Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 8 de julio de 2021, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de la Orden de V. E. de 30 de abril de 2021, con registro de entrada el día 4 de mayo siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se dictan disposiciones para la aplicación en España de la normativa de la Unión Europea relativa a las medidas de protección contra las plagas de los vegetales y los controles y otras actividades oficiales en dicha materia.

ANTECEDENTES

De antecedentes resulta:

Primero. Proyecto

Se somete a consulta el proyecto de Real Decreto por el que se dictan disposiciones para la aplicación en España de la normativa de la Unión Europea relativa a las medidas de protección contra las plagas de los vegetales y los controles y otras actividades oficiales en dicha materia (en adelante, el Proyecto).

El texto remitido a este Consejo consta de un preámbulo, veintitrés artículos organizados en cinco capítulos, dos disposiciones adicionales, una disposición transitoria única, una disposición derogatoria única y dos disposiciones finales.

El preámbulo explica la finalidad de la norma proyectada, que viene a unificar en un solo cuerpo normativo las disposiciones reglamentarias dictadas en ejecución del título II de la Ley 43/2002, de 20 de noviembre, de sanidad vegetal, recogiendo las previsiones necesarias para garantizar la correcta aplicación del Reglamento (UE) 2016/2031 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de octubre de 2016, relativo a las medidas de protección contra las plagas vegetales, y del Reglamento (UE) 2017/625 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2017, relativo a los controles y otras actividades oficiales realizados para garantizar la aplicación de la legislación sobre alimentos y piensos, y de las normas sobre salud y bienestar de los animales, sanidad vegetal y productos fitosanitarios, en lo que respecta a la sanidad vegetal, y derogando, simultáneamente, los textos normativos que regulaban estas cuestiones hasta la fecha y que han sido o serán desplazados como consecuencia de la aprobación de Reglamentos sobre la materia por parte de la Unión Europea.

El preámbulo justifica, además, la adecuación de la propuesta a los principios de buena regulación consagrados en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas; da cuenta de los principales hitos de su procedimiento de elaboración; e identifica los títulos competenciales que facultan al Gobierno de la Nación para aprobarla.

El capítulo I, titulado "Disposiciones generales", está formado por dos preceptos:

- El artículo 1 delimita el objeto y ámbito de aplicación de la norma.

- Y el artículo 2 recoge una serie de definiciones relevantes a los efectos del Real Decreto proyectado.

El capítulo II, titulado "Medidas para la aplicación del Reglamento (UE) 2016/2031 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de octubre de 2016 y del Reglamento (UE) 2017/625 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2017", está integrado por ocho preceptos:

- El artículo 3 se refiere a las plagas cuarentenarias y a las plagas prioritarias de la Unión.

- El artículo 4 se ocupa de las plagas cuarentenarias de las zonas protegidas.

- El artículo 5 alude las plagas reguladas no cuarentenarias de la Unión.

- El artículo 6 tiene por objeto las plagas no reguladas no cuarentenarias.

- El artículo 7 especifica el régimen jurídico aplicable a los controles oficiales y a otras actividades oficiales dirigidas a comprobar el efectivo cumplimiento del Reglamento (UE) 2016/2031 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de octubre de 2016.

- El artículo 8 concreta la forma en la que las autoridades competentes podrán delegar determinadas funciones de control oficial o relacionadas con otras actividades oficiales en este ámbito.

- El artículo 9 regula el procedimiento de notificación de la presencia en el territorio nacional de plagas cuarentenarias o de plagas que podrían cumplir las condiciones requeridas para ser incluidas en la lista de plagas cuarentenarias de la Unión, así como las medidas de salvaguarda que las autoridades autonómicas deberán adoptar en el caso de que se confirme oficialmente tal presencia.

- El artículo 10, en fin, define el régimen jurídico aplicable a los laboratorios oficiales y a los laboratorios nacionales de referencia.

El capítulo III, titulado "Programas nacionales de erradicación o control", está formado por diez preceptos:

- El artículo 11 define los principales hitos del procedimiento de elaboración de los programas nacionales de erradicación o control de la propagación de plagas.

- El artículo 12 prevé su modificación en atención a la evolución de la situación epidemiológica.

- El artículo 13 aclara que la aprobación de un programa de la Unión Europea relativo a una plaga que haya sido objeto de un programa nacional de erradicación o control previo determinará, según los casos, la finalización de la aplicación o la modificación del correspondiente programa nacional.

- El artículo 14 enuncia el contenido mínimo de los programas nacionales de erradicación o control.

- El artículo 15 enumera, a título ejemplificativo, las medidas fitosanitarias que los programas nacionales de erradicación o control podrán contemplar.

- El artículo 16 delimita el régimen de ejecución de las medidas incluidas en los programas europeos y nacionales de erradicación o control.

- El artículo 17 se ocupa de la toma de muestras en la ejecución de los programas europeos y nacionales de erradicación o control.

- El artículo 18 se refiere a los métodos de análisis, ensayo y diagnóstico que se podrán utilizar durante las actividades oficiales.

- El artículo 19 sanciona el deber de las autoridades autonómicas competentes que ejecuten programas europeos y nacionales de erradicación o control de suministrar anualmente información al Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación.

- El artículo 20 dispone que cuando de la información remitida se desprenda el incumplimiento de las condiciones que motivaron la concesión de financiación por parte de la Unión Europea o de la Administración General del Estado, se tendrá que proceder a la restitución de los fondos recibidos.

- El artículo 21, por último, concreta las obligaciones de los particulares en el marco de los programas europeos y nacionales de erradicación o control.

El capítulo IV, titulado "Comité Fitosanitario Nacional", está integrado por un solo precepto, el artículo 22, que especifica la adscripción, composición, funcionamiento y competencias de este órgano de coordinación en materia fitosanitaria.

El capítulo V, titulado "Régimen sancionador", está formado por un solo precepto, el artículo 23, que diseña el régimen sancionador aplicable en caso de incumplimiento de las previsiones del Proyecto, de los actos jurídicos de la Unión Europea y de la Orden de 12 de marzo de 1987 por la que se establecen para las islas Canarias las normas fitosanitarias relativas a la importación, exportación y tránsito de vegetales y productos vegetales.

La disposición adicional primera impone al Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación y a las comunidades autónomas la obligación de suministrarse información para facilitar la aplicación de la propuesta.

La disposición adicional segunda recoge una cláusula de no incremento del gasto público. La disposición transitoria única aclara que las disposiciones del Real Decreto 58/2005, de 21 de enero, que permanecerán vigentes conforme a lo dispuesto en la disposición derogatoria única, se aplicarán solo en relación con los vegetales, productos vegetales y otros objetos sujetos a controles oficiales en los puestos de control fronterizos contemplados en el artículo 165 del Reglamento (UE) 2017/625 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2017, hasta el 13 de diciembre de 2022.

La disposición derogatoria única declara derogadas, desde su entrada en vigor, las siguientes normas:

- El Real Decreto 401/1996, de 1 de marzo, por el que se establecen las condiciones para la introducción en el territorio nacional de determinados organismos nocivos, vegetales, productos vegetales y otros objetos, con fines de ensayo, científicos y para la actividad de selección de variedades.

- El Real Decreto 1190/1998, de 12 de junio, por el que se regulan los programas nacionales de erradicación o control de organismos nocivos de los vegetales aún no establecidos en el territorio nacional.

