Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de una Orden comunicada de V. E., de 25 de agosto de 2021, con registro de entrada en esa misma fecha, el Consejo de Estado ha examinado, con carácter urgente, un expediente relativo a un anteproyecto de Ley Orgánica de Ordenación e Integración de la Formación Profesional.

ANTECEDENTES

Primero. Contenido del anteproyecto de ley orgánica objeto del expediente

Ese anteproyecto de ley orgánica (al que se aludirá también, en lo sucesivo y de modo abreviado, como el "Anteproyecto") está fechado el 24 de agosto de 2021 y se compone de un índice, una exposición de motivos, 117 artículos, siete disposiciones adicionales, seis disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y nueve disposiciones finales.

La exposición de motivos se inicia con unas consideraciones relativas a la necesidad de que las personas cuenten con unas competencias personales, sociales y profesionales imprescindibles para aprovechar las oportunidades de empleo que ofrece el cambio económico y tecnológico, destacando que esa necesidad no está actualmente satisfecha, tanto por existir personas que carecen de las citadas capacidades profesionales como, en los casos en que disponen de ellas, por no existir formas fáciles y eficaces de reconocerlas y certificarlas, a lo que añade que tal situación dificulta que las personas encuentren empleo y que las empresas cubran sus ofertas de empleo.

Partiendo de tales consideraciones, la exposición de motivos enfatiza el número de empleos generados por la digitalización y transición ecológica en cuanto elementos transformadores del modelo profesional, se hace eco de la atención que los organismos y documentos internacionales en la materia prestan a los problemas derivados de la ausencia de capacidades y habilidades profesionales y señala la necesidad de introducir los instrumentos que faciliten la cualificación y recualificación permanente de las personas desde que abandonen la escolaridad obligatoria hasta el final de su trayectoria profesional, con la vista puesta en aproximar las demandas y ofertas de empleo.

Seguidamente, la parte expositiva reseña las iniciativas que se han venido planteando para revisar el actual régimen de formación profesional y destaca la necesidad de contar para ello con una estrecha alianza y cooperación entre las Administraciones públicas, los centros y profesorado y las empresas y familias.

Los siguientes apartados de la exposición de motivos vienen dedicados a recordar las características de la actual regulación de la formación profesional en España y a destacar las características generales de la proyectada nueva regulación contenida en el Anteproyecto, que se sintetizan en instaurar un sistema único de formación profesional de carácter dual, que se desenvolverá entre el centro de formación y la empresa.

Finalmente, la parte expositiva del Anteproyecto detalla el contenido de su articulado y disposiciones complementarias y entiende que la proyectada legislación es coherente con los principios de buena regulación recogidos en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Por lo que hace al articulado del Anteproyecto, responde a la siguiente sistemática y distribución de contenidos:

TÍTULO PRELIMINAR. DISPOSICIONES GENERALES

Artículo 1. Objeto y finalidad Artículo 2. Definiciones Artículo 3. Principios generales Artículo 4. Derechos individuales y sociales

TÍTULO I. SISTEMA DE FORMACIÓN PROFESIONAL

CAPÍTULO PRIMERO. FUNCIÓN, OBJETIVOS E INSTRUMENTOS

Artículo 5. Composición y función Artículo 6. Objetivos Artículo 7. Elementos integrantes e instrumentos de gestión del sistema

CAPÍTULO SEGUNDO. ELEMENTOS INTEGRANTES DEL SISTEMA DE FORMACIÓN PROFESIONAL

Sección 1.ª. Catálogo Nacional de Estándares de Competencias Profesionales Artículo 8. Definición y funciones Artículo 9. Contenido y organización

Sección 2.ª. Catálogo Modular de Formación Profesional

Artículo 10. Contenido y alcance

Sección 3.ª. Catálogo Nacional de Ofertas de Formación Profesional Artículo 11. Naturaleza y alcance Artículo 12. Organización y contenido

Sección 4.ª. Elementos básicos del currículo Artículo 13. Currículo y elementos básicos

CAPITULO TERCERO. INSTRUMENTOS DE GESTIÓN DEL SISTEMA DE FORMACIÓN PROFESIONAL

Sección 1.ª. Registro Estatal de Formación Profesional Artículo 14. Naturaleza Artículo 15. Obligación de inscripción y derecho de acceso

Sección 2.ª. Registro Estatal de Acreditaciones de Competencias Profesionales adquiridas por experiencia laboral o vías no formales Artículo 16. Naturaleza Artículo 17. Obligación de inscripción y derecho de acceso Artículo 18. Efecto de las acreditaciones obtenidas

Sección 3.ª. Registro General de Centros de Formación Profesional Artículo 19. Naturaleza Artículo 20. Inscripción en el Registro General de Centros de Formación Profesional Artículo 21. Funciones del Registro General de Centros de Formación Profesional

TÍTULO II. OFERTAS DE FORMACIÓN PROFESIONAL

CAPÍTULO PRIMERO. ASPECTOS GENERALES, PROGRAMACIÓN Y EJECUCIÓN DE LA OFERTA

Artículo 22. Ofertas de formación profesional Artículo 23. Requisitos de las ofertas Artículo 24. Planificación, programación y coordinación de la oferta Artículo 25. Destinatarios de ofertas de formación Artículo 26. Evaluación Artículo 27. Títulos, certificados y acreditaciones

CAPÍTULO SEGUNDO. TIPOLOGÍA DE OFERTAS Y GRADOS DE FORMACIÓN

Artículo 28. Tipología de ofertas

Sección 1.ª. Grado A. Acreditación parcial de competencia Artículo 29. Oferta de Grado A Artículo 30. Estructura, duración y acceso Artículo 31. Acreditación

Sección 2.ª. Grado B. Certificado de competencia Artículo 32. Oferta de Grado B Artículo 33. Estructura, duración y acceso Artículo 34. Certificación y validez

Sección 3.ª. Grado C. Certificado profesional Artículo 35. Oferta de Grado C Artículo 36. Formaciones de certificación profesional Artículo 37. Estructura, duración y acceso Artículo 38. Titulación y validez

Sección 4.ª Grado D. Ciclos formativos de Formación Profesional. Artículo 39. Reglas generales Artículo 40. Organización y estructura Artículo 41. Proyecto intermodular Artículo 42. Organización de la oferta Artículo 43. Relación con los niveles del sistema educativo Artículo 44. Ciclos formativos de grado básico Artículo 45. Ciclos formativos de grado medio y grado superior Artículo 46. Acceso a los ciclos de grado medio y superior Artículo 47. Itinerarios formativos de los ciclos de grado medio y superior Artículo 48. Relación con otras etapas y enseñanzas Artículo 49. Relación entre las enseñanzas de formación profesional y enseñanzas universitarias Artículo 50. Acciones formativas desarrolladas en las empresas

Sección 5.ª. Grado E. Cursos de especialización Artículo 51. Objeto y carácter Artículo 52. Organización y duración Artículo 53. Acceso Artículo 54. Titulación y convalidaciones

TÍTULO III. CARÁCTER DUAL DE LA FORMACIÓN PROFESIONAL Y MODALIDADES

CAPÍTULO PRIMERO. DETERMINACIONES GENERALES

Artículo 55. Carácter dual de la formación profesional. Artículo 56. Finalidades de la fase de formación en la empresa u organismo equiparado Artículo 57. Organización de la formación Artículo 58. Plan de formación Artículo 59. Participación de los agentes sociales Artículo 60. Tutor o tutora dual del centro de formación profesional Artículo 61. Tutor o tutora dual de empresa u organismo equiparado Artículo 62. Equipo docente Artículo 63. Evaluación Artículo 64. Titulación

CAPÍTULO SEGUNDO. DOBLE RÉGIMEN DE LA OFERTA DE FORMACIÓN PROFESIONAL

Artículo 65. Tipos de régimen de oferta Sección 1.ª. Formación Profesional general Artículo 66. Régimen general

Sección 2.ª. Formación Profesional intensiva Artículo 67. Régimen intensivo

CAPITULO TERCERO. MODALIDADES DE LA OFERTA DE LA FORMACIÓN PROFESIONAL

Sección 1.ª. Formación presencial, semipresencial y virtual Artículo 68. Ofertas y modalidades de impartición de la formación

Sección 2.ª. Formación modular Artículo 69. Oferta de formación de Grado, C, D, y E

Sección 3.ª. Modalidades dirigidas a colectivos específicos Artículo 70. Personas con necesidades educativas especiales Artículo 71. Personas con especiales dificultades formativas o de inserción laboral Artículo 72. Colectivos en situaciones de relación de sujeción especial

Sección 4.ª. Otros programas formativos Artículo 73. Objetivo

Sección 5.ª. Programas formativos en empresa u organismo equiparado Artículo 74. Características de los programas formativos Artículo 75. Organización y desarrollo de los programas

TÍTULO IV. IMPARTICIÓN DE LA FORMACIÓN PROFESIONAL

Artículo 76. Ejecución de las ofertas formativas de formación profesional

CAPÍTULO PRIMERO. CENTROS

Artículo 77. Centros del sistema de formación profesional Artículo 78. Autorización de los Centros de formación profesional Artículo 79. Régimen de funcionamiento Artículo 80. Centros extranjeros de formación profesional Artículo 81. Entidades no pertenecientes al sistema de formación profesional CAPÍTULO SEGUNDO. EMPRESAS Y ORGANISMOS EQUIPARADOS

Artículo 82. Colaboración en la formación profesional Artículo 83. Derechos y deberes de las empresas u organismos equiparados colaboradores del sistema de formación profesional Artículo 84. Colaboración en la acción formativa

TÍTULO V. PROFESORADO Y FORMADORES O FORMADORAS DE DISTINTO PERFIL

CAPÍTULO PRIMERO. PROFESORADO Y PERSONAL FORMADOR

Artículo 85. Profesorado de formación profesional perteneciente a los cuerpos docentes del sistema educativo Artículo 86. Profesorado y personal formador de centros de formación profesional no incorporados al sistema educativo Artículo 87. Formación permanente

CAPÍTULO SEGUNDO. OTROS PERFILES COLABORADORES

Artículo 88. Personas expertas de sector productivo Artículo 89. Otros perfiles colaboradores

TÍTULO VI. ACREDITACIÓN DE COMPETENCIAS PROFESIONALES ADQUIRIDAS POR EXPERIENCIA LABORAL Y APRENDIZAJES NO FORMALES

Artículo 90. Objeto y finalidad Artículo 91. Destinatarios Artículo 92. Características del procedimiento Artículo 93. Efectos.

TÍTULO VII. ORIENTACIÓN PROFESIONAL

Artículo 94. Contenido y alcance Artículo 95. Cometido y fines Artículo 96. Condiciones de prestación Artículo 97. Estrategia general de orientación profesional Artículo 98. Cooperación y coordinación del servicio de orientación profesional Artículo 99. Protocolos de actuación Artículo 100. Organización Artículo 101. Profesionales de los servicios de orientación profesional

TÍTULO VIII. INNOVACIÓN, INVESTIGACIÓN APLICADA Y EMPRENDIMIENTO

Artículo 102. Deberes de promoción y organización Artículo 103. Proyectos de innovación e investigación aplicada Artículo 104. Emprendimiento Artículo 105. Aprendizaje de la innovación y el emprendimiento

TÍTULO IX. INTERNACIONALIZACIÓN DEL SISTEMA DE FORMACIÓN PROFESIONAL

Artículo 106. Objetivos de la internacionalización Artículo 107. Participación en proyectos y organismos internacionales Artículo 108. Conocimiento de lenguas extranjeras Artículo 109. Proyectos de formación en el extranjero

TÍTULO X. EVALUACIÓN Y CALIDAD DEL SISTEMA DE FORMACIÓN PROFESIONAL

Artículo 110. Criterios y responsabilidad de la evaluación Artículo 111. Objeto y características Artículo 112. Informe de estado del sistema

TÍTULO XI. ORGANIZACIÓN, COMPETENCIAS Y GOBERNANZA

Artículo 113. Gobierno Artículo 114. Ministerio de Educación y Formación Profesional Artículo 115. Consejo General de la Formación Profesional Artículo 116. Instituto Nacional de Cualificaciones Artículo 117. Organizaciones empresariales y sindicales más representativas

Por lo que se refiere a las disposiciones que complementan el articulado del Anteproyecto, comprenden disposiciones adicionales, transitorias y finales, que se ocupan de las siguientes materias:

Disposición adicional primera. Financiación

Disposición adicional segunda. Participación del Consejo General de la Formación Profesional en el sistema de formación profesional

Disposición adicional tercera. Participación del Consejo General del Sistema Nacional de Empleo en el sistema de formación profesional

Disposición adicional cuarta. Participación del Consejo Escolar del Estado en el sistema de formación profesional

Disposición adicional quinta. Competencias de otros departamentos

Disposición adicional sexta. Especialidades docentes del Cuerpo de Profesores de Enseñanza Secundaria y del Cuerpo de Profesores Especialistas en Sectores Singulares de Formación Profesional

Disposición adicional séptima. Certificados de profesionalidad

Disposición transitoria primera. Centros y entidades acreditadas para impartir acciones de Formación Profesional para el Empleo

Disposición transitoria segunda. Ordenación de las enseñanzas y acciones formativas existentes hasta la entrada en vigor de esta ley

Disposición transitoria tercera. Catálogo Nacional de Cualificaciones Profesionales

Disposición transitoria cuarta. Profesorado de formación profesional del sistema educativo

Disposición transitoria quinta. Transición del sistema de beca a contrato de formación en el régimen de formación profesional intensiva

Disposición transitoria sexta. Adaptación del periodo de formación en empresa

Disposición derogatoria única. Derogación normativa

Disposición final primera. Modificación de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación

Disposición final segunda. Modificación de la Ley Orgánica 3/2020, de 29 de diciembre, por la que se modifica la Ley Orgánica 2/2006,

de 3 de mayo, de Educación

Disposición final tercera. Ordenación de las enseñanzas de formación profesional de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación

Disposición final cuarta. Salvaguardia del rango de ciertas disposiciones reglamentarias

Disposición final quinta. Calendario de implantación

Disposición final sexta. Título competencial

Disposición final séptima. Carácter de ley orgánica de la presente ley

Disposición final octava. Desarrollo de la presente ley

Disposición final novena. Entrada en vigor

La proyectada nueva legislación incorpora, igualmente, una disposición derogatoria, que alcanza, específicamente, a la Ley Orgánica 5/2002, de 19 de junio, de las Cualificaciones y de la Formación Profesional, y a las disposiciones de la Ley 30/2015, de 9 de septiembre, por la que se regula el Sistema de Formación Profesional para el empleo en el ámbito laboral, que se refieran a la planificación y financiación del sistema de formación profesional para el empleo, la programación y ejecución de las acciones formativas, el control, el seguimiento y el régimen sancionador, así como al sistema de información, la evaluación, la calidad y la gobernanza del sistema de formación profesional, en la medida en que se opongan a lo establecido en la proyectada nueva Ley Orgánica, y con carácter genérico, a cuantas disposiciones de igual o inferior rango que se opongan a esa proyectada nueva Ley Orgánica.

Segundo. Memoria del análisis de impacto normativo

El Anteproyecto viene acompañado de una memoria del análisis de su impacto normativo, fechada el 11 de agosto de 2021, que, tras un resumen ejecutivo, describe el contenido de la proyectada nueva legislación, la analiza jurídicamente y desde el punto de vista de su impacto económico y presupuestario, examina su adecuación al orden de distribución de competencias, valora las cargas administrativas que comporta, da cuenta de su impacto por razón de género, en la infancia y adolescencia y en la familia, y describe la tramitación seguida.

La memoria empieza por dar cuenta de la oportunidad de la propuesta, reiterando los términos de la exposición de motivos en cuanto a los objetivo que persigue, entiende que la proyectada legislación se adecua a los principios de buena regulación contenidos en la Ley 39/2015 (principios de necesidad, eficacia, transparencia y seguridad jurídica) y sostiene que las soluciones alternativas de mantener la legislación anterior y añadirle una ley orgánica o de modificar la actual Ley Orgánica 5/2002 no permitiría alcanzar esos objetivos e instauraría un marco normativo confuso y de poca seguridad jurídica para sus destinatarios.

Seguidamente, la memoria describe el contenido del Anteproyecto, dando cuenta de su conexión con los instrumentos convencionales internacionales que regulan el derecho a la educación y a la formación y con las previsiones constitucionales en esas mismas materias (artículos 9, número 2; 27; 40, 149, número 1, 1.ª, 7.ª, 18.ª y 30.ª), justificando su naturaleza de ley orgánica y pormenorizando las previsiones relativas a la entrada en vigor de la nueva legislación, su desarrollo reglamentario y sus relaciones con la regulación autonómica y con el ámbito de gestión del Ministerio de Educación y Formación Profesional.

La memoria del análisis de impacto normativo también aborda la distribución de competencias en materia educativa y de formación profesional, examinando el doble alcance de las competencias estatales derivadas del artículo 149, número 1, 30.ª, de la Constitución y el desarrollo reglamentario de los aspectos básicos.

Por lo que hace al impacto económico del Anteproyecto, la memoria descarta que tenga consecuencias en los precios de los productos y servicios, estima previsible una mejora significativa en la productividad y en el empleo y entiende que las normas de mayor impacto son las contenidas en el capítulo segundo de su título primero (elementos integrantes del sistema de formación profesional), capítulo segundo del título segundo (oferta de formación), título tercero (formación profesional dual), título sexto (acreditación de competencias profesionales adquiridas por vías no formales de formación) y título octavo (innovación, investigación aplicada y emprendimiento).

En el ámbito complementario del impacto presupuestario de la proyectada nueva legislación, su memoria sostiene que tendrá un impacto singular, que cuantifica en un total de 5.474,42 millones de euros en el período de implantación de cuatro años y que asocia a las acciones de formación profesional vinculadas al sistema educativo y para el empleo, detallando la distribución de ese importe total a lo largo de los ejercicios 2022 a 2025. En todo caso, la memoria sostiene que la financiación requerida no supone incremento sobre las previsiones efectuadas en el marco del Plan de Modernización de la Formación Profesional y entiende que el impacto presupuestario deberá precisarse, para cada aspecto de la proyectada nueva legislación, en su desarrollo reglamentario, habiéndose recogido en las disposiciones adicionales los elementos de mayor impacto organizativo, que no presupuestario.

Tras indicar que la proyectada legislación no afectará a las cargas administrativas que recaen sobre los ciudadanos, la memoria pasa a examinar su impacto por razón de género y en la infancia, adolescencia y familia,

y entiende que la nueva legislación tendrá un impacto positivo desde todas esas perspectivas. En ese sentido, la memoria destaca que la nueva legislación profundizará en la prevención de la violencia de género, mejorará la convivencia en centros educativos y el respeto a la igualdad entre hombres y mujeres, avanzará en la consolidación del principio de coeducación, promoverá la formación y especialización de equipos de docentes y formadores, impulsará el equilibrio en el porcentaje de alumnado y personas ocupadas o en búsqueda de empleo que cursen formación en los ámbitos de las ciencias, tecnología, ingeniería, artes y matemáticas, así como la presencia femenina en enseñanzas tradicionalmente consideradas masculinas y, por último, mejorará las condiciones de conciliación de las familias monoparentales y víctimas de violencia de género.

La memoria concluye su análisis de los impactos de la proyectada nueva legislación abordando su impacto social, medioambiental, demográfico y en los objetivos de desarrollo sostenible, apreciando que la nueva Ley Orgánica avanzará notablemente en el carácter redistribuidor del ingreso y gasto público y de las cuotas de formación de empresarios y trabajadores, posibilitará que las personas se preparen para un desempeño profesional respetuoso con el medio ambiente, introducirá ofertas de formación profesional compatibles con las necesidades de desarrollo económico y social de las áreas geográficas más afectadas por el envejecimiento y pérdida de población y, por último, tendrá efectos positivos en garantizar una educación inclusiva, equitativa y de calidad, y en promover un crecimiento económico sostenido, inclusivo y sostenible, el empleo pleno y productivo y el trabajo decente para todos.

Por último, la memoria describe la tramitación practicada para preparar y elaborar el Anteproyecto, pormenorizando las diversas fases incluidas en esa tramitación y las actuaciones practicadas.

En concreto, la memoria empieza por aludir al trámite de consulta pública previa realizada entre el 18 de diciembre de 2020 y el 2 de enero de 2021 y destaca que el mismo se refirió a modificar el marco normativo básico del Sistema Nacional de Cualificaciones y de la Formación Profesional en lo relativo a la formación profesional acreditable referida al Catálogo Nacional de Cualificaciones Profesionales, sin que dé cuenta del resultado del citado trámite.

La memoria también alude a las consultas efectuadas durante el primer semestre de 2021 a organizaciones y colectivos afectados y al trámite de audiencia e información pública efectuada entre el 16 de junio y el 6 de julio de 2021 en relación con un anteproyecto de Ley Orgánica de Ordenación

e integración de la Formación Profesional, en el curso del cual se remitieron 54 correos, detallando, seguidamente, los organismos, entidades y personas físicas remitentes, sin recoger ni resumir el contenido de esas aportaciones o las materias a las que afectaban.

La memoria recoge las reuniones separadas y conjuntas de la Comisión de Formación Profesional de la Conferencia Sectorial de Educación y de la Comisión del Sistema de Cualificaciones y Formación Profesional para el Empleo en las que se trató la proyectada nueva legislación, así como las reuniones en las que abordaron esa misma iniciativa las Conferencias Sectoriales de Educación y del Sistema de Cualificaciones y Formación Profesional para el Empleo. La memoria alude, igualmente, a las reuniones de la Mesa de Diálogo Social de la Formación Profesional (en la que se integran representantes de las organizaciones empresariales y sindicales más representativas), Mesa de la Escuela Concertada y Mesa de Negociación del Personal Docente no Universitario en las que se abordó la proyectada nueva legislación.

Por último, y en un anexo, la memoria recoge las aportaciones y cuestiones suscitadas durante la tramitación de la proyectada legislación, detallando las planteadas en la Mesa de Diálogo Social de la Formación Profesional, Comisión de Formación Profesional de la Conferencia Sectorial de Educación, Comisión del Sistema de Cualificaciones y Formación Profesional para el Empleo, Conferencias Sectorial de Educación y del Sistema de Cualificaciones y Formación Profesional para el Empleo, departamentos ministeriales, Consejo Nacional de la Discapacidad, Consejo Económico y Social, Consejo Escolar del Estado, Secretaría General Técnica del Ministerio de Educación y Formación Profesional y Oficina de Coordinación y Calidad Normativa, especificando los criterios y sugerencias formuladas y dando cuenta de la opinión de los órganos instructores respecto de las diversas observaciones avanzadas a la proyectada nueva legislación y de las decisiones adoptadas respecto de aceptarlas o rechazarlas en el texto del Anteproyecto.

Por razón de la índole extremadamente urgente con que se ha recabado el presente dictamen, esas observaciones y decisiones serán comentadas y analizadas en el cuerpo del presente dictamen.

Tercero. Actuaciones practicadas en el curso del expediente

El material sometido a dictamen de este Cuerpo Consultivo incluye las actuaciones practicadas para preparar y elaborar el Anteproyecto, que pasan seguidamente a reseñarse:

a) Un certificado de la Subdirectora General de la Oficina de Atención al Ciudadano del Ministerio de Educación y Formación Profesional, de 4 de enero de 2021, relativa a la consulta pública previa practicada en relación con la proyectada nueva legislación de conformidad con lo previsto por el artículo 26, número 2, de la Ley del Gobierno

b) Un acta de la reunión que celebró el 3 de junio de 2021 un grupo de trabajo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, integrado por representantes de los Ministerios de Asuntos Económicos y Transformación Digital; Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación; Hacienda; Transportes, Movilidad y Agenda Urbana; Educación y Formación Profesional; Trabajo y Economía Social; Industria, Comercio y Turismo; Agricultura, Pesca y Alimentación; Política Territorial y Función Pública; Transición Ecológica y Reto Demográfico; Cultura y Deporte; Ciencia e Innovación; Consumo, y de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, así como de representantes de Presidencia del Gobierno, en la que se examinó un anteproyecto de Ley Orgánica de ordenación e integración de la Formación Profesional, que fue informado con observaciones, sin que la citada acta dé cuenta del alcance de tales observaciones.

c) Una versión de la proyectada nueva Ley Orgánica, de 15 de junio de 2021, acompañado de su memoria del análisis de impacto normativo, que responde a los mismo objetivos y planteamiento general que el Anteproyecto.

d) Un informe de la Dirección General de Régimen Jurídico Autonómico y Local del Ministerio de Política Territorial y Función Pública, de 23 de junio de 2021, que, a los efectos del artículo 26, número 5, 6.º,

de la Ley del Gobierno, analiza la proyectada legislación desde el punto de vista de la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas.

e) Una nueva versión de la proyectada Ley Orgánica, de 1 de julio de 2021, cuya estructura y alcance deriva de los mismos criterios

del Anteproyecto.

f) Un certificado de la Subdirectora General de la Oficina de Atención al Ciudadano del Ministerio de Educación y Formación Profesional, de 7 de julio de 2021, que da cuenta de que la proyectada nueva Ley Orgánica fue sometida a audiencia e información pública en el Portal del aludido ministerio, durante el plazo comprendido entre los días 16 de junio y 6 de julio de 2021, ambos incluidos, no viniendo ese certificado acompañado de las eventuales observaciones formuladas durante el referido trámite.

g) Un certificado del Secretario del Consejo General de la Formación Profesional, de 14 de julio de 2021, que recoge que, en el curso de la sesión que ese Consejo General celebró en esa misma fecha, se informó un anteproyecto de Ley Orgánica de Ordenación e Integración de la Formación Profesional, sin que el informe recoja el contenido de ese informe.

h) El dictamen de la Comisión Permanente del Consejo Escolar del Estado 15/2021, de 15 de julio de 2021, sobre el anteproyecto de la referida ley orgánica, al que se acompaña un voto particular.

El dictamen empieza por dar cuenta de los antecedentes y contenido de la proyectada nueva legislación y pasa a formular diversas apreciaciones sobre su adecuación normativa, observaciones dirigidas a corregir posibles errores y a introducir mejoras de expresión y observaciones sobre los aspectos educativos de la norma proyectada.

Dentro de esas observaciones, el Consejo Escolar considera que la reforma de las opciones de formación, de los recursos humanos y de los centros de formación debe suponer una mejora del sistema y el consecuente y necesario incremento del alumnado en estas enseñanzas.

El informe apunta que la proyectada modificación debe venir acompañada por un incremento de la financiación de estas enseñanzas, con el consiguiente aumento del sector docente, mejora de la calidad de las enseñanzas, extensión de la red de centros y potenciación de las alternativas formativas a lo largo de la vida del alumnado.

En suma, el Consejo valora positivamente el proceso emprendido de racionalización del sistema de formación profesional y anima al Gobierno y a las Administraciones, junto a toda la comunidad educativa, a utilizar los instrumentos proyectados para progresar en la promoción y modernización de las enseñanzas de formación profesional.

