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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 10 de junio de 2021, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de la Orden de V. E. de 24 de mayo de 2021, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Orden por la que se dictan normas para la aplicación de las medidas de Seguridad Social contempladas en el Acuerdo del Consejo de Ministros de 19 de enero de 2021, por el que se declaran zonas afectadas gravemente por una emergencia de protección civil las comunidades autónomas que han padecido los efectos del episodio "Filomena".

De los antecedentes remitidos resulta:

Primero.- El proyecto de Orden por la que se dictan normas para la aplicación de las medidas de Seguridad Social contempladas en el Acuerdo del Consejo de Ministros de 19 de enero de 2021, por el que se declaran zonas afectadas gravemente por una emergencia de protección civil las comunidades autónomas que han padecido los efectos del episodio "Filomena" se compone de un preámbulo, siete artículos, una disposición adicional y dos finales, con el siguiente detalle:

- Artículo 1.- Ámbito de aplicación. - Artículo 2.- Exención en el pago de cuotas. - Artículo 3.- Moratoria en el pago de cuotas. - Artículo 4.- Presentación de solicitudes. - Artículo 5.- Resolución de las solicitudes. - Artículo 6.- Cumplimiento de obligaciones en materia de liquidación de cuotas. - Artículo 7.- Devolución de cuotas ya ingresadas. - Disposición adicional única.- Aplicación a socios trabajadores y de trabajo de cooperativas. - Disposición final primera.- Título competencial. - Disposición final segunda.- Entrada en vigor.

Segundo.- El proyecto viene acompañado de una memoria del análisis de impacto normativo abreviada, que indica que se dicta en aplicación del artículo 24.2.b) y con la disposición final segunda, apartado 2, de la Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil. Precisa que el Acuerdo del Consejo de Ministros de 19 de enero de 2021 ha declarado como zonas afectadas gravemente por una emergencia de protección civil, la tormenta de nieve generada por la borrasca "Filomena" y la posterior ola de frío, a las comunidades autónomas de Andalucía, Aragón, Castilla y León, Castilla-La Mancha, La Rioja, Comunidad de Madrid y Principado de Asturias, así como la Comunidad Foral de Navarra. Añade que por el Real Decreto-ley 10/2021, de 18 de mayo, por el que se adoptan medidas urgentes para paliar los daños causados por la borrasca "Filomena", se ha extendido declaración a las comunidades autónomas de Canarias, Cantabria, Cataluña, Comunidad Valenciana y Región de Murcia. En relación con la observación del Ministerio de Trabajo y Economía Social de que se sustituyan las expresiones "podrá conceder" por otras, en los artículos 2.1 y 3.1, al ser la potestad reglada, afirma que se conceden las ayudas si se acreditan los requisitos exigidos y que de otro modo se rechazan, por lo que no se acoge la sugerencia. En cuanto a la entrada en vigor, indica que se ha escogido el mismo día de su publicación oficial por la urgencia y porque la Orden no impone obligaciones a sus destinatarios.

Respecto del contenido, expresa que su impacto por razón de género y sobre la familia, infancia y adolescencia es nulo y que implica un gasto, aunque poco significativo, pues el número de trabajadores afectado oscilará entre el 1 % (40.956) y el 5 % (204.765), con lo que la menor recaudación en cuotas en 2021, por exenciones o moratorias, se encontrará entre 23,15 y 115,69 millones de euros, si bien la experiencia de órdenes similares anteriores apunta a que el número de solicitudes será inferior al previsto.

La memoria contiene dos anexos, el primero de los cuales es una nota complementaria sobre el impacto presupuestario, en el que se expresa que, sobre el total de afiliados en alta de las comunidades autónomas afectadas, al excluir los de las grandes zonas urbanas y los de sectores no susceptibles de beneficiarse de las medidas, solo se ha considerado un público potencial menor, en torno al 5 %, del cual se prevé que efectivamente lo solicite un 1 %. El segundo anexo se ocupa de la cuantificación de las cargas administrativas, que estima en 9 euros el coste unitario de cada solicitud electrónica de exención o moratoria; recoge la experiencia de la aplicación de una orden similar, la Orden TASS/2741/2005, relativa a un proceso de sequía, con un ámbito de aplicación territorial similar (Cataluña, Andalucía, Región de Murcia, Comunidad Valenciana, Aragón, Castilla La Mancha, Comunidad Foral de Navarra, Extremadura, Illes Balears, Comunidad de Madrid, Castilla y León y Santa Cruz de Tenerife), en el que se formularon solo 138 solicitudes de moratoria, con lo que se cree que el coste de las cargas administrativas no será elevado.