- El Real Decreto 58/2005, de 21 de enero, por el que se adoptan medidas de protección contra la introducción y difusión en el territorio nacional y de la Comunidad Europea de organismos nocivos para los vegetales o productos vegetales, así como para la exportación y tránsito hacia países terceros, a excepción de ciertas previsiones, que quedarán derogadas en los términos que se indicarán con posterioridad.

- El Real Decreto 637/2006, de 26 de mayo, por el que se establece el programa nacional de erradicación y control del hongo Fusarium circinatum Niremberg et O"donnell.

- La Orden de 28 de febrero de 1986, relativa a la lucha contra el piojo de San José en aplicación de la Directiva 69/466/CEE del Consejo, de 8 de diciembre de 1969 relativa a la lucha contra el piojo de San José. - La Orden de 31 de enero de 1994, por la que se establecen las modalidades de los estudios a realizar en el marco del reconocimiento por la Unión Europea de las zonas protegidas en España expuestas a riesgos fitosanitarios específicos.

- La Orden de 15 de febrero de 1994, por la que se establecen normas para la circulación de determinados vegetales, productos vegetales y otros objetos por una zona protegida y para la circulación de tales vegetales, productos vegetales y otros objetos procedentes de tal zona protegida dentro de la misma.

- La Orden de 1 de marzo de 1995, por la que se establece el procedimiento de notificación de interceptación de envíos u organismos procedentes de terceros países que presenten un peligro fitosanitario inminente.

- La Orden de 20 de febrero de 1997, por la que se regula la autorización y el desarrollo de las inspecciones fitosanitarias a efectuar en los almacenes de envasado para la exportación y reexportación a países terceros de vegetales y productos vegetales.

- La Orden APA/208/2005, de 2 de febrero, relativa a los controles de identidad y fitosanitarios que pueden llevarse a cabo en un lugar distinto del punto de entrada en la Comunidad Europea.

- La Orden ARM/605/2009, de 6 de marzo, por la que se establecen medidas específicas para la aplicación de la Decisión 2007/365/CE, de la Comisión, de 25 de mayo de 2007, por la que se adoptan medidas de emergencia para evitar la introducción y propagación en la comunidad de "Rhynchophorus ferrugineus" (Olivier) y medidas especiales de protección, a excepción del artículo 3, "medidas especiales de protección para los palmerales históricos de Elche, Orihuela y Alicante".

- La Orden APM/21/2017, de 20 de enero, por la que se establecen medidas específicas de prevención en relación con la bacteria Xylella fastidiosa (Wells et al.). Asimismo, quedarán derogadas, a partir del 1 de enero de 2022, las siguientes normas:

- La Orden de 28 de febrero de 1986, relativa a la lucha contra la sarna verrugosa de las patatas, en aplicación de la Directiva 69/464/CEE del Consejo de las Comunidades Europeas.

- La Orden de 22 de marzo de 1994, relativa a la lucha contra la necrosis bacteriana de la patata, en aplicación de la Directiva 93/85/CEE del Consejo de las Comunidades Europeas.

- El Real Decreto 1644/1999, de 22 de octubre, sobre el control del organismo nocivo denominado Ralstonia solanacearum (Smith) Yabouchi et al.

- El Real Decreto 920/2010, de 16 de julio, por el que se establece el programa nacional de control de los nematodos del quiste de la patata.

Por último, declara derogadas, a partir del 13 de diciembre de 2022 o, en su caso, de la fecha anterior que fije un Reglamento Delegado de la Unión, el apartado 5 del artículo 5, la parte introductoria y las letras g), i), j), k), l), m), n), o), p) y q) del apartado 1 del artículo 2, el apartado 6 del artículo 7, los artículos 8, 10, 11, 12 y 13 del Real Decreto 58/2005, de 21 de enero.

La disposición final primera invoca los siguientes títulos competenciales:

- Con carácter general, la competencia que el artículo 149.1.13.ª de la Constitución reserva al Estado sobre las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica.

- Para la regulación de los intercambios con terceros países, la competencia que el artículo 149.1.10.ª de la Constitución reserva al Estado en materia de régimen aduanero y arancelario y comercio exterior.

La disposición final segunda, en fin, señala que la entrada en vigor del Real Decreto proyectado tendrá lugar el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

Segundo. Memoria del análisis de impacto normativo

El Proyecto se acompaña de una memoria del análisis de impacto normativo (en adelante, la Memoria) estructurada en siete apartados y un anexo, precedidos de un resumen ejecutivo:

(i) En el apartado primero, se afirma que la Memoria ha sido elaborada de conformidad con lo previsto en el artículo 26.3 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, y en el Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre, por el que se regula la Memoria del Análisis de Impacto Normativo.

(ii) En el apartado segundo, se valora la oportunidad de la propuesta en términos similares a los expresados en su preámbulo. Se estudian las alternativas regulatorias existentes, incidiendo en la necesidad de clarificar las autoridades competentes en cada caso y de regular la delegación de funciones de control. Se justifica el acomodo de la disposición proyectada a los principios de buena regulación contemplados en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre. Y se advierte que la misma previsiblemente será incluida en el Plan Anual Normativo de la Administración General del Estado para el año 2021.

(iii) En el apartado tercero, se describe el contenido del Proyecto, que ha quedado expuesto en el antecedente primero de este dictamen. Se razona que su base jurídica es la disposición final segunda de la Ley de sanidad vegetal y que su rango normativo es el adecuado, trayendo a colación la doctrina del Tribunal Constitucional acerca de la doble esfera, material y formal, de la legislación básica estatal (sentada, entre otras, en la Sentencia 69/1988, de 19 de abril). Se incorpora una lista de las normas que quedarán derogadas como consecuencia de la aprobación de la propuesta. Se advierte que concurren razones justificadas que permiten excepcionar el sistema de vacatio legis diseñado, con carácter general, en el artículo 23 de la Ley del Gobierno, en la medida en que los Reglamentos (UE) 2016/2031 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de octubre de 2016, y 2017/625 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2017, resultan aplicables desde el 14 de diciembre de 2019. Y se enumeran los conceptos jurídicos que se han introducido ex novo.

(iv) En el apartado cuarto, se identifican los títulos competenciales que dan cobertura jurídica a la disposición proyectada y se sintetiza la jurisprudencia constitucional recaída en la materia, apuntando que no ha existido conflictividad competencial hasta la fecha.

(v) En el apartado quinto, se detalla su tramitación, que será analizada en el antecedente tercero de este dictamen.

(vi) En el apartado sexto, se analiza su impacto en diferentes campos:

- En el ámbito económico y presupuestario, el Proyecto no tendrá repercusiones de carácter general "al tratarse de la implementación normativa en nuestro país de la antes citada reglamentación de la Unión Europea", ni supondrá coste alguno para las Administraciones "al ser [estos] los habituales en el proceso de gestión y control".

- La propuesta tampoco tendrá incidencia sobre la competencia y la unidad de mercado, ni en materia de cargas administrativas.

- En su elaboración, se han tomado en consideración "los intereses de las pequeñas y medianas empresas, como son la gran mayoría de los mataderos, dentro del marco de la Comunicación de la Comisión "Pensar primero a pequeña escala" ("Small Business Act para Europa" - SBA)".

- Por razón de género, sobre la familia, la infancia y la adolescencia, en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal, y sobre el medio ambiente, su impacto será nulo.