El informe incluye un último apartado, que recoge un total

de 395 consideraciones presentadas por los miembros del Consejo y aprobadas por su Pleno, el voto particular de uno de sus miembros, con diversas apreciaciones concretas y, a título de anexo, un informe de 12 de julio de 2021, emitido por la Junta de Participación de los Consejos Escolares Autonómicos, creada por el Real Decreto 694/2007, de 1 de junio, en cuanto órgano de cooperación y de participación de los referidos Consejos Escolares con el Consejo Escolar del Estado.

i) Un certificado de la Comisión Superior de Personal, de 19 de julio de 2021, relativa a que esa Comisión informó el anteproyecto de la nueva ley orgánica en su sesión de 5 de julio anterior, si bien no se adjunta ni detalla el alcance y sentido de ese informe.

j) Un certificado de la Subdirección General de Personal de la Subsecretaría del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, de 21 de julio de 2021, relativo a que la proyectada ley orgánica fue tratada en la reunión que la Mesa de Negociación del Personal Docente en centros públicos no universitarios celebró el 8 de julio anterior, sin que ese certificado recoja el criterio que eventualmente se sostuviese en tal reunión.

k) Un certificado del Secretario de la Conferencia Sectorial del Sistema de Cualificaciones y Formación Profesional para el Empleo, de 26 de julio de 2021, que recoge que, en la sesión que la Conferencia Sectorial celebró el 20 de julio anterior, fue informada del anteproyecto de nueva Ley Orgánica de Formación Profesional, sin que se recojan las tomas de posición que eventualmente se produjeron al respecto.

l) Un certificado del Secretario de la Conferencia de Educación, de 27 de julio de 2021, que da cuenta de que, en el curso de la sesión que esa Conferencia celebró el 21 de julio anterior, a la que asistieron representantes de todas las Comunidades Autónomas, fue sometido a consulta el referido anteproyecto, contándose con los informes técnicos de la Comisión de Formación Profesional, Comisión General y Comisión de Personal de la Conferencia de Educación.

Las actuaciones remitidas a este Consejo incluyen un borrador del acta de la referida sesión de la Conferencia de Educación de 21 de julio de 2021, en la que se recogen las diversas manifestaciones efectuadas por los representantes de las Comunidades Autónomas en relación con el anteproyecto de nueva Ley Orgánica en materia de formación profesional.

m) El dictamen del Consejo Económico y Social, de 28 de julio de 2021, que recoge los antecedentes y contenido de la proyectada nueva regulación en materia de formación profesional y considera que su tramitación no ha sido la adecuada, en la medida en que se ha recabado su criterio sobre un texto todavía no cerrado, ya que no dispuesto del informe del Consejo General de la Formación Profesional y sólo ha tenido acceso a una versión no definitiva del informe del Consejo Escolar del Estado, cuyo contenido pudiera merecer observaciones adicionales por parte del Consejo Económico y Social.

Con esa salvedad y considerando que su informe ha de ceñirse a la orientación general de la proyectada legislación, el Consejo informante avanza un juicio favorable general al respecto y pasa a detallar su criterio sobre las principales cuestiones que suscita.

El Consejo Económico y Social propugna al respecto una más clara inserción de la actual formación profesional para el empleo dentro del sistema único e integrado que el Anteproyecto contempla, la necesidad de fijar criterios básicos que enmarquen los desarrollos normativos de las comunidades autónomas, una simplificación de los elementos integrantes e instrumentos de gestión del proyectado nuevo sistema de formación profesional, la aclaración de diversos extremos de la formación dual y de las entidades y centros a los que involucra, la instauración de un sistema nacional de prospección de las necesidades de empleo y su conexión con la orientación profesional, la simplificación del procedimiento de acreditación de competencias profesionales adquiridas por vías no formales, una óptica más general en relación con la promoción de la igualdad de oportunidades de las personas con discapacidad, la necesidad de una adecuada financiación del sistema propuesto y una mayor concreción de la participación de los interlocutores sociales.

n) La aprobación previa de la Ministra de Hacienda y Función Pública al mencionado anteproyecto, de 30 de julio de 2021.

ñ) Los informes de las Secretarías Generales Técnicas de los Ministerios de Trabajo y Economía Social; Justicia; Defensa; Hacienda y Función Pública; Transportes, Movilidad y Agenda Urbana; Industria, Comercio y Turismo; Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática; Transición Ecológica y Reto Demográfico; Cultura y Deporte; Asuntos Económicos y Transformación Digital; Sanidad; Ciencia e Innovación; Igualdad, y Universidades, evacuados, entre el 30 de junio y el 10 de agosto de 2021, a los efectos previstos por el artículo 26.5 párrafo 4 de la Ley del Gobierno.

En el caso del Ministerio de Derechos Sociales y Agenda 2030, su Secretaría General Técnica remitió un informe del Consejo Nacional de Discapacidad, de 9 de julio de 2021, que recoge las observaciones efectuadas por sus vocales (Confederación Autismo España, Plena Inclusión, Confederación Estatal de Personas Sordas, Confederación Española de Personas con Discapacidad Física y Orgánica, Comisionista Español de Representantes de Personas con Discapacidad, Down España y Dirección General de Derechos de las Personas con Discapacidad).

o) Un certificado del Secretario de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, de 9 de agosto de 2021, que recoge que esa Comisión informó el anteproyecto de nueva Ley Orgánica de Formación Profesional en el curso de su reunión de 4 de agosto anterior.

p) Un informe de 10 de agosto de 2021, de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa, de 10 de agosto de 2021, que dedica un primer capítulo a resumir el objeto, antecedentes y contenido de la proyectada nueva legislación.

Abordando el análisis del contenido del Anteproyecto preparado, la Oficina informante examina su fundamento y rango normativo, su congruencia en nuestro ordenamiento jurídico, la adecuación al orden constitucional de distribución de competencias entre el Estado y las comunidades autónomas, el régimen de entrada en vigor y derogación resultante, la tramitación practicada y el respeto a los principios de buena regulación.

Por último, el informe de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa formula una serie de consideraciones particulares sobre la forma y contenido de diversas previsiones del anteproyecto preparado y dedica una especial atención a la memoria del análisis de su impacto normativo.

q) Un informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Educación y Formación Profesional en cuanto departamento proponente de la proyectada legislación, de 11 de agosto de 2021, que empieza por resumir los antecedentes, estructura y contenido del Anteproyecto y por concretar los títulos que atribuyen competencia al Estado para aprobar la nueva legislación que contiene.

El informe da cuenta de la tramitación practicada y no formula observaciones a la proyectada legislación por haber efectuado el centro directivo informante un seguimiento de su elaboración y haber trasladado ya su criterio al órgano directivo responsable de su redacción. En todo caso,

el informe incluye lo que califica de minuta, donde se recoge ese criterio, que se ha afirma que ya ha sido tomado en consideración por el órgano ponente.

Cuarto. Declaración especial de urgencia

La Orden comunicada de V. E. con que el expediente ha sido remitido a dictamen de este Consejo viene acompañado de un certificado de 24 de agosto de 2021, que recoge el Acuerdo que el Consejo de Ministros adoptó en su reunión de mismo día, recabando que el presente dictamen se emitiera con carácter urgente y antes del 7 de septiembre de 2021.

Quinta. Petición de audiencia

Estando ya el expediente en este Consejo, solicitó ante él audiencia el pasado 30 de agosto la entidad Political Intelligence, a la que le fue denegada en atención a la urgencia de la consulta.

CONSIDERACIONES

A la vista de los anteriores antecedentes, el Consejo de Estado formula las siguientes consideraciones:

Primera. El expediente remitido a dictamen de este Cuerpo Consultivo se refiere a un anteproyecto de Ley Orgánica de Ordenación e Integración de la Formación Profesional.

Tal y como recoge la Orden de remisión, la presente consulta se recaba con carácter potestativo y se emite con tal naturaleza en aplicación del artículo 25, número 1, de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, que habilita al Presidente del Gobierno y a los ministros a solicitar el dictamen del Consejo de Estado en aquellos asuntos en que, sin ser preceptiva tal consulta, la estimen conveniente.

Segunda. Por lo que hace a la tramitación practicada en el curso del expediente sometido a dictamen, la primera cuestión a comentar es la extremada urgencia con que ha sido recabado el presente dictamen.

El expediente tuvo entrada en este Consejo el 25 de agosto de 2021, figurando en él un Acuerdo del Consejo de Ministros que recabó que el dictamen de este Cuerpo Consultivo se emitiera con carácter urgente y antes del 7 de septiembre siguiente. Por ello, se ha reducido drásticamente el tiempo del que este Consejo ha dispuesto para poder formar y trasladar su criterio respecto de la diversidad de cuestiones que el Anteproyecto plantea y sobre las diferentes opiniones y puntos de vista manifestados al respecto por las entidades que han intervenido en la tramitación del expediente y por los órganos preinformantes. Frente a tal premura, este Cuerpo Consultivo hubiera deseado disponer de un tiempo más holgado para poder considerar una iniciativa legal de tanta importancia y estar así en condiciones más adecuadas de colaborar a que quedase formulada y articulada en los mejores términos posibles.

Por otra parte, la citada urgencia es especialmente llamativa si se tiene en cuenta que, tratándose de un anteproyecto de ley orgánica, su tramitación en las Cortes Generales no podrá iniciarse hasta el período de sesiones que se iniciará el próximo 1 de octubre.

Hecha la anterior apreciación, procede ahora pasar a examinar el modo en que el expediente ha sido instruido y las actuaciones que en él obran, debiendo notarse que incluyen:

- La documentación referida al proceso de preparación del Anteproyecto, como es la que da cuenta de las tareas llevadas a cabo por un grupo de trabajo constituido en el seno de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos y por esa misma Comisión (apartados tercero, a) y o), de antecedentes). En este punto, el material que obra en el expediente es escueto, en la medida en que no recoge una información detallada acerca de esas tareas y de las diversas opciones y orientaciones que se consideraron. En todo caso, los términos de la memoria del análisis de impacto normativo del Anteproyecto y de su exposición de motivos son suficientemente detallados acerca del sentido de esos trabajos y permiten obviar la solicitud de mayor información al respecto.

- Las sucesivas versiones de la legislación proyectada (apartados tercero, c) y e), de antecedentes).

- La memoria del análisis de impacto normativo de la proyectada nueva legislación, exigida por el artículo 26, número 3, de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (punto segundo de antecedentes). Dentro de ella, es de destacar que pormenoriza las observaciones formuladas a lo largo de la preparación del Anteproyecto y da cuenta de si tales observaciones han sido aceptadas o desechadas por los órganos instructores, criterio que es el preconizado al respecto en la doctrina de este Consejo acerca del alcance que deben tener las memorias del análisis de impacto normativo de las iniciativas normativas.

También debe destacarse el análisis detallado que la memoria contiene respecto de los impactos que se prevé tenga la proyectada nueva ley y, dentro de ellos, de los de índole económica y presupuestaria, detallándose las estimaciones del coste total que tendrán las modificaciones que la nueva legislación introducirá y estimándose en cuatro años el plazo necesario para instaurarlas. Se enfatiza ahora este extremo, en primer lugar, porque se corresponde con la importancia que este Consejo viene concediendo a la citada evaluación económica y presupuestaria dentro de la preparación de las iniciativas normativas. Pero, junto a ello, la trascendencia de tal evaluación es especialmente clara en el presente caso si se tiene en cuenta que, tal y como destaca la memoria del análisis de impacto normativo del Anteproyecto, las novedades y modificaciones de este último contarán con la financiación vinculada con el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia y con la financiación procedente de la Unión Europea, todo lo cual requiere de una rigurosa evaluación y definición de las necesidades económicas.

- La documentación que acredita haberse practicado los trámites de consulta pública previa y de audiencia e información pública previstos en el artículo 26, números 2 y 6, de la Ley del Gobierno (apartado tercero, a) y f), de antecedentes), si bien no se ha incorporado al expediente información sobre el resultado de esos dos trámites. En consecuencia, se desconocen y no han podido ser valoradas en el presente dictamen las eventuales observaciones y sugerencias que pudieran haberse formulado durante los referidos trámites.

Dada la naturaleza potestativa y extremadamente urgente de este consulta, no procede recabar que se subsane esa laguna, si bien sí conviene indicar que los expedientes relativos a la preparación de disposiciones legales de carácter general deben incorporar la necesaria información sobre el resultado de las consultas públicas previas, audiencias e informaciones públicas que se practiquen, ya que ello permite a los órganos intervinientes (entre ellos, a este Consejo) conocer los puntos de vista y criterios puestos de manifiesto a lo largo de la tramitación de esas iniciativas normativas, intervenir en ellas con toda la información disponible y con un mejor conocimiento de causa y, en definitiva, poder contribuir con mayor profundidad a su más adecuada y completa preparación.

- Los informes de diversos órganos administrativos con competencias en materia de formación profesional, como son el Consejo General de la Formación Profesional, el Consejo Escolar del Estado, la Conferencia Sectorial del Sistema de Cualificaciones y Formación Profesional y la Conferencia de Educación (apartado tercero, g), h), k) y l), de antecedentes).

- El informe del Consejo Económico y Social (apartado tercero, m), de antecedentes), que ese Consejo ha estimado preceptivo en aplicación del artículo 7, número 1, 1, a), de la Ley 21/1991, de 17 de junio, por la que se crea el Consejo Económico y Social, que dispone la preceptividad de consultarle en relación con los "anteproyectos de Leyes del Estado y Proyectos de Reales Decretos Legislativos que regulen materias socioeconómicas y laborales".

Recogiendo tal precepto un enunciado especialmente amplio, estima este Consejo que la evidente trascendencia socioeconómica y laboral del sistema de formación profesional permite incluir el Anteproyecto dentro de ese elenco de consultas preceptivas.

- La consulta a instancias organizativas cuyas competencias afectan al sistema de formación profesional, como son la Comisión Superior de Personal y la Mesa de Negociación del Personal Docente en centros públicos no universitarios del Ministerio de Educación y Formación Profesional (apartado tercero, i) y j), de antecedentes).

- La consulta general a los departamentos ministeriales, que se ha saldado con los informes de sus Secretarías Generales Técnicas, salvo en el caso del Ministerio de Derechos Sociales y Agenda 2030, cuya Secretaría General Técnica ha recabado y obtenido el informe del Consejo Nacional de Discapacidad (apartado tercero, ñ), de antecedentes).

- El informe del Ministerio de Política Territorial y Función Pública exigido por el artículo 26, número 5, 6.º, de la Ley del Gobierno en relación con la distribución de competencias entre el Estado y las comunidades autónomas (apartado tercero, d), de antecedentes).

- El informe de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa del Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática, requerido, con carácter preceptivo, por el apartado número 9 del citado artículo 26 (apartado tercero, p), de antecedentes).

- La aprobación de la proyectada nueva legislación por la titular del Ministerio de Hacienda y Función Pública, exigida por el artículo 26, número 5, de la Ley del Gobierno por cuanto esa proyectada legislación afecta a la organización administrativa de la Administración General del Estado,

a su régimen de personal, a los procedimientos y a la inspección de los servicios.

- El preceptivo informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Educación y Formación Profesional exigido por el apartado número 5, del tantas veces citado artículo 26 en cuanto ministerio proponente de la nueva legislación (apartado tercero, q), de antecedentes).

Valorando globalmente ese modo de proceder, entiende este Consejo que la tramitación practicada respeta la esencia de las exigencias procedimentales recogidas, básicamente en la Ley del Gobierno, para preparar una iniciativa normativa de la índole de la que ahora se dictamina.

Sin perjuicio de ello, y junto a los previos comentarios ya efectuados, se aprecia un cierto desorden en los procesos de consulta seguidos. Así, el Consejo Económico y Social ha puesto de manifiesto que evacúa su dictamen sin contar con el informe del Consejo General de la Formación Profesional y solo con un borrador no definitivo del dictamen del Consejo Escolar del Estado y, por otra parte, los departamentos ministeriales han evacuado sus informes en el período comprendido entre el 30 de junio y 10 de agosto de 2021, de manera que alguno de ellos se refirió a la primera versión de la proyectada ley orgánica que figura en el expediente (15 de junio de 2021) mientras que otros debieran tener por objeto la segunda de esas versiones (1 de julio de 2021).

Por otra parte, las actuaciones remitidas son, en algunos casos, incompletas en puntos relevantes, ya que dan cuenta de que la proyectada nueva legislación ha sido considerada por ciertos órganos o sometida a su consideración, sin incorporar, no obstante, las eventuales observaciones que se hubieran formulado en esas instancias. Esa omisión es especialmente llamativa en el caso de la intervención de las organizaciones empresariales y sindicales más representativas. En concreto, el material remitido a este Consejo no incluye documentos relativos a esa intervención, siendo así que a memoria del análisis de impacto normativo del Anteproyecto recoge que la Mesa de Diálogo de la Formación Profesional (de la que forman parte las aludidas organizaciones) se reunió en seis ocasiones para tratar específicamente del Anteproyecto. Afortunadamente, esa memoria enuncia, aunque escuetamente, las observaciones suscitadas por esa Mesa y la decisión adoptada al respecto por los órganos instructores.

Con todo, entiende este Cuerpo Consultivo que las actuaciones remitidas a su dictamen recogen los suficientes elementos para poder emitir, siquiera con carácter urgente y, por tanto, más limitado, su criterio sobre la proyectada nueva legislación general de formación profesional.

Tercera. A los efectos de enmarcar adecuadamente las observaciones y sugerencias que se contienen en el presente dictamen, procede empezar por recordar brevemente las características de nuestro actual régimen de formación profesional para ponerlas en relación, a continuación, con los objetivos que el Anteproyecto se propone y, finalmente, extraer de todo algunas muy relevantes conclusiones de índole general que, en el criterio de este Consejo, debieran ser consideradas en la decisión final que se adopte respecto de esta iniciativa normativa..

Por ceñir el análisis a la regulación de la formación profesional en España en el marco establecido por la vigente Constitución, su

artículo 27 reconoce el derecho a la educación y la libertad de enseñanza, orientando el objeto de la educación al pleno desarrollo de la personalidad humana en el respeto a los principios democráticos de convivencia y a los derechos y libertades fundamentales; poniendo a cargo de los poderes públicos garantizar el derecho de todos a la educación, mediante una programación general de la enseñanza, con participación efectiva de todos los sectores afectados y la creación de centros docentes.

Junto a este precepto, el artículo 40 del texto constitucional dispone que los poderes públicos promoverán las condiciones favorables para el progreso social y económico y para una distribución de la renta regional y personal más equitativa, en el marco de una política de estabilidad económica y realizando, de manera especial, una política orientada al pleno empleo.

El mismo precepto añade, en su apartado 2, que los poderes públicos fomentarán una política que garantice la formación y readaptación profesionales.

El desarrollo de estos preceptos ha tenido lugar de conformidad con el reparto competencial operado entre el Estado y las comunidades autónomas al amparo de los artículos 148 y 149, número 1, 1.ª, 7.ª, 18.ª y 30.ª de la Constitución. Dentro de ese marco, la regulación de la formación profesional se ha abordado tanto a través de la legislación laboral como mediante la regulación relativa al sector educativo.

Por lo que concierne a la legislación laboral, que ha alumbrado la llamada formación profesional para el empleo, muchas normas se ocuparon, en mayor o menor medida, de la formación profesional. Buenos ejemplos son:

- La Ley 51/1980, de 8 de octubre, Básica de Empleo, que incluyó, dentro de sus objetivos, la orientación y la formación profesional como instrumentos para articular las políticas de empleo.

- La Ley 8/1980, por la que se aprobó el Estatuto de los Trabajadores, en la que la formación profesional se concibe como un verdadero derecho de los trabajadores.

- La Ley Orgánica 5/2002, de 19 de junio, de las Cualificaciones y de la Formación Profesional, que creó un sistema de formación profesional ligado al Sistema Nacional de Cualificaciones Profesionales.

- La Ley 30/2015, de 9 de septiembre, por la que se regula el Sistema de Formación Profesional para el empleo en el ámbito laboral.

- El texto refundido de la Ley de Empleo, aprobado por el Real Decreto Legislativo 3/2015, de 23 de octubre, cuyo artículo 40 regula la formación profesional para el empleo en el ámbito laboral dentro del capítulo relativo a las políticas de empleo.

Esa formación profesional para el empleo se concreta en los Certificados de Profesionalidad, que son el instrumento de acreditación oficial de las cualificaciones profesionales adquiridas en el empleo y previstas en el Catálogo Nacional de Cualificaciones Profesionales, actualmente regido por la citada Ley Orgánica 5/2002.

En lo que se refiere a la legislación del sistema educativo, que originó la llamada formación profesional del sistema educativo, la formación profesional recibió carta de naturaleza con la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de Ordenación General del Sistema Educativo, en la que se reguló la Formación Profesional del Sistema Educativo (denominada también Formación Profesional Reglada), que comprende la formación profesional básica,

los ciclos formativos de grado medio y de grado superior y los cursos de especialización. Esta norma fue superada por la Ley Orgánica 10/2002,

de 23 de diciembre, de Calidad de la Educación, y esta última por la

Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, actualmente vigente, con las modificaciones introducidas recientemente por la Ley Orgánica 3/2020, de 29 de diciembre.

La actual regulación de la formación profesional en el sistema educativo (Ley Orgánica de Educación) distingue tres grados de la formación profesional, el básico -que permiten acceder al título de graduado en enseñanza secundaria obligatoria si se supera la correspondiente evaluación para ello en las materias del bloque de asignaturas troncales que haya escogido el alumno en su formación-, medio o técnico, y superior o técnico superior. Tanto los de grado medio como los de grado superior permiten acceder al título de Bachiller previa la superación de la evaluación final de Bachillerato en relación con las materias del bloque de asignaturas troncales que como mínimo se deban cursar en la modalidad y opción que escoja el alumno.

Ese esquema ha sido reciente modificado por la Ley Orgánica 3/2020, que ha sustituido la expresión "formación profesional básica" por la de "grado formativo básico", amplía las competencias del Ministerio de Educación y de las comunidades autónomas sobre los currículos de formación profesional (artículo 39, número 6), añade que "los ciclos formativos de grado básico contribuirán, además, a que el alumnado adquiera las competencias de educación secundaria obligatoria" (artículo 40, número 2) y permite que los alumnos que superen un ciclo formativo de grado básico reciban el título de Graduado en Educación Secundaria Obligatoria (artículo 44, número 1).

Importa destacar que las disposiciones legales referidas a cada uno de los dos indicados sistemas de formación profesional han sido objeto de un desarrollo reglamentario extenso y complejo, que ha ido perfilando tanto la formación profesional en el sistema educativo como la formación profesional para el empleo. Ejemplo de ello son, entre otras, las siguientes normas:

- El Real Decreto 375/1999, de 5 de marzo, por el que se crea el Instituto Nacional de las Cualificaciones;

- El Real Decreto 1128/2003, de 5 de septiembre, que regula el Catálogo Nacional de Cualificaciones Profesionales;

- El Real Decreto 1558/2005, de 23 de diciembre, referido a los requisitos básicos de los Centros integrados de formación profesional;

- El Real Decreto 34/2008, de 18 de enero, por el que se regulan los certificados de profesionalidad;

- El Real Decreto 229/2008, de 15 de febrero, que recoge el régimen de los Centros de Referencia Nacional en el ámbito de la formación profesional.

- El Real Decreto 1147/2011, de 29 de julio, que establece la ordenación general de la formación profesional del sistema educativo;

- El Real Decreto 127/2014 de 28 de febrero, por el que se regulan aspectos específicos de la Formación Profesional Básica de las enseñanzas de formación profesional del sistema educativo, se aprueban catorce títulos profesionales básicos, se fijan sus currículos básicos y se modifica el

Real Decreto 1850/2009, de 4 de diciembre, sobre expedición de títulos académicos y profesionales correspondientes a las enseñanzas establecidas en la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación y

- El Real Decreto 694/2017, de 3 de julio, que desarrolla la Ley 30/2015, de 9 de septiembre, por la que se regula el Sistema de Formación Profesional para el Empleo en el ámbito laboral.

A todo lo anterior ha de añadirse todo un conjunto de numerosas normas autonómicas, relativas a la ordenación académica de las enseñanzas de formación profesional del sistema educativo y la ordenación de las enseñanzas de formación profesional para el empleo.

Los dos sistemas descritos (formación profesional del sistema educativo y formación profesional para el empleo) son los que el Anteproyecto se propone integrar en un sistema unitario de formación profesional, que trate de dar una respuesta eficaz a las exigencias del nuevo modelo económico, dinámico y digitalizado, y a las demandas del tejido empresarial español, que precisa de colectivos cualificados y que no quede anclado en la dicotomía existente entre los dos subsistemas ahora existentes.

La exposición de motivos y la memoria del análisis de impacto normativo del Anteproyecto enfatizan la importancia que un eficiente sistema de formación profesional reviste, en general, para el desenvolvimiento de toda sociedad económica y social avanzada y, muy en concreto, para la actual situación de la sociedad y economía española, en la que se detectan lagunas y cuestiones relevantes que han de ser satisfactoriamente solucionadas para brindar a todos los ciudadanos un marco que posibilite el desarrollo y actualización de sus competencias profesionales y para ofrecer al tejido económico y empresarial una adecuada respuesta a sus demandas y necesidades de empleo.

El Consejo de Estado aprecia en el expediente y en el Anteproyecto que de él resulta una acertada exposición y diagnóstico de las indicadas carencias y coincide en la singular trascendencia socioeconómica de la formación profesional. Partiendo de la dedicación que han venido recibiendo los dos subsistemas de formación profesional que acaban de describirse, este Cuerpo Consultivo valora positivamente la tarea de proponerse su más eficaz integración, en la medida en que brindará una buena oportunidad de avanzar en su mejor diseño y funcionamiento.

Tal empeño general del Anteproyecto no es radicalmente novedoso, ya que prosigue previos intentos y avances en esa integración del sistema español de formación profesional, entre los que es obligado recordar la vigente Ley Orgánica 5/2002, cuyo artículo 1 proclama que "la presente Ley tiene por objeto la ordenación de un sistema integral de formación profesional, cualificaciones y acreditación, que responda con eficacia y transparencia a las demandas sociales y económicas a través de las diversas modalidades formativas" y cuyo artículo 9 señala que "la formación profesional comprende el conjunto de acciones formativas que capacitan para el desempeño cualificado de las diversas profesiones, el acceso al empleo y la participación activa en la vida social, cultural y económica. Incluye las enseñanzas propias de la formación profesional inicial, las acciones de inserción y reinserción laboral de los trabajadores, así como las orientadas a la formación continua en las empresas, que permitan la adquisición y actualización permanentes de las competencias profesionales".

En todo caso, el actual impulso a la transformación del sistema descrito se inició con la aprobación del I Plan Estratégico de Formación Profesional del Sistema Educativo 2019-2022, aprobado en noviembre de 2019, con la finalidad de mejorar la empleabilidad y satisfacer las necesidades del mercado laboral, así como consolidar la flexibilización de estas enseñanzas para permitir a los alumnos una alta cualificación y garantizar una experiencia laboral de calidad. Este primer plan estratégico de la formación profesional del sistema educativo estuvo reforzado por el compromiso y la corresponsabilidad de las organizaciones empresariales y sindicales más representativas.

En 2020, el Gobierno dio un nuevo impulso al Plan Estratégico proponiendo una segunda fase, proyectando integrar el doble sistema de formación profesional del sistema nacional de las cualificaciones y relanzar la economía desde la apuesta por el capital humano. A tal fin tuvo lugar la creación del Plan para la Modernización de la Formación Profesional,

el Crecimiento Económico y Social y la Empleabilidad, presentado en julio de 2020 y objeto de una financiación excepcional, que continúa y amplía las actuaciones previstas en el I Plan Estratégico de Formación Profesional y, en especial, configura como eje vertebrador del mismo la colaboración público privada y la participación de las empresas en la definición de los perfiles competenciales y en el establecimiento de los programas formativos.

Estas iniciativas hay que enmarcarlas, además, en el contexto internacional, en el que destacan la Recomendación del Consejo de la Unión Europea, 2020/C 417, de 24 de noviembre de 2020 sobre la educación y formación profesionales para la competitividad sostenible, la equidad social y la resiliencia, y la Agenda 2030 de las Naciones Unidas con sus Objetivos de Desarrollo Sostenible.

En la senda iniciada por todas estas iniciativas, el Anteproyecto se propone establecer un sistema unitario de formación profesional que se sustenta en la colaboración entre tres factores principales (las Administraciones públicas, los centros y el profesorado, las empresas y las familias), en el que toda la formación sea acreditable, acumulable y capitalizable, y que permita atender las necesidades de cualificación y recualificación profesional constantes que exige el mercado de trabajo actual.

