Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 22 de abril de 2021, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de Orden de V. E. de 29 de marzo de 2021, en la que se hacía constar la urgencia de la consulta, el Consejo de Estado ha examinado el expediente del proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento de ingreso y promoción en las Fuerzas Armadas, que se recibió en este Consejo el día 31 de marzo siguiente.

De antecedentes resulta:

1. El proyecto de real decreto que se consulta principia por un preámbulo y consta de un artículo único, por el que se aprueba el Reglamento de ingreso y promoción en las Fuerzas Armadas, tres disposiciones adicionales, tres disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y tres disposiciones finales.

Dice el preámbulo que el propósito del real decreto que se proyecta es el consolidar el modelo de selección del personal de las Fuerzas Armadas, mediante la mejora continua de los procesos con el empleo de parámetros objetivos, para cubrir las necesidades de personal cualificado y con vocación de servicio, con una aproximación integral para la búsqueda del talento, su evaluación, selección y retención. En ese sentido, el Real Decreto 35/2010, de 15 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de ingreso y promoción y de ordenación de la enseñanza de formación en las Fuerzas Armadas, aborda dos aspectos de gran importancia de la Ley 39/2007, de 19 de noviembre, de la carrera militar, como son la adecuada selección y promoción del personal y la enseñanza de formación. La experiencia acumulada desde entonces aconseja abordar ambos aspectos mediante un desarrollo normativo individual, actualizado y coordinado, con la elaboración de dos nuevas normas de igual rango, conformando un nuevo marco normativo que proporcione al Ministerio de Defensa las herramientas necesarias para asegurar la mejor selección del personal militar, su formación y promoción en las Fuerzas Armadas.

Para ello, en el ámbito de la formación se ha aprobado el Real Decreto 1051/2020, de 1 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de ordenación de la enseñanza de formación en las Fuerzas Armadas, con el que quedan derogados los artículos del 20 al 31, ambos incluidos, del Real Decreto 35/2010. Con este nuevo real decreto, por el que se aprueba el Reglamento de ingreso y promoción en las Fuerzas Armadas, se culmina esa revisión normativa.

El reglamento de cuya aprobación se trata establece los requisitos y los procedimientos de ingreso en los centros docentes militares de formación para cursar los planes de estudios que permitan vincularse profesionalmente con las Fuerzas Armadas, ya sea como militar de carrera, militar de tropa y marinería o militar de complemento, y para que los militares profesionales puedan, por la forma de promoción, cambiar de escala y, en su caso, de cuerpo. Es precisamente en este ámbito de la promoción en el que este real decreto incide especialmente, dado el eslabón fundamental que para la organización constituyen los suboficiales, y la profesionalidad y dedicación de los militares de tropa y marinería, de los que depende en gran medida la eficacia de las Fuerzas Armadas. Por ello, el Ministerio de Defensa adoptará las medidas necesarias para facilitar el acceso de ese personal a las titulaciones requeridas para el ingreso en los centros docentes militares de formación de acceso a las escalas de oficiales.

En este sentido, y de acuerdo con las previsiones establecidas en los artículos 55 y 62 de la Ley 39/2007, de 19 de noviembre, para facilitar la promoción en igualdad de oportunidades de los suboficiales de todos los cuerpos y escalas, se establecerá un programa para la obtención de titulaciones de grado universitario en colaboración con la Universidad Nacional de Educación a Distancia, institución que, por su implantación en todo el territorio nacional, es la más adecuada para desarrollar estas actividades ante la dispersión y movilidad geográfica del personal de las Fuerzas Armadas.

