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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 10 de junio de 2021, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de la Orden de V. E. de 20 de mayo de 2021, con registro de entrada el día 27 siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el proyecto de real decreto por el que se modifica el límite de altura de sobrevuelo del territorio de algunos de los parques nacionales, dispuesto en el artículo 7, número 3, letra e) de la Ley 30/2014, de 3 de diciembre, de Parques Nacionales.

De antecedentes resulta:

Primero.- El proyecto de real decreto

El proyecto de real decreto sometido a consulta consta de un preámbulo, dos artículos, una disposición adicional, una disposición transitoria y dos disposiciones finales.

El preámbulo comienza señalando que, por Acuerdo del Consejo de Ministros de 1 de diciembre de 2020, se autorizó excepcionalmente el sobrevuelo de algunos parques nacionales a una altura inferior a la prevista en el artículo 7.3.e) de la Ley 30/2014, de 3 de diciembre, de Parques Nacionales, y se aprobó tramitar por urgencia un real decreto para elevar la restricción de sobrevuelo vigente desde 2005, y a la vez evitar el aumento de emisiones a la atmósfera.

A partir de la constatación de que la lucha contra el cambio climático está entre los grandes retos que afronta la humanidad en el siglo XXI y de que la protección del medio ambiente ha sido uno de los objetivos principales en el desarrollo de la aviación civil en los últimos años, se citan como ejemplos de medidas que se están adoptando por el sector para atender a dichos fines la investigación de combustibles alternativos, el establecimiento de procedimientos operativos de descenso continuo en el entorno de los aeropuertos, o la iniciativa comunitaria de cielo único europeo, uno de cuyos pilares es la eficiencia del vuelo mediante el establecimiento de rutas más directas y, por tanto, menos contaminantes.

Junto con lo anterior, se reconoce igualmente que el transporte aéreo juega un papel fundamental como garante y facilitador de la movilidad de los ciudadanos y de la cohesión social y territorial del país, destacando asimismo su papel como motor de la economía, lo que hace necesario encontrar fórmulas para el equilibrio entre los beneficios sociales y los impactos que produce en el medioambiente.

En tal sentido se recuerda la Orden PRE/1841/2005, de 10 de junio, por la que se modifica parcialmente la Orden de 18 de enero de 1993, del Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretaría del Gobierno, sobre zonas prohibidas y restringidas al vuelo y sus sucesivas modificaciones, aprobadas con objeto de proteger la Red de Parques Nacionales evitando el sobrevuelo generalizado de aeronaves. A través de dicha normativa se establecieron trece zonas restringidas al vuelo en dichos parques, cuya creación afectó a la estructura del espacio aéreo, habiendo estado vigentes las consiguientes limitaciones de altura al sobrevuelo hasta la aplicación del Acuerdo del Consejo de Ministros de 1 de diciembre de 2020 (a partir del 5 de diciembre de 2020, según su punto cuarto).

Tal Acuerdo del Consejo de Ministros, por el que se acordó autorizar el sobrevuelo excepcional a alturas inferiores a la prevista en el artículo 7.3.e) de la Ley 30/2014, de 3 de diciembre, se justifica por la necesidad de proceder a un cambio funcional del espacio aéreo seguro y ordenado sobre determinados parques nacionales que atendiera el necesario equilibrio de intereses en presencia, así como a razones de seguridad aérea y aplicación de la normativa comunitaria.

La necesidad del nuevo real decreto se asienta sobre la exigencia del Acuerdo del Consejo de Ministros de referencia en cuanto a que en el plazo de tres meses desde su adopción se remitiera una propuesta de reglamento al amparo de la habilitación prevista en el apartado 2 de la disposición final cuarta de la Ley 30/2014. Por razones de seguridad aérea se hace necesario establecer la restricción de sobrevuelo sobre un plano horizontal identificado mediante su altitud en pies o nivel de vuelo y no en términos de altura sobre el terreno, ya que la limitación es un rango de alturas entre la mínima, que se produce en el pico más alto del parque, y una máxima que se produce en el punto con menor elevación del parque. Esto significa que en realidad se implantan unas restricciones mucho mayores en la mayoría de la superficie del parque que si la altura solo se referenciase al terreno.

