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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 6 de mayo de 2021, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En virtud de una Orden de V. E. de 19 de abril de 2021, que tuvo entrada el mismo día, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Real Decreto 932/2013, de 29 de noviembre, por el que se regula la Comisión Asesora de Libertad Religiosa.

De los antecedentes remitidos resulta:

PRIMERO. Contenido del proyecto de Real Decreto y de su memoria

A. El proyecto de Real Decreto consta de preámbulo, un artículo y una disposición final.

El preámbulo señala que la norma proyectada procede a modificar el Real Decreto 932/2013, de 29 de noviembre, por el que se regula la Comisión Asesora de Libertad Religiosa, para su adaptación a las competencias asumidas por el Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática en relación con el ejercicio del derecho a la libertad religiosa y de culto, de conformidad con el Real Decreto 373/2020, de 18 de febrero, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica de este departamento.

El artículo único ("Modificación del Real Decreto 932/2013, de 29 de noviembre, por el que se regula la Comisión Asesora de Libertad Religiosa") consta de once apartados:

- El apartado uno modifica el apartado 3 y añade un nuevo apartado 4 en el artículo 2 del Real Decreto 932/2013 ("Naturaleza y fines de la Comisión"), introduciendo una referencia a la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, en lugar de la derogada Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común; adscribiendo la Comisión, que hasta ahora dependía del Ministerio de Justicia, al Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática; y disponiendo que, en lo no previsto por este real decreto, la Comisión ajustará su funcionamiento a las normas generales de actuación de los órganos colegiados en la mencionada Ley 40/2015.

- El apartado dos modifica las letras g) y h) del artículo 3 del Real Decreto 932/2013 ("Funciones de la Comisión"), precisando que los informes emitidos por la Comisión a instancia del Gobierno deberán serle solicitados "a través de la Presidencia de la Comisión", cuando hasta ahora lo hacía el Ministro de Justicia.

- El apartado tres modifica el apartado 1 del artículo 5 del Real Decreto 932/2013 ("Presidencia"), estableciendo que la Presidencia de la Comisión corresponde a "la persona titular del Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática", en lugar del "Ministro de Justicia".

- El apartado cuatro modifica el artículo 6 del Real Decreto 932/2013. ("Vicepresidencia"), previendo, en su apartado 1, que la Vicepresidencia de la Comisión corresponde a "la persona titular de la Subsecretaría del Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática", en lugar del "titular de la Dirección General de Cooperación Jurídica Internacional y Relaciones con las Confesiones del Ministerio de Justicia"; retocando ligeramente, en su apartado 2, las funciones de la Vicepresidencia; y añadiendo un nuevo apartado 3 para disponer que, en caso de vacante, ausencia o enfermedad, "la persona titular de la Vicepresidencia" será sustituida por "la persona titular de la Subdirección General de Libertad Religiosa".

- El apartado cinco modifica los apartados 1 y 3 del artículo 7 del Real Decreto 932/2013 ("Secretaría de la Comisión"), actualizando la denominación de la Subdirección General y del Subgrupo de funcionarios al que debe pertenecer la persona titular de la Secretaría: de este modo, se incluyen sendas referencias a la "Subdirección General de Libertad Religiosa", en lugar de la "Subdirección General de Relaciones con las Confesiones", y al "Subgrupo A1", que subsume el requisito actualmente previsto de ser "licenciado o graduado en Derecho u otro título universitario de grado equivalente".

- El apartado seis modifica las letras a) y c) del artículo 8 del Real Decreto 932/2013 ("Vocales de la Comisión"), actualizando la denominación de los siete ministerios a quienes corresponde proponer otros tantos vocales de la Comisión que sean titulares de una Dirección General; y atribuyendo al "Ministerio de la Presidencia", en lugar del "Ministerio de Justicia", la propuesta de los seis vocales entre personas de reconocida competencia en el campo de la libertad religiosa.

- El apartado siete modifica el apartado 1 del artículo 11 del Real Decreto 932/2013 ("Nombramiento y mandato de los Vocales"), incluyendo varias referencias a "la persona titular de la Vicepresidencia Primera del Gobierno y del Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática" que sustituyen las que ahora se hacen al "Ministro de Justicia".

- El apartado ocho modifica la letra d) del apartado 1 del artículo 15 del Real Decreto 932/2013 ("Pleno"), introduciendo una remisión al artículo 8.1.a) que simplifica el contenido del precepto, sin modificar su regulación sustantiva.

- El apartado nueve suprime la disposición adicional única del Real Decreto 932/2013 ("Comunicación y publicidad electrónica"), en la que actualmente se prevé que la Comisión promoverá la utilización de medios electrónicos a fin de dar cumplimiento a la ya derogada Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos.

- El apartado diez modifica el apartado 1 de la disposición final primera del Real Decreto 932/2013 ("Gastos de organización y funcionamiento"), introduciendo una mención a "la Subsecretaría de la Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática" en lugar de la que ahora se realiza a la "Dirección General de Cooperación Jurídica Internacional y Relaciones con las Confesiones".

