Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 27 de mayo de 2021, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de una Orden de V. E. de 30 de abril de 2021, con registro de entrada el día 12 de mayo siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Real Decreto 665/1997, de 12 de mayo, sobre la protección de los trabajadores contra los riesgos relacionados con la exposición a agentes cancerígenos durante el trabajo.

De antecedentes resulta:

PRIMERO.- Contenido del proyecto

El proyecto de Real Decreto sometido a consulta consta de un preámbulo,un artículo, una disposición derogatoria y tres disposiciones finales.

El preámbulo comienza haciendo referencia a los antecedentes normativos de la modificación proyectada, que se remontan a la Directiva 90/394/CEE del Consejo, de 28 de junio de 1990, relativa a la protección de los trabajadores contra los riesgos relacionados con la exposición a agentes carcinógenos durante el trabajo, que fue incorporada al ordenamiento interno mediante el Real Decreto 665/1997, de 12 de mayo, sobre la protección de los trabajadores contra los riesgos relacionados con la exposición a agentes cancerígenos durante el trabajo. En él se establecen las disposiciones mínimas aplicables a las actividades que implican una exposición a agentes cancerígenos o mutágenos derivada del trabajo.

Tras ser objeto de varias modificaciones, la Directiva citada fue derogada por la Directiva 2004/37/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativa a la protección de los trabajadores contra los riesgos relacionados con la exposición a agentes carcinógenos o mutágenos durante el trabajo, que, a su vez, ha sido modificada a través de la Directiva (UE) 2017/2398 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2017, y de la Directiva (UE) 2019/130 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de enero de 2019. Esta última ha actualizado el contenido de los anexos I y III de la norma a la que modifica, ampliando tanto la lista de sustancias, mezclas y procedimientos incluida en el primero de ellos, como el listado de agentes contenidos en el segundo, al que en algunos casos se incorporan los correspondientes valores límite.

Tal y como explica la parte expositiva, el proyecto sometido a consulta tiene por objeto operar la transposición de la Directiva (UE) 2019/130, lo que exige modificar el Real Decreto 665/1997, antes citado, actualizando el contenido de sus anexos I y III, a fin de adaptarlos a lo dispuesto en la referida norma europea. Con ello se pretende aumentar el nivel de protección de la salud y la seguridad de las personas en el trabajo.

Tras resumir la estructura y contenido de la norma en proyecto, el preámbulo incluye una justificación de su adecuación a los principios de buena regulación establecidos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y pone de manifiesto la conexión existente entre la modificación proyectada y el cumplimiento de la meta 8.8 de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, consistente en proteger los derechos laborales y promover un entorno de trabajo seguro y sin riesgos para todos los trabajadores.

Aclara también que la norma se encuentra incluida en el Plan Anual Normativo de la Administración General del Estado 2020, aprobado el 8 de septiembre de 2020, y que se dicta de conformidad con el artículo 6 de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales.

Y señala, en fin, que el proyecto ha sido sometido a los trámites de consulta previa e información y de audiencia pública.

En cuanto a la parte dispositiva, la integran, como se ha avanzado, un artículo, una disposición derogatoria y tres disposiciones finales.

El artículo único lleva a cabo la modificación del Real Decreto 665/1997. Consta de dos apartados, el primero de los cuales incorpora al anexo I de la norma modificada -en el que se recoge la lista de sustancias, mezclas y procedimientos- dos nuevos apartados: el 7 y 8.

En particular, el nuevo apartado 7 incluye los "trabajos que supongan exposición cutánea a aceites minerales previamente utilizados en motores de combustión interna para lubrificar y refrigerar los elementos móviles del motor", refiriéndose el nuevo apartado 8 a los "trabajos que supongan exposición a emisiones de motores de diésel".

El apartado dos del artículo único, por su parte, sustituye el cuadro que figura en el anexo III del Real Decreto 665/1997 ("Valores límite de exposición profesional") por uno nuevo, al que se suman nuevos agentes y, en algunos casos, los valores límite correspondientes.

La disposición derogatoria extiende sus efectos a cuantas normas de igual o inferior rango se opongan a lo dispuesto en la norma en proyecto.