Por otra parte, en aplicación del Reglamento de Ejecución (UE) 2019/317 de la Comisión, de 11 de febrero de 2019, por el que se establece un sistema de evaluación del rendimiento y de tarificación en el cielo único europeo y se derogan los Reglamentos de Ejecución (UE) n.º 390/2013 y (UE) n.º 391/2013, que sienta las bases para imponer unos objetivos quinquenales de reducción de las millas voladas a través del índice KEA (Key performance Environment indicator based on Actual trajectory) - el cual mide la eficiencia de vuelo en ruta en función del porcentaje adicional de millas voladas sobre la ruta óptima-, España deberá reducir más de un veinte por ciento el valor del indicador registrado en 2019. Si bien este objetivo se ha visto comprometido por la crisis sanitaria provocada por la COVID-19, es necesario que normativamente se sienten las bases para permitir su futuro cumplimiento.

Con el nuevo régimen de limitación de alturas al sobrevuelo en los parques nacionales se pretende dar continuidad y dotar de coherencia a las limitaciones acordadas, mediante la fórmula de autorización excepcional, por el Acuerdo de Consejo de Ministros de 1 de diciembre de 2020, para así establecer el necesario equilibrio entre la protección a la biodiversidad en los parques nacionales y la conservación de estos espacios protegidos, y el cumplimiento de los objetivos medioambientales exigidos por la normativa de la Unión Europea. A su vez, el nuevo real decreto deja de referenciar la altura de sobrevuelo respecto al terreno en los Parques Nacionales de Caldera de Taburiente, Ordesa y Monte Perdido, y Teide, en coherencia con el criterio que se ha establecido para el resto de parques nacionales afectados por el mencionado acuerdo del Consejo de Ministros.

Por motivos de defensa nacional, las restricciones al sobrevuelo modificadas por el real decreto no afectan a las vigentes para el Parque Nacional de la Sierra de Guadarrama, que seguirá rigiéndose en este aspecto por lo establecido en la disposición adicional octava de la Ley 7/2013, de 25 de junio, de declaración del Parque Nacional de la Sierra de Guadarrama.

La parte final del preámbulo del real decreto en proyecto se dedica a justificar su ajuste a los principios de buena regulación recogidos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, así como a dar cuenta de los títulos competenciales habilitantes y a reflejar su proceso de elaboración.

Ya en la parte dispositiva el artículo 1 determina el objeto y ámbito de aplicación de la norma. Según el apartado 1, el objeto es modificar el límite de altura de sobrevuelo del territorio de los parques nacionales que se mencionan en el apartado 2, por razones de seguridad aérea y en aplicación de la normativa europea. Conforme al apartado 2, el ámbito de aplicación de este real decreto se circunscribe al Parque Nacional Marítimo-Terrestre del Archipiélago de Cabrera, al Parque Nacional de Aigüestortes y Estany de Sant Maurici, al Parque Nacional de Picos de Europa, al Parque Nacional de Sierra Nevada, al Parque Nacional de Garajonay, al Parque Nacional de Timanfaya, al Parque Nacional de Cabañeros, al Parque Nacional de Monfragüe, al Parque Nacional de las Tablas de Daimiel, al Parque Nacional de Doñana, al Parque Nacional Marítimo-Terrestre de las Islas Atlánticas de Galicia, al Parque Nacional de Caldera de Taburiente, al Parque Nacional de Ordesa y Monte Perdido y al Parque Nacional del Teide.

A continuación, el artículo 2 regula la modificación del límite de altura de sobrevuelo en los parques nacionales de referencia, fijándola en un cuadro donde se determinan tres magnitudes al efecto: 1) el límite de altitud en pies (100 pies = 30,5 metros), 2) el límite de altura en metros sobre el punto más alto del territorio del parque y 3) el límite de altura en metros sobre el punto más bajo del territorio del parque.

La disposición adicional única establece el no incremento de gasto público por las medidas y actuaciones derivadas del real decreto.

En virtud de la disposición transitoria única, el Acuerdo de Consejo de Ministros de 1 de diciembre de 2020 mantendrá su eficacia hasta que sea sustituido por el nuevo real decreto, cuando este inicie sus efectos en los términos previstos en la disposición final segunda.

La disposición final primera establece que el real decreto se dicta al amparo de las competencias exclusivas atribuidas al Estado en el artículo 149.1.20.ª de la Constitución en materia de control del espacio aéreo, tránsito y transporte aéreo, y en el artículo 149.1.23.ª en materia de legislación básica sobre protección del medio ambiente.

