Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 1 de julio de 2021, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de la Orden de V. E. de 9 de junio de 2021, con registro de entrada el día siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Real Decreto 773/2014, de 12 de septiembre, por el que se aprueban diversas normas reguladoras del trasvase por el acueducto del Tajo-Segura.

ANTECEDENTES

De antecedentes resulta:

Primero. Proyecto

Se somete a consulta el proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Real Decreto 773/2014, de 12 de septiembre, por el que se aprueban diversas normas reguladoras del trasvase por el acueducto del Tajo-Segura (en adelante, el Proyecto).

Obran en el expediente dos versiones de este, acompañadas de sus respectivas memorias del análisis de impacto normativo.

El texto definitivo de la norma consta de un preámbulo, un artículo único y dos disposiciones finales.

El preámbulo explica la finalidad de la disposición proyectada, que viene a actualizar las reglas de explotación del trasvase Tajo-Segura, contempladas en el artículo 1 del Real Decreto 773/2014, de 20 de julio, al amparo de lo establecido en la disposición adicional quinta de la Ley 21/2015, de 20 de julio, por la que se modifica la Ley 43/2003 , de 21 de noviembre, de Montes, la cual faculta al Gobierno para modificar, a propuesta justificada del Ministerio competente en materia de aguas y previo informe favorable de la Comisión Central de Explotación del Acueducto Tajo-Segura, determinados aspectos de los niveles con arreglo a los que mensualmente se acuerda la realización de los trasvases, teniendo en cuenta que la inadecuada cifra de partida y la desfavorable evolución hidrológica de los últimos años han propiciado que se produzcan situaciones hidrológicas excepcionales (nivel 3) o de ausencia de recursos trasvasables (nivel 4) con excesiva frecuencia. La propuesta pretende conseguir una mayor regularidad en los envíos, manteniendo un trasvase medio anual similar a la media de los volúmenes totales trasvasados durante el periodo completo de funcionamiento del trasvase.

El preámbulo justifica, además, la adecuación de la propuesta a los principios de buena regulación consagrados en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas; describe sucintamente su procedimiento de elaboración; e identifica el título competencial (artículo 149.1.22.ª de la Constitución) y la habilitación normativa (disposición adicional quinta de la Ley 21/2015, de 20 de julio) que facultan al Gobierno de la nación para aprobarlo. El artículo único modifica el tenor literal del artículo 1 del Real Decreto 773/2014, de 12 de septiembre, posibilitando que el trasvase de 60 hm3 mensuales previsto para el Nivel 1 solo se pueda autorizar cuando las aportaciones conjuntas registradas en los últimos doce meses sean iguales o mayores a 1.400 hm3 (actualmente son 1.200 hm3), y disminuyendo el máximo del trasvase mensual que podrá autorizarse en el Nivel 2 a 27 hm3 (actualmente son 38 hm3), cuando las aportaciones conjuntas registradas en los últimos doce meses sean inferiores a 1.400 hm3.

La disposición final primera invoca la competencia que el artículo 149.1.22.ª de la Constitución reserva al Estado sobre la legislación, ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos cuando las aguas discurran por más de una comunidad autónoma.

Y la disposición final segunda señala que la entrada en vigor de la norma proyectada tendrá lugar el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

Segundo. Memoria del análisis de impacto normativo

El Proyecto se acompaña de una memoria del análisis de impacto normativo (en adelante, la Memoria) estructurada en seis apartados y tres anexos, precedidos de un resumen ejecutivo:

(i) En el apartado primero, se valora la oportunidad de la propuesta en términos similares a los expresados en su preámbulo; se explican las razones por las que se ha rechazado la alternativa regulatoria de no aprobar norma alguna; se justifica su adecuación a los principios de buena regulación contemplados en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre; y se pone de relieve que el Proyecto está incluido en el Plan Anual Normativo para el año 2021.

(ii) En el apartado segundo, se describe su contenido, que ha quedado expuesto en el antecedente primero de este dictamen.

(iii) En el apartado tercero, bajo el epígrafe "análisis jurídico", se da cuenta de los preceptos que fundamentan la aprobación del real decreto proyectado; se razona que su rango normativo es el adecuado; se relacionan las principales disposiciones normativas con las que aquel engarza; se advierte que, en este caso, no resulta de aplicación el sistema de entrada en vigor diseñado en el artículo 23 de la Ley 50/1997, de 26 de abril, del Gobierno; se advierte que no se producirá derogación normativa alguna como consecuencia de la aprobación de la propuesta; y se detalla su tramitación, que será expuesta en el antecedente tercero de este dictamen.

(iv) En el apartado cuarto, se indica que la reforma proyectada se adecua al orden constitucional de distribución de competencias de acuerdo con la doctrina sentada en la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional 155/2017, de 21 de diciembre, que confirmó la constitucionalidad de la disposición adicional quinta de la Ley 21/2015, de 20 de julio, que le sirve de amparo legal.

(v) En el apartado quinto, se estudia su impacto en diferentes campos:

- En el ámbito económico, el Proyecto no tendrá repercusión alguna, en la medida en que el límite máximo anual de agua trasvasable seguirá siendo el mismo y en que simplemente se pretende garantizar una mayor estabilidad en los envíos de agua, evitando la alternancia de periodos de poco y de mucho volumen trasvasado.

- En el ámbito presupuestario y en materia de cargas administrativas, su incidencia será nula.

- Por razón de género, sobre la familia, la infancia y la adolescencia y en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal, la propuesta carecerá de impacto.

- En materia medioambiental, su repercusión será positiva desde el momento en que permitirá reducir la irregularidad de los volúmenes de agua trasvasados, contribuyendo al cumplimiento de los objetivos 6 (agua limpia y saneamiento) y 14 (vida submarina) de la Agenda de Desarrollo Sostenible 2030.

(vi) En el apartado sexto, la Memoria afirma que "por la naturaleza y contenido de la norma no se la considera susceptible de evaluación por sus resultados".

Los anexos, en fin, resumen las observaciones que se han recibido durante la tramitación del expediente y apuntan las razones por las que el órgano instructor las ha aceptado o rechazado.