La disposición final primera invoca el artículo 149.1.7.ª de la Constitución como título competencial que ofrece cobertura a la norma.

La disposición final segunda señala que el Real Decreto proyectado incorpora la Directiva (UE) 2019/130, antes citada.

Y, por último, la disposición final tercera prevé su entrada en vigor el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

SEGUNDO.- Contenido del expediente

1.- Al proyecto de Real Decreto remitido en consulta se acompaña el expediente instruido con ocasión de su elaboración, en el que, además de las sucesivas versiones de la norma (la última, de marzo de 2021), consta la memoria abreviada del análisis de impacto normativo, dividida en trece apartados y acompañada de un cuadro en el que se resume su contenido.

El primer apartado recoge la justificación del carácter abreviado del documento, invocando a tal efecto el artículo 3.1 del Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre, por el que se regula la Memoria del Análisis de Impacto Normativo, y señalando que no se derivan de la norma en proyecto impactos apreciables.

En el segundo apartado se examina la oportunidad del proyecto, que viene motivado por la necesidad de modificar el Real Decreto 665/1997, de 12 de mayo, a fin de incorporar al Derecho español la Directiva (UE) 2019/130 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de enero de 2019, actualizando los anexos I y III de aquel: en relación con el primero, es preciso añadir los trabajos que supongan exposición cutánea a aceites minerales previamente utilizados en motores de combustión interna para lubrificar y refrigerar los elementos móviles del motor y los trabajos que supongan exposición a emisiones de motores diésel; por lo que se refiere al anexo III, se incluyen en él los nuevos agentes previstos en la Directiva, incorporando en algunos casos su correspondiente valor límite.

En este apartado se recogen también los objetivos de la norma, cuya finalidad consiste en aumentar el nivel de protección de la salud y la seguridad de las personas en el trabajo, reduciendo los riesgos derivados de la exposición a determinados agentes cancerígenos o mutágenos. Con ello se avanza en el cumplimiento de la meta 8.8 de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, relativa a la protección de los derechos laborales y a la promoción de un entorno seguro y sin riesgos para los trabajadores.

En cuanto a las alternativas consideradas para la regulación de esta materia, se explica que se planteó la posibilidad de aprobar un nuevo real decreto que unificase todas las disposiciones actualmente vigentes, si bien finalmente se optó por modificar el Real Decreto 665/1997, al estar previstas futuras modificaciones de la Directiva, habida cuenta, además, de que la modificación ahora considerada es parcial.

Finaliza este apartado exponiendo las razones por las que se considera que la propuesta se adecua a los principios de buena regulación consagrados en el artículo 129 de la Ley 39/2015.

En su tercer apartado, la memoria resume la estructura y contenido del proyecto y detalla diversas cuestiones relativas a los agentes incluidos en la Directiva objeto de transposición y en el proyecto (en particular, tales agentes y sustancias son: tricloroetileno; 4,4´- metilendianilina; epiclorohidrina; dibromuro de etileno; dicloruro de etileno; emisiones de motores diésel; mezclas de hidrocarburos aromáticos policíclicos, en particular, los que contienen benzo[a]pireno y son agentes cancerígenos; y aceites minerales previamente utilizados en motores de combustión interna para lubrificar y refrigerar los elementos móviles del motor).

El siguiente apartado, el IV, lleva a cabo el "análisis jurídico" de la norma, examinando su base jurídica y el rango normativo, así como la cláusula derogatoria y el régimen de entrada en vigor.

El apartado V pone de manifiesto, en relación con el "título competencial prevalente", que la norma se dicta al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.7.ª de la Constitución, que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de legislación laboral, sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las comunidades autónomas.

El apartado VI contiene una "descripción de la tramitación", que se inició con la fase de consulta pública previa, mediante la publicación del correspondiente anuncio en la página web del entonces Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social, entre el 14 y el 30 de enero de 2020. La memoria incluye una relación de los organismos, asociaciones y entidades que participaron en dicho trámite y un resumen de las observaciones recibidas.

