Hidráulico.

Pero no es menos cierto que ambas clasificaciones son relevantes a efectos de delimitar el ámbito de aplicación de la norma -y, por extensión, de las obligaciones que la misma regula- y que, por consiguiente, la propuesta del titular de la presa y la resolución administrativa de aprobación deberían referirse a la clasificación de la presa en atención a ambos criterios, su dimensión y el riesgo potencial que pueda derivarse de su eventual rotura o funcionamiento incorrecto.

Adicionalmente, ha llamado la atención del Consejo de Estado la circunstancia de que el apartado 4 de la Norma Técnica de Seguridad del anexo I concrete de manera tan detallada los criterios que permiten dilucidar si la rotura o eventual funcionamiento incorrecto de la presa puede "afectar gravemente a núcleos urbanos o servicios esenciales", de suerte que tenga que ser clasificada en la categoría A), "afectar a un reducido número de viviendas", de modo que tenga que ser clasificada en la categoría B), o producir "solo incidentalmente pérdida de vidas humanas", de forma que tenga que ser clasificada en la categoría C). Y que, simultáneamente, no ofrezca criterio reglado alguno para determinar si la rotura o funcionamiento incorrecto de la presa puede "producir daños materiales o medioambientales muy importantes", de suerte que tenga que ser clasificada en la categoría A), "ocasionar daños materiales o medioambientales importantes", de modo que tenga que ser clasificada en la categoría B), o "producir daños materiales o medioambientales de moderada importancia", de forma que tenga que ser clasificada en la categoría C).

Dada la relevancia de la clasificación de la presa a la hora de determinar el régimen jurídico aplicable a la misma en materia de seguridad, y teniendo en cuenta las dificultades que pueden existir a la hora de decidir si los daños materiales o medioambientales que previsiblemente se derivarán de la rotura o funcionamiento incorrecto de la presa serán muy importantes, importantes o de moderada importancia, en aras de los principios de seguridad jurídica y de sometimiento pleno de la Administración a la ley y al derecho consagrados en los artículos 9.3 y 103.1 de la Constitución, sería especialmente recomendable que la autoridad consultante efectuase en las letras c) y d) del apartado 4.2 de la Norma Técnica de Seguridad contemplada en el anexo I, una labor de concreción similar a la realizada en las letras a) y b) de dicho apartado 4.2 en relación con los efectos que la rotura o funcionamiento incorrecto de la presa previsiblemente tendrá sobre los núcleos urbanos o servicios esenciales.

B.) REGISTRO DE LAS PRESAS

El artículo 367.1 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico impone a los titulares de las presas de altura superior a 5 metros o de capacidad de embalse mayor a 100.000 m3, la obligación de solicitar, no solo su clasificación con arreglo a los criterios que se acaban de enunciar, sino también su inscripción en el Registro de Seguridad de Presas y Embalses que corresponda en función de cuál sea la Administración en cada caso competente en materia de seguridad de presas y embalses.

Pese a la evidente utilidad de este registro, en el que, a tenor del artículo 363.2 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico, "se anotarán las resoluciones administrativas que se dicten en relación con la seguridad de las presas y embalses, así como los informes emitidos en materia de control de seguridad", y pese a la visión integral y exhaustiva que el real decreto proyectado asume, ocupándose de la seguridad de las presas y embalses en todas las fases de su vida, la norma guarda silencio sobre este registro.

Por ello, se debería valorar la oportunidad de incorporar un nuevo apartado 4 al artículo 4 del Proyecto que estableciese la obligación de los titulares de las presas clasificadas de solicitar su inscripción en el Registro de Seguridad de Presas y Embalses al que se refiere el artículo 363 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico, registro en el que también figurará el título que les habilita para construir o explotar la presa y les confiere la condición de titulares de la misma ex artículo 357.f) del mencionado reglamento.

C.) OBLIGACIONES DE LOS TITULARES DE LAS PRESAS

Los artículos 4, 5, 6 y 9 contemplan las obligaciones de los titulares de las presas de ciertas características de solicitar su clasificación, elaborar e implementar un plan de emergencia, redactar, implantar y garantizar el cumplimiento de las normas de explotación, realizar la revisión general de seguridad con un año de antelación a la extinción de su derecho de aprovechamiento y observar las exigencias de seguridad impuestas por la Administración competente en atención a la documentación aportada cuando vaya a producirse la extinción del derecho al uso privativo de las aguas.

Y lo hacen de una manera que suscita, fundamentalmente, dos cuestiones:

a.) En primer lugar, no se alcanzan a comprender las razones por las que el departamento proponente ha optado por referirse expresamente a estas obligaciones de seguridad, guardando silencio sobre las demás que derivan de la aplicación de las Normas Técnicas de Seguridad contenidas en los anexos I a III. Entre otras, redactar los proyectos de construcción de nuevas presas conforme a las especificaciones técnicas del anexo II; presentar tales proyectos a la Administración hidráulica competente para su aprobación; ejecutar las obras de construcción de acuerdo con el proyecto aprobado; disponer de los medios humanos y materiales necesarios para asegurar la correcta explotación de la presa y su conservación en condiciones adecuadas de seguridad; crear y mantener actualizado un archivo técnico que reúna todos los documentos relevantes a efectos de seguridad; realizar periódicamente revisiones generales de seguridad de la presa y embalse en los términos fijados en el anexo III; y redactar y presentar para su aprobación administrativa un proyecto de puesta fuera de servicio de la presa.

