Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 15 de julio de 2021, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de la Orden de V. E. de fecha que no consta, con registro de entrada el 5 de julio de 2021, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al "Proyecto de Real Decreto por el que se modifican ciertos términos de la concesión administrativa para la construcción, conservación y explotación de la Autopista del Atlántico AP-9".

De antecedentes resulta:

PRIMERO.- Contenido del proyecto

El proyecto de real decreto sometido a consulta consta de un preámbulo, ocho artículos, dos disposiciones adicionales, una disposición derogatoria y una disposición final.

El preámbulo comienza señalando que "mediante Decreto 1955/1973, de 17 de agosto, se adjudicó la titularidad de la concesión administrativa para la construcción, conservación y explotación de la Autopista del Atlántico AP-9 a las entidades que posteriormente constituyeron la sociedad concesionaria "Autopistas del Atlántico, Concesionaria Española, S. A." (Audasa). La autopista AP-9 pertenece a la Red de Carreteras del Estado, cuya titularidad corresponde al Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana."

A continuación indica que el Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana ha decidido, en aras del interés público, implementar una serie de medidas de bonificación de peajes a determinados vehículos que circulen por la AP-9 en condiciones de habitualidad, con dos finalidades principales: reducir el coste que supone la utilización de la infraestructura para muchos usuarios y mejorar la seguridad vial y la funcionalidad del sistema de transporte por carretera, al desplazar a la autopista parte del tráfico que circula por recorridos alternativos con peores características en cuanto a trazado y capacidad.

El preámbulo se refiere seguidamente a la importancia de la AP-9 como eje vertebrador de la economía y desarrollo gallegos, dado que es la principal vía de comunicaciones de Galicia: conecta cinco de las siete principales ciudades gallegas, las áreas de influencia de los cinco puertos de interés generales del Estado en Galicia y sus principales rías, e incluye, asimismo, las conexiones a los tres aeropuertos de Galicia de interés general del Estado y las conexiones con Portugal.

Desde hace años existe, según explica el preámbulo, una elevada demanda social en Galicia que aboga por un abaratamiento del coste de transporte -la AP-9 presentaba, a 1 de enero de 2021, la tercera tarifa media más alta de las autopistas explotadas por empresas privadas de la red estatal- para mitigar el impacto de los peajes sobre la economía de las familias, especialmente para usuarios recurrentes, con menos recursos o que precisen hacer un uso intensivo de la infraestructura, e impulsar el desarrollo de sectores económicos gallegos. Por todo lo anterior, el proyecto de real decreto establece algunas medidas de bonificación de los peajes. El preámbulo se refiere a las medidas que se adoptarán en el tramo que discurre desde la frontera con Portugal -enlace de Tui- hasta la entrada en Vigo -enlace de Puxeiros- y en el acceso a Vigo desde Redondela. En este último tramo se prevé un aumento de la congestión como consecuencia de la gratuidad de los peajes, de la apertura de un nuevo centro comercial y de la puesta en servicio de una nueva estación intermodal, por lo que se contemplan algunas medidas al respecto. Se alude, igualmente, a las medidas específicas para los vehículos pesados, que se adoptan en el marco de la Directiva 2011/76/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de septiembre de 2011, por la que se modificó la Directiva 1999/62/CE, relativa a la aplicación de gravámenes a los vehículos pesados de transporte de mercancías por la utilización de determinadas infraestructuras.

Añade el preámbulo que las medidas previstas en el proyecto de real decreto se aplicarán junto con el descuento comercial del 25 % del peaje que Audasa viene practicando para vehículos ligeros con telepeaje en días laborables en los recorridos de retorno realizados en la misma fecha que los de ida y en el mismo tramo.

Asimismo, indica que, dada la incidencia que las medidas tendrán para la sociedad concesionaria en el régimen de ingresos por peaje, el proyecto de real decreto incorpora en el sistema de compensación a Audasa las medidas adoptadas en el Real Decreto 104/2013, de 8 de febrero, por el que se aprueba el Convenio entre la Administración General del Estado y Autopistas del Atlántico, Concesionaria Española, Sociedad Anónima por el que se modifican determinados términos de la concesión para la construcción, conservación y explotación de la Autopista del Atlántico AP-9.

Finaliza el preámbulo señalando que el real decreto en proyecto se ha tramitado conforme a lo establecido en el artículo 24 de la Ley 8/1972, de 10 de mayo, de construcción, conservación y explotación de autopistas en régimen de concesión, por razón de interés público, con audiencia y conformidad de la sociedad concesionaria, y aludiendo a las competencias del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana en relación con las infraestructuras de transporte terrestre de competencia estatal y, en particular, con las concesiones de carreteras.

La parte dispositiva del proyecto de real decreto comprende ocho artículos:

- Artículo 1 (Régimen jurídico de la concesión): se indica que el régimen jurídico de la concesión de la AP-9 será el vigente con las modificaciones concretadas en los artículos siguientes.

- Artículo 2 (Bonificación de peaje a determinados vehículos que recorran algún tramo de la autopista en las condiciones que se establecen a continuación): distingue entre bonificaciones de peaje aplicables a vehículos ligeros por habitualidad o por recurrencia extraordinaria, para cuyo beneficio será necesario utilizar el sistema de peaje dinámico o telepeaje, y las bonificaciones aplicables a vehículos pesados de categoría "Pesados 1" y "Pesados 2". Establece también los tramos a los que se aplicarán las bonificaciones, su no aplicación cuando se detecte que el vehículo realiza movimientos que no se ajustan al objeto del descuento y que desvirtúen su finalidad y la utilización por el Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana de los mecanismos de verificación de datos necesarios.

- Artículo 3 (Financiación de las medidas), dividido en seis apartados. El apartado 1 (Disposiciones generales) señala que la financiación de las medidas previstas en real decreto proyectado se hará con aportaciones presupuestarias, que se pretende la neutralidad de efectos económicos para Audasa y que la memoria técnica y económica tendrá carácter vinculante.

El apartado 2 (Cálculo de la compensación) señala que la compensación a Audasa por la aplicación de las bonificaciones contempladas en el real decreto se calculará de la siguiente forma: pérdida de ingresos por el importe del peaje bonificado, menos el importe de los ingresos de peaje resultantes del tráfico inducido por las bonificaciones, más los costes adicionales de conservación y explotación. El apartado 3 (Otras actuaciones) indica que, junto con la compensación a Audasa, se asumirán otras actuaciones necesarias para el control de la aplicación de las bonificaciones de peaje, como instalación de pórticos de información variable, construcción de apartaderos para incidencias de tráfico en el tramo Redondela-Vigo, etc.

Los apartados 4 y 5 establecen, respectivamente, los mecanismos para calcular el tráfico inducido por las medidas previstas en el real decreto y los costes de conservación y explotación.

Finalmente, el apartado 6 regula el procedimiento de abono de la compensación a Audasa.

- Artículo 4 (Reducción de saldo pendiente de compensación mediante incremento de tarifas extraordinarias del convenio aprobado por Real Decreto 1733/2011): indica que si las medidas de bonificación previstas no alcanzan el valor estimado de compensación a Audasa recogido en las correspondientes partidas presupuestarias, el importe restante se utilizará preferentemente, a elección de la Delegación del Gobierno en las Sociedades Concesionarias de Autopistas Nacionales de Peaje, para descontarlo de la siguiente anualidad o para reducir el saldo de compensación previsto en el Real Decreto 1733/2011, de 18 de noviembre.