Tercero.- Redactada una primera versión del proyecto, el 10 de febrero de 2021 la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social emitió un informe favorable. Por su parte, el Instituto Social de la Marina indicó que no tenía observaciones que hacer.

Cuarto.- El 15 de febrero de 2021, el Gabinete Técnico de la Subsecretaría del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones realizó una observación relativa al órgano competente para resolver las solicitudes.

Quinto.- El mismo día emitió informe la Secretaria General Técnica del departamento, que entre otros aspectos señalaba que la regulación del proyecto era análoga a la establecida en otras situaciones similares.

Sexto.- El 22 de febrero de 2021 informó la Secretaria General Técnica del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación.

Séptimo.- El 5 de marzo de 2021, el Ministerio de Política Territorial y Función Pública otorgó la aprobación previa, sin perjuicio de las observaciones que había hecho llegar unos días antes su Secretaria General Técnica.

Octavo.- El 10 de marzo de 2021 informó la Secretaria General Técnica del Ministerio de Trabajo y Economía Social. Exponía que el apartado decimoquinto del Acuerdo del Consejo de Ministros de 19 de enero de 2021 preveía que los titulares de los departamentos ministeriales, en el ámbito de sus competencias, dictarían las disposiciones necesarias para su aplicación y que ese departamento estaba tramitando un proyecto de orden similar, de aplicación de las medidas en materia laboral y de protección por desempleo. Añadía que debía practicarse el trámite de audiencia e información pública, pues no concurrían las graves razones de interés público alegadas para omitirlo, dado que el eventual retraso no era una de ellas, máxime cuando se podía reducir a siete días hábiles en caso de tramitación urgente, según la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. Agregaba que la fórmula "podrá conceder" que se empleaba en los artículos 1.1 y 2.1 no era apropiada, pues la potestad era reglada.

Noveno.- Remitido el expediente al Consejo de Estado, por oficio de su Presidenta, con salida el día 29 de marzo de 2021, se pidió que fuera completado con la práctica del trámite de audiencia e información pública. Décimo.- El Director del Gabinete del Secretario de Estado de la Seguridad Social y Pensiones certificó que se había publicado el texto en el portal web del ministerio desde el 8 al 20 de abril de 2021, y que se había recibido un escrito de alegaciones de la Unión General de Trabajadores.

Este escrito de alegaciones sugería, entre otros extremos, que se diera publicidad a la Orden más allá de los medios habituales, para que llegase a conocimiento de sus potenciales destinatarios.

Y, en tal estado de tramitación, V. E. dispuso que se remitiera de nuevo el expediente al Consejo de Estado para dictamen, donde tuvo entrada el 25 de mayo de 2021.

Se consulta el proyecto de Orden por la que se dictan normas para la aplicación de las medidas de Seguridad Social contempladas en el Acuerdo del Consejo de Ministros de 19 de enero de 2021, por el que se declaran zonas afectadas gravemente por una emergencia de protección civil las comunidades autónomas que han padecido los efectos del episodio "Filomena".

Mediante el Acuerdo del Consejo de Ministros de 19 de enero de 2021 se declaró una emergencia de protección civil que afectaba a una serie de comunidades autónomas, por los efectos producidos por el fenómeno meteorológico de nieve y frío denominado "Filomena". En particular, se refería a las siguientes comunidades: Andalucía, Aragón, Castilla y León, Castilla-La Mancha, La Rioja, Comunidad de Madrid, Comunidad Foral de Navarra y Principado de Asturias. Esta declaración se realizó en aplicación del artículo 23.1. de la Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil, lo cual posibilitaba la aplicación de las medidas del artículo 24 de esta misma ley, cuyo apartado 2.b) recoge las previstas en materia laboral y de Seguridad Social.