En cuanto al trámite de audiencia e información pública, se hace constar la amplia participación de los sujetos y entidades afectados por la norma y se indica, en particular, que se ha solicitado informe a las organizaciones empresariales y sindicales más representativas (CEOE, CEPYME, CCOO, UGT, ELA y CIG) y a las comunidades autónomas, incluyéndose como anexo a la memoria un cuadro en el que se resumen las alegaciones realizadas y su correspondiente valoración.

Asimismo, se da cuenta de las observaciones formuladas por los distintos organismos oficiales que han intervenido en el procedimiento de elaboración de la norma y se exponen los motivos por los que tales observaciones se acogen o se rechazan.

A continuación, los apartados VII a XII analizan el impacto que la norma puede producir en distintos ámbitos.

En particular, el apartado VII se refiere al impacto presupuestario, señalando que la norma carece por completo de implicaciones en este sentido, "dado que no supone incremento del gasto público ni disminución de ingresos públicos". El apartado VIII analiza el impacto por razón de género, que se considera nulo, ya que "no se deducen del propio objeto de la norma ni tampoco de su aplicación desigualdades en la citada materia". El apartado IX, por su parte, hace constar que la norma no tiene impacto en la infancia y en la adolescencia, como tampoco lo tiene, según indica el apartado X, en la familia. El apartado XI aclara que la aprobación del proyecto no supone impacto por razón de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad. Y, por último, el apartado XII ("otros impactos") explica que la norma tendrá un impacto positivo en relación con la protección de la salud y la seguridad de las personas trabajadoras, al evitar la exposición a determinados agentes cancerígenos y mutágenos, y cita parte del contenido del documento de trabajo de la Comisión Europea en el que se resume la evaluación de impacto que acompañaba a la propuesta de la que posteriormente se aprobó como Directiva (UE) 2019/130.

Finalmente, la memoria hace referencia en su decimotercero y último apartado a la "evaluación ex post". Considera que la norma debe quedar excluida de ella, al no ajustarse a los criterios del artículo 3 del Real Decreto 286/2017, de 24 de marzo, por el que se regulan el Plan Anual Normativo y el Informe Anual de Evaluación Normativa de la Administración General del Estado y se crea la Junta de Planificación y Evaluación Normativa. Añade que "el objetivo último de la norma, en términos de protección de la salud de los trabajadores, resulta difícilmente cuantificable teniendo en cuenta que se considera la prevención de cánceres profesionales que pueden contar con un período de latencia de muchos años".

La memoria se cierra con una tabla de equivalencias entre la Directiva objeto de transposición y el proyecto.

2.- Junto a la memoria extractada y las distintas versiones del proyecto, integran el expediente los siguientes documentos:

- Textos de la consulta pública previa y de las veintiséis aportaciones realizadas por los organismos, asociaciones y entidades que han intervenido en dicho trámite. - Informe técnico del Instituto Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo (INSST), de 30 de abril de 2019. - Alegaciones formuladas entre el 19 de mayo y el 10 de junio de 2020 en trámite de audiencia e información pública. Entre ellas se incluyen las remitidas por CCOO, UGT, CEOE y CEPYME. - Observaciones realizadas en el trámite de consulta a las comunidades autónomas por la Generalidad de Cataluña, Región de Murcia, La Rioja, Comunidad de Madrid y Castilla y León, la Comunidad Foral de Navarra y la Comunidad Autónoma de Andalucía (se recibieron entre el 22 de mayo y el 6 de junio de 2020). - Informe del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones de 26 de mayo de 2020, sin observaciones. - Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Sanidad, de 16 de junio de 2020. - Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, de 23 de junio de 2020. Lo acompaña el informe emitido por la Dirección General de Política Energética y Minas el 18 de junio de 2020. - Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo, de 30 de junio de 2020. - Informe de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa, de 3 de febrero de 2021. - Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Trabajo y Economía Social, de 15 de febrero de 2021. - Certificado del secretario de la Comisión Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo (CNSST), de 23 de abril de 2021, acompañado del informe emitido en esa misma fecha por la propia Comisión en relación con el proyecto. - Informe final de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Trabajo y Economía Social, de 29 de abril de 2021, en el que se emite un juicio favorable a la versión definitiva del proyecto.