Otra de las cuestiones fundamentales reguladas por el Real Decreto 35/2010, de 15 de enero, es la relativa a los requisitos específicos de edad para participar en los procesos de selección, con el establecimiento de diferentes edades para el acceso directo o por promoción según cuerpos y escalas. En ese sentido, el Real Decreto 556/2020, de 9 de junio, modificó el Real Decreto 35/2010, de 15 de enero, ampliando los límites máximos de edad para favorecer la participación del personal de las escalas de suboficiales y de tropa y marinería en las convocatorias de ingreso por promoción en los centros docentes militares de formación, en los Cuerpos Generales e Infantería de Marina, tanto para la escala de oficiales como de suboficiales, con y sin exigencia de titulación previa, y para el acceso a la escala de suboficiales del Cuerpo de Músicas Militares. Para continuar en esa línea de acción, con este real decreto se amplía la revisión de los requisitos de edad a otros procesos selectivos. En ese sentido, se suprime la edad máxima para el ingreso, tanto por acceso directo como por promoción, con y sin titulación previa, a la totalidad de los Cuerpos Comunes, así como a los Cuerpos de Intendencia y de Ingenieros de los Ejércitos y la Armada. Por otra parte, y en esa misma línea de potenciar y favorecer la promoción, este real decreto incorpora la posibilidad de que el personal de la escala de suboficiales pueda ingresar por promoción a las escalas de oficiales de los Cuerpos Generales y de Infantería de Marina, cuando tengan superados los créditos del Sistema Europeo de Transferencia de Créditos, en adelante ECTS, de los títulos de grado que se determinen normativamente.

Por último, conforme a lo establecido en el artículo 3.1.a) de la Ley 8/2006, de 24 de abril, de tropa y marinería, y en la disposición adicional sexta de la Ley 39/2007, de 19 de noviembre, se especifican los países, de entre aquellos que mantienen con España vínculos históricos, culturales y lingüísticos, cuyos nacionales pueden acceder a las escalas de tropa o de marinería, y como militar de complemento del Cuerpo Militar de Sanidad en la especialidad fundamental de Medicina.

2. La disposición adicional primera del proyecto de real decreto consiste en una remisión al régimen que es propio de la Guardia Civil.

La disposición adicional segunda y la disposición adicional tercera, apartados 1 y 2, contienen sendas regulaciones del acceso, por ingreso directo o por promoción, y sin titulación universitaria previa, a los centros docentes militares de formación para el acceso a determinadas escalas de oficiales.

El apartado 3 de la disposición adicional tercera, cuyo contenido se anuncia en el preámbulo, tiene el siguiente tenor:

"Se iniciarán las acciones necesarias para facilitar al personal de la escala de suboficiales la obtención de titulaciones de grado del Sistema Educativo General, mediante un programa formativo desarrollado en colaboración con la Universidad Nacional de Educación a Distancia, programa en el que se maximizará, de acuerdo con la legislación vigente en materia de reconocimiento de créditos en el ámbito de la Educación Superior, la convalidación de créditos en base a los títulos de grado superior de Formación Profesional cursados en las Fuerzas Armadas, los estudios de la enseñanza de perfeccionamiento susceptibles de reconocimiento y a la experiencia profesional adquirida en el desempeño de sus cometidos profesionales, programa que garantizará la igualdad de oportunidades de todo el personal de las escalas de suboficiales. Dicho programa se regulará mediante una orden ministerial". La disposición transitoria primera regula lo relativo a la promoción interna de los militares de complemento de la Ley 17/1999, de 18 de mayo, de Régimen del Personal de las Fuerzas Armadas.

El apartado 1 de la disposición transitoria segunda prevé lo siguiente:

"En tanto no se desarrollen las normas por las que han de regirse los procesos de selección para el ingreso en los centros docentes militares de formación para acceder a la condición de militar de tropa y marinería, se mantendrán las resoluciones de la persona titular de la Subsecretaría de Defensa por las que se convocan pruebas selectivas para el ingreso en los centros docentes militares de formación para el acceso de nacionales y extranjeros a la condición de militar de tropa y marinería, en todo lo que no se opongan a lo que se determina en los capítulos I y II del reglamento que se aprueba, excepto lo establecido en el artículo 5.6".

Por su parte, la disposición transitoria tercera, copiada a la letra, dice así:

"En tanto no se desarrolle la orden ministerial citada en el Anexo I, que defina las titulaciones universitarias y de técnico superior específicas que darán acceso a cada Escala y Cuerpo, será de aplicación la Orden DEF 1097/2012, de 24 de mayo, por la que se determinan las titulaciones requeridas para ingresar en los centros docentes militares de formación para acceso a las diferentes escalas de oficiales y suboficiales de las Fuerzas Armadas".

La disposición derogatoria ordena la derogación del Real Decreto 35/2010, de 15 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de ingreso y promoción y de ordenación de la enseñanza de formación en las Fuerzas Armadas; y contiene, asimismo, una cláusula abrogatoria genérica.

Con arreglo a la disposición final primera, el real decreto que se proyecta se dicta al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.4.ª de la Constitución Española, que atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre Defensa y Fuerzas Armadas.