- Artículo 5 (Duración): las medidas previstas en el real decreto en proyecto se extenderán desde su entrada en vigor hasta el vencimiento de la concesión de Audasa, el 18 de agosto de 2048.

- Artículo 6 (Nivel de servicio): indica que el Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana tendrá en cuenta el efecto de las nuevas bonificaciones sobre los niveles de servicio de los distintos tramos de la autopista, ya que previsiblemente se incrementarán las intensidades de tráfico, especialmente en el acceso a Vigo. Prevé la elaboración de un protocolo de actuaciones que incluya las medidas de refuerzo de la señalización e información al usuario a adoptar en función del nivel de servicio alcanzado. También señala que, en caso de que sea necesario aumentar la capacidad de la autopista, Audasa elaborará un estudio de alternativas, sin perjuicio de que las inversiones que se requieran serán objeto de otro real decreto.

- Artículo 7 (Seguimiento y control de las medidas): se atribuye el seguimiento y control de las medidas previstas en el real decreto a la Delegación del Gobierno en las Sociedades Concesionarias de Autopistas Nacionales de Peaje. Se prevé que cada cinco años desde la finalización del período de implantación el Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana revise las previsiones de compensación económica recogidas en el real decreto e introduzca, en su caso, las correcciones que procedan para su ajuste a la realidad, sin "consolidar tráficos inducidos como vegetativos". Asimismo, se indica que, "con cargo al real decreto", se procederá al estudio y verificación de los datos y procedimientos de obtención de los mismos aportados por la sociedad concesionaria y a la realización de un estudio de movilidad para conocer los efectos de la implantación de las medidas previstas en el real decreto.

- Artículo 8 (Modificación de este Real Decreto): señala que la Administración concedente tiene la potestad de modificar el real decreto, de oficio o a propuesta de la sociedad concesionaria, cuando concurran las circunstancias que justifiquen esa modificación y, en particular, en dos casos: (a) cuando se superen en dos anualidades consecutivas las cantidades máximas de compensación, con su actualización, previstas en el real decreto y (b) cuando se produzca un incremento del tráfico en alguno de los tramos de autopista que comprometa significativamente el nivel de servicio en dicho tramo.

El proyecto de real decreto se cierra con dos disposiciones adicionales, una disposición derogatoria y una disposición final:

- Disposición adicional primera (Partida presupuestaria para abono de compensaciones a Audasa): indica las partidas presupuestarias con cargo a las cuales se abonarán las cantidades necesarias para hacer frente a los compromisos derivados del real decreto.

- Disposición adicional segunda (Medidas para el desarrollo de lo establecido en el presente Real Decreto): faculta a la Delegación del Gobierno en las Sociedades Concesionarias de Autopistas Nacionales de Peaje para que dicte las instrucciones y adopte las medidas oportunas para el desarrollo de lo establecido en el real decreto.

- Disposición derogatoria: deroga el Real Decreto 104/2013, de 8 de febrero, en lo correspondiente a las bonificaciones de peaje al usuario que se incorporan al real decreto en proyecto.

- Disposición final única (Entrada en vigor): dice que el real decreto producirá efectos desde el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

SEGUNDO.- El expediente

Junto con el proyecto de real decreto, obran en el expediente los siguientes documentos:

a) Memoria técnica y económica elaborada por la Delegación del Gobierno en las Sociedades Concesionarias de Autopistas Nacionales de Peaje.

La memoria comienza haciendo un repaso de los hitos más relevantes de la concesión. Señala que la concesión fue otorgada mediante el Decreto 1955/1973, de 17 de agosto, a la sociedad Autopistas del Atlántico, Concesionaria Española, S. A. (Audasa). Dicha concesión consta de 219 km, divididos en cinco tramos -Ferrol, Norte, Centro, Sur y Tui- conectados, en ocasiones, por circunvalaciones exentas de peajes. Hace un repaso a las principales modificaciones que han afectado a la concesión para concluir indicando las bonificaciones que actualmente están en vigor, a saber:

? Tramos libres de peaje en la circunvalación de las ciudades de Ferrol, Santiago, Pontevedra y Vigo para los vehículos que realicen recorridos internos. ? Peaje en sombra en los recorridos Vigo-O Morrazo y A Coruña-La Barcala e inversos. ? Descuento comercial del 25 % a los vehículos ligeros con peaje dinámico o telepeaje en el recorrido de retorno, cuando realicen el mismo recorrido en sentidos contrarios en el mismo día laborable. ? Descuento adicional del 75 % en el viaje de retorno en los recorridos Pontevedra-Vigo, Pontevedra-Morrazo, Pontevedra-Vilaboa y Rande-Vigo e inversos, aplicable a vehículos ligeros que realicen el mismo recorrido en sentidos contrarios el mismo día laborable y utilicen como medio de pago el peaje dinámico o telepeaje.

A continuación, reitera las explicaciones contenidas en el preámbulo del real decreto y repasa las bonificaciones establecidas en el artículo 2, al hilo de lo cual señala que el esquema de bonificaciones planteado no reduce el riesgo de operación asumido por la concesionaria, basado en el riesgo de demanda. Presta especial atención a las particularidades de los tramos Redondela-Vigo, que previsiblemente experimentará un importante incremento de la intensidad del tráfico como consecuencia de las bonificaciones propuestas, así como de otros factores, y Vigo-Tui, que presenta en la autovía A-55, paralela en parte de su recorrido a la AP-9, dos tramos de concentración de accidentes.

La memoria explica detalladamente la forma de financiación de las medidas incluidas en el proyecto de real decreto, que se hará con aportaciones presupuestarias del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, con cargo a las partidas presupuestarias 17.20.441M470.31, 17.20.441M470.32 y 17.20.441M470.33, y con la finalidad de garantizar la neutralidad de los efectos económicos de estas medidas para la concesionaria. El importe de las compensaciones a abonar a la concesionaria se ha estimado para el ejercicio 2021 en 41,81 millones de euros (IVA incluido), cifra que se actualizará anualmente con las tarifas aprobadas y el incremento de tráfico considerado.

Para el cálculo de la compensación resulta necesario diferenciar entre "tráfico vegetativo", esto es, el que hubiera tenido la autopista de no adoptarse las medidas de bonificación, y "tráfico inducido", es decir, el generado o captado de otros recorridos gracias a tales medidas. Para determinar la forma de cálculo de las variables anteriores se han realizado diversos estudios por la Delegación del Gobierno en las Sociedades Concesionarias de Autopistas Nacionales de Peaje y se ha recabado el informe del Consejo Asesor del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, que se adjunta como anexo a la memoria. A la vista de dichos documentos, se justifica el método de cálculo escogido, que pasa por diferenciar dos períodos temporales: el período de implantación, que se extiende por un plazo de tres años desde la entrada en vigor del real decreto, período estimado para que el tráfico inducido se haya desarrollado completamente, y el período posterior, en el que se considera que el crecimiento del tráfico inducido se comportará de manera análoga al del tráfico vegetativo. Se explican los sistemas a aplicar en cada uno de los períodos para calcular el tráfico inducido.

En cuanto a los costes de conservación y explotación, serán proporcionales a la inducción de vehículos, calculándose en 0,008436 euros por vehículo/km en el caso de vehículos ligeros y en 0,023816euros por vehículo/km en el caso de vehículos pesados. Estos valores se actualizarán anualmente con la misma variación que las tarifas ordinarias.