La entrada en vigor del real decreto está prevista en la disposición final segunda el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado (apartado 1), sin perjuicio de que surtirá efectos una vez las limitaciones de altura de sobrevuelo establecidas en él hayan sido publicadas en la Publicación de Información Aeronáutica (apartado 2).

2.- El expediente

Al proyecto se acompaña el expediente, que documenta los trámites del procedimiento de su elaboración, en el que figuran:

a) Acta del Pleno de la Comisión Interministerial entre Defensa y Transportes, Movilidad y Agenda Urbana (CIDETMA), fechada el 13 de noviembre de 2020, con el acuerdo de informar favorablemente la propuesta de acuerdo de Consejo de Ministros por el que se modifica la limitación de altura de sobre vuelo de los parques nacionales.

b) Acuerdo del Consejo de Ministros de 1 de diciembre de 2020, por el que se autoriza el sobrevuelo excepcional a una altura inferior a la prevista en el artículo 7.3.e) de la Ley 30/2014, de 3 de diciembre, de Parques Nacionales, publicado por Orden PCM/1181/2020, de 4 de diciembre (BOE de 10 de diciembre de 2020).

c) Borrador del texto del real decreto por el que se modifica el límite de altura de sobrevuelo del territorio de algunos de los parques nacionales dispuesto en el artículo 7.3.e) de la Ley 30/2014, de 3 de diciembre, de Parques Nacionales, con su correspondiente memoria del análisis de impacto normativo (MAIN), fechados en diciembre de 2020.

d) Trámite de información pública a través de la web del ministerio (diciembre de 2020).

e) Trámite de audiencia pública a las organizaciones y entidades reconocidas por ley con derechos o intereses legítimos afectados por la norma proyectada, así como a las comunidades autónomas (diciembre de 2020).

Han remitido alegaciones ENAIRE (sin observaciones), la FEMP (sin observaciones), el Real Aero Club de España (a favor de mantener las anteriores restricciones y con la consideración de que las nuevas no están justificadas ni son proporcionales desde el punto de vista ambiental), la Junta de Andalucía (proponiendo que la altitud de vuelo que se establezca para el sector oeste del Parque Nacional de Sierra Nevada sea como mínimo de 17.000 pies a fin de proteger la población de grandes rapaces veleras que se encuentran en proceso de recuperación, utilizando criterios similares a los Parques de Picos de Europa y de Ordesa y Monte Perdido), la Comunidad de Madrid (sin observaciones) y el Colegio Oficial de Pilotos de Aviación Comercial (sin observaciones).

f) Certificación de que el Consejo de la Red de Parques Nacionales, en la reunión de 28 de diciembre de 2020, informó favorablemente el proyecto de real decreto.

g) Solicitud de informe a la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa del Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática (12 de enero de 2021).

h) Informe del Director General de Infraestructura del Ministerio de Defensa (14 de enero de 2021).

i) Texto del proyecto y su correspondiente MAIN elaborados tras el trámite de audiencia e información pública (enero de 2021). La MAIN se acompaña de varios anexos con un análisis de afección sobre los parques nacionales de la nueva propuesta, evaluaciones de afecciones en los parques nacionales realizadas por ENAIRE, escrito del Secretario civil de CIDETMA sobre coincidencia entre el Acuerdo del Consejo de Ministros y el proyecto de real decreto, y el informe de la Dirección General de Aviación Civil con la valoración de las alegaciones formuladas en el trámite de audiencia, justificando la no aceptación de las observaciones remitidas.

j) Informe de la Dirección General de Régimen Jurídico Autonómico y Local del Ministerio de Política Territorial y Función Pública (1 de marzo de 2021).

Refrenda que los títulos competenciales habilitantes para la aprobación del nuevo real decreto son los previstos en el artículo 149.1.20.ª y 23.ª de la Constitución. La disposición final tercera de la Ley 30/2014, de 3 de diciembre, de Parques Nacionales, ampara su artículo 7.3.e) en el artículo 149.1.23.ª de la Constitución, no habiendo sido objeto de controversias competenciales ante el Tribunal Constitucional.

k) Conformidad del Ministerio de Defensa al proyecto, manifestada por informe de su Secretario General Técnico (12 de marzo de 2021).

l) Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico (24 de marzo de 2021).