En este contexto, se debería incorporar al Proyecto un precepto que estableciese, con carácter general, la obligación de los titulares de las presas incluidas en el ámbito de aplicación de la propuesta, de cumplir las obligaciones relacionadas con el proyecto, construcción, puesta en carga, explotación, revisiones de seguridad y puesta fuera de servicio de las presas a las que se refieren las Normas Técnicas de Seguridad de los anexos II y III.

b.) En segundo lugar, el artículo 9.2 declara que los titulares de una presa vinculada a un aprovechamiento otorgado mediante concesión administrativa "estarán obligados a presentar ante la Administración competente en materia de seguridad de presas y embalses, un año antes de la fecha en la que se vaya a producir la extinción de su derecho, la documentación acreditativa de la realización de la revisión general de seguridad de presa y embalse prevista en los artículos 27 a 33 de la "Norma Técnica de Seguridad para la explotación, revisiones de seguridad y puesta en fuera de servicio de las presas y sus embalses", que se encuentra recogida en el Anexo III del presente real decreto. En la aplicación de este artículo se tendrá en cuenta lo previsto en la disposición transitoria cuarta de este real decreto".

De la lectura conjunta de ambas disposiciones normativas parece deducirse que el titular de la presa tendrá que realizar una revisión general de su seguridad un año antes de que se extinga su derecho al uso privativo de las aguas. Sin embargo, los apartados 27 a 33 de la Norma Técnica de Seguridad del anexo III se refieren a la obligación de los titulares de las grandes presas y de las pequeñas presas clasificadas en las categorías A) y B), de llevar a cabo revisiones generales de seguridad con la siguiente periodicidad: menos de cinco años en las presas (grandes o pequeñas) de la categoría A), menos de diez años en las presas (grandes o pequeñas) de la categoría B) y menos de quince años en las grandes presas de la categoría C).

Estos apartados no aluden a una revisión final de la seguridad de la presa, previa a la declaración de extinción del aprovechamiento a ella vinculada, por lo que, si la autoridad consultante desea imponer esta obligación a los titulares del derecho al uso privativo del agua que incluya presas, como cautela destinada a garantizar que la reversión gratuita y libre de cargas de las obras al Estado, a la que se refiere el artículo 89.4 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico, se produzca en condiciones de seguridad óptimas, resulta necesario que la consagre expresamente en el anexo III de la norma y que, complementariamente, revise el tenor literal de los apartados 2 y 3 del proyectado artículo 9 para evitar eventuales confusiones.

Esta observación tiene carácter esencial, a efectos de lo dispuesto en el artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado.

D.) HABILITACIÓN DE LAS ENTIDADES COLABORADORAS

El artículo 8.3 dispone que las comunidades autónomas que hayan asumido la gestión de las cuencas intracomunitarias podrán "establecer la organización y procedimientos (...) necesarios para regular la forma de actuar de las entidades colaboradoras dentro de su ámbito de competencias, siempre y cuando se respeten los requisitos mínimos establecidos en la orden ministerial a la que se refiere el apartado 1".

Ha de recordarse, en este sentido, que la Sentencia del Tribunal Constitucional 332/2005, de 15 de diciembre, razonó que el artículo 149.1.21.ª de la Constitución permite al Estado regular los requisitos técnicos que tengan una incidencia directa e inmediata en la seguridad vial, como son los requisitos técnicos que las instalaciones de ITV han de cumplir para poder ser habilitadas para la prestación del servicio, sin perjuicio de "la posibilidad de (...) las Comunidades Autónomas que tengan atribuidas competencias exclusivas en materia de industria (...) [de] dictar disposiciones complementarias a las del Estado, "siempre que no violen los mandatos o impidan alcanzar los fines perseguidos por la legislación estatal"". Pero no le faculta, este título competencial, para exigir que las instalaciones de ITV tengan que obtener un título habilitante concreto, como era la autorización administrativa reglada, para prestar el servicio.

Aplicando esta doctrina, mutatis mutandis, al asunto sometido a consulta, parece evidente que, al amparo del artículo 149.1.29.ª de la Constitución, el Estado puede delimitar los requisitos sustantivos que las entidades colaboradoras deberán reunir para poder desarrollar su actividad -por ejemplo, acreditarse conforme a la Norma UNE-EN ISO/IEC 17020: 2012 (artículo 8.2 de la propuesta)-, pero ha de dejar en manos de la Administración competente en materia de seguridad de presas y embalses -la Administración General del Estado en las cuencas intercomunitarias y la Administración autonómica en las cuencas intracomunitarias, siempre que hayan asumido su gestión- la regulación de los elementos organizativos y procedimentales a través de los que aquella comprobará que las entidades colaboradoras cumplen los requisitos técnicos establecidos en la normativa estatal y que procede, en consecuencia, habilitarlas para ejercer su actividad en su respectivo ámbito territorial.