Tercero. Contenido del expediente

Junto con el Proyecto y la Memoria, obran en el expediente los siguientes documentos:

A.) Un informe del Centro de Estudios y Experimentación de Obras Públicas (CEDEX), elaborado en junio de 2020 a petición de la Comisión Central de Explotación del Acueducto Tajo-Segura, que expone las razones de la elevada ocurrencia de situaciones hidrológicas excepcionales o de ausencia de recursos trasvasables en la aplicación de las reglas de explotación actualmente vigentes y estudia sus posibles modificaciones, concluyendo que lo más recomendable, desde el punto de vista técnico, es reducir el volumen de trasvase en el nivel 2 de 38 hm3/mes a 27 hm3/mes y elevar el umbral de aportaciones acumuladas que define el nivel 1 de 1.200 a 1.400 hm3, manteniendo el resto de parámetros en su valor actual.

El informe destaca, en este sentido, que "[l]os valores de los parámetros de la regla dependen, fundamentalmente, de las condiciones hidrológicas y de los usos del agua y requerimientos ambientales en la cabecera del Tajo. Como es lógico, estos pueden cambiar a lo largo del tiempo, por lo que la Ley [21/2015, de 20 de julio] prevé la posibilidad de modificar dichos valores para adaptarse a las nuevas circunstancias y condiciones, minimizando la presentación de situaciones hidrológicas excepcionales y dotando de mayor estabilidad a los suministros.

Los fundamentos técnicos de la regla vigente se encuentran en el documento El sistema de cabecera del Tajo y el trasvase Tajo-Segura, elaborado por Francisco Cabezas en diciembre de 2013, aunque no todas sus conclusiones fueron tenidas en cuenta. (...) En este informe se proponía modificar (...) el volumen de trasvase en nivel 2 y reducirlo a 30 hm3/mes. (...) Sin embargo, durante la tramitación del real decreto se decidió mantener la cifra original de 38 hm3/mes. Esta decisión, no justificada técnicamente, supuso que la nueva regla comenzara su funcionamiento con una mayor probabilidad de partida de incurrir en situaciones hidrológicas excepcionales (...), desviándose desde el inicio de los valores de diseño considerados admisibles.

(...)

Indicador Propue sta de 2013 RD de 2014 Probabilidad nivel 1 (%) 12,2 11,5 Probabilidad nivel 2 (%) 62,0 46,4 Probabilidad nivel 3 (%) 20,3 32,3 Probabilidad nivel 4 (%) 5,5 9,9 Trasvase mínimo anual (hm3) 87 57 Trasvase medio anual (hm3) 355 366 Coeficiente de variación anual 0,347 0,426 Coeficiente irregularidad anual Vertido medio anual (hm3) 0,261 0 0,296 0

Tabla 8. Indicadores de explotación con la propuesta inicial de 2013 y la finalmente aprobada en 2014 (periodo de cálculo 1980/81-2011/12).

(...)

Tabla 10. Indicadores de explotación con la regla vigente y con la propuesta de en el periodo 1980/81-2018/19.

Actualmente, según se desprende de la tabla, la probabilidad de presentación de las condiciones hidrológicas excepcionales (nivel 3) es del 37 %. Si se añade que la probabilidad de presentación del nivel 4 es del 12 %, el trasvase se encuentra en condiciones excepcionales la mitad del tiempo, lo que resulta inaceptable desde el punto de vista de una explotación regular y estable y es contrario al propio concepto de excepcionalidad.

(...)

Los resultados mostrados se han obtenido mediante la teórica aplicación de la regla desde el comienzo de la operación del trasvase. Si se analiza ahora la evolución real de las reservas en el periodo transcurrido desde que entró en vigor la regla actual, en octubre de 2014, los resultados son más desfavorables aun, como se muestra en la siguiente figura. En este periodo, que comprende 68 meses (incluyendo el mes de mayo pasado), el sistema nunca ha alcanzado el nivel 1 y se ha encontrado en nivel 2 en 19 ocasiones (28 %). La situación hidrológica excepcional ha sido la más habitual, con un total de 38 meses (56 %), y el sistema ha descendido a nivel 4 (trasvase nulo) 11 veces (16 %). En total, el sistema se ha encontrado en situación excepcional (nivel 3 o 4) el 72 % del tiempo, cifra muy superior a la correspondiente al periodo de trasvase completo. Aunque se trate de un periodo poco representativo por su corta duración, sin duda su severidad ha contribuido a agudizar la percepción de un mal funcionamiento del trasvase, desde el punto de vista de la regularidad de los suministros.

(...)

[L]os parámetros que la Ley [21/2015, de 20 de julio] permite que se modifiquen mediante real decreto son los siguientes:

Volumen de trasvase mensual en nivel 1: 60 hm3/mes. Volumen de trasvase mensual en nivel 2: 38 hm3/mes. Volumen de trasvase en nivel 3: 20 hm3/mes. Volumen de existencias en nivel 1: 1300 hm3. Aportaciones acumuladas en nivel 1: 1200 hm3.

(...)

El valor de 60 hm3/mes en nivel 1 está condicionado por la posibilidad de transporte del máximo volumen anual previsto en la Ley. Dado que el volumen máximo anual es de 650 hm3, el valor estricto de este parámetro sería de 54,2 hm3/mes. Considerando, como margen de explotación, que el canal funciona 11 meses al año, el valor se eleva a 59,1 hm3, por lo que se propone mantener el valor actual de 60 hm3/mes.

El volumen de trasvase en nivel 2 es una de las variables más determinantes de la explotación del trasvase, por lo que la revisión de los parámetros de la regla ha de considerar necesariamente su actualización. Dado que el estudio de 2013 proponía un valor de 30 hm3/mes, y que en los últimos años se ha registrado un periodo seco, parece lógico suponer que este parámetro acabe adoptando finalmente un valor inferior a 30 si se pretende dotar de mayor estabilidad a los suministros y minimizar las situaciones hidrológicas excepcionales.

Por su parte, el valor máximo de 20 hm3/mes trasvasables en nivel 3 depende de los valores de suministro mínimo que se considera necesario para abastecimiento y regadío en las zonas receptoras de trasvase. Dado que estos valores dependen de las determinaciones que se establezcan en el plan hidrológico del Segura, que se encuentra actualmente en revisión, no parece el momento de plantear modificaciones de este valor, que deberían realizarse, en su caso, una vez aprobado el nuevo plan.

Los valores de existencias y de aportaciones acumuladas que marcan el límite entre los niveles 1 y 2 también pueden ser modificados, y de hecho habrán resultado afectados por las circunstancias hidrológicas de los últimos años. Aunque su influencia en la estabilidad de los suministros será previsiblemente menor, se realizará un análisis para comprobar su efecto en el funcionamiento de la regla.