Reparaba la inclusión del Parque Nacional Sierra de Guadarrama en el ámbito de aplicación de la norma en proyecto, considerando que la disposición adicional octava de la Ley 7/2013, de 25 de junio, de declaración del Parque Nacional de la Sierra de Guadarrama, ya establece una excepción al límite de altura de sobrevuelo prevista con carácter general para el resto de parques nacionales por el artículo 7.3.e) de la Ley 30/2014, que solo permite excepciones a lo en ella previsto por causa de fuerza mayor o autorización expresa. Además, formulaba diversas observaciones de técnica normativa y de redacción.

m) Certificación de 7 de mayo de 2021 del Secretario General Técnico del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico y del Secretario del Consejo Asesor de Medio Ambiente, en cuanto a que el 21 de abril de 2021 se solicitó someter a informe por escrito de dicho consejo el proyecto de real decreto, sin que sus miembros hayan presentado observaciones en el plazo establecido al efecto.

n) Conformidad del Ministerio de Defensa al proyecto, expresada en un nuevo informe del Secretario General Técnico (7 de mayo de 2021).

o) Conformidad del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, manifestada a través de un informe de su Secretario General Técnico (7 de mayo de 2021), tras constatar que se han atendido sus observaciones previas.

p) Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana (14 de mayo de 2021).

Considera que el proyecto de real decreto tiene un objeto ajustado al ordenamiento jurídico vigente, que su rango es el adecuado y que su tramitación ha cumplido las reglas de procedimiento para la elaboración de las disposiciones reglamentarias establecidas por la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

q) Memoria del análisis de impacto normativo del proyecto consultado (abril de 2021).

Tras justificar su carácter abreviado por no producir la norma en proyecto impactos significativos y no introducir novedad alguna con carácter inmediato en la operación de las aeronaves sobre los parques nacionales, ya que se limita a dar continuidad y dotar de permanencia a las restricciones al sobrevuelo ya implantadas por el Acuerdo del Consejo de Ministros de 1 de diciembre de 2020, se argumenta asimismo la oportunidad de nueva norma. Se señala que el objetivo del proyecto no es otro que minimizar el impacto ambiental de la aviación civil, estableciendo el equilibrio entre la protección y conservación de los parques nacionales y su biodiversidad y valores ecológicos, así como la lucha contra el cambio climático, además de dar aplicación a la normativa comunitaria a los efectos de reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero procedentes de la aviación. Al mismo tiempo se introducen cambios funcionales en el espacio aéreo en aras de la seguridad aérea.

Y, en tal estado de tramitación, V. E., mediante Orden de 20 de mayo de 2021, dispuso la remisión del expediente para consulta al Consejo de Estado, con carácter urgente, recabando su dictamen en el plazo máximo de diez días conforme con lo acordado por el Consejo de Ministros el 1 de diciembre de 2020.

I. Objeto y competencia

Se somete a consulta el proyecto de "real decreto por el que se modifica el límite de altura de sobrevuelo del territorio de algunos de los parques nacionales, dispuesto en el artículo 7, número 3, letra e) de la Ley 30/2014, de 3 de diciembre, de Parques Nacionales".

El Consejo de Estado emite su dictamen, con carácter preceptivo, de acuerdo con lo establecido en el artículo 22, apartados 2 y 3, de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril. Disponen dichos preceptos que la Comisión Permanente será consultada en los casos de "disposiciones reglamentarias que se dicten en ejecución, cumplimiento o desarrollo de tratados, convenios o acuerdos internacionales y del derecho comunitario europeo" y de "reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las Leyes, así como sus modificaciones".

La consulta se ha recabado con carácter urgente, habiéndose acordado por el Consejo de Ministros en el punto séptimo de su Acuerdo de 1 de diciembre de 2020, al amparo de lo establecido en el artículo 19.1 de la Ley Orgánica de este Cuerpo Consultivo, la fijación de un plazo de diez días para la emisión del dictamen. Resulta insólito que el acuerdo declarando la urgencia extraordinaria se haya incluido en el propio acuerdo adoptado para la tramitación urgente del proyecto, esto es, al inicio del procedimiento de su elaboración. Como se ha observado en el reciente dictamen n.º 457/2021, de 27 de mayo, en el que concurría una situación similar, la fijación de un término inferior a los quince días señalados para las consultas urgentes en la ley orgánica tiene carácter singular a la vista del tenor del artículo 19 -de ahí que se reserve al Gobierno o a su Presidente-. Solo procede hacerlo a la vista de las especiales y perentorias circunstancias concurrentes en el momento de recabar el dictamen. Señalar un plazo excepcional meses antes de solicitar la consulta, incluyéndolo como fórmula, casi ritual, en el acuerdo que dispone la tramitación urgente del proyecto e ignorando cuáles serán esas circunstancias y si estará justificado proceder así, es subvertir el esquema definido legalmente.