Dado que el apartado 1 del artículo 8 declara que "[m]ediante Orden de la Ministra para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico se establecerán las condiciones y el procedimiento para obtener y renovar el título de entidad colaboradora, las actividades a las que se puede extender su colaboración, así como las facultades y competencias de su personal y su ámbito funcional de actuación", parece necesario aclarar en el apartado 3 de este mismo precepto que los requisitos mínimos que las comunidades autónomas deberán respetar al ejercer su potestad normativa en este ámbito, son los requisitos técnicos o sustantivos previstos en la mencionada orden ministerial, y no los de carácter procedimental, que carecen de toda vinculación con la competencia estatal sobre la seguridad pública.

E.) RÉGIMEN TRANSITORIO APLICABLE EN MATERIA DE REVISIONES GENERALES DE SEGURIDAD

La disposición transitoria cuarta detalla cómo deberán cumplir la obligación de realizar revisiones generales de seguridad, los titulares de las presas que, en el momento en que tenga lugar la entrada en vigor de la norma, se hallen en fase de explotación, distinguiendo cuatro escenarios:

- el de los titulares que ya "hubiesen realizado la revisión general de seguridad conforme a la normativa anterior", que "estarán obligados a analizar su adecuación a lo establecido en la "Norma Técnica de Seguridad para la explotación, revisiones de seguridad y puesta fuera de servicio de las presas y sus embalses", en el plazo máximo de cinco años" (apartado 1);

- el de los titulares que hayan efectuado revisiones generales de seguridad que "se encuentren en tramitación", que "estarán obligados a realizar una nueva revisión de seguridad en el plazo máximo de cinco años" (apartado 2);

- el de los titulares que no hayan llevado a cabo "la primera revisión general de seguridad, estando obligados a realizarla conforme a la normativa anterior", que "deberán presentarla ante la Administración competente (...) en el plazo máximo de tres años" (apartado 3);

- y el de los titulares "a la entrada en vigor de este real decreto estén obligados a efectuar revisiones periódicas de su seguridad, no habiendo estado obligados a realizarla conforme a la normativa anterior", que "llevarán a cabo la primera de ellas (...) en el plazo máximo de 5 años para las presas clasificadas en la Categoría A y B y 10 años para las de Categoría C" (apartado 4).

Esta cuestión -régimen transitorio aplicable en materia de revisiones generales de seguridad- ya fue tratada por la disposición transitoria primera del Real Decreto 9/2008, de 11 de enero, en los siguientes términos:

"2. En relación con las presas que se encuentren en explotación a la entrada en vigor de este real decreto, en las que no se hubiera efectuado la primera revisión de seguridad a que se refiere el Reglamento Técnico sobre Seguridad de Presas y Embalses, aprobado por Orden del Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente de 12 de marzo de 1996, dicha revisión se realizará en los términos que establezca la Norma Técnica de Seguridad para la explotación definida en el artículo 364.3.c) del Reglamento del Dominio Público Hidráulico, en el plazo máximo de tres años para las presas de la Categoría A, de cuatro años para las presas de la Categoría B y de seis años para las presas de la Categoría C, contados desde la entrada en vigor de dicha Norma Técnica.

3. Los titulares de las presas en explotación que, a la entrada en vigor de las Normas Técnicas de Seguridad, tuvieran aprobadas determinadas actuaciones de seguridad de acuerdo con la normativa anterior, deberán adaptarlas a las exigencias que se determinan en este real decreto y en las disposiciones que se dicten para su desarrollo. El plazo de adaptación será de tres años, a contar desde la entrada en vigor de las Normas Técnicas de Seguridad definidas en el artículo 364 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico".

Ambas disposiciones reglamentarias -el Real Decreto 9/2008, de 11 de enero, que introdujo el título VII en el Reglamento del Dominio Público Hidráulico, y el Proyecto sometido a consulta- fijan plazos distintos para el cumplimiento de la obligación del titular de la presa de llevar a cabo revisiones generales de seguridad con carácter periódico. En la medida en que las dos poseen el mismo rango normativo -de real decreto-, resulta perfectamente posible que la propuesta innove el régimen transitorio aplicable en esta materia, pero, por razones de seguridad jurídica, para evitar problemas interpretativos que podrían dificultar innecesariamente su aplicación en un aspecto tan relevante para la seguridad pública y el medio ambiente como este, sería muy aconsejable, o bien que la disposición derogatoria única derogase de manera expresa los apartados 2 y 3 de la disposición transitoria primera del Real Decreto 9/2008, de 11 de enero, o bien, en su defecto, que una nueva disposición final del Proyecto modificase el tenor literal de la misma.

Complementariamente, se debe revisar el título identificativo de la disposición transitoria cuarta de la norma proyectada, introduciendo una mención expresa a la materia que regula, a saber, las revisiones generales de seguridad de las presas que se encuentran en explotación. Y, además, sería recomendable valorar la conveniencia de equiparar el tratamiento jurídico dispensado a los escenarios descritos en sus apartados 1 y 2: dado que, en ambos supuestos, la revisión general de seguridad -ya aprobada en el primer caso y en trámite de evaluación en el segundo- se acomodará a lo dispuesto en la normativa anterior, parece lógico que en ambos supuestos se requiera al titular de la presa adecuar o adaptar la revisión llevada a cabo a las prescripciones de la nueva Norma Técnica de Seguridad, máxime cuando es posible que la tramitación se haya demorado por causas imputables a la Administración.