A continuación, la memoria explica el procedimiento de abono de las compensaciones, previendo abonos trimestrales, sin perjuicio de la regularización que tendrá lugar al finalizar cada ejercicio y tras el período de implantación. Se incluyen algunas definiciones a estos efectos.

La memoria realiza una estimación económica de las medidas a implantar: ? Bonificaciones (en 2021): 41.803.855,50 euros. ? Bonificaciones en los restantes años de la concesión hasta 2048. Se prevé un incremento de dichas bonificaciones hasta alcanzar los 134.567.071 euros en 2047. ? Protocolo de actuaciones en la AP-9V: 1.250.000 euros. ? Estudio de elasticidad de la demanda al precio al finalizar el período de implantación (año 2024): 75.000 euros. ? Estudio y verificación de los datos y procedimientos de la sociedad concesionaria. Se estima un coste de 500.000 euros en 2021 y un incremento del mismo hasta alcanzar los 768.517 euros en 2047. ? Instalación de medidas de control de tráfico en el tramo Redondela-Vigo: 20.000 euros.

A resultas de lo anterior, se estima el total de gastos derivados del proyecto para cada anualidad. En 2021 se hace una previsión de 43.573.856 euros (debe advertirse que solo se tiene en cuenta el período entre la entrada en vigor del real decreto y el 31 de diciembre), que iría aumentando cada año hasta alcanzar los 135.335.588 euros en 2047.

La memoria también explica cómo afecta el proyecto de real decreto al sistema de compensación que fue establecido mediante Real Decreto 1733/2011, de 18 de noviembre, con el objetivo de compensar a la concesionaria las mayores inversiones y gastos en que debía incurrir para ampliar la capacidad de diversos tramos de la AP-9. En dicho sistema de compensación se incluyeron posteriormente las compensaciones por las bonificaciones establecidas en el Real Decreto 104/2013, de 8 de febrero, las cuales pasarán a ser abonadas conforme al sistema previsto en el proyecto, lo que coadyuvará a disminuir el saldo de dicha cuenta de compensación, que podría alcanzar, de otro modo, los 1.187 millones de euros a pagar a Audasa en 2048. Con el sistema previsto en el proyecto de real decreto, dicha deuda disminuiría, en el escenario de tráfico previsto más optimista, hasta los 158 millones de euros.

Con igual finalidad, se prevé que si las medidas de bonificación no alcanzan el valor estimado de compensación a Audasa recogido en las correspondientes partidas presupuestarias, el importe restante se utilizará preferentemente para reducir el saldo de compensación de la citada cuenta, lo que permitirá considerables ahorros a la Administración, ya que los importes de la cuenta se capitalizan al 8 % anual hasta el final de la concesión, o la amortiguación de las subidas extraordinarias de tarifas a los usuarios. Se incluyen estimaciones según distintos escenarios.

En lo que respecta a las necesidades presupuestarias, se indica que se mantendrán hasta 2025 en torno a los 55 millones de euros, con el fin de realizar aportaciones parciales a la cuenta de compensación. A partir de ese ejercicio, su crecimiento se considera que deberá hacerse con la misma cadencia que las bonificaciones a abonar a la concesionaria.

Finalmente, en lo relativo al seguimiento y control, se señala que cada cinco años, a contar desde la revisión y regularización prevista al final del período de aplicación, el Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, a propuesta de la Delegación del Gobierno en las Sociedades Concesionarias de Autopistas Nacionales de Peaje, comprobará las previsiones de compensación económica y la evolución de las variables utilizadas para su cálculo, haciendo las correcciones que procedan y se informará a Audasa.

b) Alegaciones presentadas por Audasa el 28 de mayo de 2021. En ellas consideraba que el principio de neutralidad económica podría verse vulnerado si las cantidades a satisfacer a la concesionaria excediesen las consignaciones presupuestarias estimadas en la memoria. Asimismo, señalaba que la remisión al estudio de elasticidad de la demanda al precio para calcular las compensaciones generaba una gran incertidumbre y podría vulnerar el citado principio de neutralidad económica. Consideraba que debería recabarse la conformidad a la concesionaria con dicho estudio. Por todo lo anterior, no daba su conformidad al proyecto de real decreto y se reservaba el derecho a impugnar los actos que pudieran perjudicar su posición.

c) Informe de la subdelegada del Gobierno en las Sociedades Concesionarias de Autopistas Nacionales de Peaje, de fecha 4 de junio de 2021, en respuesta a las alegaciones formuladas por Audasa.

En relación con la posible insuficiencia de consignación presupuestaria para hacer frente a las compensaciones, señalaba que las estimaciones presupuestarias se habían hecho con base en escenarios conservadores y que eran superiores a las estimaciones de compensaciones económicas derivadas de la aplicación de las bonificaciones al prever que una parte de las mismas se destinará a reducir el saldo de la cuenta de compensación. En todo caso, de darse la situación planteada por la concesionaria, el real decreto en proyecto prevé varias opciones para corregirla (revisiones periódicas en las que se podrán ajustar los datos utilizados o modificación del real decreto).

En cuanto a las alegaciones relativas al estudio de demanda, indicaba que, lejos de generar incertidumbre, era un mecanismo para ajustar las compensaciones a la realidad de la demanda de tráfico generada en la autopista, persiguiendo dicho principio de neutralidad económica. Asimismo, señalaba que el estudio se haría con conocimiento de Audasa, cuya colaboración es necesaria para la obtención de los datos de tráfico, y una vez finalizado le sería remitido para su informe por la Delegación del Gobierno en las Sociedades Concesionarias de Autopistas Nacionales de Peaje.

d) Informe de la Inspección de Explotación de la autopista AP-9, de fecha 3 de junio de 2021, con el visto bueno del jefe de la Demarcación de Carreteras del Estado en Galicia y conformidad de la Subdirección General de Explotación del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana.

Hacía unas observaciones de redacción a los artículos 2.2.A).b) (recurrencia extraordinaria); 6, último párrafo; y 8, apartado b), que han sido aceptadas.

Asimismo, se refería a las medidas de contraste para verificar los datos proporcionados por la concesionaria, las cuales consideraba que debían incluir un control con cámaras de vídeo y grabación en el entorno de las áreas de peaje y la instalación de estaciones permanentes de aforo. En cuanto a la certificación que, según el artículo 3.6.B).b), debía emitir la Inspección de Explotación, entendía que se limitaría al chequeo y comprobación muestral de un listado de vehículos que hubieran pasado por un peaje con las imágenes grabadas por el sistema de contraste, así como de las intensidades soportadas. Añadía que era necesaria la contratación de una asistencia técnica dada la carga de trabajo y la limitación de personal disponible.

Por otro lado, consideraba que las bonificaciones a aplicar en el tramo entre Vigo y Redondela incrementarían el tráfico en la AP-9 y AP- 9V, si bien en un grado menor a la liberalización total, que ocasionaría, según un estudio realizado por INECO en el año 2020, problemas de congestión a corto plazo. Advertía de que ya se disponía de paneles de mensajería variable a lo largo del recorrido de la AP-9 y de que se estaban instalando otros nuevos, así como trabajando en el refuerzo de la señalización en diversos puntos.

e) Informe de la subdelegada del Gobierno en las Sociedades Concesionarias de Autopistas Nacionales de Peaje, de fecha 4 de junio de 2021, en respuesta al informe de la Inspección de Explotación.