Para ello, se propone superar e integrar los dos subsistemas antes descritos y crear y ordenar un sistema integral de formación profesional de calidad que, tomando la digitalización y la sostenibilidad como elementos transversales no solo de la formación sino también del desempeño profesional, satisfaga las necesidades individuales de cualificación y desarrollo profesionales, promoviendo la adquisición de competencias técnicas y cohonestándolas con las necesidades del tejido productivo y del sector empresarial.

Por y para ello se supera la doble oferta actual y se diseña una única oferta formativa acreditable, certificable y accesible para todos (mediante la distinción de cinco grados de formación con distinta amplitud y duración, así como de tres niveles distintos) basada en la progresión formativa.

Recordadas, así, las características generales del actual sistema español de formación profesional y expuestos los objetivos y criterios que el Anteproyecto recoge para mejorarlo, procede ahora, tal y como se indicó al comienzo de esta consideración, extraer algunas conclusiones generales que este Consejo de Estado considera especialmente relevantes para la articulación final de la proyectada nueva legislación y que se refieren a la caracterización general que se hace del propuesto sistema, a las competencias administrativas a él referidas y a la más adecuada depuración de la proyectada nueva ley.

Por lo que se refiere a la caracterización general del sistema de formación profesional propuesto, se aprecia en el Anteproyecto, en su memoria del análisis de impacto normativo y en muchos de los informes que obran en el expediente un énfasis en la instauración de un sistema "único" de formación profesional, entendido como una superación de los dos subsistemas anteriormente descritos.

Entiende este Consejo que el material que ha sido sometido a su consideración deja claro el propósito integrador del Anteproyecto respecto de los dos subsistemas de formación profesional actualmente existentes, proponiéndose, en consecuencia, sustituir visiones separadas de las necesidades y actividades de la formación profesional por una contemplación integrada e interrelacionada de las necesidades a las que debe hacer frente y de las actividades que se desarrollarán para tratar de colmarlas. Manifestación clara de ese propósito integrador son los elementos integrantes e instrumentos de gestión que el Anteproyecto diseña, así como el régimen que dedica a las ofertas de formación profesional.

Esa integración e interrelación de las diversas iniciativas que se proponen llevar a cabo en materia de formación profesional es plenamente compatible con las diferencias que existirán entre ellas. Así, y en relación con los dos actuales subsistemas de formación profesional, es importante notar, desde este mismo comienzo de consideraciones, que, dentro del sistema que el Anteproyecto propugna, habrá actividades y elementos con un mayor componente educativo que otros, en los que será preponderante la aportación de la experiencia profesional. Ejemplos paradigmáticos de ello es el desenvolvimiento de la formación dual en los distintos grados de formación profesional que el Anteproyecto define o la regulación que dedica a la acreditación de competencias profesionales adquiridas por experiencia laboral y a través de vías no formales de aprendizaje, que se propone facilitar a un enorme porcentaje de la población.

En consecuencia, integrar, coordinar e interrelacionar las diversas actividades e iniciativas en materia de formación profesional no equivale a instaurar un sistema único y uniforme en esa materia, ya que se trata de hacer frente a necesidades diferentes, aunque todas ellas vinculadas con la preocupación medular por una formación profesional eficaz y activa.

Por ello, a lo largo de la presente consulta se preferirá hablar de que el Anteproyecto se propone instaurar un sistema integrado de formación profesional más que de un sistema "único", en línea con lo que también se aprecia en muchos de los cualificados órganos preinformantes, como es el caso del Consejo Económico y Social, que ha destacado con acierto que la proyectada nueva legislación trata de alcanzar objetivos que no se han conseguido con la aplicación de la Ley Orgánica 5/2002.

Esta óptica integradora como clave explicativa del Anteproyecto tiene dos muy importantes consecuencias, que afectan a las competencias administrativas aplicables y a la depuración de la proyectada nueva legislación.

El Anteproyecto y el expediente que lo ha preparado reflejan que, en materia de formación profesional, confluyen diversos órdenes de competencias administrativas, siendo especialmente relevantes las que corresponden a la Administración General del Estado y a las comunidades autónomas.

Esta cuestión se refleja a lo largo del articulado del Anteproyecto, que contiene múltiples y diferenciadas alusiones a las Administraciones competentes y a la Administración General del Estado. Por contarse ya con un sólido criterio asentado respecto de esa distribución de competencias y por la índole de la proyectada nueva legislación y el carácter urgente de la presente consulta, no resulta necesario entrar ahora en una exposición detenida acerca de ese reparto competencial, que, a lo largo de la tramitación del expediente, ha sido favorablemente valorado por el informe específico previsto para ello en la regulación de este tipo de procedimientos (apartado segundo, d), de antecedentes). Por lo demás, no aprecia este Consejo cuestiones o previsiones concretas del Anteproyecto que requieran de una consideración específica.

Por ello, la anunciada conclusión relativa a las competencias administrativas aplicables al propugnado sistema de formación profesional se refiere a las que corresponden a la Administración General del Estado.

Por lo que hace a esas competencias administrativas, se ha invocado a lo largo del expediente la importancia que tuvo la actual estructuración de los departamentos ministeriales y la concentración en un único ministerio de las competencias en materia educativa y formación profesional (Ministerio de Educación y Formación Profesional), habiéndose sostenido que esa decisión competencial es uno de los orígenes del nuevo sistema de formación profesional que ahora se plantea.

Es clara la trascendencia de esa estructuración de competencias administrativas y de la concentración de las referidas a educación y formación profesional y no requiere, por ello, de mayores consideraciones al respecto. Probablemente está en ella el acusado protagonismo que el aludido ministerio ha tenido en la preparación del Anteproyecto y en la tramitación del expediente que ahora se dictamina.

No obstante, ha quedado recordado al comienzo de esta consideración que la formación profesional está vinculada con una diversidad de títulos competenciales estatales, cuestión sobre la que habrá ulteriormente ocasión de volver, de manera que lo que interesa ahora destacar es la importancia que la formación profesional tiene para las actuaciones que están encomendadas al ministerio encargado de la política social y laboral (actualmente, el Ministerio de Trabajo y Economía Social).

Por ello, entiende este Consejo que hubiera sido aconsejable una mayor implicación de ese departamento ministerial en la preparación del Anteproyecto y en la tramitación del expediente, ya que, de acuerdo con la reseña efectuada en el punto tercero de antecedentes, su intervención se ha centrado en el informe de su Secretaría General Técnica, evacuado en relación con la versión inicial que de la proyectada legislación obra en el expediente remitido a este Consejo.

También en relación con las competencias del actual Ministerio de Trabajo y Economía Social, entiende este Consejo que la proyectada nueva ley debiera contener una clara delimitación de competencias entre el Ministerio de Educación y Formación Profesional y el Ministerio de Trabajo y Economía Social. Es de notar, en ese sentido, que los términos del Anteproyecto se reducen a destacar la necesaria coordinación entre los ministerios de Educación y Formación Profesional y de Trabajo y Economía Social (artículo 114), sin entrar en un mínimo detalle acerca de las materias afectadas. Tal pormenorización sería necesaria teniendo en cuenta los muy importantes ámbitos (tales como la negociación colectiva) en que se desenvuelven los aspectos laborales de la formación profesional y las actuaciones que corresponden a órganos tan relevantes como la Inspección de Trabajo.

La anterior apreciación de índole general se completa con los comentarios más concretos que se efectuarán en la novena consideración del presente dictamen.

Por último, estas consideraciones de índole general han de cerrarse con alguna reflexión sobre la depuración de la proyectada nueva legislación en materia de formación profesional.

El apartado número 1 de la disposición derogatoria del Anteproyecto alcanza expresamente a la ya citada Ley Orgánica 5/2002, a la que proyecta sustituir como legislación de cabecera del sistema de formación profesional.

Adicionalmente, el apartado número 2 de esa disposición derogatoria prescribe que quedan derogadas cuantas disposiciones de la Ley 30/2015, de 9 de septiembre, por la que se regula el Sistema de Formación Profesional para el empleo en el ámbito laboral, se opongan a lo establecido en la nueva ley orgánica.

La Oficina de Coordinación y Calidad Normativa ha objetado el tenor de ese apartado número 2, entendiendo que recoge una suerte de derogación implícita que impide conocer los preceptos de la Ley 30/2015 que mantengan su vigencia, lo que, en su opinión, hará convivir el régimen del Anteproyecto con parte de los preceptos de la actual ley sobre formación profesional para el empleo.

Ciertamente, la fórmula empleada no sigue la técnica más depurada que, en términos de concreción y precisión, cabe exigir de una disposición derogatoria, de manera que es susceptible de generar problemas interpretativos, algunos de los cuales podrían resultar de difícil resolución, especialmente de pervivir en el tiempo.

En relación con esta cuestión, la memoria del análisis de impacto normativo del Anteproyecto señala que la Ley 30/2015 está en proceso de revisión total para procurar su ajuste con el contenido del Anteproyecto, aunque, al parecer, no existe elaborada en la actualidad ninguna propuesta concreta. La necesaria pervivencia durante un tiempo de ambas regulaciones es claramente insatisfactoria y desaconsejable, especialmente si se tiene en cuenta la necesidad de abordar los diversos desarrollos reglamentarios que la plena implementación del Anteproyecto requiere. Así las cosas, entiende este Consejo, en la misma línea sugerida por algunos órganos preinformantes (como la Secretaría General Técnica del Ministerio de Justicia), que es necesario que la proyectada nueva ley concrete los extremos de la Ley 30/2015 que quedarán derogados, cuestión que está vinculada con la naturaleza de la proyectada nueva ley, extremo que es examinado en la sexta consideración de la presente consulta.

Por su parte, la disposición final tercera del Anteproyecto prescribe que la "ordenación de las enseñanzas de formación profesional comprendidas en el articulado del capítulo V, del Título I, de la de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, se entenderá efectuada de acuerdo con lo que se dispone en esta Ley, y todas las referencias que se realicen en la normativa a estos preceptos, se entenderán asimismo efectuadas de acuerdo con lo que se dispone en la presente Ley".

La redacción del precepto resulta ambigua y poco afortunada. Por de pronto, debe aclararse el sentido del mandato de que la ordenación de las enseñanzas de formación profesional de la Ley Orgánica 2/2006 se entenderá "efectuada de acuerdo" con la proyectada nueva ley, precisándose si tal mandato radica en que esas enseñanzas han de ajustarse a lo dispuesto en el Anteproyecto.

De ser así, y ya que el Anteproyecto contiene expresas y concretas modificaciones de la Ley Orgánica de Educación, parece preferible que la nueva legislación sustituya un mandato genérico y poco concreto por las modificaciones concretas y claras que estime necesario introducir en la

Ley Orgánica de Educación.

Para concluir estas consideraciones acerca de la depuración de la proyectada nueva legislación, estima este Consejo que la exposición de motivos del Anteproyecto requiere una revisión general que la ciña a dar objetivamente cuenta de las líneas inspiradoras y contenido de la propuesta legislación, con la consiguiente acotación de los objetivos propuestos y supresión de las múltiples menciones que actualmente contiene a los extremos que por primera vez se abordan en materia de formación profesional. En esa misma línea de objetivación, la exposición de motivos del Anteproyecto debiera huir de los enunciados voluntaristas y descripciones generales, así como de las fórmulas personalizadas informales que emplea (por ejemplo, las numerosas repeticiones del adjetivo "nuestro" y los usos de formas verbales en primera persona del plural -como "estamos"-, que convendría sustituir por un tono más formal y objetivo, acudiendo al sustantivo España y a los adjetivos español o española, y por los términos técnicos que han de caracterizar a las exposiciones de motivos de los textos legales. Esa revisión también debería alcanzar a las expresiones coloquiales e imágenes impropias de la parte expositiva de una disposición legal, cuyo mejor ejemplo lo ofrece, probablemente, el símil que se emplea en la última frase del penúltimo párrafo del apartado II de esa exposición de motivos ("una vía larga, como la de un ferrocarril, que con sus diferentes paradas a lo largo del recorrido permita a las personas bajar y subir en cada una de ellas en función de las circunstancias y ambiciones de cada cual").

Para concluir estas consideraciones sobre la mejor formulación del Anteproyecto, no puede dejarse mencionar el escaso contenido de varias de sus disposiciones complementarias, tales como sus disposiciones adicionales segunda y cuarta, que se limitan a recordar que, en relación con el propugnado sistema de formación profesional, determinados órganos deberán ejercitar las competencias que ya les atribuyen sus disposiciones reguladoras.

También entiende este Consejo que el régimen transitorio contenido en el Anteproyecto debe ser objeto de aclaración y concreción, especialmente en lo que se refiere a los certificados de profesionalidad (disposición adicional séptima en relación con las disposiciones transitorias segunda y sexta).

Cuarta. Pasando ya a considerar los términos de esa proyectada nueva legislación, se abordarán, en primer lugar, dos extremos de singular importancia que la enmarcan, como son las competencias estatales de las que deriva y la naturaleza jurídica de la proyectada nueva legislación. Seguidamente, se examinarán las cuestiones que se consideran más relevantes de la propugnada nueva legislación, que se encuadrarán dentro de los grandes bloques de materias que cabe diferenciar dentro del nuevo régimen de formación profesional, como son:

- Las características del propugnado sistema integrado de formación profesional

- El desenvolvimiento de ese sistema

- La gobernanza del sistema

Quinta. En relación con los títulos competenciales del Estado para llevar a cabo la operación normativa que ahora se considera, la disposición final sexta del Anteproyecto los aborda desde una doble perspectiva, como son la aprobación de la proyectada ley orgánica y su desarrollo reglamentario.

Por lo que hace a la aprobación de la nueva ley orgánica, su disposición final sexta, número 1, la fundamenta en dos de los títulos en que explícitamente también se apoya la actual Ley Orgánica 5/2002, de 19 de junio, de las Cualificaciones Profesionales y de la Formación Profesional (disposición final primera, número 1): la competencia estatal para regular las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales (artículo 149, número 1, 1.ª, de la Constitución) y la competencia estatal para regular las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales y normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución, a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia (artículo 149, número 1, 30.ª, de la Constitución).

A esos dos títulos competenciales estatales añade la disposición final sexta del Anteproyecto, a diferencia de la Ley Orgánica 5/2002, la competencia estatal exclusiva para fijar las bases de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del régimen estatutario de sus funcionarios (artículo 149, número 1, 18.ª, de la Constitución), cuya invocación tiene su base en las previsiones que la proyectada nueva legislación contiene en relación con el personal funcionarial que lleva a cabo actuaciones de formación profesional, de manera que este Consejo considera justificado que el Anteproyecto introduzca este tercer título competencial.

Otra diferencia perceptible entre los títulos competenciales invocados por el Anteproyecto y por la Ley Orgánica 5/2002 es que la disposición final sexta, número 1, del primero omite el tercer título competencial recogido en la disposición final primera de la citada ley orgánica, cual es el previsto en el artículo 149, número 1, 7.ª de la Constitución, que atribuye competencia estatal exclusiva respecto de la legislación laboral, sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las comunidades autónomas.

Este tercer título competencial se basa en que la formación profesional para el empleo tiene una clara naturaleza laboral, de modo que le es aplicable la mencionada competencia estatal exclusiva en relación con la legislación laboral, cuestión que está nítidamente fijada en la jurisprudencia constitucional, pudiendo citarse al respecto la sentencia del Tribunal Constitucional 39/2021, del pasado 18 de febrero, que recuerda sus previos pronunciamientos al respecto (sentencias 111/2012, de 24 de mayo; 194/2012, de 31 de octubre; 88/2014, de 9 de junio; 198/2014, de 15 de diciembre; 61/2015 , de 18 de marzo, y 81/2017 , de 22 de junio.

Se entiende, así, que la Ley Orgánica 5/2002 invocase ese título y llama inicialmente la atención que la disposición final sexta, número 1, del Anteproyecto lo omita, si bien tal omisión es un cambio menos relevante de lo que resulta a primera vista puesto que el apartado número 4 de esa misma disposición final sexta sí invoca, al igual que la disposición final primera de la citada ley orgánica, el título competencial estatal respecto de la legislación laboral para atribuir al Estado competencia en orden al desarrollo reglamentario de varias de sus previsiones, lo que, obviamente, parte de la premisa de que tales previsiones derivan y se fundamentan en ese título competencial.

En todo caso, puesto que el Anteproyecto se propone definir e instaurar un sistema integrado de formación profesional, entiende este Consejo que debe hacerse eco, con claridad y con carácter frontal, de los diversos títulos competenciales que corresponden al respecto al Estado. En consecuencia, este Cuerpo Consultivo estima que el apartado número 1 de la disposición final sexta del Anteproyecto ha de recoger expresamente los cuatro títulos competenciales que el Anteproyecto utiliza de facto, mencionando, por tanto, el artículo 149, número 1, 1.ª, 7.ª, 18.ª y 30.ª, de la Constitución.

Obviamente, esa mención de todos los títulos competenciales estatales no presupone que todos ellos se desenvuelvan en los mismos términos, ya que, como acaba de indicarse, distinto es el alcance de cada uno de ellos, En ese sentido, la incorporación directa y expresa del título competencial del artículo 149, número 1, 7.ª, de la Constitución, que es el que falta en la actual redacción de la disposición final sexta, número 1, del Anteproyecto, preserva la competencia estatal exclusiva respecto de la legislación laboral y salvaguarda, al mismo tiempo, las competencias de las comunidades autónomas respecto de la ejecución de esa legislación, de lo cual se encuentran buenos ejemplos en la doctrina constitucional (últimamente, en la citada sentencia del Tribunal Constitucional 39/2021).

Como quedó indicado, el Anteproyecto también trata los títulos competenciales del Estado desde la perspectiva del desarrollo reglamentario de la proyectada nueva legislación y los diferencia en los apartados números 2 y 4 de su disposición final sexta, el primero de los cuales invoca el artículo 149, número 1, 1.ª y 30.ª, de la Constitución, mientras que el segundo recoge el artículo 149, número 1, 7.ª, de la Constitución.

Cada uno de esos apartados se ocupa de la reglamentación de dos grupos distintos de previsiones del Anteproyecto, como son la regulación de la formación profesional en el ámbito del sistema educativo (apartado número 2) y la regulación de la formación profesional en lo que no se refiera a ese ámbito educativo (apartado número 4).

Partiendo de esa acotación de sus ámbitos materiales, ambos apartados tienen una diferente construcción, ya que, mientras que el apartado número 2 lista los preceptos del Anteproyecto cuyo desarrollo reglamentario es competencia estatal, el apartado número 4 atribuye esa competencia "en todo aquello que no se refiera a la regulación de la formación profesional en el ámbito del Sistema Educativo", sin especificar los preceptos incluidos.

Entiende este Consejo que el ambicioso propósito al que responde el Anteproyecto aconseja uniformar el criterio aplicado a esos dos apartados de su disposición final sexta y especificar en el segundo de ellos los preceptos de la proyectada nueva ley orgánica cuyo desarrollo reglamentario es competencia exclusiva del Estado.

Sexta. La naturaleza jurídica de la proyectada nueva ley orgánica plantea tres cuestiones, a saber: su carácter de ley orgánica, las normas básicas que contiene y su incidencia en normas reglamentarias actualmente existentes.

1. La naturaleza orgánica de la proyectada nueva legislación. Es esta una de las cuestiones que ha merecido la atención de diversos órganos intervinientes en la preparación del Anteproyecto y que está detalladamente abordada en su memoria del análisis de impacto normativo.

Sin que sea necesario entrar ahora en una exposición detenida de la cuestión, sí interesa recordar que la Constitución reserva esa naturaleza de ley orgánica a las que se ocupen de ciertas materias (las listadas en su artículo 81, a las que se añaden las que están mencionadas en otros preceptos de la Constitución) y que, a la hora de regular esas materias, se ha planteado que, por razones de claridad y sistematicidad de las correspondientes leyes orgánicas, es a veces preciso que estas últimas recojan también preceptos que no se refieren directamente a esas materias reservadas a la ley orgánica pero que sí están conectadas con la regulación de tales materias. Complementariamente, también se ha planteado que determinadas regulaciones legales de carácter no orgánico ganarían en claridad y completitud si incluyesen determinados preceptos que sí se refieren a materias reservadas a ley orgánica.

De tales datos ha resultado la existencia de leyes orgánicas que incluyen preceptos sin esa naturaleza y de leyes ordinarias en los que figuran preceptos que tienen naturaleza de ley orgánica (las muchas veces denominadas "incrustaciones" de leyes orgánicas en leyes ordinarias). Un ejemplo de la primera de esas realidades se encuentra en la vigente regulación de la formación profesional, ya que la Ley Orgánica 5/2002 incluye diversos preceptos que no tienen carácter de ley orgánica (disposición final segunda).

Precisamente por las razones de claridad, sistematicidad y completitud de la regulación de la materia de que se trate, esos preceptos ordinarios situados dentro de una ley orgánica y los preceptos orgánicos ubicados en una ley orgánica deben introducirse con carácter restrictivo para no desvirtuar la naturaleza del texto legal del que formen parte. Así se explica que otra solución de la que también se ha hecho uso para regular materias que requieren, al mismo tiempo, de preceptos legales de carácter ordinario y de carácter orgánico es aprobar, simultáneamente, una ley orgánica y una

ley ordinaria. Así se hizo, por ejemplo, en iniciativas legales tan importantes como la modernización de nuestro régimen concursal o la introducción de las novedades legales requeridas por la orden europea de detención y entrega, y así lo ha propugnado recientemente este Consejo en relación con un anteproyecto de Ley Orgánica por la que se adaptaba el ordenamiento nacional español al Reglamento Europeo relativo a la creación de la Fiscalía Europea (dictamen de 22 de abril de 2021, referido al expediente número 268/2021).

Valorando el Anteproyecto desde estas perspectivas generales, se aprecia que, formado por 117 artículos, 7 disposiciones adicionales,

6 disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y 9 disposiciones finales, solo tienen naturaleza de ley orgánica 27 artículos completos, parte de otros 3 artículos, 2 disposiciones finales y su disposición derogatoria, de modo que, desde un punto de vista cuantitativo, una mayoría muy grande de sus previsiones tienen naturaleza de ley ordinaria. El contraste con la vigente ley orgánica en la materia es llamativo, ya que de los 17 artículos, 4 disposiciones adicionales y 4 disposiciones finales de la Ley Orgánica 5/2002,

8 artículos completos, 3 parciales, las 4 disposiciones adicionales y

3 disposiciones finales tienen carácter orgánico, lo que supone que algo más de la mitad de esa ley orgánica no tiene esa naturaleza, sin alcanzarse, sin embargo, las proporciones de preceptos ordinarios que se encuentran en el Anteproyecto.

Se explica así que, por ejemplo, la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa se haya referido a la indicada posibilidad de escindir la proyectada nueva legislación en una ley orgánica y en una ley ordinaria.

Milita a favor de esa posibilidad la ya comentada desproporción de preceptos orgánicos y ordinarios que se incluyen en una ley que se presenta como ley orgánica. Sin embargo, un criterio estrictamente cuantitativo no es totalmente decisivo al respecto ya que, como ha quedado indicado, la coexistencia de preceptos orgánicos y ordinarios en una ley orgánica o en una ley ordinaria debe responder, básicamente, a las necesidades de claridad, sistematicidad y completitud de los correspondientes textos legales, que son los criterios que la memoria del análisis de impacto normativo del Anteproyecto invoca en favor de mantener su actual construcción. Así lo destacó recientemente este Consejo en un dictamen del pasado 10 de junio, relativo a un anteproyecto de Ley Orgánica de Garantía Integral de la Libertad Sexual (expediente número 393/2021)

Entiende este Consejo que ha de recordarse que el criterio que determina la necesidad de acudir a una ley orgánica es el de la materia que ha de regularse. En el caso que ahora se considera, esa reserva de materias a la ley orgánica se refiere al desarrollo de los derechos fundamentales a que alude el artículo 81 de la Constitución, que, en este caso, es el derecho fundamental a la educación del artículo 27 de la Constitución.

Así lo recoge la memoria del análisis de impacto normativo del Anteproyecto, que destaca que el carácter orgánico de los preceptos del Anteproyecto responde a si están directamente incluidos en el ámbito educativo, concretándose ese criterio en la lista de preceptos de naturaleza orgánica que figura en la disposición final séptima del Anteproyecto.

Junto a la claridad de ese criterio de calificación de preceptos y a la concreta aplicación que el Anteproyecto hace del mismo, debe también notarse que la regulación completa de muchos de los aspectos novedosos del Anteproyecto carece de preceptos que tengan naturaleza de ley orgánica. Son, por ejemplo, los casos de los novedosos instrumentos de gestión del sistema de formación profesional (capítulo tercero del título I), el carácter dual de la formación profesional y sus modalidades (título III), prácticamente todo el régimen del profesorado y personal formador (título V), la acreditación de competencias profesionales adquiridas por experiencia laboral y aprendizaje no formal (título VI), la orientación profesional (título VII), la Innovación, investigación aplicada y emprendimiento (título VIII), la internacionalización del sistema de formación profesional (título IX), la evaluación y calidad del sistema de formación profesional (título X) y la organización, competencias y gobernanza (título XI).

Valorando conjuntamente todos esos datos, este Consejo de Estado considera que no debiera descartarse la fórmula propuesta por la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa, es decir, la simultánea aprobación de una ley orgánica y de una ley ordinaria. Esa fórmula alternativa resulta más rigurosa para los criterios ya asentados respecto de la aludida coexistencia de preceptos ordinarios y orgánicos dentro de los textos legales y no impediría alcanzar los objetivos que se propone la iniciativa legal que ahora se dictamina.

En todo caso, para el supuesto de que no se acogiese esa sugerencia, entiende este Consejo que el propósito de revisar globalmente la actual regulación de la formación profesional en España permite hacerlo en un solo instrumento legal. En tal caso, quedaría por decidir acerca de la disyuntiva de aprobar una ley ordinaria con "incrustaciones" de preceptos con naturaleza de ley orgánica o, por el contrario, una ley orgánica que contuviese previsiones que tendrían naturaleza de ley ordinaria.

En cualquier de esas posibilidades, sería necesario identificar los preceptos de naturaleza orgánica de la nueva ley, que, como se ha venido indicando, serían aquellos vinculados con el desarrollo del derecho fundamental a la educación del artículo 27 de la Constitución.

Con ello, este punto del presente dictamen debe cerrarse con un examen de la concreta lista de preceptos a los que la disposición final séptima del Anteproyecto atribuye carácter de ley orgánica, estimando este Consejo que responden al indicado criterio de incidir directamente en el ámbito educativo, con la excepción del artículo 76, que señala que la ejecución de las ofertas formativas de formación profesional se desarrollará en centros del sistema de formación profesional y en empresas u organismos equiparados.

2. Las normas básicas contenidas en el Anteproyecto. Apoyándose en el artículo 149, número 1, 1.ª y 30.ª, de la Constitución, el apartado número 3 de la disposición final sexta del Anteproyecto señala que, en lo que se refiere a la regulación de la formación profesional en el ámbito del sistema educativo, la proyectada ley orgánica tiene carácter básico a excepción de sus artículos 23, número 4, y 24, número 1.

Como acaba de indicarse, ese precepto constitucional atribuye al Estado la competencia exclusiva respecto de la regulación de las normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución que garanticen el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia. Pese a que la vigente Ley Orgánica 5/2002 también invoca ese artículo 149, número 1, 1.ª, de la Constitución, no contiene, sin embargo, una declaración de qué preceptos de la misma tienen carácter básico.

Dada la marcada importancia de la finalidad a que responden las normas básicas mencionadas en ese precepto constitucional, el Consejo de Estado estima que es muy acertada y recomendable la opción del Anteproyecto de acotar expresamente cuáles de esos preceptos tienen esa naturaleza, ya que brindará un claro y seguro marco de referencia para las actuaciones de los poderes públicos y para el desenvolvimiento de las políticas públicas.