F.) CONCRECIÓN DEL PLAZO MÁXIMO PARA NOTIFICAR LA RESOLUCIÓN DE DETERMINADOS PROCEDIMIENTOS A LOS INTERESADOS Y DEL SENTIDO DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO

Las Normas Técnicas de Seguridad contenidas en los anexos del Proyecto se ocupan de ciertos procedimientos a través de los cuales la Administración competente en materia de seguridad de presas y embalses aprueba o concluye la validez de determinados documentos presentados por los titulares; en particular: la propuesta de clasificación y de revisión de la clasificación de la presa (apartados 5, 6 y 7 del anexo I), el plan de emergencia y sus revisiones (apartados 11, 12 y 13 del anexo I), el programa de puesta en carga, sus modificaciones y la memoria final de este proceso (apartado 22 del anexo II), la propuesta de nombramiento del director de explotación de la presa (apartado 8 del anexo III), las normas de explotación y sus revisiones (apartado 18 del anexo III) y la revisión general de seguridad (apartado 33 del anexo III). Por su parte, los proyectos de construcción y de puesta fuera de servicio de la presa serán aprobados por la Administración hidráulica competente, previo informe de la Administración competente en materia de seguridad de presas y embalses (apartado 3 del anexo II y apartado 35 del anexo III).

En este contexto, que las Normas Técnicas de Seguridad deberían indicar el plazo máximo en el que la Administración competente en materia de seguridad de presas y embalses ha de notificar la resolución del correspondiente procedimiento al interesado y los efectos que tendrá el transcurso de dicho plazo sin que se produzca la notificación al titular de la presa.

De conformidad con la disposición adicional sexta del texto refundido de la Ley de Aguas, el plazo máximo para resolver y notificar la resolución de "otras actuaciones referentes al dominio público hidráulico" -distintas de los procedimientos relativos a las concesiones y autorizaciones y de los procedimientos sancionadores- será de un año. Por este motivo, el artículo 367.1 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico advierte expresamente que "la resolución de la clasificación deberá dictarse en el plazo máximo de un año". Todos los apartados de las Normas Técnicas de Seguridad que regulan los procedimientos enunciados con anterioridad deberían, pues, destacar que el plazo máximo para la resolución y notificación de la resolución será de un año.

Por su parte, con arreglo al artículo 24.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa, lo legitima para entenderla estimada por silencio administrativo excepto en una serie de supuestos, entre los que se encuentran aquellos procedimientos que "impliquen el ejercicio de actividades que puedan dañar al medio ambiente", como son todos los enumerados previamente. Los apartados de las Normas Técnicas de Seguridad a los que se ha hecho referencia deberían señalar, por ende, que el transcurso del plazo máximo sin que se haya notificado resolución expresa al titular, le permite entender desestimadas sus pretensiones por silencio administrativo.

Esta observación tiene carácter esencial, a efectos de lo previsto en el artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado.

Como corolario de lo anterior, cabe recordar que el artículo 364.4 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico apunta que, en el ámbito de la Administración General del Estado, "las condiciones, procedimientos y plazos para que el titular pueda cumplir las obligaciones impuestas por este título serán las que establezca el Ministerio de Medio Ambiente mediante orden". Y que, por consiguiente, la efectividad de todas las exigencias mínimas de seguridad contempladas en las Normas Técnicas de Seguridad dependerá de la aprobación de una orden ministerial que, entre otras cuestiones, especifique quién es el órgano competente en materia de seguridad de presas y embalses en el seno de la Administración General del Estado, qué iter procedimental deberá seguir para dictar sus resoluciones y si estas ponen fin o no a la vía administrativa, con las consecuencias que ello conlleva a efectos de recurso. Urge, en definitiva, la aprobación de la orden de la Ministra para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico a la que alude el artículo 364.4 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico.

G.) RESERVA DE ACTIVIDAD A FAVOR DE LOS INGENIEROS DE CAMINOS, CANALES Y PUERTOS

Durante el segundo trámite de información pública, el Colegio de Ingenieros Técnicos de Obras Públicas, el Colegio Oficial de Ingenieros de Montes y el Consejo Superior de Colegios de Ingenieros de Minas han manifestado su oposición a la reserva de actividad que entienden que las Normas Técnicas de Seguridad realizan a favor de los Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos para el desarrollo de determinadas actividades relacionadas con la seguridad de las presas; en concreto, justificar la propuesta de clasificación presentada por el titular (apartado 5.4 del anexo I), elaborar el plan de emergencia (apartado 11.1 del anexo I), ser el director del plan de emergencia (apartado 18.3 del anexo I), redactar el proyecto de construcción de la presa (apartado 3.1 del anexo II), ser el director de la puesta en carga de la presa (apartado 22.3 del anexo II) y ser el director de la explotación de la presa (apartado 8.1 del anexo III).

