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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 11 de febrero de 2021, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de la Orden de V. E. de 25 de enero de 2021, con registro de entrada el día siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se establecen disposiciones específicas para la tramitación de procedimientos sancionadores en comercio y sanidad exterior, en materia de sanidad vegetal, y de sanidad y protección animal, y se prorroga la vigencia de determinadas ayudas en materia de sanidad animal.

ANTECEDENTES

De antecedentes resulta:

Primero. Proyecto

Se somete a consulta el proyecto de Real Decreto por el que se establecen disposiciones específicas para la tramitación de procedimientos sancionadores en comercio y sanidad exterior, en materia de sanidad vegetal, y de sanidad y protección animal, y se prorroga la vigencia de determinadas ayudas en materia de sanidad animal (en adelante, el Proyecto).

El texto remitido a este Consejo consta de un preámbulo, tres artículos y cuatro disposiciones finales.

El preámbulo explica la finalidad de la norma proyectada, que viene a concretar el plazo máximo para resolver y notificar la resolución de los procedimientos sancionadores en materia de sanidad vegetal y de sanidad y protección animal cuya tramitación compete a la Administración General del Estado, y a prever la reducción de las sanciones pecuniarias por pago voluntario y reconocimiento de la responsabilidad por el infractor, en el marco de la libertad de configuración que el Reglamento (UE) 2017/625 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2017, relativo a los controles y otras actividades oficiales realizados para garantizar la aplicación de la legislación sobre alimentos y piensos, y de las normas sobre salud y bienestar de los animales, sanidad vegetal y productos fitosanitarios, y que la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, confiere al Estado en este ámbito.

Asimismo, amplía el plazo de aplicación de las subvenciones contempladas en el Real Decreto 81/2015, de 13 de febrero, por el que se establecen las bases reguladoras de las subvenciones estatales destinadas a las agrupaciones de defensa sanitaria ganaderas, y en el Real Decreto 82/2015, de 13 de febrero, por el que se establecen las bases reguladoras para la concesión de las subvenciones para la repoblación de la explotación en caso de vaciado sanitario en el marco de los programas nacionales de lucha, control o erradicación de la tuberculosis bovina, brucelosis bovina, brucelosis ovina y caprina, lengua azul y encefalopatías espongiformes transmisibles, dentro del marco normativo de la Unión Europea.

El preámbulo afirma, por lo demás, que la propuesta se ajusta a los principios de buena regulación consagrados en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas; e identifica las habilitaciones normativas (disposición final segunda de la Ley 43/2002, de 20 de noviembre, de sanidad vegetal, disposición final quinta de la Ley 8/2003, de 24 de abril, de sanidad animal, y disposición final sexta de la Ley 32/2007, de 7 de noviembre, para el cuidado de los animales, en su explotación, transporte, experimentación y sacrificio), así como los títulos competenciales (artículos 149.1.10.ª, 1.13.ª y 1.16.ª, primer inciso, de la Constitución), que facultan al Gobierno para aprobarla.

El artículo 1 delimita el objeto y ámbito de aplicación del Real Decreto proyectado.

El artículo 2 fija el plazo máximo para resolver y notificar la resolución de los procedimientos en materia de sanidad vegetal y de sanidad y protección animal (seis meses, transcurridos los cuales se producirá la caducidad del expediente), y declara que la tramitación se acomodará a lo dispuesto en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, con cierta peculiaridad procedimental aplicable a los procedimientos por infracción de la Ley 32/2007, de 7 de noviembre.

El artículo 3 prevé la reducción de las sanciones pecuniarias que procedan en un 30 %, si el presunto infractor reconoce su responsabilidad, y en un 40 %, si paga voluntariamente la multa, aclarando que tales reducciones no serán cumulativas y que su efectividad estará condicionada al desistimiento o renuncia de cualquier acción o recurso en vía administrativa.

La disposición final primera da nueva redacción a la disposición final cuarta del Real Decreto 81/2015, de 13 de febrero.

La disposición final segunda modifica el tenor literal de la disposición final cuarta del Real Decreto 82/2015, de 13 de febrero.

La disposición final tercera invoca como títulos competenciales los que los ordinales 10.ª, 13.ª y 16.ª, primer inciso, del artículo 149.1 de la Constitución reservan al Estado en materia de comercio exterior, bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, y sanidad exterior.