En tal estado de tramitación, el expediente fue remitido al Consejo de Estado para dictamen.

I.- Objeto y competencia

El expediente remitido se refiere a un proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Real Decreto 665/1997, de 12 de mayo, sobre la protección de los trabajadores contra los riesgos relacionados con la exposición a agentes cancerígenos durante el trabajo.

Dicha modificación tiene por objeto incorporar al Derecho español el contenido de la Directiva (UE) 2019/130 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de enero de 2019, por la que se modifica la Directiva 2004/37/CE, relativa a la protección de los trabajadores contra los riesgos relacionados con la exposición a agentes carcinógenos o mutágenos durante el trabajo.

La Comisión Permanente del Consejo de Estado emite el presente dictamen con carácter preceptivo conforme a lo dispuesto en los apartados 2 y 3 del artículo 22.2 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, toda vez que la consulta se refiere a un proyecto de modificación de una disposición reglamentaria que se dicta en ejecución de una ley y, al mismo tiempo, en ejecución, cumplimiento o desarrollo de tratados, convenios o acuerdos internacionales y del Derecho europeo.

Dado que el plazo de transposición de la Directiva citada finalizó el 20 de febrero de 2021, el dictamen se solicita con carácter urgente, de acuerdo con lo establecido en el artículo 19.1 de la mencionada ley orgánica.

II.- Tramitación del expediente

En la tramitación del expediente se ha respetado formalmente el procedimiento para la elaboración de las disposiciones administrativas de carácter general establecido en el artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

Efectivamente, constan en el expediente, y así se recoge en los antecedentes, la versión definitiva del proyecto sometido a consulta y la preceptiva memoria del análisis de impacto normativo, cuyo carácter abreviado se justifica argumentando que la norma que pretende aprobarse carece de impactos significativos.

En particular, la memoria alega que "las obligaciones en materia de protección de los trabajadores contra los riesgos relacionados con la exposición a agentes cancerígenos durante el trabajo se encuentran reguladas en nuestro país desde hace muchos años sin que de la aprobación del Real Decreto vayan a derivarse impactos que justifiquen la realización de una memoria no abreviada".

El Consejo de Estado no comparte este planteamiento y, en línea con las observaciones formuladas por la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa, considera que la aprobación del proyecto sometido a consulta debe ir precedida de un análisis del impacto que la modificación proyectada puede producir en distintos ámbitos.

Ciertamente, la regulación en proyecto no altera el contenido sustantivo de los deberes y obligaciones que los empresarios deben cumplir a fin de proteger a sus trabajadores, pero la inclusión en el anexo I de trabajos que hasta ahora quedaban fuera de su ámbito de aplicación, así como la aprobación de un nuevo cuadro de valores límite de exposición profesional mediante la modificación del anexo III y la adición de ocho nuevos agentes pueden sin duda tener una incidencia significativa en el sistema de prevención de riesgos laborales y en los procesos productivos de las empresas afectadas.

Por otro lado, tal y como advierte la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa, el mayor coste que pueda suponer el cumplimiento de las nuevas medidas puede tener efectos en la competencia con respecto a empresas cuya producción esté localizada fuera de la Unión Europea. E igualmente cabe considerar que la aprobación de la norma puede aumentar las cargas administrativas de las empresas afectadas, habida cuenta de las obligaciones documentales y de información que se prevén en el Real Decreto 665/1997.

Tampoco resulta evidente que el impacto de género derivado del proyecto sea nulo, tal y como sostiene la memoria, que se limita a señalar que la regulación "no generará situaciones de discriminación entre mujeres y hombres". Antes bien y como ya apuntó el dictamen n.º 976/2019, de 19 de diciembre, cabe considerar que la norma podría tener un efecto indirecto perjudicial para las trabajadoras, en razón de aspectos que requieren particular consideración en la prevención de riesgos laborales (por ejemplo, riesgos para la reproducción, maternidad o lactancia natural).

La memoria no aporta dato alguno en relación con las cuestiones apuntadas; ni siquiera efectúa una delimitación de los sectores, colectivos o agentes afectados, lo que dificulta aún más, si cabe, aventurar el referido impacto económico.