Invocan una nutrida jurisprudencia que ha quedado sintetizada en la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, de 3 de diciembre de 2010 (Rec. 5467/2006). En esta sentencia, se recuerda que en nuestro ordenamiento jurídico prevalece el principio de libertad de acceso con idoneidad sobre el principio de exclusividad y monopolio competencial en el ejercicio de la actividad profesional (por todas, las sentencias de 24 de marzo de 2006, Rec. 3921/2003, y de 22 de abril de 2009, Rec. 10048/2004). Y, a continuación, se advierte que expresiones como la de "técnico competente", "técnico superior competente" y "técnico responsable" que diversos artículos del Reglamento del Dominio Público Hidráulico sancionan, "no puede[n] entenderse como el reconocimiento de un monopolio a favor de un determinado cuerpo profesional, ni el de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, ni ningún otro, para proyectar las obras previstas en [ellos]. No se trata de preceptos de atribución de competencias por lo que la determinación de cuál sea el técnico competente ha de efectuarse en atención al proyecto concreto de que se trate, teniendo en cuenta el nivel de conocimientos correspondiente a cada profesión" (así lo indicó la Sentencia de 31 de octubre de 2003, que resolvió el recurso de casación 4476/1999, trayendo a colación la doctrina perfilada por una Sentencia de 15 de octubre de 1990).

Ello ha permitido, por ejemplo, reconocer la capacidad técnica de un Ingeniero Agrónomo para redactar un proyecto del vertido de los residuos procedentes de una almazara a una balsa de evaporación (Sentencia de 17 de octubre de 2003, Rec. 8872/1999) y la capacidad técnica de un Ingeniero de Montes para elaborar el cálculo hidrológico e hidráulico correspondiente a un proyecto de pasarela (Sentencia de 3 de diciembre de 2010, antes citada).

En el cuadro de observaciones que figura como anexo a la Memoria, el órgano instructor afirma, a este respecto, que "se ha sustituido en todas las Normas Técnicas el término Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos por el de Técnico competente en materias relacionadas con la seguridad de presas y embalses". Pero lo cierto es que la última versión de tales Normas Técnicas de Seguridad sigue empleando esta expresión, que fue introducida en el Proyecto a petición de Andalucía. En el seno del Consejo Nacional del Agua, esta comunidad autónoma solicitó "una mayor concreción respecto del técnico competente para determinadas actividades contempladas en el proyecto, entendiendo como más adecuada, para alguna de ellas, la titulación de Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos, alegación que se acepta" (acta del Consejo Nacional del Agua, de 6 de octubre de 2020). Ello dio lugar a la nota-informe de la Dirección General del Agua, de 14 de octubre de 2020, descrita en el apartado D) del antecedente tercero de este dictamen, basada en la mención explícita de la palabra "presas" en el texto mismo de las órdenes CIN de las distintas ingenierías, y a la posterior concreción de la titulación requerida para llevar a cabo las actividades reguladas en los apartados 5.4, 11.1 y 18.3 del anexo I, 3.1 y 22.3 del anexo II y 8.1 del anexo III, manteniéndose para el resto de actividades la fórmula genérica "titulado competente".

El Consejo de Estado comparte la preocupación que algunos miembros del Consejo Nacional del Agua han manifestado acerca de la necesidad de que determinadas actividades que resultan esenciales para garantizar la seguridad de la presas sean llevadas a cabo por personas que cuenten con la capacidad técnica suficiente, debidamente acreditada para ello, pero entiende que las Normas Técnicas de Seguridad que el real decreto proyectado aprueba no constituyen la sede adecuada para tratar esta cuestión, que entronca con la libertad de trabajar, consagrada en el artículo 35 de la Constitución, y con la libre prestación de servicios, regulada en los artículos 56 y siguientes del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.

No cabe olvidar, en este sentido, que, precisamente por este motivo, en virtud de una jurisprudencia constitucional plenamente consolidada (por todas, la Sentencia 170/2014, de 23 de octubre), las reservas de actividad profesional únicamente pueden ser realizadas por el legislador estatal, atendiendo a las exigencias del interés público y a los datos producidos por la vida social. Si el Tribunal Supremo ha negado en diversas ocasiones que el Reglamento del Dominio Público Hidráulico pueda atribuir, con carácter exclusivo, la competencia para efectuar ciertas actividades relacionadas con las infraestructuras hidráulicas a los Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, con más razón hay que rechazar la posibilidad de que las Normas Técnicas de Seguridad que el real decreto proyectado aprueba, lo hagan.

En este contexto, la expresión "una persona que posea la titulación de Ingeniería de Caminos, Canales y Puertos o Máster Universitario en Ingeniería de Caminos, Canales y Puertos" que los apartados 5.4, 11.1 y 18.3 del anexo I, 3.1 y 22.3 del anexo II y 8.1 del anexo III recogen, tendría que ser sustituida por la fórmula genérica "técnico competente", hasta que los órganos competentes para ello acometan un estudio en profundidad, más allá de la mera mención de la palabra "presas" en las órdenes que las regulan, de las capacidades derivadas de la formación de las ingenierías potencialmente habilitantes de la planificación, proyección y/o gestión de las presas y sus distintos tipos, desde la perspectiva de su seguridad, pues dichas órdenes suelen contener menciones que se realizan en abstracto pero que a veces las comprenden (hidrología forestal, instalaciones minihidráulicas, etc., para las distintas ingenierías); estudio más en profundidad que permita discernir qué titulados están capacitados para llevar a cabo las actividades contempladas en los apartados anteriormente mencionados y en el resto de las funciones que se regulan en la Normas. A esos efectos, podría incorporarse una disposición adicional al Proyecto que ordenase al ministerio proponente, con participación de los ministerios correspondientes, llevar a cabo este estudio en el plazo máximo que se considere pertinente, y plasme su resultado en la norma que proceda, real decreto u orden ministerial, como desarrollo de la presente norma e incluso habilitando su modificación en este punto si se optara por lo segundo.