La disposición final cuarta, por último, indica que la norma entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

Segundo. Memoria del análisis de impacto normativo

El Proyecto se acompaña de una memoria del análisis de impacto normativo (en adelante, la Memoria) estructurada en siete apartados, precedidos de un resumen ejecutivo:

(i) En el apartado primero, se indica, a modo introductorio, que la Memoria se ha redactado de conformidad con lo establecido en el artículo 26.3 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, y en el Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre, por el que se regula la Memoria del Análisis de Impacto Normativo.

(ii) En el apartado segundo, se valora la oportunidad del Real Decreto proyectado en términos similares a los expresados en su preámbulo; se razona que no cabe alternativa regulatoria a su aprobación; se acredita su adecuación a los principios de buena regulación consagrados en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre; y se señala que el mismo no está incluido en el Plan Anual Normativo para el año 2021 porque se desconocía que la Comisión Europea iba a prorrogar las ayudas estatales reguladas en el Reglamento (UE) n.º 702/2014 de la Comisión, de 25 de junio de 2014.

(iii) En el apartado tercero, se describe el contenido de la propuesta, que ha quedado expuesto en el antecedente primero de este dictamen; se advierte que su rango normativo es el adecuado con arreglo a lo dispuesto en la disposición final segunda de la Ley 43/2002, de 20 de noviembre, en la disposición final quinta de la Ley 8/2003, de 24 de abril, y en la disposición final sexta de la Ley 32/2007, de 7 de noviembre, y dado que viene a modificar los Reales Decretos 81/2015 y 82/2015, de 13 de febrero; se destaca que la norma no derogará disposición general alguna y que entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado, no siendo de aplicación el sistema de vacatio legis previsto en el artículo 23 de la Ley del Gobierno por no imponer el Proyecto nuevas obligaciones a las personas físicas o jurídicas que desempeñen una actividad económica o profesional como consecuencia de su ejercicio; finalmente, se especifica su relación con otras normas de Derecho nacional y comunitario europeo.

(iv) En el apartado cuarto, se indica que los títulos competenciales que habilitan al Gobierno de la nación para aprobar la disposición proyectada son los recogidos en los ordinales 10.ª, 13.ª y 16.ª, primer inciso, del artículo 149.1 de la Constitución, a saber, los referidos al comercio exterior, las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica y la sanidad exterior.

(v) En el apartado quinto, se detalla la tramitación de la propuesta, que será expuesta en el antecedente tercero de este dictamen.

(vi) En el apartado sexto, se estudia su impacto en diferentes campos, y se concluye que la norma no tendrá incidencia sobre la economía en general, la competencia y la unidad de mercado, en materia de cargas administrativas, por razón de género, sobre la familia, la infancia y la adolescencia, sobre el medio ambiente y en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad.

Por el contrario, el Proyecto tendrá un efecto positivo sobre las pequeñas y medianas empresas -que representan el 78,5 % de las explotaciones ganaderas españolas-, en la medida en que prorrogará las ayudas contempladas en los Reales Decretos 81/2015 y 82/2015, de 13 de febrero. Y supondrá un gasto presupuestario de dos millones de euros, de los que el ministerio proponente solo aportará el 50 %, correspondiendo el pago de la otra mitad a las comunidades autónomas; gasto destinado a financiar las ayudas por repoblación en caso de vaciado sanitario -las ayudas para las Agrupaciones de Defensa Sanitaria Ganaderas no son competencia de la Administración General del Estado-.

(vii) En el apartado séptimo, en fin, la Memoria declara que no procede la evaluación ex post de la norma.

Tercero. Contenido del expediente

Junto con el Proyecto y la Memoria, obran en el expediente los siguientes documentos:

A.) La documentación que acredita que entre los días 6 y 30 de noviembre de 2020, se abrió un trámite de información pública en el que presentó alegaciones la Plataforma No a la Caza; y que durante el mes de noviembre de 2020, se consultó directamente a las comunidades autónomas y a las entidades representativas del sector, formulando observaciones Cataluña y manifestando su conformidad con la propuesta Navarra, Extremadura y la Comunidad de Madrid.

B.) Los informes emitidos por los siguientes órganos y entidades:

- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Ciencia e Innovación, de 19 de noviembre de 2020. - Informe de la Dirección General de Régimen Autonómico y Local del Ministerio de Política Territorial y Función Pública, de 26 de noviembre de 2020. - Informe de la Secretaría General Técnica de dicho departamento, de 1 de diciembre de 2020. - Aprobación previa de la Ministra de Política Territorial y Función Pública, de 11 de diciembre de 2020. - Nuevo informe de la Secretaría General Técnica de dicho departamento, de 14 de diciembre de 2020. - Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, de 12 de enero de 2021. - Informe de la Dirección General de Derechos de los Animales del Ministerio de Derechos Sociales y Agenda 2030, de 18 de enero de 2021. - Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, de 22 de enero de 2021.