(vii) En el apartado séptimo, la Memoria indica que "la norma no se encuentra entre las susceptibles de evaluación [ex post] al no darse ninguno de los supuestos legalmente previstos para hacer obligatoria esa evaluación".

El anexo, por último, resume las observaciones que se han recibido durante la tramitación del expediente y expone las razones por las que el órgano instructor las ha aceptado o rechazado.

Tercero. Contenido del expediente

Junto con el Proyecto y la Memoria, obran en el expediente los siguientes documentos:

A.) El certificado que acredita que la propuesta fue sometida al Comité Fitosanitario Nacional, con fecha 23 de septiembre de 2020.

B.) La documentación que constata que entre el 10 de diciembre de 2020 y el 5 de enero de 2021, se sustanció el trámite de audiencia e información pública; y las alegaciones que, en su seno, presentaron Aragón, Canarias, Cataluña, la Comunidad Valenciana, Madrid y Navarra.

C.) Los informes emitidos por los siguientes órganos y entidades:

- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Política Territorial y Función Pública, de 9 de diciembre de 2020.

- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo, de 3 de diciembre de 2020.

- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Sanidad, de 3 de diciembre de 2020.

- Aprobación previa de la Ministra de Política Territorial y Función Pública, de 23 de marzo de 2021.

- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, de 26 de abril de 2021.

También figura en el expediente un oficio, de 16 de noviembre de 2020, solicitando el informe a la Oficina Española de Coordinación y Calidad Normativa, que no consta que haya sido evacuado.

Cuarto. Incorporación de documentación adicional al expediente

El 4 de mayo de 2021, tuvo entrada en el Registro de este Consejo el expediente sometido a consulta. El 24 de junio siguiente, la autoridad consultante envió a este Alto Cuerpo Consultivo el informe que la Dirección General de Régimen Jurídico Autonómico y Local del Ministerio de Política Territorial y Función Pública había emitido el 2 de diciembre de 2020 y que, por error, no había sido incluido en el expediente originariamente remitido.

Y, en tal estado de tramitación, se emite el presente dictamen.

CONSIDERACIONES

I. OBJETO DE LA CONSULTA Y CARÁCTER DEL DICTAMEN

Versa la consulta sobre el proyecto Real Decreto por el que se dictan disposiciones para la aplicación en España de la normativa de la Unión Europea relativa a las medidas de protección contra las plagas de los vegetales y los controles y otras actividades oficiales en dicha materia -fundamentalmente, los Reglamentos (UE) 2016/2031 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de octubre de 2016, y 2017/625 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2017-, al amparo de lo establecido en la disposición final segunda de la Ley de sanidad vegetal.

El presente dictamen se emite, pues, con carácter preceptivo en virtud de lo dispuesto en los apartados 2 y 3 del artículo 22 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, que se refieren, respectivamente, a las disposiciones reglamentarias que se dicten en ejecución, cumplimiento o desarrollo del Derecho de la Unión Europea y a los reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes y sus modificaciones.

II. TRAMITACIÓN DEL EXPEDIENTE

El Proyecto ha sido impulsado por la Subdirección General de Sanidad e Higiene Vegetal y Forestal y se ha remitido a este Alto Cuerpo Consultivo acompañado de una memoria del análisis de impacto normativo.

Durante su tramitación:

- se ha prescindido del trámite de consulta pública previa por carecer la propuesta de impacto significativo en la actividad económica ni imponer obligaciones relevantes a sus destinatarios;

- se han recabado diversos informes preceptivos y facultativos, así como la aprobación previa de la Ministra de Política Territorial y Función Pública;

- se ha sustanciado el trámite de información pública;

- se ha dado audiencia directa a las comunidades autónomas y a las entidades representativas del sector;

- se ha sometido la propuesta al Comité Fitosanitario Nacional;

- y, en definitiva, se han observado los trámites esenciales que el artículo 26 de la Ley del Gobierno (en la redacción dada por la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público) sanciona para la elaboración de las normas reglamentarias.

III. MARCO NORMATIVO

El título II de la Ley de sanidad vegetal contempla un conjunto de medidas para la prevención y lucha contra las plagas, entendidas como los organismos nocivos de cualquier especie, raza o biotipo vegetal o animal o agente patógeno que resultan dañinos para los vegetales y/o los productos vegetales, distinguiendo las plagas de cuarentena, que son aquellas que pueden tener importancia económica potencial y, por ello, figuran en la lista comunitaria o han sido calificadas como tales por el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, y el resto de plagas, en relación con las que la intervención administrativa es menor.

Con carácter preventivo, la Ley impone a los particulares las obligaciones de vigilancia, información y registro definidas en los artículos 5 y 6; permite el establecimiento de limitaciones a la introducción y circulación de vegetales, productos vegetales y otros objetos susceptibles de ser portadores de plagas de cuarentena, la declaración de zonas libres de plagas y la adopción de medidas fitosanitarias de salvaguardia frente a vegetales, productos vegetales y otros objetos procedentes de otros países que representen un peligro inminente de introducción o propagación de plagas de importancia económica o ambiental potencial en los artículos 7, 8 y 9; y sujeta la importación y exportación de vegetales, productos vegetales y otros objetos a determinados controles en frontera en los artículos 10, 11 y 12.

La lucha contra las plagas, por su parte, se articula a través de la obligación de los particulares de mantener en buen estado fitosanitario sus cultivos, masas forestales, vegetales, productos vegetales y otros objetos en los términos fijados en el artículo 13 de la Ley; la declaración de la existencia de una plaga por la autoridad administrativa competente, que será el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación tratándose de una plaga de cuarentena y las comunidades autónomas en otro caso, y la adopción de las medidas fitosanitarias cautelares que se consideren necesarias para evitar su propagación, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 14; la eventual calificación de la lucha contra una determinada plaga como de utilidad pública cuando se den las circunstancias descritas en el artículo 15; la declaración de situaciones de emergencia fitosanitaria con arreglo a lo establecido en el artículo 16; la imposición coactiva de medidas especiales o de medios extraordinarios para luchar contra una plaga en virtud de lo indicado en el artículo 17; la adopción de cualquiera de las medidas fitosanitarias enunciadas en el artículo 18, las cuales deberán ser ejecutadas por los interesados, a su costa, a menos que se disponga lo contrario ex artículo 19; y la concesión de las ayudas e indemnizaciones a las que se refieren los artículos 20, 21 y 22.