La disposición final segunda autoriza a la persona titular del Ministerio de Defensa a dictar, en el ámbito de sus competencias, cuantas disposiciones sean necesarias para la aplicación de este real decreto.

Y la disposición final tercera prevé que el real decreto proyectado entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el "Boletín Oficial del Estado".

3. El Reglamento de ingreso y promoción en las Fuerzas Armadas, que se pretende aprobar por medio del real decreto proyectado, consta de diecinueve artículos, que se encuadran en dos capítulos. Dos anexos cierran el reglamento.

El capítulo I lleva la rúbrica de "Disposiciones generales". El artículo 1 tiene el siguiente tenor:

"El objeto de este reglamento es establecer los requisitos y procedimientos para ingresar en los centros docentes militares de formación para cursar las enseñanzas que permitan vincularse profesionalmente a las Fuerzas Armadas como militar de carrera, militar de tropa y marinería o militar de complemento, y para que los militares profesionales puedan cambiar de escala y, en su caso, de cuerpo".

En los términos del artículo 2, "lo dispuesto en este reglamento será de aplicación a los aspirantes que vayan a participar en los procesos de selección para cursar las enseñanzas que les permitan vincularse profesionalmente a las Fuerzas Armadas como militar de carrera, militar de tropa y marinería o militar de complemento o, de estar ya vinculados, cambiar de cuerpo o escala".

El capítulo II ("Procedimiento de ingreso en los centros docentes militares de formación") se divide en seis secciones. En la sección 1.ª ("Generalidades") se regulan los principios rectores en la selección para el ingreso, que aparecen presididos por los constitucionales de igualdad, mérito y capacidad. Entre ellos figura el principio de "independencia y discrecionalidad técnica en la actuación de los órganos de selección" (artículo 3). Se reglamentan, asimismo, las formas de ingreso en los centros docentes militares de formación, que son ingreso directo, promoción para cambio de escala, y promoción para cambio de cuerpo (artículo 4); y los sistemas de selección para ingresar en los mencionados centros docentes, a saber, el concurso, la oposición, y el concurso-oposición libres (artículo 5).

Anualmente se aprobará la provisión de plazas de ingreso en los centros docentes militares de formación, en la que se concretará cuántas de ellas serán plazas de acceso a los cuerpos y escalas de las Fuerzas Armadas una vez finalizado el proceso de formación. Los militares de tropa y marinería podrán acceder a las enseñanzas de formación de oficiales y de suboficiales por ingreso directo y por promoción (artículo 6). Las universidades públicas a las que se encuentren adscritos los centros universitarios de la defensa incluirán, en su oferta de enseñanzas y plazas, como plazas adicionales, las aprobadas por Consejo de Ministros en la provisión anual para cursar las enseñanzas universitarias que permitan la incorporación a los diferentes cuerpos, cuando no se exija para el ingreso titulación universitaria previa (artículo 7). La persona titular del Ministerio de Defensa aprobará las normas por las que han de regirse los procesos de selección para ingresar en los centros docentes militares de formación para acceder a las Fuerzas Armadas y de admisión, en su caso, en los centros que impartan enseñanzas del sistema educativo general (artículo 8).

La sección 2.ª ("Convocatorias") comienza habilitando a la persona titular de la Subsecretaría de Defensa para convocar anualmente los procesos de selección de ingreso en los centros docentes militares de formación para acceder a las Fuerzas Armadas. Las convocatorias se publicarán en el Boletín Oficial del Estado, o en el Boletín del Ministerio de Defensa las que se refieran exclusivamente a procesos de promoción para militares profesionales (artículo 9). En las pruebas selectivas el orden de actuación de los aspirantes será el que se determine siguiendo el procedimiento establecido en el artículo 17 del Reglamento General de ingreso del personal al servicio de la Administración General del Estado, aprobado por el Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo (artículo 10). La persona titular de la Subsecretaría de Defensa establecerá las bases comunes que regirán los procesos de selección, de acuerdo con lo precisado en el artículo 11. Por otro lado, el artículo 12 fija el contenido mínimo de las bases específicas de cada proceso de selección.