Consta, por otra parte, que el 3 de noviembre de 2020, se recabó el informe de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa, el cual no figura en el expediente.

Cuarto. Remisión de documentación adicional

El 25 de enero de 2021, el expediente tuvo entrada en el Registro de este Consejo. El día 27 siguiente, la autoridad consultante remitió, para su incorporación al expediente, el informe de la Oficina Presupuestaria del departamento proponente, de 11 de noviembre de 2020, el informe de la Abogacía del Estado en el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, de 30 de noviembre de 2020, y el informe de la Intervención Delegada de dicho departamento, de 14 de enero de 2021.

Y, en tal estado de tramitación, se emite el presente dictamen con carácter urgente.

CONSIDERACIONES

I. OBJETO

Versa la consulta sobre el proyecto de Real Decreto por el que se establecen disposiciones específicas para la tramitación de procedimientos sancionadores en comercio y sanidad exterior, en materia de sanidad vegetal, y de sanidad y protección animal, y se prorroga la vigencia de determinadas ayudas en materia de sanidad animal, al amparo de las habilitaciones normativas contenidas en la disposición final segunda de la Ley 43/2002, de 20 de noviembre, en la disposición final quinta de la Ley 8/2003, de 24 de abril, y en la disposición final sexta de la Ley 32/2007, de 7 de noviembre. El presente dictamen se emite, pues, con carácter preceptivo en virtud de lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 22 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, que se refiere a los reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes, así como sus modificaciones.

En la orden de remisión se ha hecho constar, además, la urgencia de la consulta a efectos de lo indicado en los artículos 19.1 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, y 128.2 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, aprobado por el Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio.

II. PROCEDIMIENTO

El Proyecto ha sido impulsado por la Secretaría General de Agricultura y Alimentación y se ha remitido a este Alto Cuerpo Consultivo acompañado de una memoria del análisis de impacto normativo.

Durante su tramitación: - se ha prescindido del trámite de consulta pública previa por carecer la propuesta de impacto significativo en la actividad económica y no imponer obligaciones relevantes a sus destinatarios; - se han recabado una serie de informes preceptivos y facultativos; - se ha sustanciado el trámite de participación pública; - se ha dado audiencia directa a las comunidades autónomas y a las entidades representativas del sector; - y, en definitiva, se han observado los trámites esenciales que el artículo 26 de la Ley del Gobierno (en la redacción dada por la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público) sanciona para la elaboración de las normas reglamentarias, con las peculiaridades procedimentales derivadas del artículo 17 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, referido a las bases reguladoras de las subvenciones.

En este sentido, la no emisión en plazo del informe solicitado a la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa -que, a tenor del artículo 7.5 del Real Decreto 1081/2017, de 29 de diciembre, por el que se establece el régimen de funcionamiento de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa, ha de pronunciarse en el plazo de quince días-, no obsta a la continuación de la tramitación del expediente.

III. MARCO NORMATIVO

El título IV de la Ley 43/2002, de 20 de noviembre, el título V de la Ley 8/2003, de 24 de abril, y el título II de la Ley 32/2007, de 7 de noviembre, diseñan el régimen sancionador aplicable en materia de sanidad vegetal, de sanidad animal y de protección de los animales durante su explotación, transporte, experimentación y sacrificio, desde una perspectiva exclusivamente sustantiva.

En materia procedimental, la disposición transitoria segunda de la Ley 43/2002, de 20 de noviembre, y la disposición transitoria primera de la Ley 8/2003, de 24 de abril, se remiten a lo establecido en el Real Decreto 1945/1983, de 22 de junio, por el que se regulan las infracciones y sanciones en materia de defensa del consumidor y de la producción agroalimentaria, en todo lo que no se oponga a la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, hasta que se regulen procedimientos específicos en estos ámbitos y sin perjuicio de las competencias de las comunidades autónomas en la materia. La Ley 32/2007, de 7 de noviembre, por su parte, guarda silencio sobre esta cuestión, por lo que, hasta la fecha, a nivel estatal, han resultado de aplicación las normas procedimentales contenidas, con carácter general, en la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