Por último, los volúmenes mensuales que definen la curva de condiciones hidrológicas excepcionales también pueden ser modificados. Sin embargo, estos valores no solo dependen del volumen de trasvase en nivel 3 (20 hm3), sino también de los desembalses de referencia hacia el Tajo, que a su vez dependen de los caudales ecológicos y las demandas en la cabecera del Tajo. Al igual que sucedía con el del Segura, dado que se encuentra en tramitación la revisión del plan hidrológico del Tajo, en el que han de determinarse estos valores, y que no procede una modificación parcial de la curva basada exclusivamente en la actualización de la información hidrológica, lo más apropiado es plantear su actualización una vez aprobado el plan del Tajo.

De acuerdo con todo lo expuesto, el estudio de actualización de la regla de explotación se limitará a analizar el volumen de trasvase en nivel 2 y los parámetros de definición del nivel 1, sin perjuicio de que se realice un análisis de sensibilidad para verificar el posible efecto de la variación de otros parámetros.

(...) [D]e los criterios para los que se ha establecido un valor límite admisible el más restrictivo es el de la probabilidad de nivel 3, que exige adoptar un valor de trasvase en nivel 2 de 24 hm3. Por otra parte, si se quisiera mantener un trasvase medio similar al histórico, el trasvase en nivel 2 debería ser de 26 hm3. Es decir, este primer análisis sitúa la horquilla del trasvase en nivel 2 entre 24 y 26 hm3/mes.

(...)

Indicador RD de 2014 VT2 = 38 VT2 = 24 VT2=26 Probabilidad nivel 1 (%) 9,4 13,7 12,0 Probabilidad nivel 2 (%) 41,2 63,5 62,4 Probabilidad nivel 3 (%) 37,0 18,8 21,2 Probabilidad nivel 4 (%) 12,4 4,1 4,5 Trasvase mínimo anual (hm3) 57 132 132 Trasvase medio anual (hm3) 339 325 328 Coeficiente de variación mensual 0,457 0,346 0,346 Coeficiente irregularidad 0,295 0,254 0,257 Vertido medio anual (hm3) 0 0 0

Tabla 12. Indicadores de explotación con la regla vigente y con trasvases en nivel 2 de 24 y 26 hm3/mes.

(...)

[Por otra parte,] se conseguirían reducciones de la probabilidad de situaciones de nivel 3 para la horquilla de trasvases analizados mediante el aumento del umbral de aportaciones acumuladas hasta unos 1400 hm3, en cuyo caso la probabilidad del nivel 4 se situaría por debajo del 5 %. El aumento de las existencias permitiría obtener reducciones en la probabilidad de nivel 3 para los dos volúmenes de trasvase en todo el intervalo . (...)

Figura 9. Probabilidad de nivel 3 en función del volumen de trasvase en nivel 2 y del umbral de existencias entre nivel 1 y 2 (aportaciones acumuladas en 12 meses con valor vigente de 1200 hm3).

(...)

[A continuación,] se ensayan todas las combinaciones posibles de los tres parámetros dentro de los rangos especificados, es decir, volumen de trasvase en nivel 2 entre 21 y 27 hm3/mes y existencias y aportaciones acumuladas entre 1100 y 1400 hm3.

(...)

Para seleccionar la combinación más adecuada entre esta nube de soluciones posibles se acude a una técnica de programación multiobjetivo denominada programación de compromiso. Este método consiste, básicamente, en la selección de la solución mediante la minimización de una medida de la distancia a la solución ideal, que no es factible.

(...)

[Las] cinco soluciones [más próximas a las ideales] corresponden a las combinaciones de parámetros de la regla que se presentan en la tabla siguiente, en la que también se indican los valores de los dos indicadores de explotación.

1 2 3 4 5 Volumen de trasvase en nivel 2 (hm3/mes) 24 25 27 26 27 Existencias embalsadas (hm3) 1200 1200 1300 1300 1400 Aportaciones acumuladas (hm3) 1200 1400 1400 1400 1400 Trasvase medio (hm3/año) 328 327 326 325 324 Coeficiente de irregularidad 0,280 0,276 0,235 0,220 0,197

Tabla 13. Parámetros de la regla e indicadores de explotación de las soluciones no-inferiores.

Como se desprende de la tabla, dejando al margen las dos combinaciones extremas, 1 y 5, las otras se sitúan en un estrecho margen y no hay grandes diferencias entre ellas. (...) A pesar de ello, y con objeto de seleccionar la combinación más adecuada de la forma más objetiva posible, se utiliza la técnica mencionada de programación de compromiso para la elección final. (...) [S]e considera que la combinación de parámetros más adecuada para la actualización de la regla es un volumen de trasvase de 27 hm3/mes en nivel 2, junto con unas existencias embalsadas de 1300 hm3 y unas aportaciones acumuladas de 1400 hm3 para marcar el límite entre los niveles 1 y 2. Es decir, la modificación resultante consistiría en reducir el volumen de trasvase en nivel 2 de los 38 hm3/mes vigentes a 27 (reducción de 30 a 27 si se considera la cifra propuesta en los estudios de 2013), mantener el umbral de existencias en 1300 hm3 y elevar el umbral de aportaciones acumuladas de 1200 a 1400 hm3.

(...)

Con estos nuevos parámetros, el valor de los indicadores de explotación es el que se muestra a continuación.

Indicador Regla propuest a Probabilidad nivel 1 (%) 9,6 Probabilidad nivel 2 (%) 65,8 Probabilidad nivel 3 (%) 19,4 Probabilidad nivel 4 (%) 5,1 Trasvase mínimo anual (hm3) 110 Trasvase medio anual (hm3) 326,5 Coeficiente de variación anual 0,332 Coeficiente irregularidad 0,235

Tabla 15. Indicadores de explotación con la nueva combinación de parámetros.

En definitiva, la solución planteada cumple con los criterios de diseño establecidos como condición previa para la actualización de la regla y permite alcanzar un compromiso razonable entre el valor medio de los trasvases anuales y la regularidad de los envíos mensuales.

(...)

Una vez seleccionada la solución, se compara el régimen anual de trasvases obtenido con la nueva regla con la serie histórica de trasvases. (...) [L]os trasvases medios son prácticamente coincidentes, pues el trasvase medio histórico ha sido de 328 hm3/año, como se señalaba en 2.2, y el trasvase medio resultante con la nueva regla es de 326 hm3/año.