Sin embargo, y al igual que se ha apuntado acerca del desarrollo reglamentario de la proyectada nueva ley orgánica, entiende este Cuerpo Consultivo que el Anteproyecto debe llevar a todas sus consecuencias esa opción y detallar qué preceptos de la misma tienen carácter básico por dirigirse a garantizar que los poderes públicos cumplan las obligaciones que les competen en relación con el derecho fundamental a la educación.

Junto a esta primera observación, procede recordar los términos de los dos preceptos del Anteproyecto a los que explícitamente no se atribuye esa naturaleza de normas básicas.

El primero de ellos (artículo 23, número 4, está dedicado a los requisitos de las ofertas de formación profesional y prevé que "las ofertas de formación profesional prestarán especial atención, en virtud del principio de inclusión, al establecimiento de medidas organizativas y metodológicas para facilitar la igualdad de oportunidades en el acceso a los currículos de las personas con necesidad específica de apoyo educativo, permanente o transitoria y suficientemente acreditada, pudiendo incluir, a tal efecto, adaptaciones técnicas, materiales o de ampliación del periodo de formación o de permanencia".

Por su parte, el segundo de esos preceptos (artículo 24, número 1), referido a la planificación, programación y coordinación de las citadas ofertas, dispone que "corresponderá a las Administraciones con competencias en la materia planificar y programar, en sus respectivas esferas de actuación, la oferta de formación profesional sostenida con fondos públicos, coordinando su planificación para lograr la adecuada atención de las necesidades de cualificación de la población en su conjunto, así como la optimización y eficacia en el uso de los recursos públicos destinados a la formación profesional y contribuir a los fines establecidos en esta Ley".

Entiende este Consejo que esas dos proclamaciones normativas fijan criterios y objetivos de especial importancia que los poderes públicos habrán de tener en cuenta en sus actuaciones de índole educativa en materia de formación profesional, de modo que les debiera corresponder naturaleza de normas básicas en la materia.

3. La incidencia del Anteproyecto en normas reglamentarias actualmente existentes. Como habrá ocasión de examinar en ulteriores apartados del presente dictamen, el Anteproyecto modifica directamente normas reglamentarias actualmente existentes e incluye una disposición final cuarta, rubricada "Salvaguardia del rango de ciertas disposiciones reglamentarias", que afirma que "las modificaciones que, con posterioridad a la entrada en vigor de esta Ley, puedan realizarse respecto a las normas reglamentarias que la desarrollen para su adaptación a la presente ley, podrán efectuarse por normas del mismo rango que las que se modifican en la presente Ley".

La redacción de esa disposición es confusa y poco afortunada ya que parece mezclar y tratar de aplicar la misma solución a dos cuestiones claramente distintas, como son las ulteriores modificaciones de textos reglamentarios que son modificados por la proyectada nueva ley y las modificaciones de los ulteriores desarrollos reglamentarios de esa nueva ley.

Es claro que ese segundo grupo de modificaciones (las que puedan experimentar los desarrollos reglamentarios de la proyectada nueva ley) no requiere de un pronunciamiento legislativo, ya que, tras procederse a desarrollar reglamentariamente la nueva ley, los textos reglamentarios que se aprueben podrán, obviamente, ser objeto de ulteriores revisiones y cambios, sin que nada de ello afecte a su naturaleza y rango.

En realidad, la disposición final cuarta del Anteproyecto parece estar preocupada por el primer grupo de modificaciones reglamentarias que menciona y, en concreto, por la situación en que quedarán los textos reglamentarios preexistentes a la proyectada nueva ley y que, hasta que esta última sea objeto de nuevos desarrollos reglamentarios, puedan considerarse como el vigente régimen reglamentario en las correspondientes materias. Pues bien, en relación con esos desarrollos reglamentarios preexistentes a la proyectada nueva ley, cabe diferenciar dos casos:

- De un lado, las previsiones de esos textos reglamentarios que no hayan sido expresamente modificadas por la nueva ley. Tales previsiones podrán ser reglamentariamente modificadas si bien tales cambios deberán respetar y ajustarse al nuevo régimen legal aprobado, sin que resulte necesario que la proyectada nueva ley tenga que establecer nada al respecto.

- De otro, las previsiones de esos textos reglamentarios que hayan sido modificados por la nueva ley. En este caso, se habrá producido una elevación de rango en la regulación de las materias afectadas, de modo que, por vía reglamentaria, no podrá obviamente modificarse lo que se haya establecido en la nueva ley, aunque tales previsiones ya legales sí podrán ser objeto de desarrollos reglamentarios, sin que este caso requiera un pronunciamiento por parte del legislador, ya que está satisfactoriamente resuelto con la aplicación de los principios que rigen la jerarquía normativa entre las normas En cambio, los extremos de esos previos textos reglamentarios que no hayan sido modificados por la proyectada nueva ley conservarán su actual rango reglamentario, siendo esta la única cuestión que puede merecer ser considerada en el Anteproyecto para despejar las eventuales dudas que pudieran suscitarse acerca de si esa modificación parcial de tales textos reglamentarios ha comportado una elevación in toto de su rango.

En definitiva, entiende este Consejo que la disposición final cuarta del Anteproyecto debe ser revisada a la luz de las anteriores consideraciones, prescindiendo de toda alusión a los ulteriores desarrollos reglamentarios de la nueva ley y proclamando que, en la parte no modificada por esa nueva ley, los actuales textos reglamentarios conservarán su actual rango.

Séptima. Por lo que se refiere a las características del sistema integrado de formación profesional que el Anteproyecto propugna, merecen un comentario particularizado:

- La función, objetivos e instrumentos de gestión del sistema integrado.

- Las ofertas de formación profesional.

- El carácter dual de la formación profesional.

- Las modalidades de la formación profesional.

- La orientación profesional.

- La innovación, investigación aplicada y emprendimiento. - La acreditación de competencias profesionales adquiridas por experiencia laboral y aprendizajes no formales.

Antes de entrar en el examen de los elementos característicos del sistema integrado de formación profesional que el Anteproyecto propugna y regula, conviene notar que, a la hora de delimitar tal sistema integrado, las disposiciones generales del Anteproyecto (título preliminar y, en concreto, su artículo 2) optan por incluir un conjunto de definiciones de los términos que se consideran más relevantes para la proyectada nueva legislación. En su mayoría, los términos objeto de definición son nociones de carácter vector que sirven para enmarcar la regulación que sigue.

La memoria del análisis de impacto normativo del Anteproyecto da cuenta de esa opción al afirmar que se incluyen "las definiciones de todos los conceptos que guardan relación con la Formación Profesional, y que aportan transparencia y claridad al texto normativo para su precisión y debida seguridad jurídica". Y también la exposición de motivos alude a que el Anteproyecto incorpora las definiciones de los elementos del sistema (párrafo quinto del apartado V).

Esa técnica de insertar unas definiciones iniciales aplicables en lo sucesivo tiene su origen remoto en la práctica contractual inglesa, dentro del sistema del Common Law, que se basa, fundamentalmente, en el principio de libertad de pactos, que determina que solo la voluntad de las partes, bien expresa o bien implícita, es susceptible de integrar las posibles lagunas u oscuridades que presentaran los diversos contratos.

Con el fin de precisar esa voluntad de las partes se originó la práctica de incluir definiciones en la parte prescriptiva de los contratos, referidas a los términos a los que las partes atribuían mayor relevancia dándose a cada uno de ellos un contenido muy preciso, que no necesariamente tenía que coincidir con el sentido usual que se daba a la palabra o palabras en cuestión.

Con el uso de esta técnica, se lograba limitar, e incluso evitar, ambigüedades, lo que, a su vez, producía el efecto de limitar el margen de apreciación del juez del Common Law, que reconocía la primacía del principio de libertad de pactos sobre cualquier otro.

El éxito de dicha técnica ha provocado que se trasladara a los textos normativos, con los mismos fines de reducir las ambigüedades de los textos legales. En ese sentido, la técnica de las definiciones previas tiene una amplia acogida en el derecho de la Unión Europea y es también utilizada en muchos textos normativos españoles, con independencia de que estén conectados o no con la implementación o desarrollo de normas de la

Unión Europea.

La técnica en cuestión puede resultar útil si se aplica adecuadamente en el texto de que se trate. Requiere que se concrete, con la mayor precisión posible, el significado que se atribuye a cada término, que la lista de términos definidos sea suficientemente extensa para comprender los elementos principales del texto de que se trate, que se utilicen los términos en cuestión con rigor a lo largo del correspondiente texto y, por último, que el catálogo de definiciones sea completa en el sentido de que recoja los términos de mayor relevancia dentro del texto de que se trate.

Desde esta perspectiva se procede ahora a analizar las definiciones contenidas en el artículo 2 del Anteproyecto.

- Número 7. Estándar de competencia

Se conceptúa como tal "el conjunto detallado de elementos de competencia o realizaciones profesionales que describen el desempeño de las actividades y las tareas asociadas al ejercicio de una determinada actividad profesional con el estándar de calidad requerido. Será la unidad o elemento de referencia para construir ofertas de formación profesional".

Definida la noción de elemento de competencia en el

número 6 anterior como cada realización profesional que describe el comportamiento esperado de la persona, debería suprimirse de la definición del número 7 la expresión "o realizaciones profesionales" por reiterativa e innecesaria, puesto que ya figura en la de elementos de competencia que se incorpora a la definición de estándar de competencia.

- Número 9. Formación continua

El Anteproyecto la define como "cualquier tipo de formación realizada después de la formación inicial y de la incorporación a la vida activa dentro o fuera del sistema educativo. Tiene como objetivo permitir a la persona adquirir, ampliar o actualizar sus conocimientos y/o competencias de cara a una adaptación, promoción profesional o reconversión de su itinerario de desarrollo personal o profesional. Esta denominación no está asociada al tipo de oferta de formación, sino al momento en el itinerario formativo de cada persona".

Conviene aclarar la última frase, pues el ámbito de la definición abarca toda la formación que se ha adquirido, tanto dentro como fuera del sistema educativo, a lo largo de la vida activa y no se concreta en momento específico alguno.

- Número 10. Formación inicial

El Anteproyecto entiende por tal "el itinerario de formación realizada, dentro del sistema educativo, desde el inicio de la escolarización hasta la primera salida del mismo, para la incorporación al mundo laboral. Esta denominación no se asocia al tipo de oferta de formación, sino al momento en el itinerario formativo de cada persona".

Convendría precisar qué se quiere expresar con la fórmula "primera salida del mismo", cuyo significado no resulta claro.

Por otra parte, la redacción propuesta adolece de inexactitud. El concepto se restringe al sistema educativo, sin que alcance a la formación profesional adquirida por otras vías y la referencia al momento es inexacta, porque el término definido se refiere a un itinerario que no se produce en un solo momento en el tiempo. Conviene, por tanto, aclarar el sentido de la última frase de la definición.

- Número 13. Indicador de calidad

Su definición comienza aludiendo al "criterio que establece el nivel mínimo exigido para el ámbito profesional en el desempeño de una actividad o tarea". Parece que tendría más sentido la frase si se invirtiera el orden de las dos primeras preposiciones del texto, de forma que la preposición "en" precediera a la expresión "el ámbito profesional" y que la preposición "para" se emplease para referirse al desempeño de un actividad o tarea.

- Números 16 y 17. Módulo profesional asociado a estándares de competencia y Módulo profesional no asociado a estándares de competencia

El Anteproyecto solo vuelve a mencionar ambos tipos de módulo en su artículo 40, número 1, b). En cambio, se refiere repetidamente a todo lo largo del articulado a los módulos profesionales en abstracto. Cabría refundir ambas definiciones en una sola referida a módulos profesionales, incluyendo luego los dos tipos de módulos a los que el artículo 2 se refiere. Como la versión final del Anteproyecto, a diferencia de alguna versión inicial, no incluye una definición genérica de competencia, sino que solo incluye las de competencia básica, competencia profesional y elemento de competencia, convendría incluir en la definición de módulo profesional sendas menciones a las competencias profesionales y a los elementos de competencia.

- Número 18. Orientación profesional

El artículo 2 del Anteproyecto la define como "el proceso de información y acompañamiento en la planificación personal del itinerario formativo y profesional en el marco del sistema de formación profesional, que incluye, al menos, los siguientes ámbitos: posibilidades de formación profesional, elección de una profesión, perfeccionamiento, cambio de profesión, evolución del mercado laboral y oportunidades de emprendimiento y desarrollo de habilidades para la gestión de la carrera profesional".

Teniendo en cuenta que el Anteproyecto define lo que se entiende por "itinerario formativo" en el número 14 anterior, y que se incluyen en él todo tipo de competencias (tanto las competencias básicas como las competencias profesionales), debería eliminarse, al referirse al itinerario formativo, la expresión "y profesional".

- Numero 22. Resultado del aprendizaje

El número 22 lo define como "aquello que se espera que un estudiante conozca, comprenda y sea capaz de hacer asociado a un elemento de competencia".

Tal definición se entronca con el expositivo 1 de la Recomendación del Consejo de 22 de mayo de 2017, relativa al Marco Europeo de Cualificaciones para el aprendizaje permanente y por la que se deroga la Recomendación del Parlamento Europeo y del Consejo de 23 de abril de 2008, relativa a la creación del Marco Europeo de Cualificaciones para el aprendizaje permanente. La primera frase de dicho expositivo expresa que las "cualificaciones se utilizan para muchos fines. Indican a los empresarios lo que, en principio, sus titulares conocen y son capaces de hacer ("resultados de aprendizaje")" y que la citada Recomendación convierte en base del Marco Europeo de Cualificaciones.

Con independencia de esa coincidencia en la definición del "resultado del aprendizaje", el Anteproyecto emplea reiteradamente esa expresión a lo largo de su articulado y en forma no siempre unívoca, introduciendo, con ello, elementos de confusión.

Por ejemplo, el apartado 9 del artículo 44 establece que la "superación de un ciclo formativo de grado básico requerirá la evaluación positiva colegiada respecto a la adquisición de las competencias profesionales, personales y sociales establecidas y los resultados de aprendizaje incluidos en el currículo". En el texto transcrito se están mezclando elementos que se mueven en planos distintos, pues, de un lado, se está refiriendo a competencias profesionales adquiridas que son objeto de evaluación, y, de otro lado, se refiere a elementos de competencia esperados, que como tales no han tenido lugar. El resultado de aprendizaje es, según la definición del Anteproyecto, aquello que se espera que se adquiera. Por ello, convendría suprimir esa referencia a los resultados de aprendizaje en el aludido precepto y en las restantes que la emplean de la misma forma.

En alguna otra ocasión parece que se contrapone resultado de aprendizaje a módulo profesional. Esto sucede en el artículo 75, número 2, a), al disponerse que la "oferta u ofertas a las que, de entre las integradas en el Catálogo Nacional de Ofertas de Formación Profesional, responda el o los programas formativos y la identificación de los resultados de aprendizaje o módulos profesionales previstos". Probablemente se quiera hacer referencia a los resultados de aprendizaje incluidos en los diversos módulos: para ello bastaría hacer referencia a resultados de aprendizaje en su caso incluidos en los correspondientes módulos.

Junto a los comentarios que acaban de efectuarse a las definiciones que ya figuran en el artículo 2 del Anteproyecto, puede que resulte oportuno completar ese listado con, al menos, una definición adicional, relativa a los títulos, certificados y acreditaciones propios de la formación profesional.

La expresión "títulos, certificados y acreditaciones" se utiliza repetidamente en el texto del Anteproyecto, si bien puede que su contenido no esté del todo sistematizado, ni quede bien definido. Está directamente relacionada con la necesidad sentida de establecer un procedimiento de reconocimiento y evaluación de la competencia adquirida mediante la experiencia laboral u otros aprendizajes, que motive a la población activa a realizar actividades de formación continua para, así, conseguir mejorar su cualificación y adquirir condiciones para su promoción profesional y laboral.

En ausencia de otro criterio, su definición puede acudir, como genérico, al sentido del vocablo "acreditación" que establece el Diccionario de la Real Academia Española y ponerlo en relación con el régimen del título II del Anteproyecto, que prevé que, para los diferentes grados que integran el sistema de Formación Profesional, sean expedidos por la Administración competente.

Por otro lado, es de notar que los títulos, certificaciones y acreditaciones tienen correspondencia con los diversos grados que el Anteproyecto establece. Así, la proyectada legislación distingue entre los siguientes documentos:

- Acreditación Parcial de Competencia para el Grado A. - Certificado de Competencia para el Grado B. - Certificado Profesional para los diversos niveles del Grado C. - Técnico de Formación Profesional y Técnico Superior para los ciclos 2 y 3 del Grado D, sin que el Anteproyecto prevea qué documento de acreditación se corresponde con el ciclo básico. - Especialista y Máster de Formación Profesional para los cursos medio y superior del Grado E. Al igual que se observó en relación con el Grado D, no se prevé ningún documento específico de acreditación para el nivel 1 del Grado E.

A la vista de esa opción del Anteproyecto y colmando las dos lagunas anteriormente indicadas, convendría incluir definiciones de los documentos acreditativos de los distintos grados y ciclos o niveles del sistema integrado de formación profesional.

1. La función, objetivos e instrumentos de gestión del sistema integrado. El título I del Anteproyecto, que lleva por rúbrica "Sistema de formación profesional" y está dividido en tres capítulos, enuncia esa función, objetivos e instrumentos del mencionado sistema.

Queda este caracterizado como un conjunto articulado de las competencias profesionales del mercado laboral, que asegura las ofertas de formación idóneas, posibilita la adquisición de la correspondiente formación o, en su caso, su reconocimiento, y pone a disposición un servicio de orientación y acompañamiento profesional que permita el diseño de itinerarios formativos individuales y colectivos.

El origen de los sistemas nacionales de cualificaciones profesionales fue la publicación del New Training Initiative: Agenda for Action, elaborado en 1981 por la Manpower Services Commission del Departamento de Trabajo del Reino Unido. La principal originalidad de la estrategia que se proponía consistió en que, frente a la respuesta o estrategia tradicionalmente propuesta, consistente en intentar mejorar y reformar los sistemas formativos, el énfasis se puso en poner orden en el disperso y entonces confuso mundo de las cualificaciones profesionales. Para ello, se procuró definir tales cualificaciones de un modo claro y simple, y como expresión fiel de los requerimientos de la producción y el empleo. Y, para definir las cualificaciones profesionales en estos términos, se adoptó el concepto de "competencia"; concepto que desplazó el interés por las tareas (tradicionales señas de identidad de las ocupaciones) al interés por los resultados esperados (que es lo que caracteriza a las competencias).

El Anteproyecto se orienta en esa misma línea y da un paso adicional al introducir criterios de calidad en la descripción de las competencias que forman parte del correspondiente catálogo, el cual deja de llamarse de cualificaciones (por evitar los "errores interpretativos" que, según la exposición de motivos, lastran el término cualificaciones) para pasar a denominarse de estándares de competencias profesionales.

El sistema de formación profesional tiene como objetivos la apertura de la formación profesional a toda la población, incluyendo la preparación para el primer acceso al mundo laboral, la formación profesional continua y la readaptación profesional; la aportación, mediante ofertas formativas ordenadas, acumulables y acreditables, de los conocimientos y las habilidades profesionales necesarias para una actividad profesional cualificada en un mundo laboral cambiante; la adquisición, mantenimiento, adaptación o ampliación de las habilidades y competencias profesionales y el progreso en la carrera profesional; la reconversión profesional y la reconducción del itinerario profesional a un sector de actividad distinto, y la promoción de la cooperación y gestión coordinada de las distintas Administraciones

En esa misma insistencia en la competencias profesionales, el Anteproyecto recoge los que denomina elementos integrantes del sistema de formación profesional: el Catálogo Nacional de Estándares de Competencia Profesionales (ordenador de los estándares de competencias identificados en el sistema productivo con el criterio de calidad requerido); el Catálogo Modular de Formación Profesional (ordenador, a su vez, de los módulos de formación profesional vinculados a los estándares de competencia recogidos el anterior catálogo), y el Catálogo Nacional de Ofertas de Formación Profesional, que recoge todas las ofertas de formación profesional reconocidas y acreditables, y los elementos básicos de los currículos (con el cometido de facilitar el desarrollo formativo profesional de las personas, procurando su formación integral en aras a su bienestar personal y el progreso económico general).

El sistema de formación profesional se complementa con lo que el Anteproyecto denomina instrumentos de gestión del sistema, que consisten en la utilización de instrumentos registrales, que se concretan en una serie de registros administrativos de apoyo: el Registro Estatal de Formación Profesional, en el que se inscriben los títulos, certificados y acreditaciones expedidos y los que pudieran ser expedidos (estos últimos correspondientes a competencias acreditadas pero respecto de las que no se ha solicitado su expedición); el Registro Estatal de Competencias Profesionales Adquiridas por Experiencia Laboral o Vías no Formales y el Registro General de Centros de Formación Profesional (que recoge todos los centros autorizados para impartir formación profesional).

El conjunto resultante de esos elementos integrantes (3 catálogos y 4 registros estatales) es ciertamente complejo y así ha sido destacado por el Consejo Económico y Social, que ha propugnado la existencia de un único Registro centralizado, del que dependieran distintas utilidades o estados en función del perfil de los interesados. Estima este Consejo que tal sugerencia debe ser valorada en la fijación final de los términos de la proyectada legislación y, de no ser compartida para incorporarla a la nueva ley, sí debería ser tenida en cuenta a la hora de su desarrollo reglamentario, que tiene que ofrecer a los gestores del sistema y a los destinatarios del mismo un esquema lo más sencillo, claro y accesible que sea posible.

La regulación concreta que el Anteproyecto dedica a esa enunciación general de la función, objetivos e instrumentos de gestión del sistema integrado de formación profesional suscita algunos comentarios particularizados.

a) La doble escala de grados y niveles. El artículo 5, número 3, a) y b), del Anteproyecto contempla:

"a) Cinco grados ascendentes (A, B, C, D y E) descriptivos de las ofertas formativas organizadas en unidades diseñadas según el Catálogo Nacional de Estándares de Competencias Profesionales".

"b) Tres niveles (1, 2 y 3), según los criterios establecidos de conocimientos, iniciativa, autonomía y complejidad de las tareas, en cada una de las ofertas de formación profesional".

Una de las posibles lecturas de ambos incisos podría llevar a la conclusión de que los niveles se distinguen dentro de cada uno de los grados. Sin embargo, esa conclusión difiere de la que deriva de lo dispuesto en varios preceptos del Anteproyecto. Así, su artículo 9, número 1, a), establece que los niveles 1, 2 y 3 se asignan a cada estándar de competencias y el artículo 28, número 2, establece que en cada uno de los grados existirán ofertas vinculadas a los niveles 1, 2 y 3 del Catálogo Nacional de Estándares de Competencias Profesionales, y el artículo también vincula dichos niveles a los estándares de competencia, vinculación que se reitera en el artículo 44, número 1.

Para evitar es posible confusión inicial, se sugiera que se introduzca en la letra b) una mención expresa de la vinculación de los niveles con los estándares de competencia.

b) Las competencias contempladas en los objetivos.

El artículo 6, apartado 2, del Anteproyecto alude a competencias técnico- profesionales, personales y sociales, cuando el artículo 2 solo define las competencias profesionales y las competencias básicas. Por coherencia con los conceptos definidos, debería sustituirse la referencia por la de competencias profesionales y competencias básicas.

c) La interconexión del Registro Estatal de Acreditaciones de Competencias Profesionales Adquiridas por Experiencia Laboral o Vías No Formales con el Registro Estatal de Formación Profesional. El apartado 3 del artículo 16 del Anteproyecto prescribe que el Registro Estatal de Acreditaciones de Competencias Profesionales Adquiridas por Experiencia Laboral o Vías No Formales "estará debidamente interconectado con el Registro Estatal de Formación Profesional, de manera que el Informe Formativo-Profesional de carácter personal que otorgue este último incorpore las acreditaciones obtenidas por la vía de acreditación de competencias profesionales".

Parece incompleta la última frase, en cuanto a la incorporación al Informe Formativo-Profesional (que establece el artículo 15, número 2, anterior) de las "acreditaciones obtenidas por la vía de acreditación de competencias profesionales", ya que parece referirse a las competencias adquiridas por experiencia laboral o por otras vías no formales, lo que debiera aclararse en la redacción definitiva de la proyectada nueva legislación.

d) Inscripción en el Registro General de Centros de Formación Profesional. El apartado 3 del artículo 20 prescribe: "Asimismo, las entidades y centros de formación profesional, públicos y privados, que realicen ofertas de grado A, B y C del sistema de formación profesional deberán estar inscritos en el correspondiente registro habilitado por la administración competente, coordinado con el Registro General de centros de formación profesional, de acuerdo con las disposiciones reglamentarias aplicables".

Por su parte el anterior artículo 19, número 1, define al Registro General de Centros de Formación Profesional como "un registro administrativo electrónico dependiente del Ministerio de Educación y Formación Profesional, que incluirá a todos los centros autorizados para impartir cualquier oferta de formación profesional del sistema de formación profesional".

Debe quedar clara la relación entre ese Registro General y los "correspondientes registros debidamente habilitados" a que se refiere el artículo 20, número 3, del Anteproyecto, así como precisarse la exacta identidad de estos últimos, que podrían ser los correspondientes al lugar donde desarrollen sus actividades las entidades y centros de formación profesional públicos y privados en relación con los grados A, B y C.

e) Las funciones del Registro General de Centros de Formación Profesional. El artículo 21, número 1, del Anteproyecto establece que ese Registro "inscribirá los actos administrativos de las Administraciones competentes y anotará las situaciones resultantes de los centros autorizados para impartir ofertas de formación profesional".

El contenido de este precepto debe ser más preciso, comenzando con la determinación de los actos administrativos que son susceptibles de inscripción, pues resulta obvio que no todos los actos de las Administraciones competentes lo serán. Probablemente sean los actos de autorización de los centros de formación profesional de naturaleza privada que deben ser autorizados por las Administraciones competentes conforme al artículo 77, número 1, del Anteproyecto, así como las modificaciones y vicisitudes de la autorización y habrán de determinarse los términos en que habrán de inscribirse las resoluciones relativas a los centros establecidos por las Administraciones competentes.

También se estima que debe precisarse qué se entiende por anotación, si resulta distinta de la inscripción y cuáles son las situaciones de los centros que son objeto de anotación.

2. Las ofertas de formación profesional. Se ocupa de esas ofertas el título II del Anteproyecto, que aparece integrado por dos capítulos que, respectivamente, se ocupan de los aspectos generales, programación y ejecución de ofertas, incluyendo el contenido, requisitos, planificación, programación y coordinación, destinatarios y evaluación

de las ofertas (capítulo primero) y de las clases de ofertas en función de los cinco grados que prescribe, especificando, en relación con cada grado,

las competencias o elementos de competencia que conllevan, su respectiva ejecución y acreditación (capítulo segundo).

Del contenido del título merece destacarse el carácter unitario e integrado de las ofertas de formación profesional. Con la integración en una única oferta intenta eliminarse la contradicción o divergencia consistente en ofrecer itinerarios o programas formativos diferentes (al ser diseñados por distintos subsistemas de formación) para la obtención de una misma cualificación De este modo, se pretende crear una única oferta acreditable, certificable y accesible, permitiendo, con ello, a la ciudadanía diseñar y configurar itinerarios propios adaptados a sus necesidades, capacidades y expectativas

El Anteproyecto establece un sistema novedoso de grados de formación profesional (A, B, C, D y E), atendiendo a su amplitud y duración, en un continuo desde las microformaciones (grado A) hasta los títulos y cursos de especialización (grados D y E), basado en la progresión formativa, y en la obtención de una acreditación, certificación y titulación.

Por otra parte, el título II del Anteproyecto regula la relación entre cada tipo de oferta, estructura, titulación y validez en cada supuesto. En el caso de los ciclos formativos del sistema educativo, contempla la posibilidad de duración flexible en función de las necesidades del perfil a formar y modifica la estructura curricular, incorporando el denominado "proyecto intermodular", tal como se recogía en el Plan de Modernización de la Formación Profesional, aproximando la formación a la realidad laboral. Asimismo, establece la relación con otras enseñanzas del sistema educativo, universitarias y no universitarias, creando un itinerario formativo completo que, igualmente, constituye una novedad en el sistema.