En este contexto, la autoridad consultante estima que es necesario regular determinados aspectos del procedimiento sancionador en los ámbitos mencionados, con el fin de reforzar la seguridad jurídica y de garantizar el principio constitucional de eficacia administrativa en este campo. Para ello, ha elaborado la propuesta sometida a la consideración de este Consejo, la cual cuenta con una habilitación normativa suficiente y posee un rango normativo adecuado, desde el momento en que la disposición final segunda de la Ley 43/2002, de 20 de noviembre, la disposición final quinta de la Ley 8/2003, de 24 de abril, y la disposición final sexta de la Ley 32/2007, de 7 de noviembre, autorizan al Gobierno a dictar cuantas disposiciones sean precisas para la aplicación y desarrollo de dichas leyes.

El Proyecto se acomoda, además, al régimen constitucional de distribución de competencias, en tanto que los ordinales 10.ª, 13.ª y 16.ª, primer inciso, del artículo 149.1 de la Constitución habilitan al Estado para aprobar la regulación proyectada, en los términos que ha analizado detalladamente el informe de la Dirección General de Régimen Autonómico y Local del Ministerio de Política Territorial y Función Pública que obra en el expediente.

IV. OBSERVACIONES

Sin perjuicio de la valoración global positiva que merece el texto normativo remitido a este Consejo, su lectura sugiere las siguientes observaciones:

A.) LA CONVENIENCIA DE MODIFICAR LOS REALES DECRETOS 81/2015 Y 82/20215, DE 13 DE FERERO

Los informes de la Abogacía del Estado y de la Intervención Delegada del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación que figuran en el expediente, han puesto de relieve que las disposiciones finales primera y segunda de la disposición proyectada son, en puridad, innecesarias.

Este Alto Cuerpo Consultivo comparte el parecer de ambos órganos pre-informantes en la medida en que la vigencia temporal de los reglamentos cuyo tenor literal se pretende modificar, es ilimitada (no está sujeta a plazo) y en que, por lo tanto, las ayudas a las Agrupaciones de Defensa Sanitaria Ganaderas y las ayudas para la repoblación de la explotación en caso de vaciado sanitario a las que se refieren los Reales Decretos 81/2015 y 82/2015, de 13 de febrero, podrán seguir convocándose mientras que el Reglamento (UE) n.º 702/2014 de la Comisión, de 25 de junio de 2014, siga siendo prorrogado en el tiempo.

No cabe olvidar, en este sentido, que el artículo 288 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea caracteriza los reglamentos de la Unión como actos jurídicos directamente aplicables en los Estados miembros; y que el artículo 1 de los Reales Decretos 81/2015 y 82/2015, de 13 de febrero, condicionan la operatividad de estas ayudas a lo dispuesto en el Reglamento (UE) n.º 702/2014 de la Comisión, de 25 de junio de 2014.

De los documentos que obran en el expediente, parece deducirse -aunque no se aluda a ello con absoluta claridad y precisión- que la inclusión de ambas disposiciones finales (y del apartado b) del artículo 1) en el Proyecto responde al conocimiento que la autoridad consultante tenía de que se iba a prorrogar la vigencia del Reglamento (UE) n.º 702/2014 de la Comisión, de 25 de junio de 2014, y de que durante este proceso su texto podría ser objeto de alguna modificación. En efecto, el Reglamento (UE) 2020/2008 de la Comisión, de 8 de diciembre de 2020, ha prorrogado la vigencia del Reglamento (UE) n.º 702/2014 de la Comisión, de 25 de junio de 2014, introduciendo algunos cambios menores en su texto articulado (artículos 1.6.c), 9.8 y 52, párrafo segundo) relativos a las fechas a tomar en consideración de cara a su aplicación en el año 2021.

Por ello, sería preferible, o bien eliminar la letra b) del artículo 1 y las disposiciones finales primera y segunda del Proyecto sometido a consulta, teniendo en cuenta que el Reglamento (UE) n.º 702/2014 de la Comisión, de 25 de junio de 2014, tiene eficacia directa, o bien, si se optara por mantener tales previsiones, introducir en el preámbulo de la norma y/o en las disposiciones finales primera y segunda de la propuesta la precisión de que las ayudas quedarán sujetas a lo dispuesto en el Reglamento (UE) n.º 702/2014 de la Comisión, de 25 de junio de 2014, en la redacción dada por el Reglamento (UE) 2020/2008 de la Comisión, de 8 de diciembre de 2020, que es el acto jurídico que ha motivado la modificación proyectada.