En cuanto a la distribución por usos de los volúmenes trasvasados, está regulada en la disposición adicional quinta de la Ley 21/2015. Esta disposición, que modificó de manera importante la distribución vigente hasta entonces, establece que los volúmenes cuyo trasvase haya sido autorizado se distribuyan entre abastecimientos y regadíos, en la proporción de un 25 % para abastecimiento y el 75 % restante para regadío, hasta el máximo de sus dotaciones anuales, y asegurando siempre al menos 7,5 hm3/mes para los abastecimientos urbanos. Con esta distribución, los volúmenes que se obtienen para abastecimiento y regadío con los nuevos parámetros de la regla son los indicados en la tabla siguiente.

Abastecimient o Riego s Trasvase mínimo (hm3/año)19 45,0 58,0 Trasvase medio (hm3/año) 93,6 232,9 Trasvase máximo (hm3/año) 150,0 438,0

Tabla 16. Distribución por usos de las aguas trasvasadas con los nuevos parámetros.

Si se comparan estos resultados con los trasvases históricos ofrecidos en la tabla 6 (apartado 2.2) se observa una reducción del volumen destinado a abastecimientos urbanos y un aumento del trasvase destinado a riegos, respecto a los valores medios registrados desde el inicio del trasvase.

(...)

[A continuación,] se realiza un análisis de sensibilidad (...) [que confirma] la validez de los parámetros propuestos y la robustez de la regla resultante frente a modificaciones en el volumen de trasvase en nivel 3 o en el desplazamiento de la curva de condiciones excepcionales

(...)

Para finalizar el estudio se realiza un último contraste entre los resultados obtenidos con la regla vigente y con la nueva actualización propuesta. (...) En general, la regla propuesta da lugar a trasvases menores en los periodos más húmedos, lo que permite realizar mayores trasvases en los periodos más secos. En cuanto al trasvase mínimo anual, nunca sería inferior a 110 hm3 con la regla propuesta, mientras que con la vigente bajaría de 100 en dos ocasiones, llegando a registrarse un mínimo inferior a 60 hm3/año en 1994/95. El trasvase medio anual con la actualización propuesta (326 hm3) es similar al trasvase histórico registrado (328 hm3), pero un 4 % inferior al trasvase medio resultante con la regla vigente (339 hm3/año), como consecuencia de la mayor evaporación producida al mantenerse unas mayores existencias en los embalses, lo que incrementa la superficie de la lámina de agua".

B.) El acta de la reunión de la Comisión Central de Explotación del Acueducto Tajo-Segura, celebrada el 23 de julio de 2020, en la que se informó favorablemente el informe del CEDEX y se puso de relieve la conveniencia de iniciar la tramitación de la reforma propuesta cuanto antes.

C.) Los certificados que acreditan lo siguiente:

- Entre el 25 de julio y el 7 de septiembre de 2020, se abrió un trámite de consulta pública previa, en el que no se presentaron alegaciones.

- Entre el 30 de octubre y el 20 de noviembre de 2020, se sustanció un trámite de información pública, en el que formularon observaciones la Agencia del Agua de Castilla-La Mancha, la Dirección General del Agua de la Consejería de Agua, Agricultura, Ganadería, Pesca y Medio Ambiente de la Región de Murcia, el Área de Ciclo Hídrico de la Diputación de Alicante, el Ayuntamiento de Talavera de la Reina, la Asociación de Municipios Ribereños de los Embalses de Entrepeñas y Buendía, la Comunidad de Regantes del Campo de Cartagena, el Sindicato Central de Regantes del Acueducto Tajo-Segura, el Grupo de Investigación del Tajo de la Universidad de Castilla-La Mancha, Ecologistas en Acción de Ávila, Foro Extremeño Antinuclear, la Asamblea para la Defensa del Río Tajo de Aranjuez, la Red Ciudadana para una Nueva Cultura del Agua en el Tajo/Tejo y sus ríos, el partido político --Iniciativa por Aranjuez, la Plataforma de Toledo en Defensa del Tajo, la Plataforma para la Defensa de los ríos Tajo y Alberche de Talavera de la Reina, la Mesa por la recuperación de Talavera y su comarca, el Club de Piragu¨ismo Talavera- Talak, ARDEIDAS, el Club Voleibol Ciudad de la Cerámica, la Asociación Taboracrom, la Asociación SOS Talavera y comarca y cinco particulares.

Todos estos escritos de alegaciones figuran en el expediente.

D.) Los informes emitidos por los siguientes órganos y entidades:

- Informe de la Dirección General de Régimen Autonómico y Local del Ministerio de Política Territorial y Función Pública, de 26 de enero de 2021.

- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, de 2 de febrero de 2021.

- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación, de 5 de febrero de 2021.

- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, de 8 de junio de 2021.

E.) Los certificados y actas que constatan que el real decreto proyectado fue sometido al Pleno del Consejo Nacional del Agua en dos ocasiones, entre los días 5 y 29 de marzo de 2021 y entre los días 20 y 29 de abril de 2021, obteniendo en ambos casos el voto favorable de la mayoría de sus miembros y pudiendo entenderse, por ende, que ha sido informado favorablemente por este órgano de consulta y participación en la materia.

Cuarto. Incorporación de documentación adicional al expediente

El 10 de junio de 2021, tuvo entrada en el Registro de este Consejo el expediente sometido a consulta. Con posterioridad, el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico ha remitido a este Alto Cuerpo Consultivo los siguientes documentos:

A.) El informe de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa, de 17 de junio de 2021, que efectúa una serie de observaciones de índole formal al real decreto proyectado e incide en la necesidad de mejorar la Memoria que lo acompaña en determinados aspectos como la justificación de su entrada en vigor inmediata, el análisis de las alternativas regulatorias existentes, la valoración de su impacto económico o la evaluación de sus efectos. Este informe fue registrado de entrada en el Consejo de Estado el 22 de junio de 2021.

B.) Una nota de la Dirección General del Agua, no fechada, que explica que la modificación de las reglas de explotación del Trasvase del Tajo-Segura que la propuesta articula no se verá afectada por el plan hidrológico de la cuenca del Tajo -actualmente en trámite de participación pública-, en la medida en que este prevé la implantación progresiva de un nuevo régimen de caudales ecológicos para el río Tajo a su paso por Aranjuez compatible con la reforma proyectada. Esta nota ha sido registrada de entrada el 24 de junio de 2021.

Y, en tal estado de tramitación, se emite el presente dictamen.