El proyecto de Orden de aplicación de esas medidas, según el artículo citado y el acuerdo del Consejo de Ministros, tuvo entrada en el Consejo de Estado el 26 de marzo de 2021. Sin embargo, se había prescindido del trámite de audiencia e información públicas, establecido en el artículo 26.6 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

Es conocida la gran importancia que la jurisprudencia da al trámite de audiencia e información públicas: entre otras muchas sentencias del Tribunal Supremo cabe citar como más reciente la de 12 de diciembre de 2019, en el recurso número 194/2018, que anuló un real decreto por no haberlo practicado. No en vano la audiencia viene mencionada en el artículo 105, letra a), de la Constitución. Ciertamente, el precepto citado de la Ley del Gobierno establece que "sólo podrá omitirse cuando existan graves razones de interés público, que deberán justificarse en la Memoria del Análisis de Impacto Normativo", y a esta previsión se había acogido el departamento consultante. No obstante, la Sección ponente del dictamen entendió que no concurrían tales graves razones de interés público y propuso a la Presidencia del Consejo de Estado que se solicitase tal trámite, como efectivamente se hizo el 29 de marzo de 2021. Es de notar que en casos de urgencia, como el presente, la Ley del Gobierno permite reducir el plazo a siete días hábiles (artículos 26.6 y 27.2).

La audiencia e información pública se practicó entre los días 8 y 20 de abril de 2021, y en ellos presentó un escrito de alegaciones la Unión General de Trabajadores (punto décimo de antecedentes).

Sin embargo, el proyecto fue afectado por la aprobación del Real Decreto-ley 10/2021, de 18 de mayo, por el que se adoptan medidas urgentes para paliar los daños causados por la borrasca "Filomena". En efecto, el artículo 1.1 de esta norma amplió el número de comunidades autónomas, en relación con las que habían sido objeto del acuerdo del Consejo de Ministros antes citado, e incluyó a Canarias, Cantabria, Cataluña, a la Región de Murcia y a la Comunidad Valenciana. Además, su artículo 5.4 tiene este contenido:

La aplicación de exenciones y moratorias en el pago de cotizaciones a la Seguridad Social y por conceptos de recaudación conjunta por los daños sufridos o por las pérdidas de actividad directamente derivadas de la borrasca "Filomena", dentro del ámbito territorial a que se refiere el artículo 1.1, se regirá por lo dispuesto en el artículo 24.2.b) de la Ley 17/2015, de 9 de julio, y en el apartado décimo del Acuerdo del Consejo de Ministros de 19 de enero de 2021.

Este apartado 4 ha añadido un fundamento normativo adicional al proyecto sometido a consulta, que básicamente trata de exenciones y moratorias en cotizaciones sociales. Esto tiene implicaciones respecto de la Orden sometida a consulta, pues su título sigue haciendo referencia exclusivamente al Acuerdo del Consejo de Ministros de 19 de enero de 2021. Y realmente se dicta para ejecutar tanto este acuerdo como el real decreto-ley citado.

Las Directrices de técnica normativa, aprobadas por el Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005, prevén en su regla 7, relativa a la nominación de las normas:

El nombre de la disposición es la parte del título que indica el contenido y objeto de aquella, la que permite identificarla y describir su contenido esencial. La redacción del nombre deberá ser clara y concisa y evitará la inclusión de descripciones propias de la parte dispositiva. Deberá reflejar con exactitud y precisión la materia regulada, de modo que permita hacerse una idea de su contenido y diferenciarlo del de cualquier otra disposición...

A la vista de estas exigencias de claridad y concisión, el Consejo de Estado considera que no resulta oportuno añadir al título de la Orden consultada, ya de por sí bastante largo, la cita del real decreto-ley. Sin embargo, como se ha dicho, no constituiría una descripción exacta y precisa de su contenido la referencia únicamente a la aplicación del Acuerdo del Consejo de Ministros de 19 de enero de 2021.