II. Título competencial, habilitación y rango

II.1. la disposición final primera del proyecto indica que el real decreto se dicta al amparo de las competencias exclusivas que atribuye al Estado el artículo 149.1.20.ª de la Constitución en materia de control del espacio aéreo, tránsito y transporte aéreo, y el artículo 149.1.23.ª en materia de legislación básica sobre protección del medio ambiente.

Según señala la MAIN, es título competencial prevalente entre los que concurren sobre el territorio el previsto en el artículo 149.1.20.ª de la Constitución, fundando tal prevalencia -respecto de las competencias concurrentes de las comunidades autónomas sobre el territorio-, en particular, en lo establecido en la STC 82/2012, de 18 de abril, cuando dice lo siguiente:

"... será preciso determinar cuál es el título prevalente en función del interés general concernido, que determinará la preferente aplicación de una competencia en detrimento de la otra. Para ello, habrá que tomar en consideración, como señala el fundamento jurídico 30 de la STC 40/1998, de 19 de febrero, cuál sea la competencia estatal de carácter sectorial que pretenda ejercerse, las razones que han llevado al constituyente a reservar esa competencia al Estado o el modo concreto en que éste o la comunidad autónoma pretendan ejercer las que les corresponden. En este sentido, hemos declarado que el Estado tiene competencias que pueden incidir de manera importante sobre el territorio, cual es el caso de la competencia sobre puertos y aeropuertos, y que no puede verse privado del ejercicio de sus competencias exclusivas por la existencia de una competencia, aunque también sea exclusiva, de una comunidad autónoma. Debe tenerse en cuenta, en última instancia, que cuando la Constitución atribuye al Estado una competencia exclusiva lo hace porque bajo la misma subyace -o, al menos, así lo entiende el constituyente- un interés general, interés que debe prevalecer sobre los intereses que puedan tener otras entidades territoriales afectadas".

Además, concurre como título competencial habilitante el del artículo 149.1.23.ª de la Constitución, en el que se atribuye al Estado la competencia en materia de legislación básica sobre protección del medio ambiente, título este que dio amparo asimismo a la Ley 30/2014, de 3 de diciembre, de Parques Nacionales, sobre cuya regulación se proyecta la nueva norma.

II.2. El fundamento jurídico y la habilitación del real decreto en ciernes se encuentra, en relación al control del espacio aéreo, en el artículo tercero de la Ley 48/1960, de 21 de julio, sobre Navegación Aérea, que autoriza al Gobierno a "fijar las zonas en que se prohíba o restrinja el tránsito de aeronaves sobre territorio español, los canales de entrada y salida en el mismo y los aeropuertos aduaneros".

Asimismo, el apartado 2 de la disposición final cuarta de la Ley 30/2014, de 3 de diciembre, "faculta al Gobierno para modificar, por razones de seguridad aérea o cuando resulte pertinente en aplicación de la normativa europea, previa consulta a las comunidades autónomas afectadas, el límite de altura, sobre la vertical del terreno, de sobrevuelo del territorio de todos o de alguno de los parques nacionales, dispuesto en el artículo 7, número 3, letra e".

Además, la disposición adicional undécima de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, establece lo siguiente:

"1. Las limitaciones o prohibiciones de vuelo a las aeronaves en los espacios naturales protegidos y en los espacios protegidos de la Red Natura 2000 se establecerán por el Gobierno de conformidad con lo previsto en el artículo 3 de la Ley 48/1960, de 21 de julio, sobre Navegación Aérea.

2. En la tramitación de las limitaciones o prohibiciones a que se refiere el apartado anterior se recabará con carácter preceptivo el informe de la Comisión Interministerial de Defensa y Fomento".