La sección 3.ª ("Órganos de selección") contiene un solo artículo, el 13, con arreglo al cual dichos órganos serán colegiados y estarán constituidos por un número impar de miembros, con nivel de titulación igual o superior a la exigida para el ingreso en la escala de que se trate. No podrá formar parte de los órganos de selección "el personal de elección o de designación política, los funcionarios interinos y el personal eventual". En la sección 4.ª ("Requisitos que deben reunir los aspirantes"), y entre otros aspectos, se establece la lista de requisitos generales de los aspirantes, que va encabezada por el de poseer la nacionalidad española. Los que no teniendo la nacionalidad española sean nacionales de los países que la convocatoria determine de entre los que figuran en el anexo I, podrán participar en los procesos de selección para cursar enseñanzas para vincularse profesionalmente a las Fuerzas Armadas como militar de tropa y marinería, o militar de complemento del Cuerpo Militar de Sanidad en la especialidad fundamental de Medicina (artículo 15). En el artículo 16 figuran los requisitos específicos de titulación o de nivel de estudios para incorporarse a las distintas escalas a que el precepto se refiere. Su apartado 4 dispone que para participar en los procesos de selección para cursar las enseñanzas de formación para incorporarse a las escalas de tropa y marinería se exigirá el título de graduado en educación secundaria obligatoria. Por último, el artículo 17 contiene los requisitos específicos de edad para participar en los procesos de selección para cursar las enseñanzas de formación para incorporarse a las escalas de oficiales, de suboficiales, y de tropa y marinería. Según se anticipa en el preámbulo, no hay límite de edad para incorporarse a las diferentes escalas de oficiales de los Cuerpos de Intendencia y de Ingenieros del Ejército de Tierra, de la Armada y del Ejército del Aire, y de los Cuerpos Comunes de las Fuerzas Armadas, por ingreso directo o por promoción. La sección 5.ª ("Protección de la maternidad") comprende un solo artículo, el artículo 18, que regula el desarrollo de las pruebas en caso de embarazo, parto o posparto. Si hubiera de aplazarse alguna prueba, la interesada podrá optar entre su realización en las fechas que a estos solos efectos se concreten en la convocatoria, o en aquella otra que se establezca en la convocatoria inmediatamente siguiente. Por último, la sección 6.ª ("Nombramiento de alumnos"), que igualmente solo contiene un artículo, dispone que quienes ingresen en los centros docentes militares firmarán el documento de incorporación a las Fuerzas Armadas y serán nombrados alumnos; a partir de este momento tendrán condición militar, sin quedar vinculados por una relación de servicios profesionales, estando sujetos al régimen de derechos y deberes de los miembros de las Fuerzas Armadas y a las leyes penales y disciplinarias militares (artículo 19).

4. El anexo I al reglamento se refiere a las ramas de conocimiento y familias profesionales del sistema educativo general con las que se puede ingresar en los centros docentes militares de formación para cursar las enseñanzas para integrarse o adscribirse a los cuerpos y escalas de las Fuerzas Armadas.

El anexo II enumera los países cuyos nacionales pueden acceder a las Fuerzas Armadas españolas. Son los siguientes: Argentina, Bolivia, Costa Rica, Colombia, Chile, Ecuador, El Salvador, Guinea Ecuatorial, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Uruguay y Venezuela.

5. La memoria abreviada del análisis de impacto normativo lleva fecha 3 de marzo de 2021. Los apartados que dedica a la motivación y a los objetivos del reglamento de referencia se expresan en términos semejantes a los del preámbulo del real decreto proyectado. A continuación, la memoria declara que dicho real decreto se adecúa a los principios de buena regulación que rigen la actuación de las Administraciones públicas en el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria, como son los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia, previstos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Tras exponer sintéticamente el contenido del proyecto, la memoria afirma que su legalidad se fundamenta, materialmente, en el artículo 43.3 de la Ley 39/2007, de 19 de noviembre, de la carrera militar, dado que uno de los objetivos que se persiguen con este proyecto normativo es asegurar la calidad del personal de las Fuerzas Armadas. La entrada en vigor inmediata de la norma proyectada se justifica en asegurar su aplicación a las convocatorias y a sus correspondientes procesos selectivos del presente año 2021.