Por ello, este Alto Cuerpo Consultivo sugiere que se le dé un giro distinto, que pase a describir la materia objeto de actuación. Como un mero ejemplo, podría ser: "Orden sobre exenciones y moratorias en el pago de cotizaciones a la Seguridad Social y por conceptos de recaudación conjunta, en relación con los daños causados por la borrasca "Filomena"". Las restantes observaciones se realizan al hilo de la numeración de los preceptos.

Artículo 2.- Exención en el pago de cuotas

El primer párrafo del apartado 1 tiene este contenido:

La exención en el pago de cuotas prevista en el artículo 24.2.b) de la Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil, cuya aplicación se contempla en el apartado décimo del Acuerdo del Consejo de Ministros de 19 de enero de 2021 respecto a las comunidades autónomas declaradas como zonas afectadas gravemente por una emergencia de protección civil como consecuencia de la borrasca "Filomena", y que podrá conceder la Tesorería General de la Seguridad Social, alcanzará el cien por ciento de las aportaciones empresariales a la cotización a la Seguridad Social y por los conceptos de recaudación conjunta con las cuotas de la Seguridad Social, a que se refiere el artículo 273.2 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre.

El Ministerio de Trabajo y Economía Social ha señalado que la fórmula "podrá conceder la Tesorería General de la Seguridad Social" es poco apropiada, pues la exención no es potestativa (punto octavo de antecedentes). El Consejo de Estado coincide con este parecer y entiende que ha de quedar claro que la exención es un derecho de los solicitantes, de otorgamiento reglado. Un medio de expresarlo sería mediante el empleo de un tiempo verbal futuro ("concederá").

Esta observación se extiende al artículo 3.1, que también utiliza la misma fórmula.

Disposición final segunda.- Entrada en vigor

La presente orden entrará en vigor el día de su publicación en el "Boletín Oficial del Estado".

Este Alto Cuerpo Consultivo considera, pese a la conveniencia de la rápida aplicación de la Orden proyectada, que sería preferible que la entrada en vigor se previese el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado. Esta es la fórmula aplicada, por ejemplo, en el Real Decreto-ley 10/2021, de 18 de mayo, antes citado.

La entrada en vigor el mismo día de la publicación oficial ha de ser restringida por motivos evidentes de seguridad jurídica. Y además el Boletín Oficial del Estado no se publica sino transcurridas varias horas del día de cada número, con lo que una entrada en vigor el mismo día supone una eficacia anterior a la publicación oficial, y como tal una eficacia retroactiva no expresa, que ha de tratar de evitarse en lo posible.

Preámbulo

El último párrafo, antes de la fórmula promulgatoria, indica:

Esta orden se dicta en uso de las atribuciones conferidas en el apartado 2 de la disposición final segunda de la Ley 17/2015, de 9 de julio, y de conformidad, asimismo, con lo previsto en el apartado décimo del Acuerdo del Consejo de Ministros de 19 de enero de 2021.

Quizás podría añadirse la mención de la disposición final segunda del Real Decreto-ley 10/2021, de 18 de mayo, ya citado, que establece que "el Gobierno y las personas titulares de los distintos Departamentos ministeriales, en el ámbito de sus respectivas competencias, dictarán las disposiciones necesarias para el desarrollo y ejecución de lo dispuesto en este real decreto-ley".

En síntesis, este Alto Cuerpo Consultivo considera que puede aprobarse la Orden remitida en consulta, pero que las observaciones formuladas son susceptibles de mejorar su texto, especialmente la relativa al artículo 2.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones formuladas en el cuerpo de este dictamen, puede V. E. aprobar el proyecto de Orden por la que se dictan normas para la aplicación de las medidas de Seguridad Social contempladas en el Acuerdo del Consejo de Ministros de 19 de enero de 2021, por el que se declaran zonas afectadas gravemente por una emergencia de protección civil las comunidades autónomas que han padecido los efectos del episodio "Filomena".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 10 de junio de 2021

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMO. SR. MINISTRO DE INCLUSIÓN, SEGURIDAD SOCIAL Y MIGRACIONES.