Así presentadas, las previsiones del Anteproyecto relativas a las ofertas de formación suscitan algunos comentarios particularizados.

a) La evaluación de las ofertas. El artículo 26, número 1, del Anteproyecto prescribe que las ofertas de formación profesional contaran "con una evaluación que garantice" los resultados de aprendizaje correspondientes. La formulación es inadecuada porque la evaluación, siempre ex post, servirá para comprobar si se han adquirido las competencias profesionales o elementos de competencia que se esperan adquirir, pero no garantiza su efectiva adquisición. Por eso debería sustituirse el verbo "garantizar" por el de "comprobar". Quizá también convenga cambiar la referencia a los resultados de aprendizaje que se definen en términos de objetivos (esperanza de obtención) por la de elementos de competencia previstos.

b) Las ofertas de grado A. El artículo 29, número 2, del Anteproyecto sienta que la "acreditación parcial de competencia podrá incluir uno o varios elementos de competencia, vinculados a resultados de aprendizaje de un módulo profesional contemplado en el Catálogo Modular de Formación Profesional y vinculado al Catálogo Nacional de Estándares de Competencias Profesionales".

Por coherencia con las definiciones del artículo 2, cuyo sentido se considera que debe mantenerse rigurosamente a todo lo largo del articulado del Anteproyecto, el uso de la palabra "vinculados" se estima inadecuada. Los elementos de competencia que son objeto de acreditación, más que vinculados con los resultados de aprendizaje de un módulo, son la consecuencia de haber participado en la correspondiente oferta de formación. El resultado de aprendizaje, no se olvide, se define en términos de esperanzas de adquisición.

Por eso se sugiere que ese artículo 29, número 2, elimine la expresión "vinculados a resultados de aprendizaje". En cambio, la segunda utilización de la palabra "vinculados", asociada al Catálogo Nacional de Estándares de Competencias Profesionales, parece correcta.

c) La estructura, duración y acceso de las ofertas.

El artículo 30, número 3, del Anteproyecto se refiere a "competencias previas", que no es un término definido en el artículo 2 de la proyectada ley orgánica, que solo recoge las definiciones de competencias básicas y competencia profesionales. Deberá aclararse a qué tipo de competencias, probablemente a las básicas, está queriendo aludir el precepto.

d) La acreditación parcial de competencia en el Grado A. El artículo 31, número 1, del Anteproyecto prevé que la superación de una formación de Grado A supondrá la obtención de una acreditación parcial de competencia con validez en todo el territorio nacional, que "incluirá el detalle del resultado o resultados de aprendizaje obtenidos". En consonancia con otras observaciones similares, los resultados de aprendizaje se esperan, lo que se adquiere son elementos de competencia y competencias profesionales.

e) Los ciclos formativos de grado básico. El artículo 44, número 9, del Anteproyecto determina que la "superación de un ciclo formativo de grado básico requerirá la evaluación positiva colegiada respecto a la adquisición de las competencias profesionales, personales y sociales establecidas y los resultados de aprendizaje incluidos en el currículo".

En primer lugar, habría que modificar la referencia a "competencias profesionales, personales y sociales", y sustituirla por la de "competencias básicas y profesionales" que son las únicas que el Anteproyecto define.

Por otra parte, convendría suprimir la frase final "y los resultados de aprendizaje incluidos en el currículo", porque lo que es objeto de evaluación son las competencias profesionales adquiridas.

f) Las acciones formativas desarrolladas en las empresas. El artículo 50, números 2 y 3, vuelve a usar inadecuadamente la noción de resultados de aprendizaje.

El apartado 2 utiliza una fórmula muy parecida a la del apartado 1 del artículo 26 del Anteproyecto, sobre que la evaluación garantiza los resultados del aprendizaje. Para evitar repeticiones innecesarias, el Consejo de Estado se remite a lo consignado respecto al artículo 26, número 1, acerca del exacto objetivo de las evaluaciones ex post.

Por su parte, el apartado número 3 de ese mismo precepto considera que los resultados del aprendizaje son susceptibles de evaluación, cuando lo que constituye el objeto de esta última es la comprobación de la efectiva adquisición de los elementos de competencia y competencias profesionales previstos.

3. El carácter dual de la formación profesional. Uno de los principales propósitos que el Anteproyecto anuncia es la introducción del carácter dual en la formación profesional, que consiste en la confluencia de actividades formativas de los centros y de las empresas y que se dirige a potenciar la creación conjunta de valor y a lograr la adquisición de competencias técnicas profesionales desde los primeros niveles de formación.

Esta transformación se aborda, en especial, a través de las previsiones del título III del Anteproyecto, que introducen varias novedades respecto del sistema actualmente vigente que merecen una mención detenida, como son:

- la presentación general del carácter dual de la formación profesional, y - los dos regímenes de formación profesional dual: la formación profesional dual general y la formación profesional dual intensiva.

a) La definición general del carácter dual de la formación profesional. Como ya se ha avanzado, una de las principales notas sustantivas que el Anteproyecto destaca al introducir el propugnado nuevo sistema español de formación profesional es el carácter dual que al mismo se atribuye.

De conformidad con el artículo 2 apartado 11, del Anteproyecto, esa formación dual es la que se realiza "armonizando los procesos de enseñanza y aprendizaje entre el centro de formación profesional y la empresa u organismo equiparado, en corresponsabilidad entre ambos agentes, con la finalidad de la mejora de la empleabilidad de la persona en formación".

Por su parte, el apartado V de la exposición de motivos del Anteproyecto, al describir el contenido de su título III, refiere que "como novedad, en el capítulo segundo, establecen los dos regímenes de la oferta de formación profesional, ambos con carácter dual, atendiendo a la duración, el porcentaje de currículo que se ejercita y aprende en la empresa y el estatus de la persona en formación"). También los informes que acompañan al Anteproyecto y su memoria del análisis de impacto normativo afirman que la formación dual es una novedad del Anteproyecto.

No obstante, en los antecedentes próximos de la proyectada nueva legislación pueden rastrearse sin dificultad previsiones ya centradas en ese carácter dual de la formación profesional.

Ejemplo de ellas es el artículo 6 de la Ley Orgánica 5/2002, que bajo la rúbrica "Colaboración de las empresas, de los agentes sociales y otras entidades", prevé la colaboración entre las empresas y las administraciones para la articulación de una formación profesional dual cuando dispone:

"1. Para el desarrollo del Sistema Nacional de Cualificaciones y Formación Profesional se promoverá la necesaria colaboración de las empresas con las Administraciones públicas, Universidades, Cámaras de Comercio y entidades de formación. La participación de las empresas podrá realizarse de forma individual o de modo agrupado a través de sus organizaciones representativas.

2. La participación de las empresas y otras entidades en el Sistema Nacional de Cualificaciones y Formación Profesional se desarrollará, entre otros, en los ámbitos de la formación del personal docente, la formación de los alumnos en los centros de trabajo y la realización de otras prácticas profesionales, así como en la orientación profesional y la participación de profesionales cualificados del sistema productivo en el sistema formativo. Dicha colaboración se instrumentará mediante los oportunos convenios y acuerdos.

3. Para identificar y actualizar las necesidades de cualificación, así como para su definición y la de la formación requerida, se establecerán procedimientos de colaboración y consulta con los diferentes sectores productivos y con los interlocutores sociales.

4. La formación favorecerá la realización de prácticas profesionales de los alumnos en empresas y otras entidades. Dichas prácticas no tendrán carácter laboral".

Por su parte el artículo 42.2 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, prevé que el currículo de las enseñanzas de Formación Profesional incluirá una fase de formación práctica en los centros de trabajo.

De conformidad con ambas previsiones, y al amparo de la habilitación que la disposición final tercera de la Ley Orgánica 5/2002 y la disposición final sexta de la Ley Orgánica 2/2006 contienen para regular lo relativo a la formación dual, se aprobó el Real Decreto 1529/2012, de 8 de noviembre, por el que se desarrolla el contrato para la formación y el aprendizaje y se establecen las bases de la formación profesional dual.

Señala el párrafo cuarto de su preámbulo que ese Real Decreto "pretende establecer las bases para la implantación progresiva de la formación profesional dual en España, entendida como el conjunto de acciones e iniciativas formativas que tienen por objeto la cualificación profesional de las personas, combinando los procesos de enseñanza y aprendizaje en la empresa y en el centro de formación. Procede avanzar decididamente en una formación profesional dual basada en una mayor colaboración y participación de las empresas en los sistemas de formación profesional, propiciando una participación más activa de la empresa en el propio proceso formativo del alumnado y, así, permitir que éstas conozcan de manera más cercana la formación que reciben los jóvenes, cada vez más adaptada a las demandas de los sectores productivos y a las necesidades específicas de las empresas. Con la formación dual se pretende que la empresa y el centro de formación profesional estrechen sus vínculos, aúnen esfuerzos y favorezcan una mayor inserción del alumnado en el mundo laboral durante el periodo de formación".

Además de lo anterior, la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, para la mejora de la calidad educativa, modificó la Ley Orgánica 2/2006 añadiendo un nuevo artículo 42 bis, relativo a la Formación Profesional dual del Sistema Educativo Español, en el que, tras definir la Formación Profesional dual del Sistema Educativo Español como el conjunto de acciones e iniciativas formativas que, en corresponsabilidad con las empresas, tienen por objeto la cualificación profesional de las personas, armonizando los procesos de enseñanza y aprendizaje entre los centros educativos y los centros de trabajo, establece en el apartado 2 del nuevo artículo 42 bis que "el Gobierno regulará las condiciones y requisitos básicos que permitan el desarrollo por las Administraciones educativas de la Formación Profesional dual en el ámbito del sistema educativo".

A su vez, este artículo 42 bis ha sido modificado en su apartado 2 por el artículo único.36 bis de la Ley Orgánica 3/2020, de 29 de diciembre, por la que se modifica la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, para disponer que "el Gobierno, previa consulta a las Comunidades Autónomas, regulará las condiciones y requisitos básicos que permitan el desarrollo por las Administraciones educativas de la Formación Profesional dual en el ámbito del sistema educativo".

En definitiva, la formación profesional dual, entendida como modelo que se propone combinar la formación teórica del centro educativo con la actividad práctica a desempeñar en el centro de trabajo, ya existía en nuestro sistema de formación profesional antes de la proyectada nueva legislación, si bien no con la extensión e intensidad con la que se prevé en el Anteproyecto.

Por otro lado, debe valorarse de manera positiva su introducción definitiva y general en el ordenamiento jurídico español pues no cabe duda que, mediante la alternancia entre el centro educativo y la empresa, se logra una cualificación profesional de los estudiantes que los capacita para el mercado de trabajo con recursos teóricos y prácticos de mayor envergadura. Y es, además, un sistema que beneficia a todos, pues no solo ofrece una formación más completa a los estudiantes, que se dotan de unos conocimientos teóricos y de su aplicación práctica a la realidad de la empresa en la que van a desempeñar su trabajo, sino que también favorece al tejido empresarial español, que puede disponer de profesionales cualificados para el desempeño de los concretos cometidos que integran su actividad; además de actualizar y dinamizar el mercado de trabajo, mediante la incorporación de perfiles más flexibles y versátiles, con una notable capacitación final.

Dado, por tanto, que el carácter dual de la formación profesional no es una creación ex novo del Anteproyecto, procede revisar la redacción de su exposición de motivos y de la memoria del análisis de su impacto normativo para corregir las referencias al carácter de "novedad" radical que atribuyen a la regulación de la formación profesional dual.

Por otro lado, y también en relación con las referencias al carácter dual de la formación profesional, se aprecia cierta contradicción entre la exposición de motivos del Anteproyecto y su articulado en lo concerniente a la determinación del alcance de la formación dual como un elemento ínsito en la propia configuración del nuevo sistema de formación profesional. Ello es así porque de la lectura de la parte expositiva del Anteproyecto se infiere que la formación profesional dual es un elemento característico del nuevo sistema predicable, con carácter general, de todos sus grados y niveles. Así se afirma al señalar que "toda la formación profesional tendrá carácter dual, en tanto que se realizará entre el centro de formación y la empresa" (antepenúltimo párrafo del apartado IV de la exposición de motivos), o en la delimitación del alcance del título III que lleva a cabo la parte expositiva del Anteproyecto (en el apartado V) al afirmar que aquel "aborda y regula desde la norma básica, con rango de Ley Orgánica, el carácter dual de toda la formación profesional de nuestro país"; cuando, sin embargo, los artículos 55 y siguientes constriñen de manera expresa el acceso a la oferta de planes de formación de carácter dual a los Grados C y D, y en su caso E.

En consecuencia, es necesario revisar la redacción de las partes expositiva y dispositiva de la proyectada nueva legislación para armonizar el criterio final que decida adoptarse al respecto.

Con referencia todavía al carácter dual de la formación profesional, algunos artículos del Anteproyecto suscitan comentarios más particulares. Esos casos engloban:

- El artículo 55.1 del Anteproyecto, que, tras afirmar que toda la oferta de formación profesional de los Grados C y D vinculada al Catálogo Nacional de Estándares de Competencias Profesionales tendrá carácter dual, indica que la oferta de los Cursos de Especialización del Grado E tendrá también carácter dual, si bien en los términos previstos en el apartado 1 del artículo 52.

No obstante, el referido precepto se limita a señalar que

"los cursos de especialización tendrán una duración básica de entre 300 y

900 horas". En consecuencia, es preciso completar la redacción del citado artículo 55, número 1, concretando cuándo y en qué condiciones la oferta de formación profesional en Grado E tendrá carácter dual y con qué alcance; o al menos delimitar unos mínimos que permitan su definición posterior, bien mediante desarrollo reglamentario, bien mediante legislación estatal o autonómica.

- El artículo 57, relativo a la organización de la formación, que dispone, en su apartado 2, que las Administraciones atenderán las demandas de los centros, así como de los agentes sociales, organismos y entidades intermedias, para determinar el régimen en que se realice cada oferta de formación, "de acuerdo con los dos regímenes establecidos en el título III". Esta referencia debe aclararse y ser más específica, en primer lugar, porque el propio artículo 57 está dentro del título III del Anteproyecto, pero en especial porque, aunque parece que -al mencionar "de acuerdo con los dos regímenes..."- quiere referirse al régimen general y al régimen intensivo a los que hace referencia el capítulo II del título III cuando regula el "doble régimen de la oferta de formación profesional" (artículos 65 y siguientes), también es cierto que puede referirse a las modalidades alternativas que proponen otros capítulos del mismo título III, como pudiera ser la opción entre la formación completa o la formación modular del artículo 69 del Anteproyecto.

- El artículo 58 del Anteproyecto, que versa sobre el Plan de Formación, disponiendo en su apartado 1.a) -relativo al contenido mínimo del que habrán de disponer los referidos planes- que uno de los contenidos mínimos será "el régimen en que vaya a realizarse la formación en la empresa u organismo equiparado, de acuerdo con lo establecido en el título III". De nuevo debe advertirse la necesidad de precisar la referencia contemplada en ese precepto, porque se incardina en ese título III, de manera que la cita debe corregirse para hacer referencia "a este título" o bien concretar el capítulo del título III al que se refiere.

Todavía en relación con ese artículo 58, se estima conveniente modificar la redacción de su apartado 2 para delimitar con más detalle las características de los planes de formación a fin de dotar de mayores garantías al posterior desarrollo reglamentario.

En línea con la modificación que se sugiere al artículo 62 del Anteproyecto, sería estimable prever la participación de los tutores en el diseño de los planes de formación.

- Ese artículo 62, que regula el equipo docente del centro de formación profesional, señala que será responsable, en relación con la fase de formación en la empresa u organismo equiparado, de realizar la concreción del currículo (apartado 1.a) y de "validar los planes de formación de cada persona en formación y distribución de los resultados de aprendizaje del currículo entre el centro y la empresa u organismo equiparado". Sin embargo, en el artículo 60, número 3, a), se dice que la función del tutor del centro es coordinar con el resto del equipo docente la definición del plan de formación y llevarlo a cabo. Sería, por tanto, conveniente, que se armonizase la redacción de ambos preceptos y se modulase, en su caso, la composición del apartado 1.b) del artículo 62 con ánimo de que contemple la participación del equipo docente en la definición de los planes de formación y en la distribución de los resultados de aprendizaje del currículo entre el centro y la empresa u organismo equiparado.

b) Los dos regímenes de formación profesional dual: la formación profesional dual general y la formación profesional dual intensiva. El Anteproyecto establece dos regímenes distintos en los que puede ofertarse la formación profesional dual (de grado C, D y en su caso E conducentes a la expedición de un Certificado Profesional, un Título de Formación Profesional, un Título de Especialista o un Máster Profesional: la formación profesional general, que es aquella en la que, al menos, entre un 25 y un 35 % del tiempo de la formación debe tener lugar necesariamente en un centro de trabajo, sin que dicha actividad pueda en ningún caso considerarse laboral, sino actividad formativa; y la formación profesional intensiva, que presenta dos diferencias sustantivas respecto de la modalidad anterior: la duración del tiempo de formación en la empresa debe ser de entre un 35 y un 50 % del tiempo total de formación profesional y, en todo caso, debe formalizarse una relación contractual a tal fin (se exige la existencia de un contrato de formación con la empresa).

El capítulo segundo del título III del Anteproyecto establece, en su artículo 65, que todas las ofertas de formación profesional de grado C y D y, en su caso, del grado E conducentes a la expedición de un certificado profesional, un título de formación profesional, un título de especialista o un máster profesional se efectuarán, con carácter dual, bajo uno de los dos regímenes anteriormente indicados (formación profesional general o formación profesional intensiva), añadiendo que la oferta de ambos regímenes será con carácter dual, si bien diferenciados en función de la duración de la formación en empresa u organismo equiparado; la significación de la formación en la empresa u organismo equiparado en el desarrollo del currículo y el estatuto de la persona en formación. Sería conveniente por ello aplicar el calificativo "dual" a ambas categorías de formaciones: la formación profesional general a la que se refiere la sección 1.ª del capítulo segundo y la formación profesional intensiva sobre la que versa la sección 2.ª del mismo capítulo.

En versiones anteriores del Anteproyecto se contemplaba la denominación de estas dos modalidades como "formación profesional dual general" y "formación profesional dual intensiva", referencias acordes con las expresiones empleadas en las correspondientes exposiciones de motivos y en las memorias del análisis de impacto normativo que acompañaron cada uno de los anteproyectos mencionados.

En un momento anterior a la emisión del informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Educación y Formación Profesional, la referencia al carácter dual de la formación profesional general o intensiva desapareció en el articulado, pero no en la parte expositiva, circunstancia esta que llevó al aludido informe a proponer que se unificase la terminología entre la parte dispositiva, la parte expositiva y la memoria. En atención a tal sugerencia, se optó por hacer desaparecer la expresión "dual" de todo el texto, en lo concerniente al doble régimen de la oferta de formación profesional, cuando el informe solicitaba justo lo contrario, que volviera a incluirse tal referencia.

Por todo lo expuesto y a los efectos de dotar de una mayor claridad a la proyectada nueva legislación, se sugiere recuperar el calificativo de dual en la regulación de las indicadas modalidades y contemplar, así, la formación profesional dual de carácter general y la formación profesional dual de carácter intensivo tanto en la parte expositiva como en la parte dispositiva y en el índice del Anteproyecto, pues ello permite comprender con mayor facilidad el verdadero alcance de la oferta formativa y sus modalidades.

Por otro lado, y también en relación con el capítulo segundo del título III del Anteproyecto, se observa que, bajo la rúbrica antes referida de "Doble régimen de la oferta de formación profesional", aquel reserva, sin embargo, este doble régimen únicamente para las ofertas de formación profesional de grado C, D y en su caso E (artículo 65, número 1), lo que,

de manera implícita, excluye de esta alternativa las ofertas de grado A y B.

Esa reducción del ámbito de aplicación de los dos regímenes de formación profesional dual vuelve a poner de manifiesto la ya comentada contradicción entre la exposición de motivos y el articulado del Anteproyecto en relación con el alcance objetivo de la formación dual.

Por último, y en lo que se refiere a las previsiones transitorias centradas en el carácter dual del sistema de formación profesional,

la disposición transitoria quinta del Anteproyecto se refiere a la transición del sistema de becas a contratos de formación en el régimen de formación profesional intensiva y habilita un periodo transitorio hasta el 31 de diciembre de 2024 para la transición del sistema de becas para la formación profesional dual, recogido en el Real Decreto 1529/2012, de 8 de noviembre, por el que se desarrolla contrato para la formación y el aprendizaje y se establecen las bases de la formación profesional dual, al previsto en la presente ley de contrato de formación.

Sin embargo, ese Real Decreto 1529/2012 solo contempla las becas en su artículo 33, dentro del título III, relativo a la formación profesional dual del sistema educativo, señalando que los alumnos podrán estar becados por las empresas, instituciones o funciones, etc., o por las Administraciones en la forma que se determine en cada proyecto. Se trata, por lo tanto, de una previsión normativa que no guarda correspondencia con los contratos de formación profesional intensiva previstos en el Anteproyecto, cuya principal característica es precisamente la suscripción de un contrato de trabajo, propio del sistema de formación profesional para el empleo.

Por ello, se sugiere modificar la redacción de la disposición transitoria quinta para establecer una previsión más amplia en cuanto a su objeto, que sujete a un régimen temporal no solo el sistema de becas del Real Decreto 1529/2012 sino también aquellas otras actividades formativas inherentes a los contratos para la formación y aprendizaje que se prevén, entre otros, en el artículo 24 del referido real decreto.

4. Las modalidades de la formación profesional. Se ocupa también el título III del Anteproyecto, dentro de su capítulo tercero, de las modalidades de formación profesional, materia que suscita comentarios particularizados en dos bloques de cuestiones:

- las modalidades básicas de formación profesional, y

- las modalidades complementarias.

Con carácter general, estima este Consejo que debiera considerarse la posibilidad de que la nueva ley diferenciase sistemáticamente con más nitidez entre las previsiones que dedica, de un lado, a la formación dual y a sus regímenes de aplicación y, de otro, a las modalidades de la formación profesional. Para ello, sería recomendable escindir las correspondientes previsiones y dedicar títulos diferenciados y separados a las previsiones que se ocupan de la formación dual (actuales capítulos primero y segundo de su título III) y a las que tienen por objeto las modalidades de la formación profesional (actual capítulo tercero de ese título III).

a) Las modalidades básicas de formación profesionales: las modalidades presencial, semipresencial y virtual. El capítulo tercero del título III del Anteproyecto regula diversas modalidades de la oferta de formación profesional, diferenciando, en primer lugar (sección 1.ª), entre la formación presencial, semipresencial y virtual. Señala así el artículo 68, número 1, que las ofertas de formación profesional de grado A, B, C, D y E podrán impartirse en cualquiera de las modalidades presencial, semipresencial o virtual, siempre que esté garantizada la interacción didáctica adecuada y continua; así como que la formación estará organizada de tal forma que permita a la persona en formación un proceso de aprendizaje sistematizado con arreglo a una metodología apropiada a la modalidad de impartición, que deberá cumplir los requisitos de accesibilidad y contar con asistencia tutorial.

Aunque la citada sección 1.ª afirma que las modalidades presencial, semipresencial y virtual son aplicables a los cinco grados de formación profesional (A, B, C, D y E), la sección 2.ª, que regula la formación modular, señala que solo es aplicable a los niveles C, D y E. Ese carácter particular no parece encajar bien con el carácter general que se predica de las modalidades de formación previstos en la sección inmediatamente anterior, ni tampoco con el carácter excepcional de los supuestos específicos previstos en la sección 3.ª de ese mismo capítulo y título.

b) Las modalidades complementarias. Junto a las modalidades básicas, la sección 2.ª del capítulo tercero del título III del Anteproyecto regula la formación modular, que podrá ofrecerse para la formación profesional de los grados C, D y E, a partir de un módulo profesional como mínimo, para su adaptación a las necesidades y circunstancias personales y laborales, así como al ritmo personal de aprendizaje. Esta oferta modular está reservada a mayores de 18 años, y para autorizar su impartición deberá garantizarse la oferta de formación complementaria asociada al procedimiento de acreditación de competencias profesionales.

La sección 3.ª de ese mismo capítulo y título contempla una serie de modalidades dirigidas a colectivos específicos, como son el colectivo de las personas con necesidades educativas especiales (artículo 70 del Anteproyecto), las personas con especiales dificultades formativas o de inserción laboral como son mayores de 16 años sin cualificación e incorporadas a la vida laboral, para permitirles la obtención de un Certificado Profesional o de un Título de Formación Profesional, de 16 años que no hayan desarrollado su historia escolar en el sistema educativo español y tengan dificultades para incorporarse al mismo y las personas o grupos desfavorecidos en el mercado de trabajo o en riesgo de exclusión social; y los colectivos en situaciones de relación de sujeción especial (artículo 72).

Las siguientes secciones 4.ª y 5.ª prevén programas formativos distintos de los anteriores, para las personas mayores de 17 años que hayan abandonado prematuramente el sistema educativo sin alcanzar cualificación profesional alguna, dirigidos a posibilitar la obtención de una Acreditación, Certificado o Título de Formación Profesional que facilite su empleabilidad (artículo 73) o dirigidos a personas que, disponiendo de un contrato de trabajo, deseen cursar el correspondiente programa, manteniendo su estatus

de trabajador (artículo 74).

A propósito de esos colectivos específicos, el artículo 72 del Anteproyecto diferencia entre determinado personal de las Fuerzas Armadas -apartado 1- y las personas en situación de privación de libertad -apartado 2- , lo que suscita tres comentarios concretos:

- Se sugiere desglosar el contenido de ambos apartados en dos artículos distintos, como ya solicitó la Secretaría General Técnica del Ministerio de Defensa en su informe de 6 de julio de 2021.

- Sería conveniente modular la redacción del apartado 1 para señalar que sus previsiones deberán cohonestarse con lo establecido en el artículo 21 de la Ley 8/2006, de 24 de abril, de Tropa y Marinería, así como a lo dispuesto en la Ley 39/2007, de 19 de noviembre, de la Carrera Militar. Para completar la redacción del artículo 72 podría señalarse, en el último párrafo de su apartado 1, que prevé que "los currículos correspondientes podrán adaptarse a las circunstancias singulares del entorno profesional de las Fuerzas Armadas", que estos pueden ser impartidos en los centros docentes militares y aclarar si pueden o no ser impartidos por el personal militar.

- Por último, se recomienda aclarar el ámbito de las "personas en situación de privación de libertad" y especificar si esa fórmula se ciñe a las personas internadas en establecimientos penitenciarios o se extiende, por el contrario, a algunas otras situaciones que, aunque no puedan calificarse, estrictamente hablando, de "privaciones de libertad", sí afectan al libre desenvolvimiento de los afectados, como son las personas ingresadas en los centros de menores o en establecimientos psiquiátricos de titularidad o gestión públicas, entre otros.

Por lo que se refiere a los "otros programas formativos" el artículo 73 del Anteproyecto dispone que todas las políticas de formación profesional deberán tener como objetivo que toda la población activa logre, al menos, una formación de educación secundaria postobligatoria de carácter profesional o equivalente. En el apartado 1, c), se establece que las Administraciones competentes preverán la suscripción de acuerdos con "organizaciones y entidades de segunda oportunidad" categoría de personificaciones jurídicas que carece de definición en el artículo 2 del Anteproyecto y que es preciso delimitar en aras de la mayor claridad y seguridad jurídica posibles.

5. La orientación profesional. También la orientación profesional forma parte de las características que definen el sistema integrado de formación profesional que el Anteproyecto propugna y es regulada en su título VII.

Ha de recordarse que esa orientación cuenta con un concreto reconocimiento en nuestro ordenamiento, como uno de los elementos cardinales del sistema educativo y de formación profesional, en sus diferentes vertientes.