Únicamente extracta en el apartado XII, dedicado a analizar "otros impactos", parte del contenido del documento de trabajo de los servicios de la Comisión Europea sobre la evaluación de impacto de la Directiva objeto de transposición; e indica, en respuesta a las observaciones formuladas por la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa, que la Directiva que pretende transponerse "ya cuenta con la correspondiente evaluación de impacto económico" y que dado que "el texto del proyecto es idéntico al de la Directiva que se transpone, el contenido de las evaluaciones efectuadas por la Comisión Europea" satisface las exigencias de la legislación española y, en particular, las del artículo 2 del Real Decreto 931/2017.

Asimismo, señala que el INSST no ha podido "aportar ningún dato más allá de los indicados en el estudio de impacto y análisis de cargas de la Comisión Europea".

A juicio del Consejo de Estado, estos argumentos no resultan suficientes para descartar la procedencia de efectuar el referido análisis de impacto normativo pues, aun cuando la evaluación de la Comisión Europea pueda, sin duda, ser relevante para el conjunto de Estados miembros y sus respectivos tejidos productivos, carece de la necesaria concreción con respecto a España y al efectivo impacto que la aprobación de la norma de trasposición de la Directiva tendrá en el sector empresarial nacional (por ejemplo, en el sector de la industria extractiva, como ha indicado el Ministerio de Industria, Comercio y Turismo).

En esta línea y según ya manifestó el dictamen n.º 976/2019, "es necesario que esos impactos sean analizados desde la Administración española cuando se tramita una norma europea cuyas previsiones deberán ser después aplicadas en España". La existencia de un análisis de impacto normativo en el marco del procedimiento de elaboración de las directivas no satisface, por tanto, las exigencias que a este respecto impone la legislación interna.

A la vista de todo lo anterior, cabe concluir que no se ha justificado debidamente en este caso que concurran los requisitos exigidos para sustituir la memoria del análisis de impacto normativo por una memoria abreviada.

En ausencia de esa justificación, no puede obviarse la exigencia de acompañar al proyecto de un documento que incluya una valoración de "las consecuencias de su aplicación sobre los sectores, colectivos o agentes afectados por la propuesta de norma, incluido el efecto sobre la competencia, la unidad de mercado y la competitividad y su encaje con la legislación vigente en cada momento con estas materias" (artículo 2.1.d).1.º del Real Decreto 931/2017), lo que lleva a sugerir que se revise el documento elaborado a fin de colmar las carencias apuntadas. Esta sugerencia cobra particular relevancia si se tiene en cuenta la existencia de una consolidada línea jurisprudencial, según la cual la ausencia del análisis de impacto normativo o la insuficiencia de la correspondiente memoria pueden determinar la nulidad de la norma aprobada.

Se ha dado cumplimiento al trámite de consulta pública previa y se han recabado los informes que se han considerado necesarios (consta, en particular, el informe del INSST), habiéndose observado, igualmente, el preceptivo trámite de audiencia e información pública, en el que han participado, entre otros sujetos, las asociaciones empresariales y organizaciones sindicales más representativas.

El proyecto se ha sometido a consulta de las comunidades autónomas, algunas de las cuales han formulado observaciones.

Al expediente se han incorporado las alegaciones formuladas y un cuadro en el que se resumen las aportaciones recibidas y su valoración.

Asimismo, y de conformidad con lo dispuesto en el párrafo primero del artículo 26.5 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, han intervenido en el procedimiento de elaboración de la norma, emitiendo los correspondientes informes, el Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, la Dirección General de Política Energética y Minas, y el Ministerio de Industria, Comercio y Turismo.

Obran también en el expediente el informe de la Oficina de Calidad y Coordinación Normativa del Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática, y el de la Comisión Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo.

Finalmente, han emitido su preceptivo informe las Secretarías Generales Técnicas de los Ministerios de Sanidad y de Trabajo y Economía Social.

Se trata, en definitiva, de una tramitación caracterizada por la amplia publicidad que se ha dado al proyecto y por un elevado grado de participación de los sectores afectados.