Como complemento a lo anterior, la disposición transitoria tercera de la Ley de sanidad vegetal declara vigentes, en tanto que no se dicten nuevas normas sobre la materia, las disposiciones reglamentarias relativas a la prevención y lucha contra las plagas existentes en el momento de su entrada en vigor. En concreto:

- el Real Decreto 2071/1993, de 26 de noviembre, que fue derogado por el Real Decreto 58/2005, de 21 de enero, por el que se adoptan medidas de protección contra la introducción y difusión en el territorio nacional y de la Comunidad Europea de organismos nocivos para los vegetales o productos vegetales, así como para la exportación y tránsito hacia países terceros, el cual fue desarrollado, a su vez, por la Orden APA/208/2005, de 2 de febrero, relativa a los controles de identidad y fitosanitarios que pueden llevarse a cabo en un lugar distinto del punto de entrada en la Comunidad Europea;

- el Real Decreto 401/1996, de 1 de marzo, por el que se establecen las condiciones para la introducción en el territorio nacional de determinados organismos nocivos, vegetales, productos vegetales y otros objetos, con fines de ensayo, científicos y para la actividad de selección de variedades, y su normativa de desarrollo;

- el Real Decreto 1190/1998, de 12 de junio, por el que se regulan los programas nacionales de erradicación o control de organismos nocivos de los vegetales aún no establecidos en el territorio nacional, y su normativa de desarrollo;

- la Orden de 31 de enero de 1994, por la que se establecen las modalidades de los estudios a realizar en el marco del reconocimiento por la Unión Europea de las zonas protegidas en España expuestas a riesgos fitosanitarios específicos;

- la Orden de 15 de febrero de 1994, por la que se establecen normas para la circulación de determinados vegetales, productos vegetales y otros objetos por una zona protegida y para la circulación de tales vegetales, productos vegetales y otros objetos procedentes de tal zona protegida dentro de la misma;

- la Orden de 1 de marzo de 1995, por la que se establece el procedimiento de notificación de interceptación de envíos u organismos procedentes de terceros países que presenten un peligro fitosanitario inminente;

- y la Orden de 20 de febrero de 1997, por la que se regula la autorización y el desarrollo de las inspecciones fitosanitarias a efectuar en los almacenes de envasado para la exportación y reexportación a países terceros de vegetales y productos vegetales.

El Proyecto sometido a consulta deroga las disposiciones reglamentarias que acaban de enumerarse, las cuales han quedado desplazadas por los Reglamentos (UE) 2016/2031 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de octubre de 2016, y 2017/625 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2017, desde el 14 de diciembre de 2019 -fecha en la que uno y otro comenzaron a ser aplicables-, al tiempo que recoge las previsiones necesarias para garantizar la debida observancia de estos actos jurídicos de la Unión en el territorio nacional, refundiendo en un solo texto normativo la legislación básica estatal sobre prevención y lucha contra las plagas en el ámbito de la sanidad vegetal.

Así, la propuesta parte de la clasificación de las plagas introducida por el Reglamento (UE) 2016/2031 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de octubre de 2016, el cual distingue las plagas cuarentenarias o de cuarentena, que son aquellas que no están presentes o que no se encuentran muy extendidas en un territorio determinado y que pueden entrar y propagarse por el mismo, causando con ello un impacto económico, medioambiental o social inaceptable (artículo 3); y las plagas reguladas no cuarentenarias, que son aquellas que están presentes en un territorio determinado, se transmiten principalmente a través de vegetales para plantación específicos y producen un impacto económico inaceptable (artículo 36).

Si el territorio afectado por la plaga de cuarentena es el territorio de la Unión, esta será una plaga cuarentenaria de la Unión (artículo 4); y si es un Estado miembro o una parte de él en el que está ausente una plaga de cuarentena que se encuentra bastante extendida en la Unión, será una plaga cuarentenaria de zona protegida (artículo 32). En el primer caso, la plaga cuarentenaria de la Unión podrá ser calificada como plaga prioritaria si su impacto económico, medioambiental o social potencial resulta especialmente grave, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 6.

Las medidas fitosanitarias que las autoridades competentes podrán adoptar serán diferentes en función de la clase de plaga que se pretenda evitar o erradicar. Y, en todo caso, se ven complementadas con las prohibiciones y limitaciones a la introducción de vegetales, productos vegetales y otros objetos en el territorio de la Unión contempladas en el capítulo IV del Reglamento (UE) 2016/2031 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de octubre de 2016; con las obligaciones de registro y trazabilidad que el capítulo V impone a los operadores profesionales; y con los certificados y pasaportes fitosanitarios y demás acreditaciones a las que hace referencia el capítulo VI.

IV. HABILITACIÓN LEGAL, RANGO NORMATIVO Y COBERTURA COMPETENCIAL

El real decreto proyectado cuenta con una habilitación normativa suficiente, en la medida en que especifica el régimen jurídico aplicable a las medidas para la prevención y lucha contra las plagas reguladas en el título II de la Ley de sanidad vegetal, teniendo en cuenta lo dispuesto en los Reglamentos (UE) 2016/2031 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de octubre de 2016, y 2017/625 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2017.

Posee un rango normativo adecuado, en tanto que la disposición final segunda de la Ley de sanidad vegetal faculta al Gobierno de la Nación para dictar las disposiciones de desarrollo y aplicación que resulten necesarias.

Y se ajusta al régimen constitucional de distribución de competencias en la materia, ya que:

a.) La competencia que el artículo 149.1.13.ª de la Constitución reserva al Estado sobre las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, le permite "establecer las directrices globales de ordenación y regulación del mercado agropecuario nacional (...) quedando reservada a la Comunidad Autónoma la competencia para adoptar, dentro del marco de esas directrices generales, todas aquellas medidas que no resulten contrarias a las mismas, sino complementarias, concurrentes o neutras de tal forma que estando encaminadas a mejorar las estructuras de la agricultura y ganadería propias no supongan interferencia negativa o distorsión de la ordenación general establecida por el Estado, sino más bien que sean coadyuvantes o inocuas para esta ordenación estatal" (por todas, la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional 104/2013, de 25 de abril, FJ 5).

b.) Y que la competencia que el artículo 149.1.10.ª de la Constitución reserva al Estado en materia de comercio exterior, prevalecerá sobre los títulos competenciales sectoriales específicos -la agricultura, en este caso- única y exclusivamente "cuando queden directamente afectados el establecimiento de regímenes de importación, la regulación de los mercados o la configuración de instrumentos de una determinada política comercial" (así, entre otras, la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional 89/2017, de 4 de julio, FJ 6). V. OBSERVACIONES

El texto remitido a este Consejo merece una valoración global positiva, desde el momento en que deroga formalmente un conjunto de disposiciones reglamentarias que, de facto, han quedado desplazadas por los Reglamentos (UE) 2016/2031 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de octubre de 2016, y 2017/625 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2017, al tiempo que incorpora a nuestro ordenamiento jurídico las precisiones normativas necesarias para asegurar la correcta aplicación de estos actos jurídicos de la Unión, contribuyendo a clarificar el régimen jurídico vigente en materia de prevención y lucha contra las plagas en aras del principio de seguridad jurídica consagrado en el artículo 9.3 de la Constitución.

No obstante, lo anterior, su lectura sugiere las siguientes observaciones:

A.) SISTEMÁTICA PROPUESTA

El Proyecto organiza su articulado en cinco capítulos: el capítulo I, que recoge una serie de disposiciones generales; el capítulo II, que establece las medidas para la aplicación de los Reglamentos (UE) 2016/2031 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de octubre de 2016, y 2017/625 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2017; el capítulo III, que regula los programas nacionales de erradicación o control; el capítulo IV, que tiene por objeto el Comité Fitosanitario Nacional; y el capítulo V, que diseña el régimen sancionador en la materia.

Curiosamente, sin embargo, no se acomoda en todo momento a la sistemática descrita. En efecto, el capítulo II contiene previsiones que, o bien se refieren a los "programas comunitarios", que no son mencionados en su título ni se encuentran regulados en el Reglamento (UE) 2016/2031 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de octubre de 2016 (artículos 16, 19 y 20), o bien aluden a cuestiones relacionadas con los controles y las demás actividades oficiales, que están disciplinadas en el Reglamento (UE) 2017/625 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2017, y, por ende, deberían estar sistemáticamente ubicadas en el capítulo I (artículo 18 y, pese a su título, artículos 17 y 21).