Así, se configura, en primer lugar, como un derecho básico de los alumnos en el artículo sexto, apartado 3.d), de la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, reguladora del Derecho a la Educación ("Se reconocen al alumnado los siguientes derechos básicos: (...) d) A recibir orientación educativa y profesional..."). En la Ley Orgánica de Educación, la orientación educativa y profesional se incluye entre los factores que favorecen la calidad de la enseñanza a los que los poderes públicos han de prestar una atención prioritaria (artículo 2.2).

Por su parte, la Ley Orgánica 5/2002, de 19 de junio, de las Cualificaciones y de la Formación Profesional prevé que el Sistema Nacional de Cualificaciones y Formación Profesional, recoge, entre otros principios básicos, el de la orientación de la formación profesional "tanto al desarrollo personal y al ejercicio del derecho al trabajo como a la libre elección de profesión u oficio y a la satisfacción de las necesidades del sistema productivo y del empleo a lo largo de toda la vida" (artículo 2.3.a). Y se concreta, además, como uno de los fines de dicho Sistema Nacional, proporcionar "a los interesados información y orientación adecuadas en materia de formación profesional y cualificaciones para el empleo" (artículo 3.3). Pero, sobre todo, dedica su título III a la "Información y orientación profesional" (artículos 14, 15 y 15 bis), por medio de las cuales se pretende tanto informar sobre las oportunidades de acceso al empleo, las posibilidades de adquisición, evaluación y acreditación de competencias y cualificaciones profesionales y sobre el progreso en ambas a lo largo de toda la vida, como informar y asesorar sobre las diversas ofertas de formación y los posibles itinerarios formativos para facilitar la inserción y reinserción laborales, así como la movilidad profesional en el mercado de trabajo (artículo 14). Los sujetos destinatarios de la actividad de los servicios de información y orientación profesional son el alumnado del sistema educativo, las familias, los trabajadores desempleados y ocupados y la sociedad en general (artículo 15.2), correspondiendo al Gobierno promover el desarrollo de un sistema integrado de información y orientación profesional, que se califica como servicio público (artículo 15 bis, apartado 1 in fine), fijándose las directrices a los que ha de adecuarse su actuación (artículo 15 bis, apartado 2).

El Anteproyecto dedica a la materia, como se ha indicado,

su título VII, que engloba los artículos 94 a 101 referidos, respectivamente, a su contenido y alcance, su cometido y fines, sus condiciones de prestación, la estrategia general de orientación profesional, la cooperación y coordinación del servicio de orientación profesional, los protocolos de actuación, la organización y los profesionales de los servicios de orientación profesional.

Como señala la exposición de motivos, el proceso de orientación se configura en el Anteproyecto como un servicio de acompañamiento obligado al del aprendizaje a lo largo de la vida, debiendo promover las diferentes Administraciones competentes la coordinación entre ellas para garantizar la calidad y complementariedad del servicio de información y orientación profesional facilitado desde el sistema de formación profesional y el sistema nacional de empleo.

La regulación contenida en este título VII merece una valoración favorable, si bien se efectúan algunas observaciones a fin de mejorar su intelección y sistemática.

Se recomienda, en ese sentido, aligerar la redacción de la primera frase del proyectado artículo 94, número 1, y sustituir el adjetivo "holístico" por otro término que, siendo más accesible al conjunto de destinatarios de la norma, exprese con mayor claridad cómo debe desarrollarse esa labor de apoyo y asistencia en el aprendizaje. Y ello porque, aun cuando el epíteto empleado es un término recogido en el diccionario de la Real Academia Española -en el que se define como "perteneciente o relativo al holismo"-, es posible que su significado concreto sea desconocido para muchos de los operadores jurídicos y, especialmente, por los ciudadanos a los que va dirigida la norma. Cabe, en este sentido, destacar la importancia de que los textos normativos se redacten en un lenguaje claro, preciso y sencillo, que permita que sean inteligibles para las personas a las que van dirigidos. En relación con ello, procede recordar que, tal y como establecen las Directrices de técnica normativa, aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005, publicado por Resolución de 28 de julio de 2005, el destinatario de las normas es el ciudadano y de ahí la necesidad de redactarlas "en un nivel de lengua culto, pero accesible para el ciudadano medio, de manera clara, precisa y sencilla", utilizando "un repertorio léxico común" (regla 101).

A la vista de todo ello, se sugiere sustituir el término mencionado por el adjetivo "integral" o por otro de similar significado, que encuentre mejor encaje en un texto normativo como el ahora dictaminado.

Concluye este primer apartado indicando que el servicio de orientación profesional "estará, en todo momento, centrado en el establecimiento de itinerarios formativos conducentes al éxito de los itinerarios profesionales deseados".

Entiende el Consejo de Estado que debe reformularse este inciso final en la medida en que parece expresar que el servicio de orientación ha de garantizar el éxito de los itinerarios profesionales de los sujetos a quienes se orienta y, con ello, asumir las eventuales consecuencias de que dicho éxito no se alcance. En realidad, es claro que el servicio de orientación profesional no sustituye a la decisión individual de formación profesional que adopta cada persona, sino que la asesora para que pueda adoptar sus decisiones con el mejor y mayor fundamento, tal y como resulta, entre otros preceptos, del proyectado artículo 95, número 2, c). Por ello, se sugiere que este inciso, en línea con lo que prevé el propio artículo 94 en su apartado 2, precise que la orientación estará centrada en el establecimiento de itinerarios formativos adecuados para la efectiva adquisición de las competencias profesionales deseadas por aquellos a quienes se orienta. En esta misma línea de consideraciones, se sugiere sustituir el adjetivo "acertadas" que emplea el artículo 96.2.a) por otro como "fundadas" o similar.

En relación con el artículo 95 (Cometido y fines) y el

artículo 96 (Condiciones de prestación), los integrantes del Consejo Nacional de Discapacidad han sugerido que se incluyan referencias específicas a la discapacidad y a las personas con necesidades educativas especiales, a fin de reflejar de forma más completa la situación de estos colectivos y el tratamiento específico que deberían recibir, lo que cabría efectuar en el apartado número 1, a), del citado artículo 95.

Del mismo modo, en la precisión de los contenidos de la formación permanente de los profesionales de los servicios de orientación profesional (artículo 101) podría añadirse una referencia concreta a la cuestión. En este punto se entiende que no procede incluir una mención a la discapacidad en el artículo 101, número 2, f), pues ese precepto se refiere a la formación permanente en materia igualdad y no discriminación por razón de sexo, orientación sexual e identidad de género. Por el contrario, sería pertinente incorporar una letra específica que garantice que esa formación permanente del profesorado incluya conocimientos y competencias en materia de formación y empleo de colectivos vulnerables, en especial de las personas con discapacidad y necesidades educativas especiales.

Por lo que se refiere al artículo 96, en su apartado 1 debería añadirse al final "o vías no formales", en coherencia con lo establecido en el título VI del Anteproyecto y en el propio apartado 2.a) del artículo 96.

El artículo 97 del Anteproyecto regula la "Estrategia general de orientación profesional", si bien en sus diferentes apartados se emplea la expresión "estrategia general para el desarrollo de la orientación profesional", de modo que deben coordinarse el título del precepto y su contenido.

Este artículo dispone en su apartado 1 que "se establecerá" dicha estrategia general, sin concretar la autoridad competente, cuestión que tampoco aborda con claridad el título XI del Anteproyecto y que debería precisarse, por ejemplo, cuando el artículo 113 atribuye al Gobierno la competencia para la aprobación de determinados extremos del sistema de orientación profesional: "el contenido del proceso continuo de acompañamiento y orientación que, en materia de formación profesional, permita a las personas concretar sus capacidades, competencias e intereses, tomar decisiones en materia de educación, formación y empleo y gestionar sus itinerarios formativos y laborales a lo largo de la vida" (letra m)); y "los mecanismos de garantía del acceso a los servicios de información, orientación y asesoramiento en sus diversas modalidades"(letra n).

En relación con el artículo 98 (Cooperación y coordinación del servicio de orientación profesional), se advierte que su apartado 1 coincide parcialmente con el del artículo 94, número 3, en tanto que su

apartado 3 coincide con el artículo 96, número 2, a), de manera que deben depurarse dichas reiteraciones.

El artículo 98, número 4, impone al servicio de orientación profesional el deber de "potenciar su papel en las políticas de educación, formación, inclusión social, igualdad y crecimiento económico", lo que ha de ponerse en relación y coordinarse con las atribuciones de los órganos administrativos que tienen atribuidas competencias en relación con esas materias.

En cuanto, por último, al artículo 99, se dedica a los protocolos de actuación, pero, atendiendo a su contenido, se aprecia que, además de esa figura, se regulan las modalidades de prestación del servicio de orientación (presencial, en línea o en combinación con plataformas digitales), lo que debería tener reflejo en su rúbrica. Finalmente, dentro de su apartado número 1, se sugiere suprimir la expresión "incluso inesperadas", que se emplea para hacer referencia a la identificación de nuevas oportunidades en el sistema de formación profesional.

6. La innovación, investigación aplicada y emprendimiento. Son estas las últimas características que conforman el sistema integrado de formación profesional al que el Anteproyecto pretende servir y a las que dedica su título VIII, que comprende los artículos 102 a 105, en los que se establece un marco para la colaboración entre las Administraciones públicas en estos ámbitos.

Se introduce en el Anteproyecto un régimen más completo que el contenido en el vigente artículo 11, número 7, de la Ley Orgánica 5/2002, relativo a la existencia de una red de centros de formación profesional de referencia nacional que desarrollan la innovación y experimentación en este ámbito. Dichos centros se contemplan en el proyectado artículo 102, número 3.

En este título se establece, además, que la Administración General del Estado, previa identificación de los sectores y las áreas con potencialidad competitiva en los diferentes territorios y en colaboración con las restantes Administraciones con competencia en la materia, "promoverá redes de centros de excelencia basados en la especialización inteligente que puedan convertirse en catalizadores de ecosistemas innovadores" (artículo 102, número 3, a).

Estos centros se mencionan también en los artículos 78 y 105, número 1, del Anteproyecto.

En particular, el primero de ellos hace referencia en su apartado número 1, d), a los centros de excelencia "designados por la Administración General del Estado". Además, dispone en su apartado número 5 que esta "establecerá la figura del centro de excelencia de formación profesional a nivel del Estado", obligación que el artículo 105, número 1, recoge en términos similares ("la Administración General del Estado establecerá centros de excelencia en formación profesional referentes en los ámbitos de innovación e investigación aplicada y de emprendimiento activo en cada sector productivo").

A pesar de la similitud de los términos empleados en unos y otros preceptos, su contenido no resulta idéntico, pues en un caso parece preverse que la Administración General del Estado deberá crear ("establecerá") centros de excelencia, mientras que en el otro le corresponde determinar cuáles son los centros -se entiende que ya establecidos o creados- a los que, atendiendo a su labor y trayectoria, les corresponde la calificación de "centros de excelencia".

Esa diversidad de interpretaciones divergentes de preceptos que se refieren a la misma realidad debe aclararse y salvarse en la redacción definitiva de la proyectada nueva legislación.

7. La acreditación de competencias profesionales adquiridas por experiencia laboral y aprendizajes no formales. Otra las características propias del sistema integrado de formación profesional que el Anteproyecto persigue instaurar, estrechamente imbricado con las políticas públicas encaminadas a la mejora de la formación y la empleabilidad de la ciudadanía, es el reconocimiento y acreditación de las competencias profesionales adquiridas por experiencia laboral y mediante cauces no formales de aprendizaje.

El régimen aplicable al respecto está recogido en el título VI del Anteproyecto (artículos 90 a 93) y tiene actualmente sustento en el

artículo 8 ("reconocimiento, evaluación, acreditación y registro de las cualificaciones profesionales") de la Ley Orgánica 5/2002, de 19 de junio, de las Cualificaciones y de la Formación Profesional. Conforme a este precepto:

"1. Los títulos de formación profesional y los certificados de profesionalidad tienen carácter oficial y validez en todo el territorio nacional, son expedidos por las Administraciones competentes y tendrán los efectos que le correspondan con arreglo a la normativa de la Unión Europea relativa al sistema general de reconocimiento de la formación profesional en los Estados miembros de la Unión Europea y demás Estados signatarios del Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo. Dichos títulos y certificados acreditan las correspondientes cualificaciones profesionales a quienes los hayan obtenido, y en su caso, surten los correspondientes efectos académicos según la legislación aplicable.

2. La evaluación y la acreditación de las competencias profesionales adquiridas a través de la experiencia laboral o de vías no formales de formación, tendrá como referente el Catálogo Nacional de Cualificaciones Profesionales y se desarrollará siguiendo en todo caso criterios que garanticen la fiabilidad, objetividad y rigor técnico de la evaluación.

3. El reconocimiento de las competencias profesionales así evaluadas, cuando no completen las cualificaciones recogidas en algún título de formación profesional o certificado de profesionalidad, se realizará a través de una acreditación parcial acumulable con la finalidad, en su caso, de completar la formación conducente a la obtención del correspondiente título o certificado.

4. El Gobierno, previa consulta al Consejo General de la Formación Profesional, fijará los requisitos y procedimientos para la evaluación y acreditación de las competencias, así como los efectos de las mismas".

Tal y como señaló el Tribunal Constitucional en su sentencia 111/2012, de 24 de mayo, la comprensión del artículo 8.4 de la Ley Orgánica 5/2002 ha de partir de la premisa de que "la intervención del Estado tiene una distinta intensidad en función de la modalidad de formación profesional sobre la que se esté actuando, lo que impide realizar una lectura unívoca del mismo. Por ello, es preciso tener en cuenta las dos vertientes competenciales presentes en la regulación examinada y considerar que, mientras en el ámbito laboral es competencia exclusiva del Estado la íntegra regulación de la materia merced al título del artículo 149.1.7 CE (lo que le permite regular completamente los requisitos y procedimientos para la evaluación y acreditación de las competencias, así como sus efectos), en la esfera educativa el Estado no tiene ese monopolio legislativo en virtud del artículo 149.1.30 CE y debe quedar un margen para que las Comunidades Autónomas ejerzan sus competencias normativas. Por tanto, es en el campo del sistema educativo en el que se enmarca la impugnación del artículo 8.4 y en él el entendimiento de dicho precepto habrá de realizarse de acuerdo con las competencias que tanto el Estado como las Comunidades Autónomas ostentan en la materia".

Partiendo de esta base, el Tribunal Constitucional declaró constitucional el artículo 8.4 de la Ley Orgánica 5/2002, en relación con el sistema educativo, por cuanto entendió que "no reserva al Gobierno la íntegra regulación de todos los aspectos referidos a la evaluación y acreditación de las competencias, sino sólo de aquellos contenidos y criterios básicos que forman parte de las enseñanzas mínimas, por lo que queda un margen a las Comunidades Autónomas para desarrollar sus facultades normativas inherentes a las competencias que ostentan en la materia, de donde se extrae la consecuencia de que el precepto impugnado no vulnera el orden constitucional de competencias".

Por consiguiente, el Estado ostenta competencias para regular con carácter básico -ex artículo 149.1.30 de la Constitución- el procedimiento de evaluación y acreditación de competencias.

A esta cuestión se dedican, como se ha avanzado,

los artículos 90 a 93 del Anteproyecto, que integran su título VI en el que, como indica la exposición de motivos, "se recogen y actualizan los preceptos relativos a la acreditación de las competencias profesionales adquiridas por la experiencia laboral o vías no formales de formación", procediéndose en esencia a la sustitución del sistema de reconocimiento articulado a través de convocatorias de evaluación y acreditación efectuadas por las Administraciones competentes por un procedimiento abierto de manera permanente y referido a cualquier competencia, sea cual sea el ámbito profesional en que la persona haya desarrollado su experiencia profesional.

Según la exposición de motivos del Anteproyecto, "el sistema, tal y como se había venido desarrollando hasta ahora, no había alcanzado los objetivos previstos, no habiendo sido suficiente el número de personas que, desde el año 2009, habían hecho uso del procedimiento. Concretamente un número aproximado de 300.000 ciudadanos y ciudadanas en más de 10 años frente a los más de 11 millones de potenciales usuarios. Ello ha motivado que se hayan introducido en esta Ley elementos de flexibilidad en varios órdenes, con el fin de hacer accesible este procedimiento a la ciudadanía y que sea entendido como un derecho permanente que abre oportunidades de mejora en los ámbitos formativo y laboral. De ahí la modificación del Real Decreto 1224/2009, de 17 de julio, de reconocimiento de las competencias profesionales adquiridas por experiencia laboral, modificado por el Real Decreto 143/2021, de 9 de marzo. Esta regulación básica permitirá una mayor flexibilización del procedimiento".

En realidad, el Anteproyecto no supondrá una completa innovación del ordenamiento en este ámbito, ya que gran parte del contenido que incorpora y, sobre todo, la concepción del sistema de acreditación como un procedimiento permanentemente abierto para los interesados, ya se recoge en el Real Decreto 143/2021, de 9 de marzo, por el que se modifica el Real Decreto 1224/2009, de 17 de julio, de reconocimiento de las competencias profesionales adquiridas por experiencia laboral.

Sobre el proyecto de esa norma reglamentaria emitió dictamen este Consejo de Estado el pasado 18 de febrero (expediente número 7/2021), en el que se efectuaban una serie de consideraciones que conviene traer ahora a colación.

Se destacaba entonces que existía una acuciante necesidad de mejorar en España el nivel de cualificación profesional de una muy relevante porción de la población activa, habiendo resultado insuficiente el sistema regulado en el Real Decreto 1224/2009 por cuanto había sido empleado para lograr el reconocimiento de sus cualificaciones profesionales por solo 300.000 personas en una década, cuando los potenciales beneficiarios se calculaban por el ministerio competente en once millones de ciudadanos.

El proyecto que dio origen a ese Real Decreto 143/2021 se dirigía a tratar de resolver las deficiencias detectadas, pero este Consejo sostuvo en su dictamen que, a la vista del contenido de la proyectada reglamentación, el propósito a que respondía resultaba de difícil inserción en el sistema diseñado por el Real Decreto 1224/2009. Ello era así porque ese real decreto regulaba un sistema de reconocimiento basado en la existencia de convocatorias periódicas a tal efecto por las Administraciones competentes, con sus correspondientes comisiones de evaluación, en tanto que el proyecto de real decreto dictaminado introducía un sistema de procedimiento de acreditación permanente abierto sin intervención de dichas comisiones, es decir, "se transita de un modelo de convocatorias recurrentes a un mecanismo abierto y permanente de evaluación y acreditación (artículo 10, apartados 1, 2 y 3), modificándose el régimen de las comisiones de evaluación (artículos 26 y 27), que podrán ser sustituidas por evaluadores".

Entendía este Consejo que "la sustitución del actual procedimiento, basado en la existencia de convocatorias periódicas y la intervención de comisiones de evaluación, por un sistema abierto de evaluación con carácter permanente en cada centro público (o en los privados que sean autorizados), que actuarán mediante los evaluadores singulares que se designen, exigiría la elaboración de una nueva norma, con su correspondiente preámbulo, y basada en una exposición más clara, en la memoria, de las razones que han motivado el escaso éxito del sistema vigente".

Estas sugerencias no fueron atendidas por la autoridad consultante -el Real Decreto 134/2021 fue aprobado "oído el Consejo de Estado"-, por lo que desde el 11 de marzo de 2021, fecha de su entrada en vigor, han coexistido en el marco del Real Decreto 1224/2009 dos mecanismos de acreditación antagónicos.

Pues bien, el título VI del Anteproyecto implica la superación de esa doble vía de acreditación que aún pervive en el Real Decreto 1224/2009 y cuya difícil convivencia motivó las objeciones formuladas en el citado dictamen. Frente a ese sistema dual, la proyectada nueva ley orgánica apuesta con claridad por el sistema de procedimiento de acreditación permanentemente abierto para los interesados y ya recogido en la revisión que el Real Decreto 143/2021 hizo del artículo 10 del Real Decreto 1224/2009, que sienta que "las Administraciones competentes garantizarán el inicio del procedimiento para cada ciudadano de acuerdo con los plazos previstos en el artículo 21 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. El plazo máximo para resolver será de seis meses desde que la solicitud tenga entrada en el registro electrónico de la administración competente para su tramitación. En caso de que no se dicte resolución expresa en plazo, la solicitud presentada se entenderá desestimada por silencio administrativo".

Esa incompatibilidad entre el Anteproyecto y el régimen actualmente contenido en el citado real decreto de 2009 comporta que este último quedará incluido en el ámbito de la disposición derogatoria de la proyectada nueva ley, con lo que resultará especialmente urgente proceder al desarrollo reglamentario de las previsiones contenidas en el título VI del Anteproyecto.

Dado ese carácter en cierto modo anticipatorio que el

Real Decreto 143/2021 ha tenido con respecto a la regulación legal proyectada, es posible apreciar el paralelismo entre los preceptos proyectados y algunos de los del Real Decreto 1224/2009 revisados por el real decreto de 2021. Así, sin ánimo exhaustivo, el artículo 90 se corresponde aproximadamente con el artículo 2, el artículo 91, número 1, con los artículos 1 y 7, número 1, de la norma reglamentaria, el artículo 91, número 3, con el 8, el 92, número 1, con el 10, número 1, el 92, número 2, con el 6 y el 7, y el artículo 93 con los artículos 17, 18 y 19.

Partiendo de esa valoración general, se efectúan a continuación observaciones particulares a alguno de los preceptos contenidos en el

título VI al Anteproyecto.

Se aprecia, en primer lugar, una cierta reiteración entre los artículos 90, número 2; 92, número 1, y 92, número 2 (letras b), c) y d)), en cuanto a que el procedimiento de acreditación estará referido al o tendrá por objeto el reconocimiento de cualquier estándar de competencia profesional incluido en el Catálogo Nacional de Estándares de Competencias Profesionales. Se sugiere que en el artículo 92, número 2, c), se suprima esa mención y sea sustituida, por ejemplo, por la regla relativa al sentido del silencio administrativo en este procedimiento -negativo conforme al artículo 10.2 del Real Decreto 1224/2009-.

Resulta confusa la expresión "destinatarios" que titula al artículo 91, que comprende tanto a la población activa como a las empresas u organismos equiparados. En realidad, las personas con competencias profesionales no acreditadas serán las interesadas en el procedimiento de acreditación -artículo 5 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas-. Por el contrario, las empresas u organismos equiparados no serán, en rigor, interesados ni "destinatarios" de la acreditación obtenida por sus trabajadores, sino eventuales beneficiarios de la mejora de la competencia profesional de aquellos.

Este precepto regula también (apartado 3) los deberes de las Administraciones competentes, que, en línea con lo expuesto, no pueden considerarse destinatarios del procedimiento en sentido estricto, ni interesados.

Quizá debería deslindarse el contenido de este precepto, dedicando un artículo específico, que englobaría los apartados 1, 2 y 4, a los "interesados en el procedimiento y otros sujetos", y otro artículo distinto a los deberes de las Administraciones, que relaciona el actual apartado 3 del proyectado artículo 91.

Por lo que se refiere al artículo 92, en su apartado número 2, a), se indica que el procedimiento "se regirá por los principios de transparencia, accesibilidad, rigor, presunción de veracidad y celeridad".

Cabe recordar que el vigente Real Decreto 1224/2009, enuncia en su artículo 6 como tales principios los de respeto de los derechos individuales, fiabilidad, validez, objetividad, participación, calidad y coordinación. El principio de objetividad, por su parte, incluye el de "rigor técnico" que, como tal, no puede considerarse en sí mismo un principio autónomo firmemente asentado en la dogmática jurídica o en la práctica forense, sin que tampoco cuente con respaldo normativo en las leyes generales de procedimiento (artículo 3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, del Régimen Jurídico del Sector Público).

Se considera preferible, por ello, sustituir esa mención por una referencia al principio de objetividad.

Tal recomendación encuentra sustento, además, en la disposición adicional trigésima segunda de la Ley Orgánica de Educación, dedicada a los "procedimientos para el reconocimiento y la acreditación de las competencias profesionales", que en la redacción dada por la Ley Orgánica 3/2020 prevé que los indicados procedimientos "se basarán en los principios de simplicidad, claridad y proximidad a los ciudadanos, eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados y eficiencia y adecuación de los medios a los fines institucionales" (inciso final de su párrafo primero).

No habiendo explicación en el expediente acerca del cambio proyectado en los principios rectores de estos procedimientos, debe alinearse la redacción del artículo 92.2.a) del Anteproyecto con la de citada disposición adicional 37.ª de la Ley Orgánica de Educación.

Por último, se aprecia una reiteración entre lo previsto en el artículo 93 (Efectos) y en el párrafo primero del artículo 18 del Anteproyecto ("La acreditación de un estándar de competencia adquirido por experiencia laboral o vías no formales tendrá la condición de acreditación parcial acumulable, a efectos, en su caso, de acreditar y de completar la formación conducente a la obtención del correspondiente título o certificado profesional"), dedicado a los "efectos de la acreditación", dentro del régimen del Registro Estatal de Acreditaciones de Competencias Profesionales Adquiridas por Experiencia Laboral o Vías No Formales (artículos 16 a 18). En consecuencia, el contenido sustantivo de ese párrafo primero del artículo 18 debería integrarse en el artículo 93.

Octava. De acuerdo con el orden indicado en la cuarta consideración, procede ahora volver la atención sobre cómo se desenvuelve el propuesto sistema integrado de formación profesional.

Este bloque de cuestiones engloba:

- Los centros del sistema de formación - El profesorado y personal formador - La internacionalización del sistema español de formación profesional - La evaluación del sistema

1. Los centros del sistema de formación profesional.

Un adecuado análisis de la regulación proyectada obliga a partir de la situación actual en la materia, a cuyos efectos los textos más relevantes son la

Ley Orgánica 5/2002, de 19 de junio, de las Cualificaciones y de la Formación Profesional (artículo 11 y disposición adicional quinta),

el Real Decreto 1558/2005, de 23 de diciembre, por el que se regulan los requisitos básicos de los Centros integrados de formación profesional y el Real Decreto 1147/2011, de 29 de julio, por el que se establece la ordenación general de la formación profesional del sistema educativo.

De conformidad con tales normas, corresponde a las Administraciones públicas consolidar una red estable de centros de formación profesional que permita armonizar la oferta y avanzar en la calidad de la misma y que está constituida por a) los centros integrados públicos y privados concertados de formación profesional; b) los centros públicos y privados concertados del sistema educativo que ofertan formación profesional;

c) los Centros de Referencia Nacional, d) Los centros públicos del Sistema Nacional de Empleo y e) los centros privados acreditados del Sistema Nacional de Empleo que ofertan formación profesional para el empleo.

Corresponde a las Administraciones educativas y laborales establecer el procedimiento para que los centros autorizados para impartir formación profesional del sistema educativo, que reúnan los requisitos necesarios, puedan impartir también formación profesional para el empleo y se prevé que, en el marco de las correspondientes previsiones presupuestarias, las Administraciones competentes y los interlocutores sociales puedan alcanzar acuerdos para la concreción de la oferta de formación profesional para el empleo en los centros antes referidos.

Las normas citadas establecen una serie de reglas aplicables al funcionamiento de los centros sostenidos con fondos públicos que ofrezcan de forma integrada enseñanzas de formación profesional del sistema educativo y para el empleo (y a determinados centros privados concertados que ofrezcan de forma integrada enseñanzas de formación profesional del sistema educativo y para el empleo), como son la autonomía de organización y de gestión de los recursos humanos y materiales, en los términos establecidos reglamentariamente; el acceso a los recursos presupuestarios destinados a financiar las acciones formativas para el empleo que desarrollen, de conformidad con los mecanismos de cooperación que concierten las Administraciones educativas y laborales, y la evaluación de calidad de todas esas acciones formativa, en los términos que reglamentariamente se establezcan.

Partiendo de ese régimen, el Anteproyecto otorga un papel modular no solo a formación profesional dual, sino también a los centros y agentes del sistema, que son los que permiten articular el carácter dual que se proyecta sobre la oferta formativa.