III.- Habilitación legal y rango de la norma

La habilitación que sirve de base al proyecto se encuentra recogida en la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales, cuyo artículo 6.1.f) establece que el Gobierno, a través de las correspondientes normas reglamentarias y previa consulta a las organizaciones sindicales y empresariales más representativas, regulará las "condiciones de trabajo o medidas preventivas específicas en trabajos especialmente peligrosos, en particular si para los mismos están previstos controles médicos especiales, o cuando se presenten riesgos derivados de determinadas características o situaciones especiales de los trabajadores". En consecuencia, existe habilitación legal suficiente para dictar la norma proyectada, cuyo rango -real decreto- resulta adecuado, habida cuenta, además, de que se trata de una norma que modifica un real decreto vigente.

IV.- Consideraciones

1.- Marco normativo

Tal y como ha quedado expuesto, el proyecto sometido a consulta tiene por objeto modificar el Real Decreto 665/1997, de 12 de mayo, sobre la protección de los trabajadores contra los riesgos relacionados con la exposición a agentes cancerígenos durante el trabajo.

A través de dicha norma no solo se desarrolló la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales -que entronca, desde el punto de vista constitucional, con el deber de los poderes públicos de velar por la seguridad e higiene en el trabajo, consagrado como principio rector de la política social y económica en el artículo 40.2 de la Constitución-, sino que también se llevó a cabo la transposición de la Directiva 90/394/CEE del Consejo, de 28 de junio de 1990, relativa a la protección de los trabajadores contra los riesgos relacionados con la exposición a agentes cancerígenos durante el trabajo, incorporándose así a nuestro ordenamiento interno las disposiciones mínimas aplicables a las actividades que conllevan una exposición a agentes cancerígenos o mutágenos como consecuencia del trabajo.

En particular, el Real Decreto 665/1997 establece las obligaciones y deberes del empresario en la materia (así, por ejemplo, los de identificación y evaluación de riesgos, los de sustitución de agentes cancerígenos o mutágenos, los de adopción de medidas de higiene y de protección o las obligaciones de documentación e información a la autoridad laboral, entre otros) e incluye tres anexos: el primero de ellos contiene la lista de sustancias, mezclas y procedimientos que tienen la consideración de agentes cancerígenos o de sustancias de cuya aplicación resulte un agente de este tipo; el anexo II, por su parte, recoge unas recomendaciones para la vigilancia sanitaria de los trabajadores; y el anexo III, en fin, los valores límite de exposición profesional aplicables respecto de ciertos agentes cancerígenos o mutágenos.

Esta norma reglamentaria ha sido objeto de diversas modificaciones, motivadas todas ellas por la necesidad de adaptar el derecho interno a la evolución de la normativa aprobada por la Unión Europea en este ámbito.

Fruto de esta evolución fue la Directiva 2004/37/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativa a la protección de los trabajadores contra los riesgos relacionados con la exposición a agentes carcinógenos o mutágenos durante el trabajo. Se trata de una versión codificada de la Directiva 90/394/CEE antes citada, a la que deroga, que establece un nivel uniforme de protección contra esos riesgos a través de un marco de principios generales que permite que los Estados miembros garanticen la aplicación coherente de unos requisitos mínimos. En el marco de esta regulación, uno de los componentes más importantes de las medidas generales para la protección de los trabajadores lo constituye el establecimiento de unos valores límite de exposición profesional vinculantes fijados a partir de la información disponible, incluyendo datos científicos y técnicos, la viabilidad económica, una evaluación exhaustiva del impacto socioeconómico y la disponibilidad de técnicas y protocolos de medición de la exposición en el lugar de trabajo

Pues bien, la referida directiva ha sido, a su vez, objeto de diversas modificaciones.

La primera de ellas fue operada por la Directiva (UE) 2017/2398 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2017, que modificó los anexos I y III de la Directiva 2004/37/CE y que fue objeto de transposición mediante el Real Decreto 1154/2020, de 22 de diciembre, cuyo proyecto fue examinado por el Consejo de Estado en los dictámenes n.os 976/2019, de 19 de diciembre, y 449/2020, de 10 de septiembre.