En este contexto, cabe recordar a la autoridad consultante la importancia de ordenar la parte dispositiva de las normas con arreglo a lo dispuesto en las Directrices de técnica normativa aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005, asegurándose de que los capítulos tengan un contenido materialmente homogéneo (directriz número 23) y de que su título identifique correctamente la materia que constituye su objeto (directriz número 7, aplicable analógicamente).

Asimismo, resulta especialmente aconsejable que la disciplina de cada materia o sub-materia se efectúe de forma unitaria, bien en un solo artículo, bien en varios preceptos sucesivamente ubicados dentro de la disposición normativa, en función de lo que exijan la índole y la extensión del asunto a tratar. Toda fragmentación de la regulación de una materia o sub-materia y toda reiteración artificiosa de su contenido deben ser, por consiguiente, evitadas.

Y así, por ejemplo, carece de sentido, que el artículo 9 rompa la unidad de disciplina de las disposiciones nacionales relativas a los controles y otras actividades oficiales en el ámbito de la sanidad vegetal (contenida en los artículos 7, 8 y 10), limitándose a reiterar, en su mayor parte, las obligaciones de notificación previstas en los apartados 2 y 3 del artículo 3, en el apartado 3 del artículo 4 y en el artículo 6. O bien se refunden en un solo artículo todas las previsiones relativas a la notificación de plagas y se ubica este precepto en la primera parte del capítulo I, que está dedicado a las medidas para la aplicación del Reglamento (UE) 2016/2031 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de octubre de 2016; o bien se incorporan las previsiones del artículo 9 no recogidas en otros preceptos a los artículos 3, 4, 5 y 6.

Tampoco parece tener mucho sentido que el artículo 22 concentre toda la regulación referida al Comité Fitosanitario Nacional en un solo precepto cuando el capítulo IV está íntegramente dedicado al mismo. El Real Decreto 58/2005, de 21 de enero - cuyo contenido reproduce el artículo 22 del Proyecto - no se dividía en capítulos y, por ello, en su texto, el Comité Fitosanitario Nacional era objeto de tratamiento unitario en un solo precepto; pero la sistemática propuesta por la autoridad consultante haría conveniente recuperar la ordenación que en su día recogiera el Real Decreto 1190/1998, de 12 de junio, y distinguir la creación y adscripción del Comité, su composición, sus funciones y su funcionamiento.

B.) ARTÍCULO 1

El artículo 1 delimita el objeto y ámbito de aplicación de la norma proyectada.

En lo que respecta al objeto, llama la atención de este Alto Cuerpo Consultivo el hecho de que el apartado 1 de este precepto se refiera a las dos normas de cabecera del grupo normativo relativo a la prevención y lucha contra las plagas, -los Reglamentos (UE) 2016/2031 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de octubre de 2016, y 2017/625 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2017- y a dos actos jurídicos aprobados por la Comisión en desarrollo y ejecución de los anteriores -el Reglamento Delegado (UE) 2019/829 de la Comisión, de 14 de marzo de 2019, y el Reglamento de Ejecución (UE) 2019/2072 de la Comisión, de 28 de noviembre de 2019-, cuando lo cierto es que su texto articulado tiene presentes, o debería haber tenido presentes, otros reglamentos delegados y de ejecución, entre los que cabe destacar los siguientes:

- el Reglamento de Ejecución (UE) 2019/66 de la Comisión, de 16 de enero de 2019, sobre las prácticas uniformes para la realización de controles oficiales sobre los vegetales, productos vegetales y otros objetos;

- el Reglamento Delegado (UE) 2019/829 de la Comisión, de 14 de marzo de 2019, sobre las excepciones temporales para la realización de análisis oficiales con fines científicos o educativos;

- el Reglamento Delegado (UE) 2019/1702 de la Comisión, de 1 de agosto de 2019, sobre las plagas prioritarias de la Unión; - y el Reglamento de Ejecución (UE) 2019/1715 de la Comisión, de 30 de septiembre de 2019, sobre el Sistema de Gestión de la Información sobre los controles oficiales y sus componentes-.

En este marco, parece recomendable, o bien que el artículo 1.1 de la propuesta aluda a las dos normas de cabecera del grupo normativo a las que se ha hecho referencia y, genéricamente, a todos los "actos delegados y de ejecución que la Comisión dicte a su amparo", o bien que enumere taxativamente todos los reglamentos delegados y de ejecución cuya aplicación garantiza.

En lo que respecta al ámbito de aplicación del Proyecto, la exclusión total de las ciudades de Ceuta y Melilla y la exclusión parcial de las Islas Canarias que los apartados 2 y 3 del artículo 1 llevan a cabo, responden a la circunstancia de que las primeras no forman parte del territorio aduanero de la Unión, las segundas tienen la consideración de región ultra-periférica y, en atención a ello, el Reglamento (UE) 2016/2031 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de octubre de 2016, califica a las ciudades de Ceuta y Melilla y a las Islas Canarias como terceros países a efectos de su aplicación (artículo 1.3).

Las Islas Canarias cuentan con una disposición normativa específica sobre la materia: una Orden de 12 de marzo de 1987 que no se ve afectada por la disposición derogatoria única del real decreto proyectado. La situación de Ceuta y Melilla es distinta: en estas ciudades con Estatuto de Autonomía, el control fitosanitario de vegetales y productos vegetales en régimen de comercio exterior no ha sido objeto de una disciplina unitaria, por lo que razones de seguridad jurídica aconsejan que la autoridad consultante valore detenidamente la oportunidad de aprobar o de promover la aprobación de una disposición reglamentaria que establezca las normas fitosanitarias relativas a la importación, exportación y tránsito de vegetales y productos vegetales que resultan aplicables en Ceuta y Melilla.

C.) CAPÍTULO II

El capítulo II establece las disposiciones necesarias para asegurar la aplicación en nuestro país de la normativa de la Unión Europea relativa a las medidas de protección contra las plagas de los vegetales y los controles y otras actividades oficiales en este ámbito.

Se trata, principalmente, de disposiciones organizativas llamadas a especificar los órganos competentes y los procedimientos a través de los cuales se debe dar debido cumplimiento a las medidas para reducir los riesgos fitosanitarios derivados de las plagas a un nivel aceptable, que el Reglamento (UE) 2016/2031 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de octubre de 2016, contempla, y a los controles y otras actividades oficiales que las autoridades competentes de los Estados miembros tienen que llevar a cabo para garantizar la aplicación de la normativa de la Unión en materia de sanidad vegetal, en los términos fijados en el Reglamento (UE) 2017/625 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2017.

Las previsiones sustantivas de los citados reglamentos resultan directamente aplicables en el territorio de los Estados miembros y no precisan de norma nacional alguna que las complete, de acuerdo con lo establecido en el artículo 288 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. A pesar de ello, la propuesta reproduce parte de estas previsiones materiales, sin que quepa deducir del preámbulo, de su texto articulado ni de la Memoria que la acompaña los motivos por los que se han seleccionado determinados mandatos normativos y se ha decidido guardar silencio sobre otros.