Aceptaba las sugerencias de redacción y se mostraba de acuerdo con las demás observaciones formuladas por la Inspección de Explotación.

f) Dictamen favorable del Consejo de Obras Públicas de 18 de junio de 2021. No formulaba observaciones al proyecto de real decreto, sino que se limitaba a comentar su contenido. Cabe resaltar que consideraba, frente a las alegaciones de la concesionaria, que el proyecto recoge suficientes cautelas para garantizar la neutralidad económica de las medidas propuestas.

Únicamente recomendaba hacer un estudio sobre un posible rescate parcial o total de la concesión, ya que constituye un eje fundamental en el desarrollo económico y en la movilidad de la Comunidad Autónoma de Galicia.

g) Informe favorable de la Abogacía del Estado de 23 de junio de 2021.

h) Propuesta de aprobación de gasto elaborada por la Delegación del Gobierno en las Sociedades Concesionarias de Autopistas Nacionales de Peaje e informe favorable de la Dirección General de Programación Económica y Presupuestos (Oficina Presupuestaria), del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana de 28 de junio de 2021.

Recogía los importes estimados de la compensación a abonar en los diferentes ejercicios presupuestarios, que ascienden a un total de 2.394.083.578 euros, las cuales tienen carácter de máximas. Asimismo, establecía los compromisos de gasto para ejercicios futuros que deberían autorizarse para hacer frente a las medidas previstas en el real decreto proyectado.

i) El 30 de junio de 2021 se envió a la Intervención General de la Administración del Estado el expediente para su fiscalización.

j) Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda, de 2 de julio de 2021.

Tras hacer un repaso de los principales hitos que han afectado a la concesión desde su otorgamiento, indica que el proyecto de real decreto modifica el sistema de peajes en 189,5 km de los 220 totales de la concesión (86,14 % de su longitud) y que el saldo final de las compensaciones planteadas hasta 2048 asciende a 2.394 millones de euros, importe al que habría que añadir las compensaciones por las bonificaciones derivadas del Real Decreto 633/2006, de 19 de mayo, que suponen unos compromisos de 428 millones de euros para el período 2021-2048. Añade que "el planteamiento señalado en la gestión de la AP-9, muestra un panorama en el cual existirán medidas de exoneración o modificación de peajes en una mayoría de su recorrido, todas ellas fundamentadas en razones de interés público y originando el significativo coste presupuestario que se indica, hasta el término de la concesión".

Sin perjuicio de lo anterior, desde un punto de vista presupuestario, no formula objeciones al proyecto, siempre que se apruebe el expediente de compromisos de gasto futuros.

Advierte de que las bonificaciones tendrán efecto sobre el déficit público del Estado y que, en caso de que los pagos procedentes de las Administraciones públicas correspondientes a los peajes en sombra y compensaciones lleguen a ser superiores a los ingresos procedentes de los usuarios, el contrato dejaría de considerarse una concesión, a efectos de su calificación en las cuentas nacionales, y pasaría a ser una asociación público-privada con efectos en el déficit por importe del valor de mercado de los activos.

Efectúa, finalmente, una serie de observaciones al articulado del proyecto de real decreto:

- En el artículo 3.4.B), debería incluirse una referencia al año 2019 en el primer párrafo para aclarar que no se tendrá en cuenta el año 2020 con el fin de excluir el efecto de la pandemia. - En el artículo 3.5.1, debería exigirse a la concesionaria que acredite los mayores gastos por conservación y mantenimiento. - Sería conveniente establecer un sistema de control e inspección para comprobar la fiabilidad e inalterabilidad de los datos aportados por la sociedad concesionaria, así como alguna auditoría informática para comprobar que los datos que se generan automáticamente son inalterables.

k) Nota sobre la urgencia con la que se solicita el dictamen del Consejo de Estado.

Se justifica en la necesidad de que las bonificaciones previstas en el real decreto en proyecto entren en vigor en julio, ya que se espera una reactivación de la economía y un incremento de los desplazamientos ante el fin del estado de alarma y la llegada del período estival. En este contexto, las medidas proyectadas contribuirían a paliar las consecuencias económicas negativas derivadas de la pandemia y a reducir la siniestralidad por el traspaso de tráfico de carreteras con mayor concentración de accidentes hacia la AP-9.

TERCERO.- Documentación complementaria

Tras haber sido remitido el expediente al Consejo de Estado, el 9 de julio de 2021 tuvo entrada en este órgano cierta documentación adicional. En concreto, se remitió un informe de la Intervención General de la Administración del Estado, fechado el 5 de julio de 2021, y la respuesta elaborada el día 8 siguiente por la Delegación del Gobierno en las Sociedades Concesionarias de Autopistas Nacionales de Peaje.

El citado informe señalaba que la suma de las cantidades consignadas en los apartados 2 y 3 del artículo 3 del proyecto de real decreto (43.573.856 euros) era superior al importe de la autorización de gasto para el ejercicio 2021 (36.981.266 euros). Asimismo, solicitaba que el expediente se completase con determinados documentos, a saber: certificado acreditativo de la existencia de crédito retenido adecuado y suficiente por el importe total requerido para la anualidad 2021, certificado de cumplimiento de los límites establecidos en la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria respecto de las distintas anualidades, memoria técnica y económica fechada y firmada y dictamen del Consejo de Estado.

En su respuesta, la Delegación del Gobierno en las Sociedades Concesionarias de Autopistas Nacionales de Peaje señaló, respecto de la discrepancia de cifras apuntada, que se debía a que la estimación del artículo 3 del proyecto de real decreto se refería al ejercicio 2021 completo. Se proponía una redacción alternativa del precepto para aclarar esta cuestión. Además, informaba acerca del estado de tramitación de los documentos cuya remisión se solicitaba.

Y, en tal estado de tramitación, el Consejo de Estado emite el presente dictamen.

I.- Se somete a consulta el proyecto de real decreto por el que se modifican ciertos términos de la concesión administrativa para la construcción, conservación y explotación de la Autopista del Atlántico AP- 9.

El dictamen se emite con carácter preceptivo, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 22, apartado 12, de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, en cuya virtud su Comisión Permanente deberá ser consultada en los casos de "nulidad, interpretación, modificación y extinción de concesiones administrativas, cualquiera que sea su objeto, cuando se formule oposición por parte del concesionario y, en todo caso, cuando así lo dispongan las normas aplicables".

Cabe indicar que, pese que obra en el expediente una nota justificativa de la urgencia con la que se solicita el dictamen, la orden de remisión no hace ninguna referencia a dicha urgencia ni invoca el artículo 19.1 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril.

II.- El proyecto de real decreto sometido a consulta se dicta sobre la base de lo dispuesto en el artículo 24, apartados 1 y 2, de la Ley 8/1972, de 10 de mayo, de construcción, conservación y explotación de autopistas en régimen de concesión, que dicen:

"1. El Gobierno, a propuesta del Ministro de Obras Públicas, podrá modificar, por razón de interés público, las características de los servicios contratados y las tarifas que han de ser abonadas por los usuarios, con informe previo del de Hacienda si las modificaciones afectan al régimen económico-financiero de la concesión.

2. En este último supuesto y mediante las correcciones necesarias, se procurará de nuevo el equilibrio económico-financiero de la concesionaria de modo que, considerando los parámetros objetivos previstos en el plan económico-financiero, resulten compensados el interés general y el interés de la empresa explotadora".