Aun cuando la mayor relevancia de la reforma recae sobre el profesorado y los formadores, no es menos cierto que el régimen aplicable a los centros donde se imparte la formación profesional cobra importancia en el Anteproyecto en la medida en que incorpora un nuevo modelo integrado, que se contrapone a las dos grandes redes de centros de formación profesional que se corresponden con los dos subsistemas existentes dentro de nuestra formación profesional. Así, frente a la dualidad de centros propios del sistema educativo y centros y entidades autorizadas para la formación profesional para el empleo, el Anteproyecto configura ambas redes de centros como complementarias, de manera que unos y otros interoperan en los términos previstos en la proyectada norma. Además, se incorpora la creación de centros especializados por sectores lo que permitirá una innovación permanente y su configuración como elementos tractores del resto de la red.

La importancia de la coexistencia y coordinación de centros y empresas en la impartición de la formación profesional radica en el carácter dual que afirma aplicar a toda la oferta formativa, aunque, como se ha visto, solo es propia de los grados C, D y, eventualmente, E. En concreto, la ejecución de la oferta formativa tiene lugar en los centros del sistema de formación profesional (artículos 77 a 81 del Anteproyecto) y las empresas u organismos equiparados (artículos 82 a 84).

Son centros del sistema de formación profesional los establecidos y gestionados por las Administraciones competentes, así como los autorizados para impartir ofertas de formación profesional. En esa categoría se incluyen, entre otros, los centros públicos y privados autorizados y acreditados al efecto por la Administración competente; los centros integrados de formación profesional; los centros de referencia nacional, con los requisitos y en las condiciones establecidas al efecto; los centros de excelencia de formación profesional designados por la Administración General de Estado; los organismos, públicos o privados, con quienes las Administraciones competentes suscriban convenios o establezcan cualquier otra fórmula de colaboración; y las empresas, públicas o privadas, que, con medios propios o contratados externamente, desarrollen acciones formativas incluidas en el Catálogo Nacional de Ofertas de Formación Profesional para sus propios trabajadores, en las condiciones que se regulen. De entre todos ellos, son centros especializados de formación profesional los que imparten aquellas de manera exclusiva, así como los dedicados a orientación profesional o acreditación de competencias profesionales. El Anteproyecto contempla también los centros privados de formación profesional que deberán estar en todo caso adscritos a centros públicos de formación profesional.

Para poder impartir ofertas de formación profesional, es necesaria una previa autorización administrativa (artículo 78, número 1) así como la inscripción en el Registro General de Centros de Formación Profesional (artículo 79, número 1, b). Además, el artículo 78, número 2, exige a los centros y organismos a los que se refiere el apartado 1 de ese mismo precepto, la inscripción en el registro administrativo autonómico correspondiente al lugar en el que tengan su sede, así como en tantos otros lugares en los que desarrollen su actividad en cualquiera de los grados y modalidades de formación profesional; mientras que el artículo 78, número 4, b) exige que aquellos centros de formación profesional que desarrollen acciones formativas conducentes a titulaciones de grado D y E del sistema educativo se inscriban en el

Registro Estatal de Centros Docentes no Universitarios.

Junto con los centros del sistema de formación profesional,

el título IV del Anteproyecto dedica su capítulo segundo a las empresas y organismos equiparados (artículos 82 a 84). Esa categoría engloba a las empresas y organismos que cuenten con la capacidad precisa al efecto y asuman su corresponsabilidad en la formación de estudiantes y personas trabajadoras. Para participar en actividades formativas, es preciso que la colaboración quede acreditada en la forma y condiciones que reglamentariamente se determinen y con los efectos que se regulen, disfrutando de una serie de derechos y deberes que el Anteproyecto recoge en su artículo 83.

De entre las notas más características del modelo de impartición de la formación profesional que diseña el Anteproyecto, merecen mención la corresponsabilidad en la formación profesional entre los centros y las empresas y la coordinación y complementariedad de unos y otras.

En efecto, partiendo de la necesidad de operar, no solo con los centros educativos y formativos, sino, también, con la formación profesional en las empresas, el Anteproyecto prevé que aquellas que cuenten con la capacidad necesaria y asuman su corresponsabilidad en la formación de los estudiantes y trabajadores podrán participar en actividades formativas del sistema de formación profesional, contribuir al diseño de los estándares de competencias profesionales y a la actualización de las ofertas de formación, además de participar en la evolución de perfiles profesionales.

Otra de las notas principales del nuevo modelo de formación profesional que introduce el Anteproyecto radica en la configuración de las dos redes de centros de formación profesional que hasta ahora eran independientes porque se correspondían con sistemas de formación que evolucionaban en paralelo (los centros propios del sistema educativo y los centros y entidades autorizadas para la formación profesional para el empleo), como complementarias en el marco de un mismo modelo o sistema. De esta manera, centros educativos y empresas no son compartimentos estancos en el proceso formativo y su colaboración permitirá una mayor y mejor formación profesional.

Además de los dos elementos nucleares de este sistema de centros de formación profesional, el Anteproyecto también regula la creación de centros especializados por sectores (con el objeto de promover la innovación y de su configuración como elementos tractores del resto de la red de centros), la creación de redes de centros de excelencia basados en la especialización inteligente (título VIII) y prevé la presencia de centros extranjeros que imparten formación profesional en España (artículo 80), además de contemplar la posibilidad de articular proyectos de formación e innovación entre centros españoles y extranjeros además de alianzas para realizar estancias en otros países durante la formación (título IX).

Junto a todo lo expuesto, debe ponerse de relieve la novedad que comporta el reconocimiento, por parte del Anteproyecto, del valor y de la funcionalidad de las empresas en todo el sistema de formación profesional dual, previendo de manera expresa la figura de las asociaciones o agrupaciones de pequeñas y medianas empresas en un ámbito territorial delimitado con objeto de reconocerlas o darles el tratamiento de una única empresa a efectos de organización, gestión y administración de periodos de formación.

La regulación descrita y el contenido del título IV del Anteproyecto merecen, a la vista de lo señalado en las consideraciones anteriores, una valoración global positiva. Ello no obstante, se estima conveniente destacar, con carácter general, que la regulación contenida en los artículos 76 a 84 y en especial, la que corresponde a los artículos 78, 79, 83 y 84 tiene un nivel de detalle impropio de una norma con rango de ley. La regulación en ellos contenida es pormenorizada y específica y muchas de sus previsiones encontrarían un mejor encaje en normas de desarrollo reglamentario.

Con un carácter más concreto, han de formularse observaciones particulares a los artículos 78 y 80.

Ese artículo 78 debería reformularse con carácter general, por dos motivos. En primer lugar, su rúbrica no se corresponde con el objeto del precepto, que no regula la autorización de los centros de formación profesional, sino que determina y enumera qué centros pueden impartir ofertas de formación profesional. En segundo lugar, el orden interno del precepto resulta confuso, pues su apartado 1 establece que, previa autorización administrativa e inscripción registral, podrán impartir ofertas de formación profesional

todos aquellos centros y organismos que enumera, para continuar en el

apartado 2 señalando que los centros y organismos a que se refiere el apartado anterior deben quedar inscritos en el registro administrativo autonómico correspondiente al lugar en que tengan su sede; sin hacer referencia alguna al Registro General de Centros de Formación Profesional en los que es obligatoria (en todo caso de conformidad con el apartado 4 del mismo artículo 78) la inscripción de todos los centros de formación profesional cualquiera que sea el grado en el que se desarrollan las acciones formativas.

De la lectura del apartado cuatro del artículo 78, se desprende sin dificultad que para el desarrollo de acciones formativas en los centros de formación profesional es preciso en todo caso la inscripción en el

Registro General de Centros de Formación Profesional (apartados a y b del

número cuatro del artículo 78) además de que los centros que tengan por objeto desarrollar acciones formativas conducentes a titulación de grado D y E del sistema educativo deben, asimismo, estar inscritos en el Registro Estatal de Centros Docentes no Universitarios.

De conformidad con lo expuesto, se sugiere reconsiderar la organización interna del artículo referido y anteponer el requisito de la inscripción en el Registro General de Centros de Formación Profesional, recogiendo que es un requisito ineludible y general, y abordar, seguidamente, el resto de los aspectos que el actual artículo 78 contempla.

Por lo que se refiere al artículo 80, relativo a los centros extranjeros de formación profesional, su redacción debe corregirse con la finalidad de someter el contenido de ese precepto y de toda la regulación del Anteproyecto a lo establecido en los convenios internacionales (eliminando la expresión "sin perjuicio de lo establecido en los convenios internacionales").

Una vez salvada la aplicación de los convenios internacionales en esa materia, el Anteproyecto debería enunciar la posibilidad de que centros extranjeros de formación profesional se ubiquen en España y las previsiones generales para ello antes de remitir la regulación de tales centros a lo que se disponga reglamentariamente.

2. El profesorado y personal formador. En el diseño del sistema integrado de formación profesional que persigue, el Anteproyecto se ocupa de las personas que pueden impartir ofertas de formación profesional, a las que, bajo la rúbrica "Profesorado y formadores o formadoras de distinto perfil", dedica su título V, que se descompone en dos capítulos ("Profesorado

y personal formador" y "Otros perfiles colaboradores") e incluye los artículos 85 a 89.

En particular, los artículos 85 y 86 establecen el régimen aplicable al "profesorado de formación profesional perteneciente a los Cuerpos docentes del sistema educativo" y el previsto para el "profesorado y personal formador de centros de formación profesional no incorporados al sistema educativo", respectivamente, refiriéndose el artículo 87 a la "formación permanente".

De lo dispuesto en el artículo 85 resulta que, con carácter general, para poder impartir docencia en enseñanzas de formación profesional integradas en el sistema educativo se exige el cumplimiento de los requisitos de titulación y formación previstos en la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación.

En particular, podrán impartir docencia en formación profesional del sistema educativo los catedráticos de enseñanza secundaria y los profesores de enseñanza secundaria de las especialidades de formación profesional, los profesores especialistas en sectores singulares de formación profesional y los funcionarios del Cuerpo a extinguir de profesores técnicos de formación profesional. Podrán también hacerlo quienes, además de estar en posesión del título de Grado universitario, licenciado, ingeniero o arquitecto o de una titulación equivalente, dispongan de formación pedagógica y didáctica de nivel de posgrado, de acuerdo con lo previsto en la Ley Orgánica de Educación, todo ello sin perjuicio de la posibilidad de ampliar reglamentariamente este elenco de sujetos para la docencia de determinadas especialidades, previa consulta con las comunidades autónomas.

Por lo que se refiere a la docencia en centros de formación profesional no incorporados al sistema educativo, el artículo 86, número 1, del Anteproyecto exige la concurrencia de dos requisitos: estar en posesión del título de Grado universitario, licenciado, ingeniero o arquitecto o de una titulación equivalente; y contar con la formación pedagógica y didáctica o, en su caso, la titulación habilitante que se determine reglamentariamente.

Se habilita, no obstante, al desarrollo reglamentario para establecer, en relación con determinados grados y especialidades de las ofertas de formación, las equivalencias aplicables a quienes tengan una titulación de técnico de formación profesional, técnico superior de formación profesional, técnico auxiliar o técnico especialista de formación profesional y, en su caso, de certificados de profesionalidad de nivel 2 y 3 asociados a la familia profesional (artículo 86.2).

Asimismo, se prevé la posibilidad de incorporar a los equipos docentes la figura del experto del sector productivo, regulada en el

artículo 88 del Anteproyecto.

Cierra el primer capítulo del título V del Anteproyecto su artículo 87, en el que se regula la formación permanente como un derecho y una obligación del profesorado y del personal formador y como una responsabilidad de la Administración y de los centros que impartan formación profesional, facilitando que los docentes actualicen su formación con estancias en empresas.

Por lo que hace al segundo capítulo del referido título, se centra en la regulación de "otros perfiles colaboradores", refiriéndose, en primer lugar, a las "personas expertas de sector productivo" (artículo 88). Se trata de profesionales en ejercicio en un determinado sector que pueden ser autorizados por las Administraciones competentes para cubrir las necesidades de formación en las ofertas de formación profesional, impartiendo docencia en los centros del sistema. Esta figura, ya prevista en el artículo 95.2 de la Ley Orgánica de Educación, se completa en el Anteproyecto con otras, como son, en particular, el trabajador experto sénior de empresa, el prospector de empresas u organismos equiparados y el personal de apoyo especializado. A todos ellos hace mención el artículo 89 como figuras cuya participación en la formación profesional debe ser promovida en colaboración con las organizaciones empresariales y sindicales más representativas.

La regulación contenida en este título V del Anteproyecto debe ponerse en conexión con la que se recoge en sus disposiciones adicional sexta, transitoria cuarta y finales primera y segunda.

La primera de ellas ("Especialidades docentes del Cuerpo de profesores de enseñanza secundaria y del Cuerpo de profesores especialistas en sectores singulares de formación profesional") determina en su primer apartado cuáles son las especialidades docentes que se integran en el Cuerpo de profesores de enseñanza secundaria e identifica en el segundo apartado cuáles son las correspondientes al Cuerpo de profesores especialistas en sectores singulares de formación profesional, habilitando en el tercer apartado al titular del Ministerio de Educación y Formación Profesional para modificar los correspondientes listados.

La disposición transitoria cuarta ("Profesorado de formación profesional del sistema educativo") autoriza a las Administraciones educativas a que, hasta que se desarrollen reglamentariamente las disposiciones sobre el profesorado de formación profesional de la proyectada nueva ley orgánica y de la Ley Orgánica de Educación, puedan seleccionar funcionarios de

carrera procedentes de las ofertas de empleo público aprobadas en el Cuerpo de profesores técnicos de formación profesional, así como efectuar nombramientos de personal interino en ese Cuerpo.

En cuanto a las disposiciones finales antes mencionadas, la primera modifica el artículo 95 de la Ley Orgánica de Educación y sus disposiciones adicionales séptima y novena, mientras que la segunda da nueva redacción a la disposición adicional undécima de la Ley Orgánica 3/2020, de 29 de diciembre, por la que se modifica la Ley Orgánica de Educación.

El mencionado artículo 95 hace referencia al "profesorado de formación profesional". En su actual redacción, este precepto exige que el profesorado de formación profesional cumpla los requisitos de titulación y formación que el artículo 94 de la Ley Orgánica de Educación impone al profesorado de educación secundaria obligatoria y de bachillerato, si bien permite atribuir capacidad docente a profesores especialistas que posean determinada titulación técnica y a profesionales del sector productivo asociado al título o curso correspondiente. Las condiciones de acceso y desempeño de las funciones docentes del profesorado especialista (que prestará servicios en régimen de contratación laboral) las determinará reglamentariamente el Gobierno, correspondiendo al Ministerio de Educación y Formación Profesional el establecimiento de los requisitos y condiciones para el desempeño de actividades docentes de los profesores especialistas.

El Anteproyecto introduce en esta disposición determinadas precisiones. En particular, deja a salvo la posibilidad de que el Gobierno habilite a otras titulaciones distintas de las exigidas al profesorado de educación secundaria obligatoria y bachillerato para impartir enseñanzas de formación profesional en relación con determinadas especialidades, alineándose así la regulación contenida en el artículo 95.1 de la Ley Orgánica de Educación a lo dispuesto en el artículo 85, número 2, c), del Anteproyecto, que prevé la posibilidad de que impartan docencia en determinadas especialidades los sujetos que "se determinen reglamentariamente previa consulta a las Comunidades Autónomas".

Por otro lado, se prevé la posibilidad excepcional de atribuir docencia a profesionales que desarrollen su actividad en régimen laboral, regulada ahora también en los artículos 86.3 y 88 del Anteproyecto.

Por último, la disposición final primera del Anteproyecto modifica también las disposiciones adicionales séptima y novena de la Ley Orgánica de Educación, introduciendo puntualizaciones en la integración en el nuevo Cuerpo de profesores especialistas en sectores singulares de formación profesional, aclarando que sus integrantes desempeñarán sus funciones en la formación profesional y, excepcionalmente, en la educación secundaria obligatoria. En conexión con ello, se exige para el ingreso en dicho cuerpo estar en posesión de la titulación de diplomado, arquitecto técnico o ingeniero técnico o el título de grado, licenciado, ingeniero o arquitecto, además de la necesaria formación pedagógica y didáctica y la superación del correspondiente proceso selectivo.

Finalmente, la disposición final segunda del Anteproyecto modifica la disposición adicional undécima de la Ley Orgánica 3/2020, de 29 de diciembre, por la que se modifica la Ley Orgánica de Educación, relativa a la integración de los integrantes del Cuerpo a extinguir de profesores técnicos de formación profesional en el Cuerpo de profesores de enseñanza secundaria.

En concreto, se precisa que es el profesorado del Cuerpo a extinguir de profesores técnicos de formación profesional quien se integra en el Cuerpo de profesores de enseñanza secundaria, siempre que se encuentre en posesión de la titulación de grado universitario, licenciado, ingeniero, arquitecto o equivalente a efectos de acceso a la función pública o de docencia de las especialidades de aquel.

En segundo lugar, se puntualiza que la integración afectará a quienes se encuentren en condiciones de ser integrados a la entrada en vigor de la Ley Orgánica de Educación y dentro de los cinco años inmediatamente posteriores a su entrada en vigor.

Por último, la disposición final segunda del Anteproyecto indica que, mientras se encuentren en servicio activo, los beneficiarios de la citada integración funcionarial mantendrán la especialidad y atribución docente que poseían en su Cuerpo de origen y que quienes no se integren mantendrán todos los derechos inherentes a su condición de funcionarios.

De esa exposición resulta que la principal novedad que el Anteproyecto incorpora en materia de profesorado es la creación de un nuevo Cuerpo de profesores especialistas en sectores singulares de formación profesional al que pueden acceder técnicos superiores de formación profesional en determinadas especialidades.

Dentro de la presentación que hace del contenido del Anteproyecto, el apartado V de su exposición de motivos alude a la creación de ese nuevo Cuerpo, sin brindar mayores explicaciones al respecto, que sí se encuentran en la memoria del análisis de impacto normativo de la proyectada ley y, en concreto, en la ya comentada evaluación de su impacto económico. Se indica allí que esa creación "responde al objetivo de reducir al máximo la necesidad de contratación de la figura de especialistas externos, dadas las dificultades que a lo largo de los años han presentado para la contratación de dichos trabajadores" a los que se atribuye, en todo caso, un carácter coyuntural, centrado en la formación inicial en titulaciones o especializaciones nuevas, de modo que "cuando esas especializaciones nuevas se consolidan y adquieren carácter estructural, lo tiene que adquirir también el profesorado que las imparte y que deberán pertenecer a los cuerpos y especialidades correspondientes" Adicionalmente, la memoria también aborda la estimación de efectivos de ese nuevo Cuerpo y apunta que "está claramente determinada, ya que en dicho cuerpo ingresarán exactamente los mismos profesores que se requieran para las especialidades análogas que se declaran a extinguir en el cuerpo de Profesores Técnicos de Formación Profesional", de manera que "el cuerpo de Profesores Técnicos de Formación Profesional se extingue, pero sus especialidades permanecen, pasando una parte de ellas al cuerpo de Profesores de Enseñanza Secundaria y otra parte al nuevo cuerpo de Profesores Especialistas en Sectores Singulares".

En definitiva, se explicita que la creación del mencionado nuevo Cuerpo de profesores de formación profesional está directamente conectada con la integración de parte del profesorado del "Cuerpo a extinguir de profesores técnicos de formación profesional" en el Cuerpo de profesores de enseñanza secundaria, decisión que fue adoptada por la Ley Orgánica 3/2020.

Con dicha integración, pretendió darse respuesta a una histórica reivindicación de los profesores de formación profesional, que, contando en muchos casos con la misma titulación que los que pertenecen al Cuerpo de enseñanza secundaria, no gozaban de los mismos derechos ni desempeñaban sus funciones docentes en idénticas condiciones. En concreto, hasta la Ley Orgánica 3/2020, las especialidades docentes de formación profesional se encontraban divididas en dos cuerpos: el de profesores de enseñanza secundaria (grupo A1) y el de profesores técnicos (grupo A2).

El origen de esa escisión se remonta a la Ley General de Educación de 1970, que implantó la actual concepción de la

formación profesional basada en una doble dimensión educativa y laboral y que dispuso la existencia de tres cuerpos docentes de formación profesional (artículo ciento dos): el de profesores de primer grado, conocidos como maestros de taller, titulados en formación profesional y encargados de impartir enseñanzas prácticas; el de profesores de formación profesional de segundo grado o profesores numerarios, que poseían título de diplomado, arquitecto técnico o ingeniero técnico e impartían enseñanzas teóricas; y el de los profesores de tercer grado o catedráticos de formación profesional con titulación superior, Cuerpo este último que no llegó a crearse.

Con la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de Ordenación General del Sistema Educativo, los maestros de taller pasaron a denominarse profesores técnicos de formación profesional y los profesores numerarios fueron integrados en el cuerpo de docentes de enseñanza secundaria.

Excepcionalmente, sin embargo, se permitió que los profesores de determinadas especialidades de profesorado técnico pudieran acceder a la función docente con una titulación de técnico especialista o superior de formación profesional.

En la actualidad, este régimen excepcional en virtud del cual se permite ingresar en el Cuerpo de profesores técnicos de formación profesional a quienes, aun careciendo de la titulación exigida con carácter general, estén en posesión de alguna titulación declarada equivalente a estos efectos, se encuentra regulado en la disposición adicional única del Real Decreto 276/2007, de 23 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de ingreso, accesos y adquisición de nuevas especialidades en los Cuerpos docentes a que se refiere la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, y se regula el régimen transitorio de ingreso a que se refiere la disposición transitoria decimoséptima de la citada ley, norma cuyo anexo VI menciona las 10 de las 29 especialidades del Cuerpo de profesores técnicos a las que dicho régimen resulta de aplicación.

Por su parte, las 29 especialidades docentes del mencionado Cuerpo de profesores técnicos de formación profesional se encuentran actualmente relacionadas en el anexo II del Real Decreto 1834/2008, de 8 de noviembre, por el que se definen las condiciones de formación para el ejercicio de la docencia en la educación secundaria obligatoria, el bachillerato,

la formación profesional y las enseñanzas de régimen especial, y se establecen las especialidades de los cuerpos docentes de enseñanza secundaria.

Recordados esos antecedentes, y como ya se ha avanzado, la Ley Orgánica 3/2020 prevé la integración de los profesores técnicos de formación profesional en el Cuerpo de profesores de enseñanza secundaria, con el consiguiente paso del grupo A2 al grupo A1. Esa integración y mejora funcionarial está sujeta al requisito esencial de estar en posesión de la titulación de grado universitario o equivalente. Tal exigencia determina que queden excluidos de esa posibilidad de integración tanto los profesores que no poseen un título universitario superior como aquellos profesores técnicos de formación profesional que, por impartir especialidades para las que no se exige

título universitario sino uno declarado equivalente a efectos de docencia, carecen de dicha titulación, pasando todos ellos a integrar, como consecuencia de ello, el denominado "Cuerpo a extinguir de profesores técnicos de formación profesional" (disposición adicional undécima de la Ley Orgánica 3/2020).

Tan solo unos meses después de la entrada en vigor de la Ley Orgánica 3/2020, el Anteproyecto sometido a consulta plantea modificar sus previsiones dando nueva redacción a la disposición adicional undécima, en los términos que han quedado expuestos.

En particular, la legislación en proyecto parece tratar de solucionar la situación de indefinición en que quedaban los funcionarios del referido Cuerpo a extinguir, creando un nuevo Cuerpo de profesores especialistas en sectores singulares de formación profesional, en el que se integrarán los docentes que impartan determinadas especialidades, concretamente, aquellas para las que son válidas algunas titulaciones de técnico superior y que se encuentran especificadas en el apartado 2 de la disposición adicional sexta del Anteproyecto (cocina y pastelería, estética, fabricación e instalación de carpintería y mueble, mantenimiento de vehículos, mecanizado y mantenimiento de máquinas, patronaje y confección, peluquería, producción de artes gráficas, servicios de restauración y soldadura, esto es, las mismas que relaciona el anexo VI del Real Decreto 276/2007, antes citado).

Por su parte, la memoria del análisis de impacto normativo del Anteproyecto indica que el nuevo Cuerpo se integrará en el grupo funcionarial A2 (de conformidad con el artículo 76 del texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre).

Expuestas y enmarcadas las modificaciones contenidas en la proyectada nueva ley orgánica en materia de profesorado del sistema de formación profesional, existen algunos puntos que suscitan comentarios particularizados.

a) La titulación exigida. Según ha quedado expuesto,

el artículo 85 del Anteproyecto determina quiénes pueden impartir docencia en formación profesional del sistema educativo, exigiendo que el profesorado reúna los requisitos de titulación y formación establecidos en el artículo 95 de la Ley Orgánica de Educación, que, tanto en su actual redacción, como en la que le da la disposición final primera del Anteproyecto, requiere que "para impartir enseñanzas de formación profesional se exigirán los mismos requisitos de titulación y formación establecidos en el artículo anterior para la educación secundaria obligatoria y el bachillerato".

De este modo y atendiendo a lo dispuesto en el artículo 94 de la Ley Orgánica de Educación, para impartir docencia en formación profesional se exige estar en posesión del título de grado universitario o titulación equivalente y haber recibido la formación pedagógica y didáctica de nivel de posgrado.

Ahora bien, pese a ser este el régimen general, el Anteproyecto, a través de la mencionada disposición final primera, introduce en el artículo 95, número 1, de la Ley Orgánica de Educación un inciso en el que incluye una excepción del siguiente tenor: "sin perjuicio de la habilitación de otras titulaciones que, a efectos de docencia, pudiera establecer el Gobierno para determinadas especialidades, de acuerdo con las administraciones educativas".

Cabe, por tanto, que, por vía reglamentaria, se habilite para impartir docencia en determinadas especialidades a quienes no reúnan los referidos requisitos de titulación y formación generalmente exigidos.

Esta excepción, sin embargo, no aparece explícitamente formulada como tal en el articulado del Anteproyecto, cuyo artículo 85, número 1, se limita a efectuar la ya indicada remisión a la Ley Orgánica

de Educación. No obstante, el apartado número 2, c), de ese mismo artículo 85 contempla que el Gobierno podrá habilitar para impartir docencia en determinadas especialidades a "los que, para la docencia de determinadas especialidades, se determinen reglamentariamente, previa consulta a las Comunidades Autónomas" podría interpretarse como una habilitación para impartir docencia por parte de personas que dispongan de las titulaciones académicas exigidas con carácter general.

El Consejo de Estado considera que debe aclararse cuál es el exacto alcance que quiere darse a ese apartado número 2, c), del

artículo 85 del Anteproyecto y, en concreto, explicitar si permite habilitar para el ejercicio docente a quienes no dispongan de la titulación académica exigida con carácter general. En la aclaración de ese punto debe extremarse la cautela en las remisiones que la proyectada nueva ley orgánica contenga a la

Ley Orgánica de Educación y las modificaciones que el Anteproyecto introduce en esa relevante ley orgánica, evitando los problemas interpretativos que muchas veces suscitan la proliferación de remisiones normativas.

Al margen de esa necesaria aclaración, se advierte también una notoria divergencia entre ese inciso final del artículo 95.1 de la Ley Orgánica de Educación y el artículo 85, número 2, c), del Anteproyecto, puesto que, mientras que el primero de ellos obliga al Gobierno a alcanzar un acuerdo con las Administraciones educativas, el segundo solo le impone la consulta a las comunidades autónomas.

Dentro del marco competencial a que ya se ha hecho referencia, parece que esa divergencia debe salvarse contemplando, únicamente, un trámite de consulta y armonizando en ese sentido la redacción de ambos preceptos.

b) La habilitación de personas expertas. Un problema similar al que acaba de exponerse se plantea al examinar conjuntamente el

artículo 88 del Anteproyecto y el artículo 95, número 2, de la Ley Orgánica de Educación en la redacción que propone darle la disposición final primera del Anteproyecto, todo ello en relación con la regulación aplicable a las "personas expertas de sector productivo".