Al describir la tramitación seguida por el proyecto, la memoria indica que se solicitó informe a la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa del Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática, de acuerdo con lo previsto en el artículo 26.9 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, sin que tal informe fuera recibido. Por otra parte, la memoria aborda las observaciones formuladas por las asociaciones profesionales de miembros de las Fuerzas Armadas, diciendo, entre otras cosas, que "por lo que respecta a las propuestas de eliminación de los límites de edad para el ingreso por promoción en las escalas de oficiales y suboficiales de los Cuerpos Generales y de Infantería de Marina, fueron desestimadas por tratarse de los únicos Cuerpos que tienen por cometido la preparación y el empleo de la fuerza, tareas en las que la acción del mando alcanza su máxima y especial responsabilidad". En cambio, "sí se aceptó la propuesta de las asociaciones de convertir en permanente el requisito del título de graduado en ESO para el ingreso en las escalas de tropa y marinería, título que ya se venía exigiendo en las últimas convocatorias". Por último, "de conformidad con el artículo 26.6 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, el proyecto fue sometido al trámite de audiencia e información pública, con carácter de urgencia, debidamente justificado por el Secretario General Técnico, sin que se hubiera recibido ninguna aportación ciudadana".

Según la memoria, el proyecto no tiene impacto presupuestario ni tampoco sobre la familia, la infancia ni la adolescencia. Tampoco derivan de él cargas administrativas para los interesados. En cuanto al impacto por razón de género, resulta positivo, ya que el proyecto "no establece diferencia alguna entre la edad de los hombres y mujeres militares en el acceso a los diferentes cuerpos y escalas que se regulan". Por lo demás, la disposición proyectada, que es de carácter organizativo, no se considera susceptible de evaluación "ex post".

6. Obran en el expediente informes de los Estados Mayores de los tres Ejércitos, fechados en enero de 2021.

El Estado Mayor del Ejército, refiriéndose al proyectado artículo 17.1.b), con arreglo al cual no hay límite de edad para incorporarse a las diferentes escalas de oficiales de los Cuerpos de Intendencia y de Ingenieros del Ejército de Tierra, de la Armada y del Ejército del Aire, y de los Cuerpos Comunes de las Fuerzas Armadas, por ingreso directo o por promoción, propone que se mantengan los vigentes límites de edad. En respaldo de esta opinión, se lee en el informe que tanto el Cuerpo de Intendencia como el de Ingenieros el Ejército de Tierra "tienen cometidos de mando de Unidad en los primeros empleos y personal integrado en unidades de la Fuerza, no compatible con edades avanzadas" y también que "los miembros de estos dos cuerpos suelen estar también desplegados en operaciones en el exterior en unidades de abastecimiento y mantenimiento, en los que se requieren grados de disponibilidad y exigencia física". El informe contiene asimismo varias observaciones al articulado del proyecto.

El Estado Mayor de la Armada considera aceptable lo previsto en el artículo 17.1.b) del proyecto, pero advierte que quienes ingresaran en el Cuerpo de Intendencia de la Armada a partir de cierta edad podrían tener limitadas sus posibilidades de embarque y, en consecuencia, de ascenso.

El Estado Mayor del Ejército del Aire formula diversas observaciones al articulado de la norma proyectada.

7. La Subdirección General de Enseñanza Militar de la Dirección General de Reclutamiento y Enseñanza Militar emitió, el 23 de diciembre de 2020, un informe que contenía sendas observaciones a las disposiciones adicionales segunda y tercera del proyecto de real decreto de referencia.

El 28 de diciembre de 2020 informó la Asesoría Jurídica General de la Defensa, señalando que no apreciaba obstáculo que impidiera la tramitación del proyecto.

El 5 de enero de 2021 recayó informe de la Intervención General de la Defensa, que no formulaba observaciones al proyecto.

La Dirección General de Personal de la Subsecretaría de Defensa hizo constar, mediante oficio de 8 de enero de 2021, que no tenía observaciones que formular al proyecto.

8. El 25 de enero de 2021, la Secretaría General Técnica del departamento consultante justificó en una nota la reducción a siete días del trámite de audiencia invocando la proximidad de las convocatorias de los procesos selectivos para ingreso en los diversos centros docentes militares de formación. Dicho trámite de audiencia tuvo lugar del 27 de enero al 4 de febrero de 2021, durante cuyo plazo se publicó el texto del proyecto en el portal web del Ministerio de Defensa. En el preceptivo informe de la Secretaría General Técnica sobre el conjunto del proyecto y en la memoria se da cuenta de que con motivo del trámite de audiencia no se recibió ninguna aportación ciudadana.