Esta discriminación de contenidos podría llevar al operador jurídico a la errónea conclusión de que parte de las previsiones de los Reglamentos (UE) 2016/2031 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de octubre de 2016, y 2017/625 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2017, no resultan exigibles en el territorio nacional. Por esta razón, sería muy conveniente revisar el tenor literal del capítulo II y, en su caso, incorporar a los preceptos que lo componen nuevas remisiones a los actos jurídicos de la Unión que acaban de mencionarse. Así, por ejemplo, el artículo 3.1 se podría remitir al artículo 23 del Reglamento (UE) 2016/2031 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de octubre de 2016, que es el precepto que se refiere al objeto, contenido y notificación de los programas plurianuales de prospección de plagas cuarentenarias de la Unión.

En el artículo 4, se podría incluir una remisión expresa a los artículos 32 y 35 del Reglamento (UE) 2016/2031 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de octubre de 2016, que son los preceptos que regulan los procedimientos de reconocimiento y de modificación de la extensión y revocación del reconocimiento de las zonas protegidas.

En el artículo 5, se deberían reproducir las excepciones a la introducción y traslado de plagas reguladas no cuarentenarias de la Unión en los vegetales para plantación enunciadas en el artículo 37.1 del Reglamento (UE) 2016/2031 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de octubre de 2016, desde el momento en que hay otros supuestos, distintos de la utilización con fines científicos o educativos, en los que este tipo de plaga puede ser introducida en el territorio de la Unión.

En otro orden de ideas, resulta aconsejable que el artículo 7 especifique cuáles son los controles oficiales de las plagas, los vegetales, productos vegetales y otros objetos, los operadores profesionales y otras personas sujetas a la normativa sobre sanidad vegetal, teniendo en cuenta lo establecido en los artículos 14 y 22 del Reglamento UE) 2017/625 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2017. Resulta llamativo, en este sentido, que la norma proyectada enumere los mecanismos que tienen la consideración de otras actividades oficiales (letra b) del apartado 1 del artículo 7) y dedique especial atención a las prospecciones (apartados 3 a 5 del artículo 7), pero que, simultáneamente, se abstenga de indicar cuáles son los controles oficiales en este ámbito (letra a) del apartado 1 del artículo 7).

En todo caso, del Reglamento (UE) 2017/625 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2017, se desprende claramente que los controles oficiales no solo comprenden las inspecciones documentales y físicas que las autoridades competentes o los organismos o personas físicas en quienes estas deleguen realicen, sino también los controles de identidad a través de los que estos sujetos comprueban que el contenido y el etiquetado de una partida se corresponden con la información facilitada en la documentación que la acompaña. Es necesario, por ende, que se añada la fórmula "de identidad" en el artículo 7.1.a).

Complementariamente, en la medida en que el artículo 22 del Reglamento (UE) 2017/625 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2017, faculta a la Comisión para adoptar actos delegados que establezcan las normas relativas a los controles oficiales de los vegetales, productos vegetales y otros objetos y actos de ejecución que contengan disposiciones prácticas uniformes en materia de controles oficiales de los vegetales, productos vegetales y otros objetos, sería muy recomendable que el artículo 7.1 citase expresamente estos actos jurídicos de la Comisión, si han llegado aprobarse.

Finalmente, cabe señalar que el apartado 1 del artículo 7 no agota todas las obligaciones que el Reglamento (UE) 2017/625 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2017, impone a los Estados miembros en relación con los controles y otras actividades oficiales: así, por ejemplo, el artículo 11 ordena que se ponga a disposición del público cierta información, el artículo 12 exige que los controles oficiales se sometan a procedimientos de examen a resultas de los cuales se adopten las medidas correctivas y las actualizaciones pertinentes, y el artículo 13 prevé la creación de registros escritos de controles oficiales.

Al margen de lo anterior, para concluir, sería muy conveniente que el artículo 6, dedicado a las plagas no reguladas no cuarentenarias, delimite con precisión las actuaciones que las autoridades autonómicas con competencia en la materia y que el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación pueden llevar a cabo en estos casos, ya que este tipo de plaga resulta ajena al Derecho de la Unión Europea y carece, por lo tanto, de regulación armonizada.

D.) ARTÍCULOS 14 Y 15

El artículo 14 especifica el contenido mínimo de los programas nacionales de erradicación o control. Sería recomendable que la autoridad consultante valorase la oportunidad de incluir en este precepto medidas preventivas como la vigilancia, incluida la vigilancia de los mercados, dirigidas a evitar la introducción o expansión de plagas, o la obligación de que, una vez localizada la plaga, se tomen medidas en el lugar de origen; así como la conveniencia de mencionar expresamente, entre las medidas que deberán adoptarse en los casos en los que la inspección y los diagnósticos efectuados den un resultado positivo (letra c), a los productos fitosanitarios oficialmente aprobados y sus sustancias activas, las cuales deberán ser aplicados de conformidad con los principios de gestión integrada de plagas enunciados en la Directiva 2009/128/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, en lo que respecta al establecimiento de indicadores de riesgo armonizados.

El artículo 15, por su parte, enumera, a título ejemplificativo, las medidas que podrán ser tomadas en el marco de los programas nacionales de erradicación o control. En la letra c) de su apartado 1, sería aconsejable que se añadiera la frase "su transformación industrial, siempre y cuando no represente un peligro adicional", para evitar excesos de plagas o de tratamientos fitosanitarios destinados a combatirlas.

E.) ARTÍCULO 16

El artículo 16 se ocupa del acceso de las autoridades competentes a los lugares afectados por la ejecución de las medidas fitosanitarias previstas en programas nacionales o europeos de erradicación o control, distinguiendo tres supuestos: (1) cuando la lucha haya sido declarada de utilidad pública y el particular no haya cumplido las medidas que estaba obligado a observar, "se podrá acceder a cualquier lugar, instalación o dependencia, de titularidad pública o privada"; (2) cuando el acceso tenga por objeto "los lugares que tengan la consideración estricta de domicilio en el sentido del artículo 18.2 de la Constitución", será preciso el consentimiento previo del titular o resolución judicial; (3) y cuando el acceso tenga por objeto "los recintos de aprovechamiento forestal, ganadero, agrícola y las instalaciones situadas en ellas, así como los caminos y viales de acceso", estos no tendrán la consideración de domicilio "ni de restantes lugares que requieren el consentimiento del titular".

El tenor literal de este precepto resulta confuso y contradictorio, en sí mismo y en su relación con el resto de normas que conforman el ordenamiento jurídico-administrativo; en particular, con los artículos 18.3 y 100 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, y 8.6 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso- administrativa, que exigen (todos ellos) resolución judicial para que los servicios administrativos puedan entrar al domicilio y los restantes lugares cuyo acceso requiera el consentimiento de su titular.

No existe unanimidad acerca de cuáles son esos otros lugares cuyo acceso precisa el consentimiento de su titular, si bien la mayoría de la doctrina y de la jurisprudencia parece identificarlos con aquellos espacios sobre los que el particular dispone de la facultad de exclusión de terceros, como sucede en el caso de los locales cerrados sin acceso al público a los que hace referencia el artículo 51 de la Ley de Expropiación Forzosa, de 16 de diciembre de 1954, o con las dependencias, terrenos y medios de transporte a las que alude el artículo 40 de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia.