La modificación de la concesión administrativa que se pretende con el real decreto proyectado se incardina en el precepto transcrito, al tratarse de una modificación de las tarifas que han de ser abonadas por los usuarios de la AP-9, por lo que debe examinarse la concurrencia de los requisitos formales y de fondo por él señalados para llevarla a cabo. III.- Por lo que respecta al procedimiento seguido para la elaboración del texto sometido a consulta, considera el Consejo de Estado que han sido atendidas las exigencias de orden formal prescritas por el artículo 24 de la Ley 8/1972.

Obra en el expediente la memoria técnica y económica del proyecto, en la que se explican detalladamente las modificaciones que se pretenden introducir, consistentes en la bonificación de determinados peajes, así como los mecanismos que se utilizarán para garantizar el equilibrio económico-financiero del contrato, esto es, para que dichas bonificaciones no repercutan negativamente en la concesionaria. También recoge de forma detallada las estimaciones acerca del impacto que las modificaciones proyectadas tendrán en las cuentas públicas.

Se ha dado audiencia a la concesionaria y se han evacuado los informes del Consejo de Obras Públicas y de la Abogacía del Estado, así como el del Ministerio de Hacienda, que resultaba preceptivo dada la incidencia de la modificación en el régimen económico-financiero de la concesión. El expediente ha sido remitido a la Intervención General de la Administración del Estado para su fiscalización previa, la cual no ha sido otorgada por considerar que debían subsanarse algunas imprecisiones y omisiones del proyecto. Una vez solventado lo anterior, debe volver a enviarse el expediente a la Intervención General a fin de recabar su preceptiva fiscalización previa (artículo 150.2.a) de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria).

Por otro lado, en la medida en que el proyecto consultado implica la asunción de nuevos compromisos de gasto de carácter plurianual, que se extienden hasta el ejercicio 2048, es de aplicación lo dispuesto en el artículo 47.3 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, así como en el artículo 5 de la Orden EHA/657/2007, de 15 de marzo, sobre documentación y tramitación de expedientes de modificaciones presupuestarias y de autorizaciones para adquirir compromisos de gasto con cargo a ejercicios futuros.

En el expediente remitido a este Consejo de Estado únicamente obra la propuesta de aprobación de gasto y el informe favorable de la Oficina Presupuestaria del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana. Según lo dispuesto en el artículo 5.4 de la Orden EHA/657/2007, de 15 de marzo, dicho informe ha de ser remitido a la Dirección General de Presupuestos del Ministerio de Hacienda para que, una vez informado favorablemente por este órgano, la Ministra de Hacienda lo eleve al Consejo de Ministros para su aprobación. El expediente de autorización para la adquisición de compromisos de gasto con cargo a ejercicios futuros parece haber sido aprobado por el Consejo de Ministros en su sesión de 13 de julio de 2021, lo que constituye un requisito indispensable para poder aprobar el proyecto de real decreto sometido a consulta.

IV.- Respecto del fondo del asunto, dos son los requisitos que debe cumplir la modificación proyectada: que concurra una razón de interés público para acometerla y que se mantenga el equilibrio económico- financiero de la concesión.

El preámbulo del proyecto de real decreto y la memoria que lo acompaña justifican las medidas a adoptar invocando 2 razones principales: (i) la mejora de la funcionalidad del sistema de transporte por carretera y de la seguridad vial, al desplazar a la AP-9 parte del tráfico que hasta ahora circulaba por recorridos alternativos con peores condiciones y mayor siniestralidad, y (ii) la conveniencia de reducir para la mayoría de los usuarios el coste derivado de la utilización de la infraestructura, lo que, dado el carácter de eje vertebrador de la AP-9, redundará en un impacto positivo para la economía de las familias y en un impulso al desarrollo de diversos sectores económicos gallegos.

A la vista de lo anterior, el Consejo de Estado considera que se da el requisito de la concurrencia de un interés público para acometer la modificación proyectada.

Lo mismo cabe señalar del mantenimiento del equilibrio económico-financiero del contrato. El proyecto de real decreto arbitra un complejo sistema de compensación destinado a garantizar que la disminución de ingresos por peajes como consecuencia de las bonificaciones previstas y el aumento de los costes de mantenimiento y conservación de la infraestructura por el mayor número de vehículos que previsiblemente van a circular por la AP-9 no repercutan negativamente en la concesionaria.

La concesionaria ha manifestado en el trámite de audiencia su preocupación por esta cuestión, lo que le ha llevado a no otorgar su conformidad al proyecto. Sus argumentos se centraban en dos puntos: en que las consignaciones presupuestarias podrían no ser suficientes para atender las compensaciones debidas, y en que la utilización del estudio de elasticidad de la demanda al precio para el cálculo de las compensaciones introducía un factor de incertidumbre y no garantizaba el respeto al principio de neutralidad económica.

El primero de dichos argumentos encuentra su fundamento en lo establecido en el artículo 3.6.E) ("Dotación presupuestaria") del proyecto de real decreto, que en su último párrafo dice: "Con base en los importes económicos necesarios se han calculado las necesidades presupuestarias, que tendrán carácter de máximas y sólo podrán ser revisadas por modificación del tipo del Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA), al alza o a la baja, en la proporción correspondiente".

Las estimaciones de las necesidades presupuestarias para todos los ejercicios desde el 2021 hasta el final de la concesión en el año 2048 se han recogido en la memoria técnica y económica que acompaña al proyecto. Para realizarlas se han tenido en cuenta las previsiones sobre la evolución futura de las bonificaciones, según el crecimiento esperado del tráfico en función del PIB y del incremento ordinario (generalmente, conforme al IPC) y extraordinario de las tarifas. La Delegación del Gobierno en las Sociedades Concesionarias de Autopistas Nacionales de Peaje ha señalado que los datos utilizados como base para el cálculo son conservadores, por lo que no debería temerse que se superasen esas previsiones. El Consejo de Obras Públicas, la Dirección General de Programación Económica y Presupuestos del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana y el Ministerio de Hacienda han dado su conformidad al proyecto, por lo que, sin perjuicio de que los cálculos realizados queden bajo la garantía técnica de los anteriores órganos, no existe razón para sospechar que las estimaciones formuladas sean insuficientes para cubrir las compensaciones que se devenguen.

La anterior conclusión se ve reforzada por el hecho de que, al menos durante los primeros cinco ejercicios en los que se aplicarán las bonificaciones, las necesidades presupuestarias proyectadas son muy superiores a las compensaciones que previsiblemente se devengarán. La razón es que se pretende que una parte de esas partidas vaya destinada a reducir la deuda de la cuenta de compensación creada por el Real Decreto 1733/2011, de 18 de noviembre, con el fin de contener su crecimiento exponencial.

Si pese a todo lo anterior se produce la situación temida por la concesionaria y las compensaciones resultan superiores a las previstas, el propio real decreto prevé mecanismos para su ajuste en los artículos 7 y 8. El artículo 7, párrafo segundo, dispone que cada cinco años desde la finalización del período de implantación se revisarán las previsiones de compensación económica recogidas en el real decreto y se podrán realizar las correcciones que resulten procedentes. Por su parte, el artículo 8, apartado a), prevé expresamente la posible modificación del real decreto en caso de que se superen, en dos anualidades consecutivas, las cantidades máximas de compensación previstas en él.

En consecuencia, el Consejo de Estado considera que el proyecto de real decreto establece suficientes mecanismos y cautelas para garantizar el abono de las compensaciones fijadas y, en consecuencia, el respeto al principio de neutralidad económica.