Dichos anexos se han visto posteriormente modificados por la Directiva (UE) 2019/130 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de enero de 2019. Además de ampliar la lista de sustancias, mezclas y procedimientos contenida en el anexo I, la principal novedad que incorpora esta norma consiste en establecer en el anexo III unos valores límite para la vía de exposición inhalatoria en relación con una medida ponderada temporalmente con un período de referencia de ocho horas (exposición de larga duración) o, en relación con determinados agentes carcinógenos o mutágenos, con un período de referencia más corto (exposición de corta duración). Además, se introduce en dicho anexo la mención a ocho nuevos agentes carcinógenos, incluyéndose en algunos casos como observación el término "piel", a fin de indicar que se trata de sustancias con un riesgo de absorción significativa a través de la piel.

Es precisamente esta Directiva (UE) 2019/130 la que el proyecto sometido a consulta pretende incorporar a nuestro ordenamiento interno.

A tal fin, y según se ha indicado, el proyecto lleva a cabo una nueva modificación del Real Decreto 665/1997 que se circunscribe al propósito declarado de adaptar la norma a la nueva regulación europea y que, en consecuencia, afecta únicamente a los mencionados anexos.

Ello no obstante, es preciso hacer notar que, con posterioridad a la Directiva (UE) 2019/130 citada, se ha aprobado la Directiva (UE) 2019/983 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de junio de 2019, que modifica nuevamente el anexo III de la Directiva 2004/37/CE, introduciendo nuevos agentes cancerígenos con sus respectivos valores límite y las medidas transitorias aplicables.

Partiendo de esta descripción del marco normativo existente en materia de protección de los trabajadores contra los riesgos relacionados con la exposición a agentes cancerígenos durante el trabajo, es preciso realizar algunas observaciones en relación con la regulación proyectada.

2.- Observaciones

La transposición de la Directiva (UE) 2019/130 que el proyecto de Real decreto sometido a consulta lleva a cabo se considera adecuada, pues, a través de su artículo único, incorpora en su literalidad los apartados 2) y 3) del artículo 1 de la norma europea, sin que el resto del contenido de esta requiera ser objeto de transposición.

No obstante lo anterior, cabe señalar que en la tramitación del expediente se han puesto de manifiesto opiniones discordantes acerca del alcance del proyecto y de la operación de trasposición del Derecho de la Unión Europea en este caso abordada. En particular, se han formulado diversas observaciones orientadas a incluir en el ámbito de esta modificación contenidos adicionales a los que se derivan de la estricta incorporación de las previsiones de la Directiva (UE) 2019/130, a fin de ampliar o mejorar la protección de los trabajadores frente a determinados agentes cancerígenos.

A este respecto, se ha hecho constar por la autoridad consultante que parte de esas opiniones se emitieron en un momento previo a la aprobación del ya citado Real Decreto 1154/2020, de 22 de diciembre, por el que se modificó el Real Decreto 665/1997 para proceder a la trasposición de la Directiva (UE) 2017/2398 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2017, por la que se modifica la Directiva 2004/37/CE. Al haberse incluido en esa modificación muchas de las sugerencias formuladas con ocasión de la tramitación del proyecto ahora examinado, tales observaciones han perdido su objeto.

En cuanto a la posibilidad de incluir contenidos no incorporados a dicho real decreto y tampoco previstos en la Directa 2019/130 objeto de transposición, la autoridad consultante ha puesto de manifiesto que el enfoque adoptado para su trasposición ha sido el de la incorporación literal de su contenido. Dicho enfoque, en sí mismo considerado, es admisible en relación con una disposición de alcance eminentemente técnico y cobra especial sentido si se tiene en cuenta que, según hace constar la memoria, se prevén al menos otras dos modificaciones futuras y más amplias de la norma europea, siendo así que la modificación ahora considerada es puramente parcial.

En consecuencia, nada cabe objetar al modo en que pretende verificarse la transposición de la citada Directiva (UE) 2019/130.