II.3. El rango de real decreto previsto para la nueva norma es correcto a la vista de las habilitaciones indicadas. Asimismo lo es por relación con la norma de desarrollo del artículo tercero de la Ley de Navegación Aérea, el Real Decreto 1180/2018, de 21 de septiembre, por el que se desarrolla el Reglamento del aire y disposiciones operativas comunes para los servicios y procedimientos de navegación aérea y se modifican el Real Decreto 57/2002, de 18 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Circulación Aérea; el Real Decreto 862/2009, de 14 de mayo, por el que se aprueban las normas técnicas de diseño y operación de aeródromos de uso público y el Reglamento de certificación y verificación de aeropuertos y otros aeródromos de uso público; el Real Decreto 931/2010, de 23 de julio, por el que se regula el procedimiento de certificación de proveedores civiles de servicios de navegación aérea y su control normativo; y el Reglamento de la Circulación Aérea Operativa, aprobado por el Real Decreto 601/2016, de 2 de diciembre. En esta norma reglamentaria se regulan en el capítulo IV las "restricciones y reservas al espacio aéreo", en particular, en su artículo 18 las "zonas prohibidas y restringidas para la Defensa, la protección de los intereses nacionales o la seguridad pública" y en el artículo 19 las "zonas restringidas para la protección medioambiental".

III. Procedimiento

El proyecto de real decreto objeto del presente expediente parte de la iniciativa de la Dirección General de Aviación Civil.

Según se explica en la MAIN, no figura incluido en el Plan Anual Normativo de 2021 dada la urgencia con que ha debido tramitarse, ni se incluyó en el Plan Anual Normativo 2020, pues, en la fecha de su adopción, el proyecto no se había sometido a información pública y audiencia, lo que determinaba la dificultad de su aprobación en dicho ejercicio.

En cuanto a los trámites del procedimiento para la elaboración de normas reglamentarias previsto en el artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, no se efectuó la consulta pública previa (prevista en el apartado 2 de dicho artículo) al no ser necesaria por el acuerdo de tramitación urgente del expediente según el artículo 27.2.b) de la citada ley. De conformidad con lo dispuesto en este último precepto, letra a), el trámite de audiencia e información pública se redujo a un plazo siete días y el plazo de emisión de informes a cinco.

En el anexo IV de la MAIN se adjunta informe dando cuenta detallada del trámite de información pública realizado a través de la página web del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, así como de los trámites de audiencia a las comunidades autónomas afectadas, y al sector, efectuados en virtud de lo dispuesto en el artículo 26.6 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, y en el apartado 2 de la disposición final cuarta de la Ley 30/2014, de 3 de diciembre, de Parques Nacionales.

Figura en el expediente certificación de que el Consejo de la Red de Parques Nacionales, en la reunión de 28 de diciembre de 2020, informó favorablemente el proyecto de real decreto. El Consejo Asesor de Medio Ambiente ha emitido su parecer sin observaciones al proyecto, a través de un certificado a los efectos del artículo 19.2.a) de la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente.

Igualmente, a efectos de lo previsto en la disposición adicional undécima de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, consta certificación emitida el 18 de enero de 2021 del Pleno Extraordinario de la Comisión Interministerial entre Defensa y Transportes (CIDETMA), que tuvo lugar el 10 de noviembre de 2020, donde se acordó informar favorablemente la propuesta del Acuerdo de Consejo de Ministros por el que se autoriza el sobrevuelo excepcional a una altura inferior a la prevista en el artículo 7.3.e) de la Ley 30/2014, de 3 de diciembre, de Parques Nacionales. Dicho acuerdo incluye las mismas alturas de sobrevuelo ahora recogidas en el proyecto de real decreto.

Del Ministerio de Política Territorial y Función Pública se ha obtenido informe favorable en relación al respeto por el real decreto proyectado del reparto competencial entre el Estado y las comunidades autónomas.

El proyecto ha sido informado favorablemente por el Ministerio de Transición Ecológica y Reto Demográfico a los efectos del artículo 26.5, párrafo cuarto, de la Ley 50/1997. También cuenta con la conformidad del Ministerio de Defensa. Ha sido emitido informe por las secretarías generales técnicas de los tres ministerios coproponentes.

Si bien se ha solicitado el informe previsto en el artículo 26.9 de la Ley 50/1997 a la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa, al no haberse emitido en el plazo previsto para ello, se ha continuado con la tramitación del proyecto.

La MAIN, pese a ser abreviada, desarrolla con bastante detalle la motivación, fines y objetivos de la norma en proyecto. En particular el impacto ambiental está documentado de manera muy completa en el anexo II, que incluye una evaluación de afecciones realizada por ENAIRE, individualizada respecto de cada uno de los parques nacionales incluidos en su ámbito de aplicación.