- El apartado once modifica la disposición final segunda del Real Decreto 932/2013 ("Desarrollo normativo"), incorporando una referencia a "la persona titular del Ministerio de la Presidencia, Relaciones de las Cortes y Memoria Democrática" que sustituye la que ahora se hace al "Ministro de Justicia".

La disposición final única ("Entrada en vigor") prevé que este real decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

B. La memoria abreviada del análisis de impacto normativo justifica la oportunidad del proyecto del Real Decreto en razón de las competencias en materia de libertad religiosa atribuidas al Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática por el Real Decreto 2/2020, de 12 de enero, por el que se reestructuran los departamentos ministeriales, y por el Decreto 373/2020, de 18 de febrero, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática, que hasta el momento venían siendo ejercidas por el Ministerio de Justicia.

Seguidamente, la memoria describe el contenido del proyecto, que se concreta, fundamentalmente, en una actualización de las referencias orgánicas y normativas contenidas en el Real Decreto 932/2013, de 29 de noviembre, por el que se regula la Comisión Asesora de Libertad Religiosa, y analiza la tramitación del mismo, a la vista del procedimiento de elaboración de disposiciones de carácter general regulado en el artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, entre otras cuestiones.

Por último, la memoria evalúa el impacto del proyecto, que se considera inexistente en cada uno de los diferentes ámbitos analizados (económico, presupuestario, cargas administrativas, por razón de género y en la familia, infancia y adolescencia).

SEGUNDO. Contenido del expediente

El proyecto de Real Decreto ha sido elaborado por la Subdirección General de Libertad Religiosa del Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática. El texto inicial del proyecto y de su memoria, de fecha 27 de julio de 2020, fue informado por la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa del mencionado departamento el 5 de octubre siguiente.

En razón de las observaciones recibidas vio la luz una segunda versión del proyecto y de su memoria, de fecha 28 de octubre de 2020, que fue informado por la Secretaría General Técnica del Ministerio de Política Territorial y Función Pública el 11 de noviembre.

Asimismo, se abrió un trámite de audiencia e información pública entre el 4 y el 27 de noviembre, durante el cual se recibieron escritos de alegaciones de dos vocales de la Comisión: uno de ellos, la representante en el Pleno de la Comisión de la Iglesia de Jesucristo de los Santos de los Últimos Días, solicita un cambio de composición de la Comisión Permanente de la Comisión regulada en el artículo 17 del Real Decreto 932/2013, que no es objeto de modificación en el proyecto, alegando que en dicho órgano solo se da cabida a las confesiones con notorio arraigo que tengan un acuerdo con el Estado, cuando también debieran estar las que, teniendo dicho arraigo, no hayan suscrito un acuerdo con las autoridades competentes.

A la vista del resultado de estos trámites, se elaboró un tercer texto del proyecto y de su memoria, de fecha 14 de noviembre de 2020, que recibió la aprobación previa del Ministerio de Política Territorial y Función Pública el 22 de diciembre de 2020, y fue informado por las Secretarías Generales Técnicas de los Ministerios de Política Territorial y Función Pública y de Justicia los días 29 de diciembre de 2020 y 6 de abril de 2021.

A la vista de estos antecedentes, se formulan las siguientes consideraciones.

I. Objeto y carácter del dictamen

Se somete a consulta proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Real Decreto 932/2013, de 29 de noviembre, por el que se regula la Comisión Asesora de Libertad Religiosa.

El dictamen se emite con carácter preceptivo. El artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado prevé que su Comisión Permanente deberá ser consultada en relación con los "reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes, así como sus modificaciones". El proyecto de Real Decreto sometido a consulta modifica el Real Decreto 932/2013, de 29 de noviembre, por el que se regula la Comisión Asesora de Libertad Religiosa, de ahí la obligatoriedad del dictamen.

II. Procedimiento de elaboración

El proyecto de Real Decreto se ha tramitado de acuerdo con el procedimiento de elaboración de reglamentos que se establece en el artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

Con el texto proyectado se acompaña una memoria del análisis de impacto normativo (artículo 26.3 de la Ley del Gobierno), que se ha elaborado de forma abreviada, ya que la propuesta normativa carece de impactos apreciables (artículo 3 del Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre).

Se ha prescindido del trámite de consulta previa, por tratarse de una disposición organizativa (artículo 26.2 de la Ley del Gobierno), pero sí ha habido audiencia e información pública (artículo 26.6 de la Ley del Gobierno).

Asimismo, se han recabado, entre otros, los informes preceptivos de la Secretaría General Técnica del departamento ministerial proponente, que es el Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática (artículo 26.5 de la Ley del Gobierno), y de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa del Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática (artículo 26.9 de la Ley del Gobierno).

Por lo demás, se ha obtenido la aprobación previa del Ministerio de Política Territorial y Función Pública, exigida en las disposiciones de carácter organizativo (artículo 26.5 de la Ley del Gobierno).

III. Fundamento y rango de la norma

La disposición final de la Ley Orgánica 7/1980, de 5 de julio, de Libertad Religiosa (LOLR), faculta al Gobierno para dictar las disposiciones reglamentarias que sean necesarias para el funcionamiento de la Comisión Asesora de Libertad Religiosa.