El fundamento y alcance de la protección del domicilio y de esos otros lugares cuyo acceso requiere el consentimiento del titular es, en todo caso, diferente, puesto que la inviolabilidad del domicilio está consagrada en el artículo 18.2 de la Constitución y, en su calidad de derecho fundamental, tiene que ser respetada por la Administración en el ejercicio de su potestad de auto-tutela (Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional 22/1984, de 17 de febrero, FJ 4), mientras que la inviolabilidad de esos otros lugares cerrados deriva de una decisión legislativa y puede, por ende, ser modulada por el propio legislador atendiendo a razones de interés general.

El Consejo de Estado es plenamente consciente de que la adecuada protección de la sanidad vegetal precisa de una aclaración ágil de los servicios administrativos encargados del control del cumplimiento de las medidas fitosanitarias adoptadas y que esa agilidad requiere, en numerosas ocasiones, una entrada inmediata en los recintos de aprovechamiento forestal, ganadero, agrícola y en cercados o cerrados por sus titulares al amparo de lo establecido en el artículo 388 del código civil; las instalaciones situadas en ellos; pero entiende que una disposición de rango intralegal no puede indicar que la entrada en esos lugares cerrados al público no necesita consentimiento de su titular ni autorización administrativa.

Esta aclaración, que matiza lo dispuesto con carácter general en los artículos 18.3 y 100 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, y 8.6 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, y que ciertamente enmarca con un interés digno de tutela únicamente puede estar recogida en una norma con valor de ley; en este apartado la Ley de sanidad vegetal cuya modificación debería, en su caso, ser promovida por la autoridad consultante-. En definitiva, el último párrafo del artículo 16 tiene que ser suprimido.

Esta observación tiene carácter esencial a efectos de lo dispuesto en el artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, aprobado por el Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio.

Además, cabe señalar que, a tenor del artículo 100 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, el acceso a cualquier lugar, instalación o dependencia, de titularidad pública o privada, para ejecutar coactivamente las medidas fitosanitarias que el particular ha incumplido, a su costa, procede siempre, y no exclusivamente en aquellos supuestos en los que la lucha contra la plaga haya sido declarada de utilidad pública. Como parece deducirse del segunpo párrafo del artículo 16, cuya redacción debería ser revisada.

Igualmente, se debe repasar el tercer párrafo de este precepto cuyo tenor literal resulta confuso, ya que no queda clara la hipótesis a la que alude su última frase -"en caso contrario se requerirá..."-

Finalmente, cabe destacar que, de conformidad con el artículo 64 de la Ley de sanidad vegetal, la ejecución coactiva de las medidas fitosanitarias adoptadas por las autoridades administrativas competentes en la lucha contra una plaga procede siempre, con independencia del documento en el que estas se encuentren plasmadas -un plan nacional de erradicación, un plan de acción o cualquier otro-. Por ello, sería recomendable que la autoridad consultante valorase la oportunidad de extender las previsiones del artículo 16 a todos los supuestos en los que se adoptan medidas de erradicación y control de una plaga, ubicándolo sistemáticamente en el lugar oportuno.

F.) ARTÍCULO 22

El apartado 2 del artículo 22 permite solicitar el asesoramiento de personas ajenas al Comité Fitosanitario Nacional de reconocida cualificación científica, así como la colaboración de entidades, asociaciones o agrupaciones cuyos intereses pudieran verse afectados.

A la vista de un reciente informe del Defensor de Pueblo, de 11 de mayo de 2021, que ha destacado la necesidad de que las organizaciones ecologistas y de defensa de los derechos de los consumidores puedan acudir a las reuniones de la Comisión de Evaluación de Productos Fitosanitarios, cuando los representantes del sector de los productos fitosanitarios y de las organizaciones profesionales agrarias sean convocados por su Presidente, se ha de interpretar la fórmula genérica "entidades, asociaciones o agrupaciones cuyos intereses pudieran verse afectados" que el Proyecto emplea, como comprensiva de las organizaciones ecologistas y de defensa de los derechos de los consumidores.

Cierto es que el mencionado informe se refiere a un órgano colegiado distinto, pero resulta igualmente cierto que las consideraciones que le conducen a la conclusión señalada son aplicables al Comité Fitosanitario Nacional, desde el momento en que el interés que el Defensor del Pueblo afirma que dichas organizaciones ostentan en relación con la autorización de los productos fitosanitarios evidentemente se extiende a las cuestiones relacionadas con las plagas a cuya evitación y erradicación se destinan los productos fitosanitarios previamente autorizados.

Esta interpretación del último párrafo del artículo 22.2 quizás podría reflejarse en el preámbulo de la norma y/o en la Memoria con el fin de evitar eventuales problemas aplicativos ulteriores.

G.) ARTÍCULO 23

El artículo 23 dispone que "[e]n caso de incumplimiento de lo previsto en este real decreto, en la reglamentación de la Unión Europea o en la Orden de 12 de marzo de 1987 (...), será de aplicación (...) el régimen de infracciones y sanciones previsto en la Ley 43/2002, de 20 de noviembre, sin perjuicio de las responsabilidades civiles, penales o de otro orden que pudieran concurrir".

Como se ha puesto de relieve anteriormente, las Islas Canarias están excluidas del ámbito de aplicación del Reglamento (UE) 2016/2031 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de octubre de 2016, por lo que las normas fitosanitarias relativas a la importación, exportación y tránsito de vegetales y productos vegetales en su seno se rige por una Orden de 12 de marzo de 1987. Esta es la única norma que puede configurar el régimen de infracciones y sanciones que resulta aplicable en caso de incumplimiento de sus previsiones. Si la autoridad consultante desea colmar el vacío jurídico que formalmente existe en este ámbito -en el sentido de que la citada orden no recoge previsión alguna en materia sancionadora-, debe promover una orden ministerial que modifique la anterior.

El principio de seguridad jurídica le impide además en el Real Decreto proyectado que la infracción de lo dispuesto en la Orden de 12 de marzo de 1987 -completamente ajena a su objeto y contenido-. Se sanciona con arreglo a lo establecido en la Ley de sanidad vegetal.

Esta mención debe ser, en suma, suprimida.

H.) OBSERVACIONES FORMALES

- El artículo 2.2.a.)1.º resulta reiterativo, ya que el capítulo II del título II de la Ley de sanidad vegetal se refiere, precisamente, a los "intercambios con terceros países".

- En el artículo 2.2.c), falta el determinante "la" delante de la "persona física nombrada ...".

- En el artículo 2.2.d), se tiene que eliminar un determinante, o "toda" o "aquella".

- En el artículo 2.2.g), la conjunción "y" que precede a la frase "conforme al capítulo VII de este último" debe ser sustituida por una coma para que el párrafo cobre sentido.

- En el artículo 2.2.h), sería recomendable que se especificase quién es la "autoridad competente" para establecer una zona demarcada; esta parece ser, con arreglo a los artículos 3.3.d) y 9, la autoridad competente de la comunidad autónoma.

También sería aconsejable que se advirtiese que las "medidas destinadas a la erradicación o a la contención" que se han de adoptar en las zonas demarcadas son las previstas en el artículo 17 del Reglamento (UE) 2016/2031 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de octubre de 2016; y que se ponderase la conveniencia de trasladar al artículo 3.3.d) las previsiones sustantivas relativas a los supuestos en los que procede establecer una zona demarcada y a las medidas de reducción de plagas que pueden adoptarse en este contexto.