IV. Consideraciones generales

IV.1. El objeto del real decreto proyectado consiste, en esencia, en modificar el límite de altura de sobrevuelo del territorio dispuesto en el artículo 7, apartado 3, letra e) de la Ley 30/2014, de 3 de diciembre, de Parques Nacionales, con el fin de implantar un nuevo régimen de limitación de alturas al sobrevuelo en determinados parques nacionales especificados en el artículo 1. La limitación se articula en un rango de alturas entre la mínima, que se produce en el pico más alto del parque, y una máxima, que se produce en el punto con menor elevación del parque.

Parte, pues, la nueva regulación prevista de lo dispuesto en el artículo 7.3.e) de la Ley 30/2014, el cual prevé:

"El régimen jurídico de protección establecido en las leyes declarativas tendrá carácter prevalente frente a cualquier otra normativa sectorial. En particular, la declaración lleva aparejada: (...)

3. Las actividades presentes y consolidadas en el territorio de los parques nacionales en el momento de su declaración serán objeto de estudio a fin de determinar las que resulten incompatibles con la gestión y conservación del espacio. En el caso de existir, las administraciones competentes adoptarán, preferentemente mediante acuerdos voluntarios, las medidas necesarias para su eliminación dentro del plazo que establezca la ley declarativa. En todo caso, se consideran incompatibles las siguientes: (...)

e) El sobrevuelo a menos de 3.000 metros de altura sobre la vertical del terreno, salvo autorización expresa o por causa de fuerza mayor".

Sobre este extremo recae la habilitación de desarrollo reglamentario contenida en la disposición final cuarta, apartado 2, de la misma ley, antes transcrita, que supone la deslegalización de dicho límite de altura y la posibilidad de su modificación por el Gobierno.

Entre los antecedentes hasta llegar a la normativa actualmente vigente, hay que señalar la Orden PRE/1841/2005, de 10 de junio, por la que se modificaba parcialmente la Orden de 18 de enero de 1993, del Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretaría del Gobierno, sobre zonas prohibidas y restringidas al vuelo, para incluir como zonas restringidas los trece parques nacionales existentes entonces. Las restricciones al vuelo variaban entre los distintos parques nacionales, oscilando entre 3.500 y 14.000 pies de altitud (sobre el nivel del mar), siendo el tipo de restricción: "Parque Nacional (...) Queda prohibido el sobrevuelo excepto Aeronaves de Estado y vuelos para la conservación del Parque autorizados por el Organismo Autónomo Parques Nacionales".

Luego la Ley 5/2007, de 3 de abril, de la Red de Parques Nacionales, estableció en el artículo 13.3.d) entre los efectos jurídicos de la declaración de un parque nacional la prohibición del "sobrevuelo a menos de 3.000 metros de altura, salvo autorización expresa o por causa de fuerza mayor".

La Ley 30/2014, de 3 de diciembre, de Parques Nacionales, ha mantenido prácticamente la misma redacción en el artículo 7.3.e). Asimismo hay que tener en cuenta la disposición final primera de dicha ley, que modifica la disposición adicional octava de la Ley 7/2013, de 25 de junio, de declaración del Parque Nacional de la Sierra de Guadarrama, para determinar que, "dada la singularidad de la ubicación geográfica del Parque Nacional de la Sierra de Guadarrama, y con carácter excepcional respecto de lo establecido para el conjunto de los Parques Nacionales, la prohibición general de sobrevuelo a menos de 3.000 metros salvo autorización expresa o por causa de fuerza mayor, queda reducida a 500 metros para las aeronaves comerciales y de Estado". Por razón de esta previsión especial con rango de ley, el citado parque no está incluido en el ámbito de aplicación del texto consultado.

El nuevo real decreto en proyecto tiene su base inmediata en lo previsto en el apartado sexto del Acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 1 de diciembre de 2020, el cual previó que, "en el plazo de tres meses desde la adopción de este Acuerdo, se remitirá una propuesta de reglamento al amparo de la habilitación prevista en el apartado 2 de la disposición final cuarta de la Ley 30/2014, de 3 de diciembre, de Parques Nacionales".

Además del peculiar señalamiento de un plazo para "remitir" una "propuesta de reglamento" -que no para aprobar el decreto-, cabe afirmar que el Consejo de Ministros tiene, en todo caso, la posibilidad de ejercer su potestad reglamentaria sin límite de plazo de acuerdo con la Constitución (artículo 97) y la ley, máxime en este caso en que está habilitado específicamente para hacerlo según la disposición final cuarta, apartado 2, de la Ley 30/2014.