A lo sumo, si se estima oportuno, siéndose consciente de la litigiosidad que esta decisión probablemente acarreará, y teniendo en cuenta que el Consejo Nacional del Agua ha sido muy sensible a la conveniencia de no operar con términos tan abstractos como el de "técnico competente" y que la Dirección General de Política Económica de Ministerio de Asuntos Económicos y Transición Digital -a la que el artículo 5.f) del Real Decreto 403/2020, de 25 de febrero, por el que se desarrolla la estructura orgánica de este departamento, atribuye la función de "estudio, análisis e iniciativa de propuestas de reforma de regulación de las reservas de actividad, las profesiones reguladas y los colegios profesionales"- forma parte del Consejo Nacional del Agua -en cuyo seno prestó su conformidad a una versión anterior de la propuesta-, podría mantenerse, con carácter provisional, la exigencia de que la justificación técnica de la propuesta de clasificación de las grandes presas, y, para las mismas, la de redacción de su proyecto de construcción y la dirección de su puesta en carga, sea realizada por una persona que posea el título o el máster de Ingeniería de Caminos, Canales y Puertos, a la vista de la íntima relación existente entre estas actividades y la competencia para "planificar, realizar estudios y diseñar captaciones de aguas superficiales o subterráneas (presas, conducciones, bombeos)" a la que hace referencia el apartado 3 de la Orden CIN/309/2009, de 9 de febrero, por la que se establecen los requisitos para la verificación de los títulos universitarios oficiales que habiliten para el ejercicio de la profesión de Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos. En el bien entendido de que esta previsión tendría carácter meramente provisional y quedaría supeditada al resultado del estudio al que se ha hecho referencia en el apartado anterior.

Esta observación tiene carácter esencial, a efectos de lo previsto en el artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado.

H.) RESTAURACIÓN DEL ECOSISTEMA

En el seno del Consejo Nacional del Agua, algunas entidades han apuntado que las Normas Técnicas de Seguridad no regulan la última fase de la vida de la presa, en particular, su democión y la restauración del espacio a su estado natural o, en su caso, la restauración hidrológico-forestal del ecosistema fluvial. En el acta de 6 de octubre de 2020, se indica que "esta alegación no ha sido atendida al entender que los apartados 36 y siguientes (procedimiento de puesta fuera de servicio) ya están contempladas esas actividad (sic) al requerir un proyecto que deberá definir todas las actuaciones de acondicionamiento, tanto de la infraestructura como su entorno y zona de influencia".

No obstante, lo cierto es que el Proyecto no contempla dichas actividades y que, probablemente, la razón por la que esta alegación ha sido rechazada es porque se trata de una cuestión que no debe quedar regulada en las Normas Técnicas de Seguridad. Si ello es así, para evitar que la falta de tratamiento de esta cuestión pueda llevar a los titulares de las presas a entender equivocadamente que no pesa sobre ellos la obligación de restaurar el cauce y su entorno al estado natural, la restauración del ecosistema se debería citar como obligatoria cuando así se decrete, pero dejando bien claro que dicha restauración no está regulada en sí misma como actividad u operación a llevar a cabo por las Normas Técnicas, remitiéndose a la legislación que sea aplicable en cada caso, de manera que quede, como tal actividad, excluida expresamente, o bien del ámbito de aplicación del real decreto proyectado, en su capítulo I, o bien del ámbito de aplicación de la Norma Técnica de Seguridad para la explotación, revisiones de seguridad y puesta fuera de servicio de las presas y sus embalses, en el apartado 2 del anexo III, pero que debe formar parte obligatoriamente, en su caso, de la puesta fuera de servicio.

I.) ERRATAS Y MEJORAS DE REDACCIÓN

1.- En la página 2, el preámbulo de la norma declara lo siguiente: "Más recientemente, la Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil, actualiza la Ley 2/1985, de 21 de enero, que, en su preámbulo, indica que resulta indispensable que todas las áreas de la Administración deben asumir decididamente...". Habría que sustituir la fórmula subrayada por el tiempo verbal "asuman".

2.- El preámbulo (página 8) y el artículo 2 aclaran que el real decreto proyectado resultará aplicable a todas las infraestructuras que tengan la condición de presas y embalses, con independencia del carácter público o privado del cauce en el que estén situadas.

Teniendo en cuenta que el artículo 2.b) del texto refundido de la Ley de Aguas advierte que los cauces de corrientes naturales, continuas o discontinuas, son bienes del dominio público hidráulico del Estado; que, correlativamente, el artículo 5 de dicho cuerpo normativo señala que son de dominio privado los cauces por los que ocasionalmente discurran aguas pluviales en tanto atraviesen, desde su origen, únicamente fincas de dominio particular; que las disposiciones transitorias cuarta y décima de la ley ordenan la transformación de los aprovechamientos de aguas calificadas como privadas por la Ley 13 de junio de 1879 en usos privativos otorgados mediante concesión demanial; y que, por el juego de los artículos 356.1 y 367.1 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico, no están sujetas a las prescripciones sobre seguridad de presas y embalses las presas de altura inferior a cinco metros o de capacidad de embalse inferior a 100.000 m3; resulta difícilmente imaginable que se haya construido una presa de estas características en los cauces por los que ocasionalmente discurran aguas pluviales que atraviesen, exclusivamente, fincas de titularidad privada.