CONSIDERACIONES

I. OBJETO

Versa la consulta sobre el proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Real Decreto 773/2014, de 12 de septiembre, por el que se aprueban diversas normas reguladoras del trasvase por el acueducto del Tajo-Segura, al amparo de lo establecido en la disposición adicional quinta de la Ley 21/2015, de 20 de julio.

El presente dictamen se emite, pues, con carácter preceptivo en virtud de lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 22 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, que se refiere a los reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes y sus modificaciones.

En la orden de remisión se ha hecho constar, además, la urgencia de la consulta a efectos de lo indicado en los artículos 19.1 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, y 128.2 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, aprobado por el Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio. II. PROCEDIMIENTO

El Proyecto ha sido impulsado por la Dirección General del Agua y se ha remitido a este Alto Cuerpo Consultivo acompañado de una memoria del análisis de impacto normativo.

Durante su tramitación:

- se ha abierto un trámite de consulta pública previa; - se han recabado varios informes preceptivos y facultativos - entre ellos, el informe de la Comisión Central de Explotación del Acueducto Tajo-Segura-; - se ha sustanciado un trámite de participación pública; - se ha sometido la propuesta al Consejo Nacional del Agua, del que forman parte todas las comunidades autónomas y los entes locales a través de la asociación de ámbito estatal con mayor implantación; - y, en definitiva, se han observado los trámites esenciales que el artículo 26 de la Ley del Gobierno sanciona para la elaboración de las normas reglamentarias, con las peculiaridades procedimentales derivadas de la disposición adicional quinta de la Ley 21/2015, de 20 de julio.

III. MARCO NORMATIVO

La Ley 10/2001, de 5 de julio, del Plan Hidrológico Nacional configuró originariamente el trasvase -esto es, la autorización de volúmenes que se acuerda transferir cada año o en cada situación concreta a través de obras hidráulicas- como "un importante instrumento vertebrador del territorio [que evita] que zonas con déficits estructurales de recursos hídricos vean estrangulado y amenazado su desarrollo económico y social por la incertidumbre del suministro de agua [, al tiempo que garantiza] que las cuencas cedentes no vean hipotecado el suyo como consecuencia del mismo, recibiendo adicionalmente una compensación destinada a actuaciones medioambientales vinculadas a los usos del agua" (exposición de motivos).

Su capítulo III (artículos 12 a 23) fijaba, por ello, los principios generales, las condiciones y el régimen económico-financiero de las transferencias autorizadas por la ley. Y su disposición adicional tercera se refería específicamente al trasvase del Tajo-Segura, definiendo las aguas excedentarias como todas las existencias embalsadas en el conjunto de Entrepeñas-Buendía que superasen los 240 hm3 y permitiendo que este volumen mínimo -por debajo del cual estaban prohibidas las transferencias- se revisase en el futuro de forma que se garantizase el carácter preferente de las demandas de la cuenca del Tajo y se asegurase que las transferencias desde la cabecera no supusieran en modo alguno un límite o impedimento para el desarrollo natural de dicha cuenca.

Poco después, el Real Decreto-ley 2/2004, de 18 de junio, derogó los artículos 13, 16, 17, 18, 19, 21, 22 y 23 de la Ley del Plan Hidrológico Nacional, argumentando que "una decisión de tanto calado como la de llevar a cabo el trasvase [entre el bajo Ebro y las cuencas hidrológicas internas de Cataluña, del Júcar, del Segura y del Sur] no han merecido la debida atención y tratamiento de aspectos fundamentales"; y recordó que la Directiva 2000/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2000, por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas determina que "las transferencias entre cuencas sólo deb[an] plantearse cuando se hayan optimizado los recursos hídricos de cada cuenca (...) y [que] (...) cualquier actuación hidráulica [sea] compatible con el mantenimiento de los caudales que garanticen la calidad ecológica de las aguas [, lo que] es aplicable, evidentemente, a la única transferencia de agua de importancia significativa existente en España, el trasvase Tajo-Segura, cuya utilización deberá ajustarse, estrictamente, a las condiciones establecidas en la legislación vigente" (exposición de motivos).

Atendiendo a estas consideraciones, la disposición adicional primera de la Ley 11/2005, de 22 de junio, declaró que "[e]n aplicación de la disposición adicional tercera de la Ley (...) del Plan Hidrológico Nacional, (...) el volumen trasvasable desde la cabecera del Tajo se revisará en el futuro, oídas las Comunidades Autónomas afectadas, a medida que el Gobierno lleve a cabo las inversiones precisas para que resulten adecuadamente satisfechas las necesidades de la cuenca del Segura. El Ministerio de Medio Ambiente, en coordinación con las Comunidades Autónomas afectadas, tendrá en cuenta las implicaciones para la gestión del trasvase Tajo-Segura derivadas de las exigencias contenidas en la Directiva Marco del Agua".

Con estos precedentes, la disposición adicional decimoquinta de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de Evaluación Ambiental, definió cuatro niveles mensuales con arreglo a los cuales se podía acordar la realización de trasvases, manteniendo sustancialmente los conceptos inspiradores de las reglas de explotación hasta entonces vigentes - contenidas en un acuerdo de la Comisión Central de Explotación del Acueducto del Tajo-Segura del año 1997- y elevando el volumen mínimo por debajo del cual están prohibidas las transferencias a 400 hm3. Los órganos competentes para autorizar los trasvases eran la Comisión Central de Explotación del Acueducto Tajo-Segura cuando concurriesen las condiciones hidrológicas de los niveles 1 y 2 y el Ministro de Medio Ambiente, previo informe de la citada comisión, cuando concurriesen las condiciones hidrológicas del nivel 3; en el nivel 4, no cabía aprobar trasvase alguno.

Con el objetivo de dotar de mayor estabilidad interanual a los suministros, minimizando la presentación de situaciones hidrológicas excepcionales, la Ley permitía, además, que, a propuesta justificada del Ministerio competente en materia de aguas y previo informe favorable de la Comisión Central de Explotación del Acueducto Tajo-Segura, se modificasen, mediante real decreto, los volúmenes de existencias y de aportaciones acumuladas del nivel 1, los volúmenes de trasvase mensual de los niveles 1, 2 y 3 y los volúmenes de existencias del nivel 3.

La Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional 13/2015, de 5 de febrero, declaró la inconstitucionalidad y subsiguiente nulidad de la disposición adicional decimoquinta de la Ley de Evaluación Ambiental, por haberse omitido el trámite de audiencia a la Comunidad Autónoma de Aragón, que el artículo 72.3 de su Estatuto de Autonomía, aprobado por la Ley Orgánica 5/2007, de 20 de abril, exigía -y todavía hoy exige- llevar a cabo en relación con las propuestas de transferencia de aguas que afecten al territorio de la comunidad.

En su fundamento jurídico quinto, la mencionada sentencia razonaba que "[l]a nulidad inmediata que, como regla y de acuerdo con el art. 39.1 LOTC, sigue a un pronunciamiento de inconstitucionalidad, debe ser matizada en este caso concreto ya que todas estas disposiciones se refieren al régimen de transferencias hídricas a través del acueducto Tajo- Segura, cuya trascendencia está fuera de toda duda de suerte que la anulación de las normas antes mencionadas es susceptible de generar graves perjuicios a los intereses generales. Por tanto, para cohonestar por un lado la exigencia procedimental del informe previo de la Comunidad Autónoma de Aragón, y, por otro, los propios intereses de las restantes Comunidades Autónomas afectadas por el trasvase y del resto de los destinatarios de la norma que podrían experimentar un perjuicio derivado de vacíos normativos, la nulidad derivada de la declaración de inconstitucionalidad debe quedar diferida por el plazo de un año, a partir de la publicación de esta Sentencia, periodo de tiempo en el que se deberá proceder a sustituir las normas declaradas nulas una vez observado el procedimiento del informe previo emitido por la Comunidad Autónoma de Aragón (en el mismo sentido, STC 164/2013, de 26 de septiembre, FJ 7, y 164/2014, de 7 de octubre, FJ 3, en ambos casos por referencia a la participación del Parlamento de Canarias)".

En este contexto, la Ley 21/2015, de 20 de julio, reiteró las reglas de explotación del trasvase del Tajo-Segura que la Ley de Evaluación Ambiental había establecido, en su disposición adicional quinta, cuya constitucionalidad fue confirmada por la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional 155/2017, de 21 de diciembre. Y, complementariamente, modificó el tenor literal de la disposición adicional tercera de la Ley del Plan Hidrológico Nacional, con el fin de elevar el volumen mínimo por debajo del cual están prohibidas las transferencias a 400 hm3 (disposición final segunda); diseñó un régimen transitorio para la aplicación de este nuevo nivel de referencia (disposición transitoria única); dio nueva redacción a la disposición adicional primera de la Ley 52/1980, de 16 de octubre, de régimen económico de la explotación del acueducto Tajo- Segura, con el objeto de revisar los porcentajes de distribución de los recursos adicionales generados por el trasvase entre el riego -70 %- y el abastecimiento a poblaciones -30 %- (disposición final primera); derogó expresamente la disposición adicional primera de la Ley 11/2005, de 22 de junio (apartado 1 de la disposición derogatoria única); y declaró la vigencia del Real Decreto 773/2014, de 12 de septiembre, por el que se aprueban diversas normas reguladoras del trasvase por el acueducto del Tajo-Segura, en ejecución de la disposición adicional decimoquinta de la Ley de Evaluación Ambiental (apartado 2 de la disposición derogatoria única).

IV. HABILITACIÓN LEGAL, RANGO NORMATIVO Y COBERTURA COMPETENCIAL

El Proyecto pretende modificar el tenor literal del artículo 1 del Real Decreto 773/2014, de 12 de septiembre, con la finalidad de reducir el volumen de trasvase mensual permitido en el nivel 2 a 27 hm3/mes y de elevar el volumen de aportaciones acumuladas que separa los niveles 1 y 2 a 1.400 hm3.

Cuenta con una habilitación normativa suficiente, recogida en el apartado 1 de la disposición adicional quinta de la Ley 21/2015, de 20 de julio, que, como se ha señalado previamente, dispone que "[c]on el único objetivo de dotar de mayor estabilidad interanual a los suministros, minimizando la presentación de situaciones hidrológicas excepcionales a las que se refiere el nivel 3, sin modificar en ningún caso el máximo anual de agua trasvasable, a propuesta justificada del Ministerio competente en materia de aguas, y previo informe favorable de la Comisión Central de Explotación del Acueducto Tajo-Segura, podrán modificarse, mediante real decreto, tanto el volumen de existencias y el de aportaciones acumuladas contemplados en el nivel 1, como los volúmenes de trasvase mensual correspondientes a los niveles 1, 2, 3 y los volúmenes de existencias para cada mes correspondientes al nivel 3".

Posee un rango normativo adecuado, en tanto que la referida disposición adicional quinta de la Ley 21/2015, de 20 de julio, exige que la reforma proyectada se realice mediante real decreto del Consejo de Ministros.

Y se acomoda al régimen constitucional de distribución de competencias, en la medida en que es doctrina constitucional plenamente consolidada (sentada, entre otras, en las sentencias del Pleno del Tribunal Constitucional 31/2010, de 28 de junio, FJ 65, 110/2011, de 22 de junio, FJ 9, 13/2015, de 5 de febrero, FJ 5, y 155/2017, de 21 de diciembre, FJ 5) que la regulación de los trasvases entre cuencas intercomunitarias corresponde al Estado ex artículo 149.1.22.ª de la Constitución y que tal competencia de ordenación comprende, entre otros aspectos, la delimitación del alcance y del modo de articulación de los mecanismos de participación que eventualmente contemplen los Estatutos de Autonomía de las comunidades autónomas con competencias concurrentes sobre el mismo soporte físico, las aguas continentales.

En este caso concreto, la intervención autonómica en el procedimiento de elaboración de la norma se ha articulado jurídicamente a través de dos cauces: los trámites de consulta pública previa y de información pública, en los que cualquier interesado ha tenido la oportunidad de formular las observaciones que estimase pertinentes; y, especialmente, el debate en el seno del Consejo Nacional del Agua, en el que están representados -y, por lo tanto, han sido oídos- la Administración General del Estado, las comunidades autónomas, los entes locales a través de la Federación Española de Municipios y Provincias, los organismos de cuenca y diversas organizaciones profesionales, económicas, sindicales y empresariales y entidades sin fines lucrativos (artículos 19.2 del texto refundido de la Ley de Aguas, aprobada por el Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, y concordantes del Real Decreto 1383/2009, de 28 de agosto, por el que se determina la composición, estructura orgánica y funcionamiento del Consejo Nacional del Agua).