- En el artículo 2.2.i), habría que revisar el tiempo verbal "han confirmado", reformulando la parte final del primer párrafo como sigue: "no se hayan confirmado oficialmente un diagnóstico positivo o la existencia de una plaga ...".

Complementariamente, la cita del Reglamento de Ejecución (UE) 2019/2072 de la Comisión, de 28 de noviembre de 2019, no tiene que ser completa por ser la segunda vez que el texto normativo sometido a consulta hace referencia a dicho acto jurídico de la Unión.

- El artículo 2.2.l) ganaría en claridad si se suprimiese la expresión "la Unión (UE) por" y se aludiese, directamente, al Reglamento Delegado (UE) 2019/1702 de la Comisión, de 1 de agosto de 2019; y si se sustituyese la fórmula "en las que se haya concluido que puedan establecerse y propagarse por el territorio nacional" por la fórmula "respecto de las que se haya concluido ...".

- La cita del Reglamento de Ejecución (UE) 2019/1702 de la Comisión, de 1 de agosto de 2019, contenida en el artículo 2.2.p) no tiene que ser completa por ser la segunda vez que dicho acto jurídico de la Unión aparece en la propuesta.

- En el artículo 3.1, hay una discordancia de número (singular/plural) entre el sujeto -la autoridad competente de la comunidad autónoma- y el complemento directo del verbo -sus programas plurianuales de prospección- que tiene que ser corregida.

- En el artículo 3.3, se debería concretar quién es la "autoridad competente responsable" para adoptar las medidas que el mismo enumera; e introducir en la letra b) la expresión "que puedan resultar afectados", en coherencia con lo dispuesto en el artículo 12 del Reglamento (UE) 2016/2031 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de octubre de 2016.

- La ubicación sistemática de la última frase del artículo 3.4 tendría que ser modificada, puesto que, a tenor de los artículos 60 a 64 del Reglamento (UE) 2016/2031 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de octubre de 2016, las estaciones de cuarentena y de confinamiento cuya designación compete a la Dirección General de Sanidad de la Producción Agraria no están vinculadas a los planes nacionales de contingencia, sino a la autorización temporal para la introducción, traslado, mantenimiento y multiplicación de plagas para la realización de análisis oficiales, con fines científicos o educativos, a la que se refieren artículos 3.7, 4.2 y 5.

- En el artículo 3.7, existe una discordancia de número (singular/plural) entre el sujeto -la autoridad competente de la comunidad autónoma, cuando se trate de material que vaya a circular por la Unión Europea, y el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, cuando se trate de material importado de terceros países- y el verbo -podrá autorizar- que tiene que ser corregida.

- En el artículo 4.1, también hay una discordancia de número entre el sujeto -las autoridades competentes de la comunidades autónomas donde se ubiquen las zonas protegidas y el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación- y el complemento circunstancial de lugar -sitio web oficial- que ha de ser corregida.

- En el artículo 4.2, existen otras dos discordancias de número entre el sujeto -una plaga cuarentenaria de zonas protegidas- y el verbo -podrán introducirse, trasladarse, mantenerse, multiplicarse y liberarse- de la primera frase y entre el sujeto -la autoridad competente de la comunidad autónoma, cuando se trate de material que vaya a circular por la Unión Europea, y el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, cuando se trate de material importado de terceros países- y el verbo -podrá autorizar- de la segunda frase. Ambas deben ser corregidas.

Igualmente, se tiene que revisar la referencia a la "previa solicitud a la Dirección General de Sanidad de la Producción Agraria, que se tramitará según lo dispuesto en el último apartado del artículo anterior", en la medida en que la autorización excepcional a la que alude esta previsión normativa siempre se tramita a instancia de parte, con independencia de quién sea el órgano competente para su resolución, y en que cuando dicha competencia corresponda a la comunidad autónoma, la solicitud no podrá dirigirse, obviamente, al mencionado centro directivo.

- Debe revisarse la remisión que el artículo 7.1.a) hace al artículo 91 del Reglamento (UE) 2016/2031 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de octubre de 2016, ya que este precepto se ocupa de los planes de gestión del riesgo de plagas de los que podrán dotarse los operadores autorizados, y no de la frecuencia con la que deben ser llevados a cabo los controles y demás actividades oficiales.

- En el artículo 10.1, se debería especificar la norma en la que se regula el "procedimiento general para la designación de laboratorios en los ámbitos de control del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación".

- En el artículo 10.2, se tendría que concretar a qué programas se está haciendo referencia -si son los programas plurianuales de prospección, los programas nacionales de erradicación o control u otros distintos- y qué órgano del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación es competente para designar laboratorios nacionales de referencia.

Además, falta el determinante "el" entre "para confirmar por primera vez en" y "territorio nacional la existencia de una plaga cuarentenaria".

- En el artículo 10.4, hay una discordancia de número (singular/plural) entre la locución el "órgano competente de la Comunidad Autónoma" y el pronombre "quienes" que le sigue, que debe ser corregida.

- Los artículos 16, 17, 19, 20 y 21 aluden a "los programas comunitarios de medidas de emergencia" o a los "programas (...) europeos de erradicación o control". No queda claro si ambas fórmulas son términos sinónimos ni la realidad que designan, en tanto que el Reglamento (UE) 2016/2031 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de octubre de 2016, no se refiere a unos ni a otros. Ello debe ser objeto de clarificación.

Por otra parte, pese a su título, el artículo 17 parece ocuparse de la toma de muestras en la realización de los controles y demás actividades oficiales, con independencia de que estos sean llevados a cabo en ejecución de un programa de erradicación o control o en otras circunstancias. Si ello es así, se tendrían que revisar el título identificativo y la ubicación sistemática de este precepto.

Esta observación resulta extensible al artículo 21, que, en puridad, parece enunciar las obligaciones que incumben a los particulares en los procesos de control oficial y en las demás actividades oficiales, con independencia de que estas se organicen en ejecución de un programa de erradicación o control o por cualquier otro motivo.

- La disposición transitoria única resulta innecesaria, ya que el apartado 2 de la disposición derogatoria única advierte expresamente que el artículo 1.5, la parte introductoria y las letras g), i), j), k), l), m), n), o), p) y q) del artículo 2.1, el artículo 7.6 y los artículos 8, 10, 11, 12 y 13 del Real Decreto 585/2005, de 21 de enero, quedarán derogados el 13 de diciembre de 2022 "o, en su caso, en una fecha anterior que se determinará en un acto delegado adoptado por la Comisión Europea". Si, aún así, se decide mantener, es preciso que se incorpore esta precisión sobre la fecha hasta la que dichos preceptos serán aplicable el régimen transitorio que se acaba de exponer.

- El orden de los apartados 2 y 3 de la disposición derogatoria única debería ser alterado, por cuanto la fecha en la que producirá efectos el primero (13 de diciembre de 2022) es posterior a la fecha en la que producirá efectos el segundo (el 1 de enero de 2022).

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez tenida en cuenta la observación formulada con carácter esencial al último párrafo del artículo 16 y consideradas las restantes, puede V. E. elevar al Consejo de Ministros, para su aprobación, el proyecto de Real Decreto sometido a consulta".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 8 de julio de 2021

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMO. SR. MINISTRO DE AGRICULTURA, PESCA Y ALIMENTACIÓN.