9. Se encuentran en el expediente los informes que las asociaciones profesionales de miembros de las Fuerzas Armadas dirigieron a la Secretaría Permanente del Consejo de Personal de las Fuerzas Armadas.

La Asociación Profesional de Suboficiales de las Fuerzas Armadas (ASFASPRO) solicita la retirada del proyecto porque "no soluciona los problemas actuales y es lesivo para la progresión de la carrera de los suboficiales de las Fuerzas Armadas". En efecto, el proyecto "representa en la práctica un cerrojazo a la promoción interna de suboficial a oficial". Según ASFASPRO, en siete años (2010-2016), "de un colectivo de 5.600 subinspectores han promocionado a inspector 948, y 560 de 6.600 suboficiales de la Guardia Civil han promocionado a oficial". En cambio, "de los 28.000 suboficiales de las Fuerzas Armadas, tan solo han promocionado 211".

Refiriéndose al apartado 3 de la disposición adicional tercera del proyecto de real decreto, la asociación informante dice lo siguiente:

"Se establece un alambicado sistema por el que, en lugar de ser el propio sistema de enseñanza militar el que establezca las equivalencias de la formación que imparte (...) se traslada a la UNED la convalidación de créditos de la educación superior cursada por los suboficiales en los centros docentes militares, así como de la enseñanza de perfeccionamiento -que para los suboficiales ya viene expresada en horas con su equivalencia en ECTS- y su experiencia. Se pierde la ocasión de establecer la equivalencia en ECTS de la enseñanza militar de formación cursada, lo cual está en la base del problema de la falta de promoción del suboficial".

Y en su comentario al artículo 6 del reglamento proyectado, ASFASPRO opina que "debe fijarse un porcentaje de reserva de plazas para la promoción interna del suboficial". En este sentido, se hace ver que el artículo 15 de la Ley de Tropa y Marinería "establece un porcentaje mínimo del 80 por ciento para la promoción interna de este colectivo a suboficial" y, "sin embargo, no existe tal previsión para los suboficiales en su promoción a oficial".

10. La Asociación Unificada de Militares Españoles (AUME) concurre en la crítica al proyecto en lo relativo al ascenso de los suboficiales a oficiales. Se expresa la citada asociación en los términos siguientes: "Los requerimientos del todo injustificados de poseer determinadas carreras universitarias, negando el valor de otras para el acceso a oficial, el número máximo de convocatorias, mezclado con la imposición de límites de edad también injustificados, todo ello culminado con la falta de reconocimiento de la experiencia profesional antedicha, han desembocado, de facto, en un proceso de extinción de la promoción interna de suboficial a oficial".

En cambio, AUME valora positivamente tanto la inclusión de nuevas titulaciones en el anexo I, "pues avanza en la dirección propuesta", como la eliminación de límites de edad operada en el artículo 17 del reglamento proyectado.

11. La Asociación de Tropa y Marinería Española (ATME) formula en su informe varias observaciones de carácter particular, y entre ellas, la de que se añada una nueva disposición adicional para que se inicien las acciones necesarias para facilitar al personal de la escala de tropa y marinería la obtención de titulaciones de grado superior para el acceso a la escala de suboficiales.

Por otra parte, ATME "se muestra completamente contraria a que el proyecto no refleje de forma categórica la necesidad de tener el título de ESO para poder acceder como soldado o marinero a las Fuerzas Armadas". Finalmente, la asociación informante "se congratula de que se hayan eliminado las limitaciones por edad para la promoción a los Cuerpos Comunes y los Cuerpos de Intendencia e Ingenieros de los ejércitos...".

12. La Asociación Profesional de Oficiales de Carrera de las Fuerzas Armadas (APROFAS) manifestó principalmente en su informe que "la eliminación de las edades máximas para participar en los procesos de selección en los Cuerpos de Intendencia e Ingenieros de los Ejércitos y la Armada y el Cuerpo Militar de Sanidad, que figuran en el artículo 17 del proyecto motivo de estudio, pueden resultar altamente perjudiciales tanto para la operatividad de las unidades como para configurar una adecuada pirámide de efectivos".

13. Figura en el expediente una certificación en la que el Secretario Permanente del Consejo de Personal de las Fuerzas Armadas hacía constar que en el Pleno de dicho órgano colegiado que tuvo lugar el 2 de marzo de 2021, se sometió a informe el proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento de ingreso y promoción en las Fuerzas Armadas.