En concordancia con el espíritu de la Ley de Aguas de 1985, hoy refundida junto con otras disposiciones normativas sobre la materia en el texto refundido de la Ley de Aguas, sería recomendable que se suprimiesen las menciones expresas a los cauces privados, hablando de cauces sin mayor calificativo.

3.- La cita contenida en el último párrafo del apartado 1 del artículo 2 es inexacta, puesto que la clasificación de las presas en función del riesgo potencial derivado de su eventual rotura o funcionamiento incorrecto está sancionada en la letra b) del artículo 358 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico.

4.- La segunda frase del apartado 2 del artículo 2 resulta superflua, en tanto que la obligación de los titulares de las pequeñas presas clasificadas en la categoría C) de valorar cada cinco años si procede revisar su clasificación está contemplada en el artículo 4, al que la primera frase de dicho apartado se remite con carácter general.

5.- El apartado 3 del artículo 4 se refiere a los titulares de las presas clasificadas en la categoría C), sin mayor distinción, pero como se deduce del artículo 2.2, la obligación de evaluación periódica de la necesidad de revisar la clasificación otorgada que consagra este precepto va dirigida, exclusivamente, a los titulares de las pequeñas presas clasificadas en la categoría C).

Esta obligación debería quedar consagrada, además, en el apartado 7 del anexo I, que vincula la revisión de la clasificación a dos escenarios: que la revisión general de seguridad que han de efectuar los titulares de las presas de las categorías A) y B) y de las grandes presas de la categoría C) ponga de relieve su necesidad; y que el titular inicie este procedimiento, por propia iniciativa o a petición de la Administración competente en materia de seguridad de presas y embalses. Faltaría, pues, incluir la revisión periódica de la clasificación de las pequeñas presas de la categoría C), que no tienen la obligación de acometer revisiones generales de seguridad a resultas de las cuales pueda derivarse la necesidad de proceder a la revisión de la clasificación.

6.- En el apartado 2 del artículo 7, las fórmulas "podrá denegar" y "considere pueden tener" deben ir en plural, ya que el sujeto de estos verbos son los titulares de las presas sometidas al ámbito de aplicación de la Ley por la que se establecen medidas para la protección de las infraestructuras críticas. Entre "considere" y "pueden" falta, además, la conjunción "que".

7.- El apartado 5 del artículo 8 debe ser reenumerado, ya que no hay apartado 4.

8.- La remisión que el apartado 1 del artículo 10 hace al "régimen sancionador previsto en el texto refundido de la Ley de Aguas" podría ser completada, indicando el título en el que tal régimen sancionador está diseñado, a saber, el título VII de la ley.

9.- La remisión que el apartado 2 del artículo 10 hace a "lo dispuesto en el punto anterior" debería ir referida al "apartado anterior".

10.- En la disposición transitoria primera, sería aconsejable que se especificase en qué consiste exactamente "estudiar nuevamente la clasificación obtenida", es decir, cómo han de articular el cumplimiento de esta obligación los titulares de las presas: si basta con un estudio informal a resultas del cual estos puedan comunicar a la Administración que la presa sigue mereciendo la misma clasificación o si han de presentar algún tipo de documentación que justifique técnicamente esta decisión. En todo caso, parece evidente que no ha de tratarse de una propuesta de clasificación, tal y como esta aparece definida en la Norma Técnica de Seguridad del anexo I.

Adicionalmente, la rúbrica identificativa tendría que ser modificada, puesto que esta disposición transitoria no se ocupa, en exclusiva, de la "[c]lasificación realizada o tramitada con anterioridad a la entrada en vigor de este real decreto", sino también a la clasificación que ni siquiera se haya iniciado en el momento en que se produzca la entrada en vigor de la norma.

11.- Las disposiciones transitorias segunda y tercera deberían quedar refundidas en una sola disposición transitoria, en la medida en que ambas aluden a los planes de emergencia de las presas construidas con anterioridad a la entrada en vigor del Proyecto, distinguiendo tres escenarios: que exista un plan de emergencia aprobado, que exista un plan de emergencia elaborado y sometido a aprobación administrativa, sin que se haya resuelto el procedimiento todavía, o que no exista un plan de emergencia pese a que el titular de la presa estuviese obligado a redactarlo en cumplimiento de la normativa anterior. Faltaría un último escenario, al que sí aluden, en otro contexto, las disposiciones transitorias cuarta y quinta: que no exista un plan de emergencia por no estar obligado el titular de la presa a redactarlo conforme a la normativa anterior.

En la disposición transitoria segunda se da por supuesto, además, que el plan de emergencia aprobado no habrá sido implantado, pero, a priori, parece bastante probable que, en algunos supuestos, la implantación ya se haya llevado a cabo; en tal caso, el segundo párrafo carecería de sentido, razón por la cual ha de ser matizado.