Pese a lo anterior, la literalidad del artículo 3.6.E), último párrafo, del proyecto puede dar lugar a confusión, por lo que se sugiere añadir una aclaración en el sentido de que las necesidades presupuestarias también podrán ser revisadas si, a la vista de la evolución de las compensaciones, resultan insuficientes para hacer frente a ellas.

El segundo argumento esgrimido por la concesionaria para no dar su conformidad al proyecto se refiere al uso del estudio de elasticidad previsto en el artículo 3.4.B) para el cálculo de las compensaciones. En él se indica que, transcurridos los tres primeros años desde el comienzo de la aplicación del real decreto (el denominado "período de implantación"), la Delegación del Gobierno en las Sociedades Concesionarias de Autopistas Nacionales de Peaje elaborará, con base en los datos obtenidos de lo ocurrido en la propia autopista durante el período de implantación y la época previa a la aplicación del real decreto, un estudio de elasticidad de la demanda al precio, que permita conocer cómo responde el tráfico a los cambios en el importe de los peajes y calcular, por consiguiente, el tráfico inducido por las bonificaciones. Los resultados obtenidos servirán para corregir los valores de tráfico calculados para el período de implantación y liquidar los saldos económicos correspondientes.

La finalidad, por tanto, de este sistema, basado en los estudios realizados por la Delegación del Gobierno en las Sociedades Concesionarias de Autopistas Nacionales de Peaje y en las recomendaciones del Consejo Asesor del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, es lograr el cálculo más preciso posible del tráfico vegetativo y el inducido, de manera que las compensaciones económicas que deban abonarse a la concesionaria no le resulten perjudiciales, pero que tampoco supongan un enriquecimiento injustificado para la misma.

Así pues, el Consejo de Estado comparte el parecer de los órganos preinformantes y considera razonable el método propuesto para el cálculo de las compensaciones, que resulta respetuoso con el principio de neutralidad económica. La incertidumbre sobre las cantidades a compensar derivada del estudio de elasticidad a la que se refiere la concesionaria forma parte del principio de riesgo y ventura que debe presidir la concesión administrativa y no es distinta de la que tendría en caso de no aprobarse el proyecto de real decreto, puesto que sus ingresos, ya se deriven de los peajes abonados por los usuarios, ya se obtengan de las compensaciones pagadas por el Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, dependen -como debe ser- del tráfico que tenga la infraestructura. En consecuencia, no cabe eliminar dicha incertidumbre, ya que iría en contra de la propia esencia del contrato de concesión administrativa.

No obstante, lo anterior, sería conveniente que la concesionaria tuviera oportunidad de conocer y alegar lo que considerase oportuno en relación con el estudio de elasticidad antes de su aprobación definitiva. En la respuesta de la subdelegada del Gobierno en las Sociedades Concesionarias de Autopistas Nacionales de Peaje a las alegaciones formuladas por la concesionaria parece admitirse que Audasa participe en el procedimiento de elaboración del estudio de elasticidad. Sin embargo, dicha participación no se ha plasmado en el artículo 3.6.B) del real decreto en proyecto. Se sugiere, en consecuencia, incluir en dicho precepto una referencia en el sentido anteriormente señalado y, en su caso, la forma en que se solucionará la posible discrepancia que pueda surgir entre la concesionaria y la Delegación del Gobierno en las Sociedades Concesionarias.

Asimismo, este Órgano Consultivo comparte el parecer del Ministerio de Hacienda y considera que debería ponderarse la conveniencia de excluir los datos del año 2020, dado el importante efecto que la pandemia ha tenido sobre el tráfico, de la elaboración del estudio de elasticidad. De aceptarse esta sugerencia, cuando el primer párrafo del artículo 3.6.B) se refiere al "período de implantación y anterior", debería añadirse "con exclusión de los datos del año 2020".

Cabe señalar finalmente, como ya se ha avanzado, que el equilibrio económico-financiero de la concesión exige que no se perjudiquen los intereses económicos de la concesionaria como consecuencia de las modificaciones introducidas, pero no implica que se le tenga que beneficiar injustificadamente. En consecuencia, siguiendo el parecer expresado por el Ministerio de Hacienda, sería aconsejable que se exigiese a la concesionaria la acreditación, en la medida en que sea posible, de los mayores gastos de conservación, mantenimiento y explotación en los que tenga que incurrir a resultas del previsible incremento del tráfico de la AP-9 por la aplicación de las bonificaciones proyectadas o que se introduzca algún mecanismo que garantice que tales gastos se ajustan a la realidad. Según lo establecido en el proyecto de real decreto, los costes de conservación y explotación serán tenidos en cuenta a la hora de calcular las compensaciones a abonar (artículo 3.2.3) y se fijan en una cantidad por vehículo y kilómetro, que será actualizada anualmente de la misma forma que las tarifas ordinarias (artículo 3.5). Resulta posible, por tanto, que se de una situación en la que el importe a tener en cuenta en la compensación por los sobrecostes de conservación y explotación no se acomode a la realidad, lo que iría en contra de la recomendación formulada por el Consejo Asesor del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, que en el apartado 4.1) de su informe señaló lo siguiente: "La compensación de tarifas debe hacerse sobre datos reales y transparentes de variación de tráfico y de conservación y explotación, a ser posible de la misma autopista". A pesar de que esta recomendación sí se ha seguido en lo que respecta a la variación de tráfico (de hecho, es el argumento que utiliza la Delegación del Gobierno en las Sociedades Concesionarias de Autopistas Nacionales de Peaje para justificar la utilización del estudio de elasticidad de la demanda al precio), no ocurre lo mismo con la variación de los costes de conservación y explotación.

Así pues, se sugiere introducir en el proyecto de real decreto algún mecanismo que garantice que no se le vayan a compensar a la concesionaria unos sobrecostes de conservación y explotación en los que, en realidad, no haya incurrido.

A modo de conclusión de lo dicho hasta ahora, cabe apreciar la concurrencia en el proyecto de real decreto de los requisitos formales y sustantivos establecidos en el artículo 24 de la Ley 8/1972 para llevar a cabo la modificación que se pretende.

V.- Pese a lo anterior y junto con las observaciones ya formuladas en el apartado anterior, cabe realizar otras adicionales de índole formal:

1. En relación con el preámbulo, en el párrafo primero se indica que la AP-9 "pertenece a la Red de Carreteras del Estado, cuya titularidad corresponde al Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana". En realidad, tal y como dispone el artículo 4.1 de la Ley 25/1988, de 29 de septiembre, de carreteras, la titularidad de las carreteras del Estado corresponde a la Administración General del Estado, sin perjuicio de que sus competencias se ejerzan a través del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana.

En aras de una mejor comprensión, sería conveniente trasladar el contenido del párrafo segundo de la página 1 del preámbulo, al párrafo segundo de la página 2, de tal manera que se expliquen conjuntamente las razones que han llevado al Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana a proponer las medidas de bonificación incluidas en el real decreto en proyecto.

En la página 3, segundo párrafo, debe citarse correctamente la Directiva 2011/76/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de septiembre de 2011, por la que se modifica la Directiva 1999/62/CE, relativa a la aplicación de gravámenes a los vehículos pesados de transporte de mercancías por la utilización de determinadas infraestructuras.