B.) EL ÁMBITO DE APLICACIÓN DE LA PROPUESTA

La letra a) del artículo 1 de la norma proyectada advierte que la misma tiene por objeto "[e]stablecer disposiciones específicas para la tramitación de procedimientos sancionadores en comercio y sanidad exterior, en materias de sanidad vegetal, y de sanidad y protección animal".

Dado que el artículo 2 alude a "los procedimientos sancionadores en materia de sanidad vegetal, y de sanidad y protección animal (...) cuando la competencia sea de la Administración General del Estado" y que el artículo 3 se refiere a "los procedimientos sancionadores contemplados en el artículo 2", sería aconsejable que el artículo 1 delimitase con mayor precisión el ámbito de aplicación de la propuesta, aludiendo a los procedimientos sancionadores por infracción de lo establecido en la Ley 43/2002, de sanidad vegetal, en la Ley 8/2003, de 24 de abril, de sanidad animal, y en la Ley 32/2007, de 7 de noviembre, para el cuidado de los animales, en su explotación, transporte, experimentación y sacrificio, cuya tramitación y resolución competa a la Administración General del Estado. Ello permitiría simplificar, además, el tenor literal del artículo 2.

C.) LA REDUCCIÓN DE LAS SANCIONES PECUNIARIAS

El artículo 3 del Proyecto ordena la reducción de las sanciones pecuniarias aplicables en los casos en los que el infractor reconozca su responsabilidad y/o proceda al pago voluntario de la sanción, aclarando, en su tercer párrafo, que tales reducciones "no serán acumulativas".

Lo cierto es, sin embargo, que el artículo 85 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, que el precepto invoca como sustento jurídico, advierte expresamente, en su apartado 3, que "[e]n ambos casos -reconocimiento de la responsabilidad y pago voluntario-, cuando la sanción tenga únicamente carácter pecuniario, el órgano competente para resolver el procedimiento aplicará reducciones de, al menos, el 20 % sobre el importe de la sanción propuesta -importe que puede ser incrementado vía reglamentaria-, siendo estos acumulables entre sí". Es decir, si el infractor reconociera su responsabilidad, pero no pagase voluntariamente, se le tendría que aplicar una reducción de hasta el 30 % sobre el importe de la sanción propuesta. Si, además, pagase voluntariamente, se le tendrían que aplicar dos reducciones, la correspondiente al reconocimiento implícito de la responsabilidad que el pago supone y la correspondiente al abono voluntario de la multa (hasta el 40 % sobre el importe de la sanción propuesta).

Como quiera que la suma de ambas cuantías podría dar lugar a una reducción excesiva de la sanción aplicable (de hasta el 70 %), la autoridad consultante debería valorar la oportunidad de modular ambas reducciones, la de reconocimiento de responsabilidad y la de pago voluntario, teniendo en cuenta, además, que, a tenor del artículo 85.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, tal reducción debe ser, al menos, del 20 % sobre el importe de la sanción propuesta en cada caso, de suerte que el importe global de las reducciones ha de ascender, como mínimo, al 40 %. Lo que no procede, por ser contrario a lo dispuesto en el artículo 85.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, es declarar que ambas reducciones, la de reconocimiento de responsabilidad y la de pago voluntario, no son acumulables entre sí.

Esta observación tiene carácter esencial, a efectos de lo previsto en el artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, aprobado por el Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio.

En todo caso, sería recomendable que los párrafos primero y segundo del artículo 3 intercambiasen su posición sistemática, en tanto que, desde el punto de vista lógico, el reconocimiento de la responsabilidad es anterior al pago de la sanción, aun cuando ambos momentos puedan coincidir en el tiempo. La sanción se impone, por definición, al responsable de la infracción. Por esta razón, el artículo 85 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, se refiere, en primer término, a los supuestos de reconocimiento de responsabilidad (apartado 1) y, en segundo término, a los supuestos de pago voluntario (apartado 2).

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez tenida en cuenta la observación formulada con carácter esencial al inciso "no serán acumulativas", contenido en el tercer párrafo del artículo 3, y consideradas las restantes, puede V. E. elevar al Consejo de Ministros, para su aprobación, el proyecto de Real Decreto sometido a consulta".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 11 de febrero de 2021

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMO. SR. MINISTRO DE AGRICULTURA, PESCA Y ALIMENTACIÓN.