12.- La última frase del apartado 5.1 del anexo I reza lo siguiente: "Dicha solicitud -la de clasificación de la presa- se realizará de forma electrónica en el caso de las personas jurídicas o sus representantes, según lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas o bien en o bien en (sic )cualquiera de las formas a las que se alude en el artículo 16.4 de la referida Ley 39/2015". Si la autoridad consultante desea distinguir, a efectos de articulación de las comunicaciones de los titulares de las presas con la Administración, los titulares personas jurídicas, que se comunicarán por medios electrónicos, y los titulares personas físicas, que lo harán por cualquiera de las vías contempladas en el artículo 16.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, esta frase debería ser reformulada de una forma similar a la que sigue: "Dicha solicitud (...) según lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y en cualquiera de las formas a las que alude el artículo 16.4 de la referida Ley 39/2015 en el caso de las personas físicas".

En cualquier caso, se ha de llamar la atención de la autoridad consultante acerca de la existencia del proyecto de Real Decreto por el que se desarrollan la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Publicas, y la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, en materia de actuación y funcionamiento del Sector Público por medios electrónicos, que recientemente ha sido registrado de entrada en este Consejo de Estado; y la conveniencia de que cualquier previsión que el Proyecto contenga sobre esta cuestión se acomode al tratamiento general que el citado real decreto proyectado le dará.

Esta observación resulta extensible a los apartados 7.2, 10.2 y 13.4 del anexo I y al apartado 8.2 del anexo III.

13.- La cita recogida en el apartado 8 del anexo I ha de ser completada cuando se conozca la numeración que llevará el Real Decreto por el que se aprueban las normas técnicas de seguridad para las presas y sus embalses. La "1ª" de la disposición transitoria primera debe sustituirse por "primera", en aplicación de las Directrices de técnica normativa.

14.- En el apartado 21 del anexo I, la expresión "las autoridades municipales de los ayuntamientos" resulta redundante, ya que, por definición, las autoridades de los ayuntamientos son municipales.

15.- El apartado 22.1 del anexo I identifica las responsabilidades de los agentes que intervienen en el proceso de implantación de los planes de emergencia, aludiendo al titular de la presa (letra a), a la Administración competente en materia de protección civil (letra b) y a la Administración hidráulica competente (letra c). Lo cierto es, sin embargo, que las Normas Técnicas de Seguridad distinguen la Administración hidráulica competente en función de la cuenca en la que esté ubicada la presa y la Administración competente en materia de seguridad de presas y embalses, y que de los demás apartados que se ocupan de la implantación del plan de emergencia, se deduce que, en estos casos, la competencia le corresponde a esta última. Por ello, la letra c) debe referirse a la Administración competente en materia de seguridad de presas y embalses.

16.- Existe una contradicción entre la letra b) del apartado 22.1 del anexo I, a cuyo tenor corresponde a la Administración competente en materia de protección civil "la fijación del calendario de los ejercicios y simulacros a realizar", y el apartado 23.3 del anexo I, en cuya virtud compete al Comité de Implantación la función de "[e]stablecer el calendario de ejercicios y simulacros a efectuar".

17.- En la letra b) del apartado 23.2 del anexo I se ha incluido, por error, la expresión "por cada una de las Comunidades Autónomas que pudieran verse potencialmente afectadas en caso de que se produjera el fallo o rotura de la presa".

18.- En el apartado 21.1 del anexo II, la mención a la Administración competente en materia de seguridad de presas y embalses ha de ser sustituida por una referencia a la Administración hidráulica competente, desde el momento en que, con arreglo al apartado 3.4 de este mismo anexo, esta será la encargada de aprobar el proyecto antes del inicio de la construcción, previo informe de la Administración competente en materia de seguridad de presas y embalses.

19.- En el apartado 4.4 del anexo III, se debería indicar que la "Administración competente" a cuya disposición deberá poner el titular los informes sobre eventuales defectos o deterioros de la presa, es la competente en materia de seguridad de presas y embalses.

20.- En el apartado 18.4 del anexo III dispone que las normas de explotación y sus revisiones "deberán ser aprobadas por la Administración competente en materia de seguridad de presas y embalses, de acuerdo con lo previsto en el artículo 362.2 d) del Reglamento del Dominio Público Hidráulico". Este precepto exige el informe preceptivo de la comisión correspondiente en materia de protección civil, por lo que sería aconsejable que se introdujese en este apartado una mención expresa al mismo.

21.- El apartado 22 del anexo III delimita el contenido de las normas de explotación, distinguiendo, en su seno, el "Plan de inspección de la presa y embalse", el "Plan de inspección de la obra civil" y el "Plan de inspecciones periódicas y pruebas de funcionamiento de los equipos y sistemas eléctricos, hidromecánicos y de comunicaciones". Este último está regulado en el apartado 12, pero los dos primeros parecen hacer referencia al mismo documento, que el apartado 10 denomina "Plan de inspección", sin mayor concreción. Si ello es así, sería recomendable que la Norma Técnica de Seguridad emplease la misma denominación en todos sus apartados. Y si no lo es, sería necesario determinar en qué consisten exactamente el "Plan de inspección de la presa y embalse" y/o el "Plan de inspección de la obra civil".

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez tenidas en cuenta las observaciones formuladas con carácter esencial en los apartados C.b), F) y G) del presente dictamen, y consideradas las restantes, puede V. E. elevar al Consejo de Ministros, para su aprobación, el proyecto de Real Decreto sometido a consulta".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 25 de febrero de 2021

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMA. SRA. VICEPRESIDENTA CUARTA DEL GOBIERNO Y MINISTRA PARA LA TRANSICIÓN ECOLÓGICA Y EL RETO DEMOGRÁFICO.