Ahora bien, sentado lo anterior y en línea con la evolución del marco normativo antes descrita, procede hacer notar que el Real Decreto que ahora pretende modificarse ha sido objeto de una reciente reforma, operada por el Real Decreto 1154/2020, de 22 de diciembre, en virtud del cual se incorporó a nuestro ordenamiento la Directiva (UE) 2017/2398 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2017. Ello supuso, entre otras novedades, la modificación de los anexos I y IIl del citado reglamento.

A ello se suma el hecho de que la Directiva 2004/37/CE ha sido posteriormente modificada no solo mediante la Directiva (UE) 2019/130 que ahora se transpone, sino también mediante la Directiva (UE) 2019/983 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de junio de 2019, que prevé una nueva modificación del anexo III y cuya transposición debe completarse antes del 11 de julio de 2021.

Así pues, la necesidad de adaptar el ordenamiento interno a esta nueva regulación obligará a modificar una vez más el Real Decreto 665/1997 que, de este modo, habrá sido modificado tres veces en un período de menos de un año.

Desde el punto de vista de la técnica normativa y en aras, sobre todo, de garantizar la seguridad jurídica, hubiera sido deseable que la norma cuyo proyecto se somete a consulta hubiera incorporado no solo las modificaciones derivadas de la transposición de la Directiva (UE) 2019/130, sino también las previstas en la Directiva (UE) 2019/983, articulándose así a través de un único proyecto modificativo del Real Decreto 665/1997 la necesaria adaptación del ordenamiento interno al Derecho de la Unión Europea. Ello habría permitido unificar la reforma de dicha norma mediante la tramitación de un único procedimiento y habría otorgado cierta estabilidad a un marco normativo que, como reconoce la propia Directiva (UE) 2019/130 en su considerando 11, está sometido a un continuo proceso de actualización y expuesto a futuras revisiones del contenido de los anexos I y III.

Del contenido de la memoria cabe deducir que esta opción no ha sido considerada por el órgano proponente, sin que consten las razones por las que no se ha planteado dicha alternativa, que, indudablemente, habría sido preferible por las razones apuntadas de seguridad jurídica y buena técnica normativa y para dar cumplimiento al principio de eficacia, consagrado en el artículo 103 de la Constitución.

Dado que el plazo de transposición de la Directiva (UE) 2019/130 ha expirado, no resulta ya viable modificar la opción seguida, por lo que únicamente cabe encarecer que se acelere en la medida de lo posible el procedimiento normativo orientado a la incorporación de la Directiva (UE) 2019/983, debiendo destacarse, en línea con lo observado por el Consejo de Estado en el dictamen n.º 976/2019, "la importancia especial que en estos casos supone cumplir en plazo, puesto que se trata de medidas orientadas a la protección de los trabajadores contra los riesgos relacionados con la exposición a agentes carcinógenos o mutágenos durante el trabajo, una vez que se han recabado, a nivel europeo, pruebas del riesgo derivado de determinadas sustancias, mezclas y procedimientos".

Por otro lado, cabe señalar que la técnica que se ha seguido en la transposición del contenido del anexo I no es la misma que la que se ha observado en relación con el anexo III. Así, en el caso del anexo I se ha optado por añadir dos nuevos apartados, el 7 y el 8, con indicación de su contenido, mientras que en el caso del anexo III se ha preferido sustituir el cuadro hasta hora vigente por uno nuevo en el que se reflejan de forma consolidada todas las modificaciones que hasta ahora se han aprobado. Podría valorarse la posibilidad de seguir este mismo criterio en relación con la modificación del anexo I, indicando que se incorporan a él dos nuevos apartados, el 7 y el 8, y recogiendo a continuación el contenido completo, tal y como resulta de esta y de las anteriores modificaciones de que ha sido objeto.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones formuladas en el cuerpo del presente dictamen, puede someterse a la aprobación del Consejo de Ministros el proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Real Decreto 665/1997, de 12 de mayo, sobre la protección de los trabajadores contra los riesgos relacionados con la exposición a agentes cancerígenos durante el trabajo".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 27 de mayo de 2021

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMA. SRA. VICEPRESIDENTA TERCERA DEL GOBIERNO Y MINISTRA DE TRABAJO Y ECONOMÍA SOCIAL.