Bajo esa rúbrica, el aludido artículo 88 permite autorizar a impartir docencia en cualquiera de los centros del sistema de formación profesional a "profesionales en ejercicio en el sector productivo asociado", incorporando así a la proyectada nueva ley orgánica una previsión que ya figura en la Ley Orgánica de Educación, y habilita a que, por vía reglamentaria, se establezcan los requisitos exigibles a tales profesionales, "que prestarán sus servicios en régimen de contratación laboral".

Frente a esta regla, el proyectado artículo 95, número 2, de la Ley Orgánica de Educación previene que "excepcionalmente, para la impartición de módulos profesionales en determinadas especialidades se podrá incorporar, como expertos del sector productivo, atendiendo a su cualificación y a las necesidades del sistema educativo, a profesionales, no necesariamente titulados, que desarrollen su actividad en el ámbito laboral. Dicha incorporación se realizará en régimen laboral o administrativo, de acuerdo con la normativa que resulte de aplicación".

En primer lugar, la posibilidad de incorporar a expertos del sector productivo se admite en la Ley Orgánica de Educación de forma excepcional, por lo que también en el Anteproyecto debería regularse con tal carácter.

Junto a ello, ha de salvarse la divergencia existente entre ambos preceptos a propósito del régimen en que esos expertos desarrollarán sus actuaciones docentes, pareciendo adecuado mantener los términos más flexibles (régimen laboral o administrativo) contemplado en el artículo 95 de la Ley Orgánica de Educación.

c) El cuadro de especialidades. La disposición adicional sexta del Anteproyecto, bajo la rúbrica "Especialidades docentes del Cuerpo de Profesores de Enseñanza Secundaria y del Cuerpo de Profesores Especialistas en Sectores Singulares de Formación Profesional", establece:

"1. Se integran en el cuerpo de profesores de enseñanza secundaria, las siguientes especialidades docentes del cuerpo a extinguir de profesores técnicos de formación profesional:

Equipos electrónicos.

Instalación y mantenimiento de equipos térmicos y de fluidos.

Instalaciones electrotécnicas.

Instalaciones y equipos de cría y cultivo.

Laboratorio.

Máquinas, servicios y producción.

Oficina de proyectos de construcción.

Oficina de proyectos de fabricación mecánica.

Operaciones y equipos de elaboración de productos alimentarios.

Operaciones de procesos.

Operaciones y equipos de producción agraria.

Procedimientos de diagnóstico clínico y ortoprotésico.

Procedimientos sanitarios y asistenciales.

Procesos comerciales.

Procesos de gestión administrativa.

Producción textil y tratamientos físico-químicos.

Servicios a la comunidad.

Sistemas y aplicaciones informáticas.

Técnicas y procedimientos de imagen y sonido.

2. Las especialidades docentes del cuerpo de profesores especialistas en sectores singulares de formación profesional son las siguientes:

Cocina y pastelería.

Estética.

Fabricación e instalación de carpintería y mueble.

Mantenimiento de vehículos.

Mecanizado y mantenimiento de máquinas.

Patronaje y confección.

Peluquería.

Producción en artes gráficas.

Servicios de restauración.

Soldadura.

3. La persona titular del Ministerio de Educación y Formación Profesional, de acuerdo con las Administraciones educativas, podrá modificar, corregir o actualizar, cuando ello sea preciso, las especialidades docentes de los cuerpos de profesores a que se refiere esta disposición, de conformidad con la normativa en vigor".

Se procede, de este modo, a especificar el reparto de especialidades entre el Cuerpo de profesores de enseñanza secundaria y el Cuerpo de profesores especialistas en sectores singulares de formación profesional, reordenando la distribución que contienen en la actualidad los anexos I y II del Real Decreto 1834/2008, de 8 de noviembre, por el que se definen las condiciones de formación para el ejercicio de la docencia en la educación secundaria obligatoria, el bachillerato, la formación profesional y las enseñanzas de régimen especial y se establecen las especialidades de los cuerpos docentes de enseñanza secundaria.

Tal y como establece la disposición citada, dicha distribución puede ser modificada, corregida y actualizada por el Ministro de Educación y Formación Profesional. Así lo prevé también la disposición final segunda del citado Real Decreto 1834/2008 ("Actualización de anexos"), que habilita al "Ministro de Educación, Política Social y Deporte, previo informe del Consejo Escolar del Estado y de la Comisión Superior de Personal, para modificar, corregir o actualizar, cuando ello sea preciso, los anexos del presente Real Decreto".

Ahora bien, en relación con esta cuestión ha de tenerse en cuenta que el apartado 2 de la disposición adicional séptima de la Ley Orgánica de Educación, no modificado por la Ley Orgánica 3/2020, establece que "corresponde al Gobierno, previa consulta a las Comunidades Autónomas, la creación o supresión de las especialidades docentes de los Cuerpos a los que se refiere esta disposición, a excepción de la letra i) del apartado anterior, y la asignación de áreas, materias y módulos que deberán impartir los funcionarios adscritos a cada una de ellas, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 93.2 de esta Ley".

A la vista de lo anterior, el Consejo de Estado considera que, aun cuando la habilitación que contiene el apartado 3 de la disposición adicional sexta del Anteproyecto es idéntica a la que ya preveía el real decreto citado, lo dispuesto en ella no puede afectar a las competencias que el apartado 2 de la disposición adicional séptima de la Ley Orgánica de Educación atribuye al Gobierno. Pudiera ocurrir que se esté planteando modificar esa disposición adicional séptima para ampliar las atribuciones del titular del Ministerio de Educación y Formación Profesional. Pero es evidente que ello debiera hacerse de forma directa y explícita, dando nueva formulación a esa disposición adicional séptima. Por ello, y salvo en el caso de que quisiese plantearse esa modificación, los términos de la disposición adicional sexta del Anteproyecto debieran revisarse para dejar claro que la creación o supresión de las aludidas especialidades corresponde al Gobierno.

Por lo demás y centrando la atención en las facultades reconocidas al ministro, no existe justificación ni explicación en el expediente para la supresión de la intervención del Consejo Escolar del Estado y la Comisión Superior de Personal, que, en el criterio de este Consejo, debiera mantenerse en la legislación que definitivamente se apruebe.

El Anteproyecto incluye el requisito de que las competencias del Ministerio de Educación y Formación Profesional se ejerciten de "acuerdo con las Administraciones educativas", lo que supondría una limitación al ejercicio de las competencias estatales en la materia. En consecuencia, y por los mismos motivos anteriormente comentados a propósito de las competencias del Gobierno respecto de las titulaciones exigidas para el ejercicio de actividades docentes, esa fórmula "de acuerdo con las Administraciones educativas" debe sustituirse por la de "previa consulta a las Administraciones educativas" u otra equivalente.

d) La integración del Cuerpo a extinguir de profesores técnicos de formación profesional. Como ya se avanzó al comentar esa integración funcionarial, la disposición adicional segunda del Anteproyecto precisa "que producirá efectos a quienes reúnan los requisitos y lo soliciten dentro del plazo inicial que se establezca, desde la entrada en vigor de esta Ley", añadiendo que "para quienes lo soliciten con posterioridad a ese plazo inicial, los efectos serán a partir de la fecha de su solicitud, siempre que se encuentren en condiciones de ser integrados a la entrada en vigor de la presente Ley. Este derecho podrá ser ejercido hasta el quinto año posterior a la vigencia de esta Ley".

Entiende el Consejo de Estado que la exigencia de reunir los referidos requisitos en el momento de entrada en vigor de la Ley Orgánica 3/2020 (que tuvo lugar el 19 de enero de 2021) perjudica a los docentes que, no estando a esa fecha en posesión de la correspondiente titulación, sí estén cursando los estudios necesarios para acceder a ella o, no estándolo, puedan obtener tal titulación en el lapso de cinco años que la disposición analizada recoge en su inciso final.

La finalidad de equiparación de dos Cuerpos de funcionarios docentes que la norma persigue mediante la meritada integración aconseja que alcance al mayor número posible de interesados, sin que parezca exigible, de acuerdo con el espíritu de la norma, impedir la integración a quienes no posean una titulación universitaria superior en el momento de entrar en vigor la ley pero sí la adquieran con posterioridad y, en todo caso, antes de que transcurra el referido plazo de cinco años.

Se sugiere por ello que se modifique el tenor de este apartado en el sentido expuesto, exigiendo que los requisitos necesarios para que se produzca la integración se cumplan en el momento de la solicitud, no en el de entrada en vigor en la ley.

Todavía en relación con esa integración funcionarial, el Consejo de Estado considera que resulta necesario que, en relación con el profesorado que no quede integrado en el Cuerpo de profesores de enseñanza secundaria, se adopte alguna medida que garantice su derecho a la promoción interna que, de forma genérica, se reconoce a los funcionarios en el artículo 18 del texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre.

En concreto, el profesorado que, por estar en posesión del título de diplomado, arquitecto técnico o ingeniero técnico e impartir docencia en las especialidades correspondientes, permanezca en el Cuerpo a extinguir de profesores técnicos de formación profesional, debe poder tener la opción, una vez transcurridos los plazos previstos en la proyectada disposición adicional undécima de la Ley Orgánica 3/2020, de acceder al Cuerpo de profesores de enseñanza secundaria mediante la convocatoria de los correspondientes procesos selectivos que favorezcan dicha promoción.

Por lo demás, no aclara esta disposición, ni lo hace ninguna otra previsión del Anteproyecto, si el profesorado al que se refiere su apartado 4 es el que tiene la mencionada titulación universitaria o si también permanecerán en el Cuerpo a extinguir de profesores técnicos de formación profesional aquellos que, no gozando de tal titulación pero sí de la que se considera equivalente a efectos de docencia, imparten las especialidades que pasan a quedar integradas en el nuevo Cuerpo de profesores especialistas en sectores singulares de formación profesional. Tal laguna debe quedar solventada en la redacción definitiva de la proyectada nueva ley orgánica.

3. La internacionalización del sistema español de formación profesional. El Anteproyecto dedica su título IX (artículos 106 a 109) a la internacionalización del sistema español de formación profesional, que aspira, por consiguiente, a aplicar, en materia de formación profesional, una perspectiva de apertura a experiencias y realidades externas a las españolas.

Dentro de las previsiones de ese título IX está la relativa al "conocimiento de lenguas extranjeras" (artículo 108), que, en puridad de términos, entiende este Consejo que no se refiere a esa internacionalización del sistema español de formación profesional, sino a la necesidad de que las personas destinatarias de ese sistema incluyan el conocimiento de lenguas extranjeras dentro de su trayectoria de capacitación y competencias. Se trata, en última instancia, de potenciar esa capacitación y competencias, permitiendo que los interesados se desenvuelvan eficazmente en un contexto económico y social crecientemente abierto a realidades lingüísticas distintas y adicionales a la española.

Por ello, estrictamente considerado, ese conocimiento de lenguas extranjeras es, en realidad, uno de los objetivos de la formación profesional y así se recoge en el propio Anteproyecto, cuyo artículo 6 incluye la potenciación de ese conocimiento como el objetivo número 17 del sistema de formación profesional. En consecuencia, y para ser coherente con su propio planteamiento, el Anteproyecto debería desgajar su artículo 108 de su título IX y, además del reflejo que la cuestión ya tiene en su artículo 6, sopesar el que debe recibir en el régimen de las ofertas de formación.

También en relación con la internacionalización del sistema español de formación profesional, es de notar que el Anteproyecto tiene previsiones que no forman parte de su título IX pero que se refieren a esa internacionalización. Es el caso del establecimiento y actividad en España de centros de formación profesionales extranjeros, de los que se ocupa el artículo 80 del Anteproyecto, ya analizado en la octava consideración, número 1, del presente dictamen. Por razones sistemáticas, y a fin de ofrecer un panorama más completo de la deseada internacionalización del sistema español de formación profesional, pudiera considerarse la conveniencia de trasladar ese artículo 80 al título IX del Anteproyecto.

Por lo que se refiere a los términos concretos de ese título IX, suscita los comentarios particularizados que se desarrollan a continuación.

a) Los objetivos de la internacionalización. El artículo 106, número 5, del Anteproyecto recoge entre tales objetivos "la cooperación con otras regiones o países en el diseño e implantación de sus sistemas de formación profesional", no pareciendo necesaria ni conveniente la mención a las "regiones", que no figura, por ejemplo, en los previos objetivos recogidos en los números 1 y 3 de ese mismo precepto.

b) La participación en proyectos y organismos internacionales. Con la vista puesta en la participación en redes internacionales de formación profesional que aporten conocimiento e intercambio de experiencias, no parece que el artículo 107, número 1, del Anteproyecto deba centrar su atención en las "principales" redes, sino en todas las que sean "relevantes" para ese conocimiento e intercambio de experiencias.

También dentro de ese artículo 107, pero en su número 2, no parece acertado que la participación centrada en la innovación y mejora de la formación profesionales se restrinja a "proyectos internacionales", debiendo incluir también a las "organizaciones internacionales" (mencionadas en la rúbrica de ese precepto) y a los proyectos e iniciativas de ámbito nacional pero vinculadas a la innovación y mejora de los sistemas de formación profesional.

c) La formación en el extranjero. Existe una discordancia interna en el artículo 109 del Anteproyecto, que, al contemplar las ofertas de formación profesional en régimen intensivo, las refiere, en primer lugar, a "empresas ubicadas en otros países" para pasar, seguidamente, a mencionar las "empresas internacionalizadas". A la hora de salvar tal discordancia, ha de aplicarse un criterio amplio, que contemple la posibilidad de concertar esas ofertas de formación con empresas situadas en el extranjero, con independencia de su grado de internacionalización.

4. La evaluación del sistema. El análisis del desenvolvimiento del sistema integrado de formación profesional diseñado por el Anteproyecto se cierra con las previsiones referidas a su evaluación, contenidas en el título X del Anteproyecto.

Se prevé en él que esa evaluación se lleve a cabo con arreglo a los estándares europeos (el Marco Europeo de Garantía de la Calidad de la Formación Profesional -EQAVET- al que se remite el artículo 110 del Anteproyecto), enunciándose el objeto y características de esa evaluación y saldándose la misma en un informe bienal, cuya elaboración corresponde al Ministerio de Educación y Formación Profesional, que deberá presentarlo al Consejo General de la Formación Profesional y al Consejo Escolar del Estado.

Recordado el alcance general de esa evaluación, las previsiones concretas que le dedican los artículos 110 a 112 del Anteproyecto suscitan algunos comentarios particularizados.

a) Los criterios y responsabilidad de la evaluación. En relación con la afirmación del artículo 110, número 2, del Anteproyecto que las Administraciones públicas "deberán garantizar la calidad de todas las acciones y los servicios del sistema de formación profesional", ha de volverse sobre lo ya indicado en relación con otras previsiones del Anteproyecto, destacando que no corresponde a los poderes públicos garantizar la calidad de esas acciones y servicios, lo que evoca un resultado objetivo de imposible aseguramiento, sino procurar o velar por tal calidad, que sitúa la cuestión en el adecuado terreno del rigor y esfuerzo exigibles en el desenvolvimiento de las políticas públicas.

Similar observación ha de aplicarse a la alusión que el apartado número 4 de ese mismo artículo 110 contiene a "los instrumentos de aseguramiento de la calidad".

b) El informe bienal de estado del sistema. El artículo 112, número 1, b), del Anteproyecto precisa que ese informe incorporará "los resultados obtenidos por comprobaciones y evaluaciones aleatorias encomendadas a organismos independientes". Se trata de una vía adecuada para llevar a cabo la evaluación bienal del sistema español de formación profesional, que convendría también reflejar en los previos artículos 110 y 111 del Anteproyecto, dentro de las previsiones que debieran dedicar a los instrumentos para llevar a cabo la evaluación ahora examinada.

Por último, desde un punto de vista gramatical, pueden suscitarse dudas acerca de si la expresión final del apartado número 2 de ese

artículo 112 ("cuyo contenido será acordado en el marco de los órganos de cooperación territorial y del Consejo General de la Formación Profesional") se refiere a los datos requeridos para el informe de estado del sistema o al contenido de tal informe. Tales dudas han de quedar solventadas en la redacción final de la proyectada nueva legislación, aclarando que tal expresión se ciñe a los citados datos, ya que el contenido del informe bienal de evaluación ha de ser, con toda claridad, competencia de la Administración General del Estado.

Novena. El análisis del Anteproyecto ha de culminarse, tal y como se anunció en la cuarta consideración del presente dictamen, con el examen de la gobernanza del sistema integrado de formación profesional, lo que se concreta en la regulación que el título XI del Anteproyecto contiene acerca de los órganos competentes y entidad intervinientes en relación con ese sistema.

El referido título XI se ocupa del Gobierno (artículo 113), Ministerio de Educación y formación Profesional (artículo 114), Consejo General de la Formación Profesional (artículo 115), Instituto Nacional de Cualificaciones (artículo 116) y organizaciones empresariales y sindicales más representativas (artículo 117).

Del conjunto de tales previsiones resultan diversas cuestiones a considerar por separado.

a) El Gobierno. Dentro de la gobernanza del sistema de formación profesional, el Gobierno queda obviamente situado en el nivel superior de competencias, recogiendo el artículo 113 del Anteproyecto un listado de atribuciones que se corresponde con tal posición.

En algún previo apartado de este dictamen, ya hubo ocasión de avanzar precisiones sobre alguna de esas competencias del nivel superior, como es la relativa a la "estrategia general de orientación profesional" del sistema (consideración séptima, número 5).

Centrando ahora la atención sobre el listado de atribuciones del citado artículo 113, es de notar, en primer lugar, que su inciso a) vuelve a incidir en "los instrumentos de aseguramiento de la calidad", bastando con remitirse al respecto a las consideraciones ya efectuadas sobre la necesidad de revisar el enfoque de ese tipo de enunciados, sustituyéndolos por otros que pasen de la obligación de resultado a la obligación de esfuerzo y actividad. En ese sentido, es bien ilustrativa la diferencia que existe entre ese "aseguramiento de la calidad" cuando se aplica a las ofertas de formación o a los servicios de formación profesional frente a los supuestos en que tiene por objeto el acceso a los servicios de información, orientación y asesoramiento (artículo 113, n), del Anteproyecto), a los que no hay objeción que oponer.

Por razones de economía, podrían refundirse en único apartado los incisos d) y e) de ese mismo artículo 113.

El inciso o) de ese artículo 113 atribuye competencia al Gobierno para fijar "los criterios y procedimientos básicos del sistema de evaluación del sistema de formación profesional", sin que el Anteproyecto acote qué debe entenderse por ese carácter "básico" ni explicite el órgano competente para aprobar el resto de criterios y procedimientos en esa materia. Estos últimos quizá pudieran entenderse incluidos en la competencia que el artículo 114, número 1, f), del Anteproyecto atribuye al Ministerio de Educación y Formación Profesional para "dirigir los trabajos de evaluación del sistema de formación profesionales y elaborar el Informe de estado bienal resultante de dicha evaluación", pero esa cuestión debe quedar aclarada en la redacción final de la proyectada nueva legislación.

b) El Ministerio de Educación y Formación Profesional. En la consideración tercera del presente dictamen hubo ocasión de reflexionar, con carácter general, sobre las competencias de ese ministerio y del Ministerio de Trabajo y Economía Social, de modo que procede ahora volver la atención sobre las concretas competencias que atribuye al primero de ellos el artículo 114 del Anteproyecto.

La primera observación a efectuar es destacar que no es buena técnica normativa incluir en la regulación general del sistema integrado de formación profesional un cuadro de competencias atribuidas a un concreto departamento ministerial ahora existente pero que puede resultar posteriormente modificado esencialmente en sus atribuciones e, incluso, ser suprimido. Por ello, entiende este Consejo que la proyectada nueva legislación en relación con el sistema de formación profesional debiera situarse en el plano general de las competencias administrativas que en él confluyen, especificando las que corresponden al departamento ministerial que, dentro de la Administración General del Estado sea competente en relación con la formación profesional, sin especificar al que actualmente asume tales cometidos.

Además de esa consideración más general, hay otros aspectos a comentar en relación con el artículo 114 del Anteproyecto.

Su apartado número 1, b), encomienda al Ministerio de Educación y Formación Profesional "coordinarse, en su caso, con los Ministerios que proceda". La formulación es poco afortunada porque es claro que si procede la coordinación, sobrará la prevención "en su caso". Como la procedencia de coordinación resulta evidente en una materia tan amplia e interrelacionada como es la formación profesional, debe suprimirse sin duda la indicada prevención.

Ese mismo apartado número 1, b), afirma que la mencionada coordinación deberá producirse "singularmente con el Ministerio de Trabajo y Economía Social en el ámbito de sus respectivas competencias". Siendo ello evidente, vuelve a insistirse en la necesidad de evitar menciones expresas a concretos departamentos ministeriales, de manera que ese apartado ganaría en altura si aludiese a la necesaria coordinación con el ministerio competente en materia laboral y de política de empleo.

El inciso c) del apartado número 1 que se viene comentando vuelve a utilizar la fórmula "asegurar la efectividad de los instrumentos", bastando con remitirse ahora a las consideraciones previamente efectuadas en relación con similares enunciados.

Y, en una línea similar, han de objetarse las menciones a "asegurar la necesaria coherencia de actuación y coordinación en la materia" (inciso g) del apartado número 1 del artículo 114) y "asegurará la participación paritaria de las organizaciones empresariales y sindicales más representativas" (apartado número 2 de ese mismo precepto).

c) El Consejo General de la Formación Profesional. Como el artículo 115 del Anteproyecto menciona, se trata de un órgano ya existente y dotado de su regulación propia. En tales circunstancias, entiende este Consejo que, por razones de claridad y técnica jurídicas, resulta preferible que el articulado de la proyectada nueva legislación no se ocupe del mismo. Si, por razones de ofrecer o recordar el cuadro orgánico actualmente existente, se considerase necesario aludir a ese Consejo General, sería preferible hacerlo en una disposición adicional.

Además de esa observación más general, y tratándose de un órgano ya existente, el mencionado artículo 115 ha de mencionar que "es" y no que "será" el órgano de participación, asesoramiento y evaluación del sistema de formación profesional.

En relación con las competencias a que ese artículo 115 alude, que el mencionado Consejo General participe en la evaluación del sistema de formación profesional es cuestión distinta de que sea "el órgano de participación, asesoramiento y evaluación del sistema de formación profesional", ya que los órganos de evaluación de ese sistema son el Ministerio de Educación y Formación Profesional y el Gobierno. En consecuencia, debe revisarse la mencionada formulación del artículo 115 de Anteproyecto.

Por último, y todavía en relación con las competencias de ese Consejo General, figuran recogidas en su regulación propia, siendo perturbador que el apartado número 2 del artículo 115 del Anteproyecto le atribuya nuevas competencias. De considerarse necesario ampliar o revisar los cometidos del mencionado Consejo General, debieran incorporarse a su regulación propia, evitando la dispersión de incluirlas en la proyectada nueva ley orgánica. De ser absolutamente necesario llevar a cabo ahora esa ampliación o revisión de competencias, debiera recogerse en una disposición adicional de la proyectada nueva ley, que modificase la regulación propia y específica del Consejo General de la Formación Profesional.

d) El Instituto Nacional de Cualificaciones. Pueden aplicarse al artículo 116 del Anteproyecto las mismas consideraciones que acaban de efectuarse a propósito del Consejo General de la Formación Profesional. En consecuencia, este Consejo estima que el articulado de la nueva legislación no debiera incluir al citado Instituto, que cuenta con su regulación específica. Para el caso de que, por razones de índole formativa, se considerase necesario mencionar a ese Instituto, debiera hacerse en una disposición adicional, en la que también podría incluirse, de ser estrictamente necesaria, una eventual revisión o modificación de las atribuciones del citado Instituto.

e) Las organizaciones empresariales y sindicales más representativas. Resulta necesario revisar la redacción del apartado número 1 del artículo 117 del Anteproyecto, cuyos actuales términos resultan de difícil comprensión. Dentro de esa revisión, ha de suprimirse la cautela "sin perjuicio de las competencias de las Administraciones Públicas", ya que no guarda relación con la participación de las referidas organizaciones, que es el objeto del precepto que ahora se comenta.

Por último, y en relación ya con el apartado número 2 de ese mismo precepto, el Anteproyecto debe aclararse qué entiende por "gobernanza estratégica y técnica del sistema de formación profesional" y cuáles con las diferencias entre esas dos vertientes de tal gobernanza.

Décima. A la vista de las muy diversas consideraciones y observaciones formuladas en el cuerpo del presente dictamen, entiende este Consejo que es oportuno cerrarlo con un escueto recordatorio de los criterios a los que tal dictamen responde.

En ese sentido, el Consejo de Estado entiende que el expediente tramitado y el Anteproyecto preparado se enfrenta a la exigencia de que España cuente con un eficiente sistema de formación profesional, lo que responde a la enorme trascendencia que tal sistema tiene para el desenvolvimiento de toda la capacidad productiva de la sociedad española y de cuantos ya forman o quieren formar parte de su tejido económico.

Para ello, el Anteproyecto se propone integrar los dos subsistemas de formación profesional actualmente existentes en un sistema unitario e integrado que permita afrontar en mejores condiciones las carencias ya detectadas en materia de formación profesional.

El Consejo de Estado valora positivamente ese propósito integrador y formula diversas observaciones generales dirigidas a que la proyectada nueva legislación refleje adecuadamente su propósito integrador, tenga en cuenta los diversos títulos competenciales de que el Estado dispone para diseñar el mencionado sistema de formación profesional, inserte en él las competencias de los departamentos ministeriales más directamente afectados y esté adecuadamente depurada en su articulación, especialmente por lo que se refiere a las modificaciones que comporta respecto de la actual regulación educativa y laboral.

Con ese mismo carácter general, también ha preocupado a este Consejo que la proyectada nueva legislación tenga en cuenta los criterios ya sentados acerca de los diversos instrumentos legales que puede utilizar (leyes ordinarias y orgánicas), acote aquellos de sus preceptos que tendrán carácter de normas básicas y delimite adecuadamente la incidencia de la nueva ley en los textos reglamentarios actualmente existentes.

Por lo demás, a través de la presente consulta y con un carácter más particular, el Consejo de Estado avanza un conjunto de observaciones que tratan de contribuir a la mejor formulación de las características definidoras del sistema propugnado por el Anteproyecto, su desenvolvimiento y su gobernanza.

Todo ello se ha saldado con una diversidad de observaciones y sugerencias, siendo especialmente relevantes las referidas a las cuestiones generales anteriormente indicadas, para las que se incita a la autoridad consultante a que les preste una especial atención.

Queda finalmente por marcar que el objetivo de mejorar el actual sistema de formación profesional y superar las carencias que actualmente tiene, exigirá un esfuerzo sostenido de gestión para conseguir una estrecha, dinámica y continua interrelación entre las actividades de formación y las necesidades del tejido económico y productivo español.

También entiende el Consejo de Estado que sería necesario diseñar e implementar actuaciones dirigidas a prestigiar la formación profesional y destacar las posibilidades que brinda.

CONCLUSIÓN

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones formuladas en el cuerpo del presente dictamen y, muy especialmente, las referidas a la caracterización del sistema propugnado de formación profesional, competencias aplicables y depuración normativa (tercera consideración), títulos competenciales y desarrollo reglamentario de la proyectada Ley (consideración quinta) y naturaleza orgánica de esa ley, normas básicas en ella contenida e incidencia en normas reglamentarias preexistentes (consideración sexta), puede V. E. elevar a la aprobación del Consejo de Ministros el anteproyecto de Ley Orgánica de Ordenación e Integración de la Formación Profesional".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 6 de septiembre de 2021

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMA. SRA. MINISTRA DE EDUCACIÓN Y FORMACIÓN PROFESIONAL.