Debe revisarse la redacción del último párrafo de la página 3 (que continúa en la página 4) del preámbulo en el que se explica la relación entre el real decreto en proyecto y el Real Decreto 104/2013, de 8 de febrero, puesto que no se comprende bien. En particular, la expresión "estas bonificaciones serán imputadas a este" no resulta afortunada, ya que lo que se hace es incluir en el real decreto en proyecto la regulación de la bonificación del 75 % en determinados peajes hasta ahora contemplada en el Real Decreto 104/2013, de 8 de febrero, derogando las correspondientes previsiones de este.

La concesionaria no ha prestado su conformidad al proyecto de real decreto, por lo que debe corregirse la referencia en la página 4 del preámbulo.

En la fórmula promulgatoria debe incluirse una referencia a si el proyecto se aprueba de acuerdo u oído el Consejo de Estado (artículo 2.2 Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril).

2. Respecto del articulado del real decreto en proyecto, cabe hacer las siguientes observaciones de alcance general.

En primer lugar, debe depurarse el texto de previsiones que por su carácter explicativo son más propias del preámbulo o de la memoria. A título meramente ejemplificativo, el artículo 2, apartado 2.A).a).2, segundo párrafo, dice lo siguiente: "Este descuento en el importe del peaje para el recorrido de retorno estaba ya contemplado en el Real Decreto 104/2013 para los recorridos Pontevedra-Vigo y viceversa, Pontevedra- Morrazo y viceversa, Pontevedra-Vilaboa y viceversa y Rande- Vigo y viceversa, que se verán incorporados en su contabilización y abono a este Real Decreto a partir de su entrada en vigor. De esta forma se verán ampliadas las bonificaciones actualmente vigentes en los tramos anteriores a la totalidad de la autopista. Esto implica que las bonificaciones contempladas en el Real Decreto 104/2013 se abonarán con cargo a los Presupuestos Generales del Estado y no mediante los incrementos adicionales de tarifa que tal norma establecía, por lo que se moderara´ la subida extraordinaria de tarifas. Por otra parte, se homogeneizan las medidas adoptadas en la autopista, abonándolas de igual forma con cargo a los Presupuestos Generales del Estado". Como puede apreciarse, se trata de una explicación análoga a la contenida en el último párrafo de la página 3 del preámbulo, donde encuentra mejor acomodo.

En segundo lugar, a lo largo del proyecto de real decreto -y también de la memoria- se afirma en numerosas ocasiones que determinadas actuaciones se financiarán "con cargo al real decreto" (vgr. artículos 2.2.A).a).2; 2.4; 3.4.A).b); 3.4.B); 6, párrafo quinto; o 7, párrafos tercero y cuarto). La anterior expresión no es correcta, ya que el real decreto no es un instrumento presupuestario, por lo que no recoge en sí mismo los fondos necesarios para financiar tales actuaciones. Sería preferible, por tanto, sustituir esas referencias por otras del siguiente tenor o similar: "se financiarán con cargo a las partidas presupuestarias previstas en este Real Decreto".

En tercer lugar, deben evitarse las referencias indistintas al Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana y a la Delegación del Gobierno en las Sociedades Concesionarias de Autopistas Nacionales de Peaje, ya que inducen a confusión, especialmente en el artículo 3 del proyecto.

3. El artículo 1 ("Régimen jurídico de la concesión") debería incluir el nombre completo de la autopista AP-9 y de la concesionaria. Se sugiere la siguiente redacción: "El régimen jurídico de la concesión administrativa de la Autopista del Atlántico (AP-9), de la que es titular Autopistas del Atlántico, Concesionaria Española, S. A. (Audasa), será el vigente con las modificaciones que se contienen en este Real Decreto".

4. La numeración de los artículos 2 y 3 resulta extremadamente compleja y difícil de seguir. Se sugiere adoptar los criterios de numeración establecidos en el apartado 31 de las Directrices de técnica normativa, aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005.

5. En el apartado 1 del artículo 2 debería incluirse una referencia al tramo Vigo-Tui, puesto que es objeto de una modificación específica (artículo 2.2.A).a).3) y no se define.

6. En los apartados 3 y 4 del artículo 2.2.A).a) debe indicarse que la bonificación es del 50 % o del 100 % "del importe del peaje" de los recorridos que correspondan, al igual que se dice en los apartados previos. Lo mismo cabe señalar del artículo 2.2.B).b).

Sería también aconsejable explicar con más detalle las bonificaciones previstas en los citados apartados 3 y 4 del artículo 2.2.A).a). Así, en el apartado 3, aunque la alusión a "dos recorridos iguales (con el mismo origen y destino) y de sentido contrario", parece sugerir que para beneficiarse de la bonificación es necesario ir y volver dos veces desde Vigo a Tui o viceversa en el mismo día, no queda claro. Por su parte, en el apartado 4 debe aclararse si la bonificación del 100 % del importe del peaje afecta a todos los recorridos, tanto de ida como de vuelta, tal y como parece sugerir.

7. En el apartado 4 del artículo 2, cuando dice "antes del pago", debe concretarse que se refiere al pago de las compensaciones económicas que correspondan a la concesionaria.

En todo caso, el contenido de dicho apartado, que lleva por rúbrica "Verificación de datos por el Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana", estaría mejor ubicado en el artículo 3, ya que no regula nada relacionado con las bonificaciones.

8. Sería conveniente que el artículo 3, apartado 1, párrafo primero, se refiriera a "las bonificaciones establecidas en el artículo anterior", en lugar de a "las anteriores reducciones y gratuidades de peaje de vehículos", con el fin de mantener la misma terminología y evitar confusiones.

El artículo 3, apartado 2, último párrafo, señala el importe estimado de la compensación que habrá de abonarse a la concesionaria en el ejercicio 2021 (41.803.856 euros) y señala que dicho importe "se actualizará anualmente con las tarifas aprobadas y el incremento de tráfico considerado a efectos de este Real Decreto". Sería conveniente incluir en dicho párrafo una referencia a la memoria técnica y económica, pues es en ella donde se hacen las estimaciones de las necesidades presupuestarias anuales hasta el ejercicio 2048.

No se comprende la expresión "y que se recogen en el mismo" en el apartado 3 del artículo 3. Las actuaciones señaladas en dicho apartado no se mencionan en el real decreto, sino en la memoria. Debe corregirse la redacción.

En relación con el apartado 4 del artículo 3 ("Cálculo del tráfico inducido") cabe hacer las siguientes observaciones:

? Al final del primer párrafo del apartado A) se dice que "[A]a partir de este momento se puede asumir que el crecimiento del tráfico inducido se comportará análogamente al crecimiento vegetativo", frase que se repite casi de forma literal al final del apartado B), por lo que debe suprimirse. ? En el apartado A).a) se utilizan las siglas OBE (on board equipment) para referirse a los dispositivos de telepeaje. Debe unificarse la denominación utilizada a lo largo del real decreto en proyecto, ya que el artículo 2 se refiere al "peaje dinámico o telepeaje", lo que puede inducir a confusión. ? En el apartado A).a).(i) debe aclararse si se excluyen los datos del año 2020, como parece sugerir el tenor del párrafo anterior y en línea con la observación formulada por el Ministerio de Hacienda. ? En el apartado A).b) debe sustituirse el término "corredor" por "tramo".