V. OBSERVACIONES AL PROYECTO Y A LA MEMORIA QUE LO ACOMPAÑA

El texto remitido a este Alto Cuerpo Consultivo ha sido muy debatido durante la tramitación del expediente, fundamentalmente por dos motivos:

(a.) Algunas Administraciones y asociaciones -como Andalucía, Murcia, la Diputación de Alicante, la Comunidades de Regantes del Campo de Cartagena, la Asociación de Comunidades de Regantes de Andalucía FERAGUA o la Comunidad General de Regantes del Alto Aragón- han destacado la incertidumbre e inseguridad jurídica que produciría la aprobación de una modificación parcial de las reglas de explotación del trasvase del Tajo-Segura que previsiblemente tendría que ser revisada y/o completada cuando se aprobasen los nuevos planes hidrológicos de las cuencas afectadas, solicitando que la reforma proyectada sea demorada hasta que ello tenga lugar, a finales de este año.

(b.) Otros intervinientes -como el Ayuntamiento de Talavera de la Reina, la Asociación de Municipios Ribereños de los Embalses de Entrepeñas y Buendía, el Sindicato Central de Regantes del Acueducto Tajo-Segura, el Grupo de Investigación del Tajo de la Universidad de Castilla-La Mancha, WWF España o SEO/Birdlife- han criticado la insuficiencia e ineficiencia del Proyecto, apuntando que no permite alcanzar los objetivos que se propone y que le sirven de fundamento -estos son, minimizar la presentación de situaciones hidrológicas excepcionales y dotar de una mayor estabilidad y regularidad las transferencias de agua entre cuencas-; y han defendido, por ello, la conveniencia de adoptar unas reglas de explotación más restrictivas que aseguren la sostenibilidad del trasvase a medio-largo plazo, reduciendo la disponibilidad inmediata de recursos hídricos.

Estos dos grupos de alegaciones responden a las dos posturas que tradicionalmente han existido en torno a la regulación del trasvase del Tajo-Segura: la de quienes ponen el acento en los peligros que una explotación de la cuenca cedente demasiado intensa podría producir, habida cuenta de la situación hidrológica que la misma ha presentado en la última década; y la de quienes ponen el acento en los efectos adversos que una reducción de los volúmenes de agua transferidos demasiado incisiva podría generar en las poblaciones y en las fincas de la cuenca beneficiaria cuyo abastecimiento y riego dependen, en mayor o menor medida, del funcionamiento del trasvase.

Esta disparidad ha estado latente en todas las regulaciones del trasvase del Tajo-Segura que se han ido sucediendo y se ha manifestado de una manera especialmente intensa durante el procedimiento de elaboración de la norma proyectada. Por ello, el Consejo de Estado considera que la Memoria que acompaña al Proyecto debe justificar la oportunidad técnica de las modificaciones propuestas con mayor rigor y detalle -oportunidad técnica que en modo alguno se cuestiona-.

Resulta cuestionable afirmar, por ejemplo, que la única alternativa regulatoria a la aprobación de la reforma proyectada es el mantenimiento de la situación actual (apartado I.3 de la Memoria), cuando diversas Administraciones y asociaciones han defendido que otras reglas de explotación distintas a las recogidas en la propuesta contribuirían mejor a la consecución de los objetivos perseguidos. También es cuestionable sostener que el Proyecto cumple los principios de seguridad jurídica y de eficiencia por el mero hecho de tener "por único objeto la aprobación de una modificación de dos parámetros de las reglas de explotación del Acueducto Tajo-Segura, manteniéndose inalterado el régimen jurídico de la explotación vigente" y no dar lugar a "un incremento de las cargas administrativas" (apartado I.4 de la Memoria), cuando casi todos los escritos de alegaciones han criticado la inseguridad jurídica y/o la falta de eficiencia de la reforma proyectada.

En este contexto, resulta necesario que el cuerpo de la Memoria explique detenidamente las razones técnicas -desarrolladas en el informe del Centro de Estudios y Experimentación de Obras Públicas (CEDEX), de junio de 2020, que ha sido parcialmente transcrito en la letra A.) del antecedente tercero de este dictamen, y en el análisis de las alegaciones efectuadas por parte del órgano instructor, que aparece recogido en los anexos de la Memoria- que hacen de la modificación normativa propuesta una buena alternativa regulatoria, que se acomoda a los principios contemplados en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, teniendo en cuenta los intereses medio-ambientales y socio-económicos en juego.

En el mismo sentido, se ha expresado la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa, que ha señalado que el apartado de la Memoria dedicado al análisis de alternativas debe "exponer las distintas opciones que podrían abordarse para dar solución al problema planteado, razonando la elección de las medidas finalmente adoptadas (...).

De esta forma en la Memoria, partiendo de la llamada "alternativa cero" u opción de "no hacer nada", deben recogerse y analizarse las posibles soluciones alternativas que se han planteado para afrontar la situación que se regula y conseguir los objetivos que se proponen, debiendo estas presentarse priorizadas, con una breve descripción de su contenido, indicando sus ventajas e inconvenientes.

(...)

A la vista de lo anterior, se recomienda profundizar en el análisis del contenido de las alternativas planteadas, explicando en qué medida la concreta modificación de los parámetros que realiza el Proyecto (...) va a contribuir a reducir las situaciones excepcionales y alcanzar la estabilidad de los suministros; así como argumentar por qué estos cambios que se acometen constituyen la opción más adecuada frente a otras posibles.

En este punto, sería conveniente hacer una breve referencia al contenido de la "Nota técnica sobre la propuesta de actualización parcial de la regla de explotación del trasvase Tajo-Segura, de 20 de junio de 2020 (...).

Por último, se recomienda exponer la eficacia, proporcionalidad y eficiencia de la alternativa finalmente considerada, de forma que se concluya que ésta es la que permite alcanzar los objetivos con el menor número de efectos indeseados y haciendo un uso óptimo de los recursos".

Igualmente, resulta preciso que la Memoria concrete los motivos por los que el Ministerio proponente estima que la reforma proyectada tiene que entrar en vigor de forma inmediata, sin esperar a que los planes hidrológicos de las cuencas del Tajo y del Segura sean aprobados, pese a que, como advierte el informe del CEDEX, el mantenimiento o la revisión de algunos de los parámetros de explotación actualmente vigentes dependa del contenido de estos planes.