La necesidad y oportunidad del nuevo real decreto se constata a partir de los cambios que procede y conviene introducir en nuestro ordenamiento jurídico para, según las evaluaciones de afecciones por los vuelos de aeronaves sobre los parques nacionales efectuadas en la instrucción del expediente, dar mejor cumplimiento a los diversos fines que es preciso atender. Así, el objetivo del proyecto es contener el impacto ambiental de la aviación sobre varios parques nacionales, procurando un equilibrio entre la protección y conservación de estos y su diversidad y valores ecológicos a la par que luchar contra el cambio climático y mejorar la seguridad aérea permitiendo la adopción de rutas más directas y eficientes, menor emisión de gases de efecto invernadero a la atmósfera y menor consumo de combustible, favoreciendo con la actividad de las compañías aéreas. Asimismo, se busca facilitar cumplimiento a la normativa de la Unión Europea de cielo único europeo, en particular al Reglamento de Ejecución (UE) 2019/317 de la Comisión de 11 de febrero de 2019, por el que se establece un sistema de evaluación del rendimiento y de tarificación en el cielo único europeo y se derogan los Reglamentos de Ejecución (UE) n.º 390/2013 y (UE) n.º 391/2013.

El nuevo real decreto viene a dar consistencia normativa y estabilidad a las medidas ya en aplicación por mor del Acuerdo del Consejo de Ministros de 1 de diciembre de 2020, por el que se autoriza el sobrevuelo excepcional a una altura inferior a la prevista en el artículo 7.3.e) de la Ley 30/2014. Dicho acuerdo, como su propio título y el preámbulo indican, se adoptó a modo de autorización expresa, excepcional y provisional al amparo del último inciso del citado precepto legal y en tanto que anticipo de las medidas a adoptar por vía reglamentaria. En todo caso, cabe advertir ciertas diferencias entre la referida autorización aún vigente y el texto del proyecto (que, frente a su exclusión por el Acuerdo, incluye en su ámbito de aplicación los Parques Nacionales de Caldera de Taburiente, Ordesa y Monte Perdido, y Teide).

La disposición final segunda distingue entre la entrada en vigor del real decreto el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado y la producción de efectos por este, subordinando este segundo aspecto a la publicación de las limitaciones de altura de sobrevuelo previstas a que estas hayan sido publicadas en la Publicación de Información Aeronáutica (AIP). Esto resulta conforme con lo previsto en la disposición adicional tercera del Real Decreto 389/2016, de 22 de octubre, por el que se aprueba el Plan Director de la Red de Parques Nacionales, que prevé que, "cuando deba llevarse a cabo la modificación de la limitación de sobrevuelo establecida en la Ley 30/2014, de 3 de diciembre, de Parques Nacionales, o en las leyes declarativas de los distintos parques nacionales, será acordada por el Gobierno de conformidad con la disposición adicional undécima de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, y con la disposición final cuarta de la Ley 30/2014, de 3 de diciembre, de Parques Nacionales. Antes de hacer efectiva la prohibición, limitación o restricción deberá procederse a su publicación en la Publicación de Información Aeronáutica (AIP)".

El Consejo de Estado realiza una valoración general favorable de la iniciativa por adaptarse a los fines y objetivos pretendidos, confiando en todo caso su contenido concreto a la garantía de los órganos técnicos intervinientes en el expediente.

V. Observaciones particulares

En cuanto al texto del proyecto, cabe realizar únicamente algunas observaciones formales.

En el título sería preferible sustituir la expresión "algunos de los" (parques nacionales) por otra más directa como "determinados" o "varios".

El artículo 1.1, además de determinar estrictamente el objeto del real decreto, lo motiva "por razones de seguridad aérea y en aplicación de la normativa europea". No es necesario insertar tal justificación dentro de una norma prescriptiva, máxime cuando la justificación de esta ya está desarrollada en el preámbulo de forma mucho más completa.

En el inciso introductorio del artículo 2, en lugar de decir que la limitación de altura de sobrevuelo en los parques nacionales afectados "queda", podría decirse con mayor propiedad "queda fijada" o "se establece".

La rúbrica de la disposición adicional única debe decir "no incremento de gasto público".

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que puede V. E. elevar al Consejo de Ministros, para su aprobación, el proyecto de real decreto sometido a consulta".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 10 de junio de 2021

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMO. SR. MINISTRO DE TRANSPORTES, MOVILIDAD Y AGENDA URBANA.