En relación con el apartado 6 del artículo 3 ("Procedimiento de abono"), cabe formular las siguientes observaciones:

? En el párrafo segundo del apartado A) debe concretarse si el resumen trimestral que la concesionaria debe remitir a la Delegación del Gobierno en las Sociedades Concesionarias de Autopistas Nacionales de Peaje ha de incluir todos los tránsitos realizados por la autopista o solo los realizados con derecho a bonificación, como parece sugerir la lectura del resto del apartado A). ? Si, como se indica en el expediente, se prevé que el real decreto entre en vigor el próximo 25 de julio, debe indicarse cómo computar los meses y trimestres previstos en el apartado A) durante el ejercicio 2021. ? No se comprende el tercer párrafo del apartado A), en concreto la alusión a que el "cálculo de compensación se realizará a origen". ? El párrafo cuarto del apartado A) resulta reiterativo con lo dispuesto previamente en el resto del apartado y en los artículos 2.4 y 7, por lo que debe modificarse su redacción. ? En el apartado B).b) debe sustituirse la expresión "de la presente disposición" por "del presente Real Decreto", así como la referencia final a "la bonificación" por "la compensación". Igualmente, sería aconsejable concretar en la memoria que acompaña al proyecto el contenido de la certificación a emitir por la Inspección de Explotación de la autopista en línea con lo señalado en su informe de 3 de junio de 2021. ? El contenido del apartado D) se solapa parcialmente con el del apartado 4.B). Además, su redacción resulta mejorable (por ejemplo, cuando dice "dicho período", refiriéndose al período de implantación, no se sabe cuál es, ya que no se ha mencionado antes). ? El apartado E) comienza diciendo: "Para calcular los importes de la compensación que corresponde abonar a la Administración General del Estado ...". Sin embargo, en el artículo 3.2 se señala que la compensación se abonará por el Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana.

9. El artículo 4 empieza indicando que "[S]si las medidas de bonificación de peajes a vehículos ligeros y pesados no alcanzasen en cualquiera de los años el valor estimado de compensación a Audasa recogido en las correspondientes partidas presupuestarias, el importe restante se utilizará preferentemente" para los fines en él señalados, que incluyen la minoración de la cuenta de compensación establecida por el Real Decreto 1733/2011, de 18 de noviembre.

El Consejo de Estado no formula objeción a esta previsión, pero considera que debe tenerse en cuenta el remanente presupuestario que quede tras haber abonado, no solo las compensaciones debidas a Audasa, sino también el resto de actuaciones que, según el real decreto, deben ser financiadas con cargo a las partidas presupuestarias en él previstas (vgr. instalación de pórticos de información variable o elaboración del estudio de elasticidad).

10. En el artículo 8 debe concretarse que la competencia para modificar el real decreto en proyecto le corresponde al Consejo de Ministros, ya que la alusión a la "Administración concedente" puede inducir a confusión.

11. En la disposición derogatoria no es necesaria la expresión "a la entrada en vigor de la presente disposición". Además, la derogación debería afectar, no solo al Real Decreto 104/2013, de 8 de febrero, sino también al Convenio que por él se aprueba. Sería conveniente, asimismo, precisar qué parte de los mismos continuará vigente tras la entrada en vigor del real decreto en proyecto, puesto que todos sus preceptos y cláusulas parecen referirse a la bonificación que pasa a ser regulada por el proyecto sometido a consulta.

12. Sin perjuicio de las específicas observaciones formuladas en los apartados previos, sería muy recomendable llevar a cabo una revisión general del proyecto de real decreto a fin de depurarlo de erratas y mejorar su redacción.

VI.- Pese a que, como se ha indicado en los apartados III y IV de este dictamen, nada obsta desde el punto de vista estrictamente legal a la aprobación del real decreto sometido a consulta, cabe realizar una reflexión final acerca de las medidas en él proyectadas.

Tales medidas implican un significativo cambio en el sistema de explotación de la autopista, ya que se trasladan en gran medida los costes derivados de la utilización de la infraestructura al conjunto de la ciudadanía, con independencia de que utilicen o no la autopista, a través del abono de las compensaciones correspondientes con cargo a los Presupuestos Generales del Estado.

Esta modificación tendrá un enorme impacto en los presupuestos y en el déficit público que se prolongará durante más de veinte años. Como ha señalado el Ministerio de Hacienda en su informe, el planteamiento de gestión de la AP-9 incluye medidas de exoneración de peajes en una mayoría de su recorrido (189,5km de los 220 totales) y el saldo final de las compensaciones a abonar hasta 2048 asciende, según las estimaciones realizadas, a 2.394 millones de euros.

Ante la magnitud de la modificación planteada, sorprende la urgencia con la que se ha tramitado el proyecto de real decreto. Hubiera sido deseable llevar a cabo una reflexión más sosegada acerca de las implicaciones que pueden derivarse del mismo. Más cuando está en fase de tramitación parlamentaria (en concreto, en la fase de informe por la Comisión de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana tras la presentación de enmiendas) una proposición de Ley Orgánica, presentada por el Parlamento de Galicia, de transferencia de la titularidad y competencias de la autopista AP-9 a la Comunidad Autónoma de Galicia. Debería ponderarse, con anterioridad a la aprobación del proyecto de real decreto, el impacto que dicha proposición legislativa podría tener, ya que parece carente de sentido que la Administración General del Estado adquiera los enormes compromisos económicos antes señalados a resultas de las bonificaciones proyectadas, si ya no va a ostentar la titularidad y las competencias sobre la infraestructura de la que derivan.

Asimismo, la conveniencia de realizar una reflexión sosegada del proyecto deriva de que una de las reformas previstas en el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, recientemente aprobado por la Comisión Europea, consiste en el desarrollo de "un sistema de pago por uso de la red de vías de alta capacidad que permita cubrir los costes de mantenimiento e integrar las externalidades negativas del transporte por carretera como sucede en el resto de infraestructuras" (apartado 2.5.2.D del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia - página 127. También se menciona en la página 134 al referirse a la Estrategia de movilidad sostenible y a la Ley de Movilidad y Financiación del Transporte). Dicho sistema, el cual rige de una u otra manera en la mayor parte de países de Europa, bien a través del pago de peajes, bien a través del sistema de viñeta, es opuesto al modelo proyectado en el real decreto, que, además, podría suponer un obstáculo para la implantación futura del nuevo sistema que se anuncia en el Plan. Todo ello sin perjuicio de que el Consejo de Estado no ignora los compromisos medioambientales también asumidos en dicho Plan, para cuya consecución la medida proyectada puede ser un instrumento relevante. Debería, por tanto, procurarse que los citados objetivos, aun siendo en apariencia contradictorios, sean acompasados de manera armónica a fin de alcanzar una plena efectividad de ambos.

Por último, y para el caso de que se mantenga la titularidad estatal de la vía, a la vista de la carga económica que comportan los compromisos que la Administración va a asumir a resultas del real decreto proyectado y los antecedentes que existen en esta materia, debería ponderarse, como ya ha sugerido el Consejo de Obras Públicas, la conveniencia de proceder al rescate de la concesión, lo que otorgaría mayor flexibilidad a la hora de adoptar las medidas de interés público que se consideren pertinentes y conllevaría previsiblemente un significativo ahorro económico.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones formuladas en el cuerpo de este dictamen, puede V. E. elevar al Consejo de Ministros, para su aprobación, el proyecto de real decreto por el que se modifican ciertos términos de la concesión administrativa para la construcción, conservación y explotación de la Autopista del Atlántico AP-9".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 15 de julio de 2021

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMA. SRA. MINISTRA DE TRANSPORTES, MOVILIDAD Y AGENDA URBANA.