La Oficina de Coordinación y Calidad Normativa ha indicado, a este respecto, que el "hecho de que no se aplique en este caso la regla específica del artículo 23 (porque la norma no impone nuevas obligaciones a las personas) no es una razón en sí misma suficiente para justificar la entrada en vigor inmediata. Por el contrario, dado que lo que se aplica en este caso es la regla general del artículo 2.1 del Código civil, y se ha establecido una previsión distinta a la entrada en vigor a los veinte días de la publicación (la entrada en vigor al día siguiente al de la publicación), deben justificarse los motivos de esto último en la Memoria".

Estos motivos están contenidos en la nota de la Dirección General del Agua, registrada de entrada el 24 de junio de 2021. En ella, se apunta que el proyecto del nuevo plan hidrológico de la cuenca del Tajo que actualmente se encuentra en trámite de participación pública "establece que los caudales mínimos en el río Tajo a su paso por Aranjuez se implanten progresivamente, de acuerdo con el siguiente calendario:

1) Desde la aprobación del plan hidrológico del Tajo, estimada en junio de 2022, hasta el 31 de diciembre de 2025, el caudal mínimo medio anual será de 7 m3/s. Esto supone incrementar el caudal mínimo legal de 6 m3/s a 7 m3/s. Este incremento de caudal no condicionará en la práctica la explotación del sistema ya que por el río habitualmente ya circula un caudal algo superior a 7 m3/s. Por tanto, no sería necesaria una nueva modificación del real decreto que regula la explotación del ATS.

2) Durante el año 2026, el caudal mínimo medio anual será de 8 m3/s. Este incremento si requeriría un cambio en la norma de explotación, por lo que en esa fecha sería conveniente modificar de nuevo el real decreto que regula la explotación del ATS.

3) A partir del 1 de enero de 2027, el caudal mínimo medio anual será de 8,5 m3/s.

En resumen, se considera que la modificación de la regla de explotación del ATS que se está tramitando es necesaria ya que no es razonable continuar durante varios años con una presentación tan elevada de situaciones hidrológicas excepcionales. Además, esta modificación no va a verse afectada por la aprobación del plan de cuenca del Tajo hasta el año 2026 ya que en el plan se ha establecido un régimen gradual de caudales ecológicos".

Existen, en definitiva, razones que aconsejan la aprobación y entrada en vigor inmediata de la propuesta, que ha destacado la Dirección General del Agua que previsiblemente no se verá afectada por el nuevo plan hidrológico de cuenca del río Tajo -plan que actualmente se encuentra en fase de participación pública y que se espera que sea aprobado a finales de este año-. Simplemente es necesario que tales razones sean trasladadas a la Memoria para que cualquier interesado pueda conocerlas, dando cumplimiento, con ello, al mandato recogido en el artículo 23 de la Ley del Gobierno y en el artículo 2.1.b) del Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre.

En otro orden de ideas, el Consejo de Estado considera, que el fortalecimiento de la evaluación ex ante del Proyecto a la que se acaba de hacer referencia tiene que ir acompañado de una evaluación de sus resultados que permita comprobar la eficacia real de las modificaciones propuestas y, en su caso, revisar y actualizar los parámetros de explotación vigentes en cada momento. Así lo recomiendan el carácter mudable de las condiciones hidrológicas, los usos del agua y los requerimientos ambientales de las cuencas cedente y beneficiaria, que se han visto agudizados en los últimos años como consecuencia del cambio climático, y la concurrencia de intereses contrapuestos cuyo delicado equilibrio puede precisar la adopción de medidas diferentes en cada momento. Quizás se podría hacer coincidir esta revisión periódica de las reglas de explotación del Trasvase del Tajo-Segura con las revisiones sucesivas de los planes hidrológicos de cuenca, que tienen lugar cada seis años, como propone el informe de CEDEX en la nota a pie de página número 23, asegurando, no obstante, el transcurso de un periodo de tiempo lo suficientemente largo como para que la nueva serie hidrológica suponga una mejora significativa desde el punto de vista estadístico, sin caer en las oscilaciones que provienen de la presencia de ciclos húmedos y secos.

En suma, este Alto Cuerpo Consultivo valora positivamente el objetivo perseguido por el real decreto proyectado, cuyo contenido se basa en un informe técnico muy completo. Pero estima que se puede y debe mejorar la evaluación ex ante de la norma, es decir, de los efectos que previsiblemente derivarán de la aplicación de los nuevos parámetros de explotación del trasvase, dando cuenta en la Memoria del informe del CEDEX y de otras alternativas planteadas durante la tramitación del expediente. E, igualmente, estima este Consejo que se debe prever la evaluación ex post de la disposición reglamentaria, es decir, de las consecuencias que la aplicación de los nuevos parámetros de explotación tendrá en la realidad práctica o, cuanto menos, se deben justificar detenidamente en la Memoria las razones por las que no procede la evaluación de los resultados de la propuesta, ya que, como ha recordado el informe de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa, "el artículo 3.1 del Real Decreto 286/2017, de 24 de marzo, establece unos criterios que implican que, en determinados supuestos, la realización de la evaluación ex post resulta particularmente relevante (...) pero en modo alguno excluye que dicha evaluación pueda realizarse en otros casos, siendo así que la evaluación debería hacerse siempre que pudiere extraerse de la misma información que pudiera ser de utilidad, a juicio del órgano proponente".

Por lo demás, el texto en sí mismo no tiene observaciones que formular.

Si acaso, para mayor claridad del grupo normativo en que se ampara, dado que el real decreto que se modifica (Real Decreto 773/2014, de 12 de septiembre) es anterior a la ley que le habilita (disposición adicional quinta de la Ley 21/2015, de 20 de julio), el párrafo primero del preámbulo podría añadir lo siguiente: "La explotación del trasvase Tajo- Segura está sujeta a una regla cuyos criterios de aplicación y parámetros de control se establecen y definen en la disposición adicional quinta de la Ley 21/2015 ( ...) y en el artículo 1 del Real Decreto 773/2014, de 12 de septiembre, por el que se aprueban diversas normas reguladoras del trasvase por el acueducto Tajo-Segura; Real Decreto que el apartado 2 de la disposición derogatoria de la citada Ley 21/2015 mantuvo en vigor expresamente".

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones formuladas en el cuerpo del presente dictamen, puede V. E. elevar al Consejo de Ministros, para su aprobación, el proyecto de Real Decreto sometido a consulta".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 1 de julio de 2021

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMA. SRA. VICEPRESIDENTA CUARTA DEL GOBIERNO Y MINISTRA PARA LA TRANSICIÓN ECOLÓGICA Y EL RETO DEMOGRÁFICO.