En ejercicio de este mandato y habilitación legal, el Gobierno aprobó el Real Decreto 932/2013, de 29 de noviembre, que ahora se modifica, con el mismo título, en el proyecto de Real Decreto sometido a consulta.

IV. Contenido de la norma

El proyecto de Real Decreto trae causa de la atribución al Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática de las competencias en materia de libertad religiosa que hasta el momento habían venido siendo ejercidas por el Ministerio de Justicia.

La vigente Ley Orgánica 7/1980, de 5 de julio, de Libertad Religiosa, dispuso la creación "en el Ministerio de Justicia" del Registro de Entidades Religiosas (artículo 5) y la Comisión Asesora de Libertad Religiosa (artículo 8) y habilitó al Gobierno para dictar, "a propuesta del Ministerio de Justicia", las disposiciones reglamentarias que sean necesarias para la organización y funcionamiento del Registro y de la Comisión (disposición final).

Estas referencias al Ministerio de Justicia no constituyen una reserva de competencias en materia de libertad religiosa en favor del departamento de dicho nombre y han de entenderse referidas al que en cada momento ejerza tales competencias. En la actualidad, de acuerdo con el Real Decreto 2/2020, de 12 de enero, por el que se reestructuran los departamentos ministeriales, corresponde al Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática la propuesta y ejecución de la política del Gobierno en materia de "ejercicio del derecho a la libertad religiosa" (artículo 12).

Consecuentemente, el Real Decreto 373/2020, de 18 de febrero, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática, crea una Subdirección General de Libertad Religiosa, dependiente de la Subsecretaría del departamento (artículo 7.4, letra f), e incardina el Registro de Entidades Religiosas en dicha Subdirección General (disposición final primera). Por su parte, prevé que la Comisión Asesora de Libertad Religiosa "mantendrá sus competencias, composición, organización y funcionamiento de acuerdo con lo regulado en el Real Decreto 932/2013, de 29 de noviembre, por el que se regula la Comisión Asesora de Libertad Religiosa, hasta tanto se realice la adaptación necesaria a las competencias asumidas por este Departamento ministerial en relación con el ejercicio del derecho a la libertad religiosa y de culto" (disposición transitoria primera, apartado 4).

Con el fin de proceder a esa adaptación, el proyecto de Real Decreto sometido a consulta modifica el Real Decreto 932/2013, de 29 de noviembre, por el que se regula la Comisión Asesora de Libertad Religiosa, sustituyendo las menciones al Ministerio de Justicia y a sus órganos superiores o directivos competentes en materia de libertad religiosa por las que en cada caso procede realizar al Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática y a los órganos de este. Asimismo, la norma proyectada actualiza algunas referencias normativas que habían quedado obsoletas e introduce determinados ajustes lingüísticos. No se altera la composición ni el funcionamiento de la Comisión Asesora de Libertad Religiosa, que seguirá estando regida por las mismas reglas, aunque dentro de la organización administrativa del Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática.

Las observaciones recibidas durante la tramitación del expediente, en relación con el contenido del proyecto, han sido escasas y de detalle, y, en todo caso, tenidas en cuenta por el departamento ministerial proponente en los sucesivos textos.

En este punto, cabe únicamente destacar que la representante en el Pleno de la Comisión de la Iglesia de Jesucristo de los Santos de los Últimos Días ha sugerido un cambio de la composición de la Comisión Permanente de la Comisión Asesora de Libertad Religiosa regulada en el artículo 17 del Real Decreto 932/2013, solicitando que se dé entrada a aquellas confesiones que, teniendo notorio arraigo en España, no hayan suscrito un acuerdo con el Estado. A juicio del Consejo de Estado, esta alegación se excede del objeto propio de la propuesta normativa, que no modifica dicho precepto, y de las causas que la motivan, que son puramente organizativas, en razón del traspaso de competencias del Ministerio de Justicia al Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática. En todo caso, debe tenerse en cuenta que el artículo 17.1.c).ii. del Real Decreto 932/2013 prevé actualmente que, dentro de la Comisión Permanente, habrá "cuatro representantes de las entidades religiosas, de los cuales al menos tres serán de confesiones religiosas con Acuerdo con el Estado", por lo que la existencia de un Acuerdo no es un requisito necesario para que una confesión con notorio arraigo tenga presencia en la Comisión.

Con esta precisión, conviene insistir en que la regulación proyectada obedece exclusivamente a la reorganización administrativa consecuente con la asunción de competencias en materia de libertad religiosa por parte del Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática, sin que, en los términos en que ha sido concebida, plantee objeción alguna de legalidad.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que puede V. E. elevar al Consejo de Ministros, para su aprobación, el proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Real Decreto 932/2013, de 29 de noviembre, por el que se regula la Comisión Asesora de Libertad Religiosa".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 6 de mayo de 2021

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMA. SRA. VICEPRESIDENTA PRIMERA DEL GOBIERNO Y MINISTRA DE LA PRESIDENCIA, RELACIONES CON LAS CORTES Y MEMORIA DEMOCRÁTICA.