14. Obra asimismo en el expediente un cuadro en el que la Dirección General de Reclutamiento y Enseñanza Militar exponía y evaluaba detalladamente las distintas observaciones formuladas a lo largo de la tramitación del proyecto, señalando su aceptación o rechazo y las razones que llevaban a adoptar una u otra decisión.

15. El 16 de marzo de 2021, el Secretario de Estado de Política Territorial y Función Pública, que actuaba por delegación del Ministro de Política Territorial y Función Pública, otorgó la aprobación previa del proyecto, en los términos previstos en el artículo 26.5 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre.

Sin perjuicio de dicha aprobación, la Secretaría General Técnica del aludido departamento ministerial emitió un informe en el que, entre otras cosas, hay una referencia a un anterior proyecto de Reglamento de ingreso y promoción en las Fuerzas Armadas, en cuyo expediente había recaído el dictamen del Consejo de Estado n.º 200/2020, de 26 de marzo. Se decía en aquel dictamen lo siguiente: "A juicio del Consejo de Estado, el Ministerio de Defensa tiene que tomar una decisión inequívoca en el proyecto sobre la derogación de los preceptos del Real Decreto 35/2010, de 15 de enero, y del Reglamento que aprobaba". Señalaba el centro directivo informante que "con la aprobación del Real Decreto 1051/2020, de 1 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de ordenación de la enseñanza de formación en las Fuerzas Armadas, se regula parte de la materia contenida en el Real Decreto 35/2010, y dado que con el presente proyecto se regula prácticamente el resto, de acuerdo con lo establecido por el Consejo de Estado parece que podría aprovecharse la presente tramitación para una posible derogación total de la norma del año 2010...".

Añadía la Secretaría General Técnica del Ministerio de Política Territorial y Función Pública que "teniendo en cuenta lo avanzado del estado de tramitación del anterior proyecto, que no se llegó a aprobar, sería conveniente reflejar expresamente en la MAIN esa circunstancia, como antecedente y marco del presente proyecto".

16. Mediante oficio de 18 de marzo de 2021, la Dirección General de Reclutamiento y Enseñanza Militar manifestó que se habían aceptado todas las observaciones contenidas en el informe que se cita en el apartado anterior. 17. El 26 de marzo de 2021, la Secretaría General Técnica del Ministerio de Defensa informó favorablemente el proyecto de real decreto que se consulta.

Y, así el expediente, V. E. lo remitió al Consejo de Estado para dictamen.

I. Se somete a consulta el proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento de ingreso y promoción en las Fuerzas Armadas.

El procedimiento de elaboración del proyecto, que ha sido acorde con lo dispuesto en la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, suscita algunas observaciones. En primer lugar, debe tenerse en cuenta que, hace algo más de un año, se tramitó un proyecto de real decreto de idéntico título y contenido semejante al que ahora se consulta. Sobre aquel proyecto recayó el dictamen del Consejo de Estado n.º 200/2020, de 26 de marzo, al que se ha referido en su más arriba citado informe la Secretaría General Técnica del Ministerio de Política Territorial y Función Pública.

Como observó el posterior dictamen del propio Consejo n.º 325/2020, de 15 de julio, aquel proyecto no llegó aprobarse como real decreto en su integridad. "En efecto -observaba el dictamen n.º 325/2020- solo una parte del contenido de ese proyecto dictaminado por el Consejo de Estado se ha incluido en el reciente Real Decreto 556/2020, de 9 de junio, que modifica el vigente Real Decreto 35/2010, de 15 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de ingreso y promoción y de ordenación de la enseñanza de formación en las Fuerzas Armadas (y que, en cuanto tal modificación parcial, no ha sido consultado a este Consejo)". El Real Decreto 556/2020, que se menciona en el preámbulo del proyecto que ahora se despacha, se limitó a ampliar determinados límites de edad previstos en el todavía vigente artículo 16.1 del Reglamento de ingreso y promoción y de ordenación de la enseñanza de formación en las Fuerzas Armadas.

Por otra parte, el dictamen n.º 325/2020 recayó sobre un proyecto normativo que dio lugar al Real Decreto 1051/2020, de 1 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de ordenación de la enseñanza de formación en las Fuerzas Armadas, también mencionado en el preámbulo del proyecto consultado, y que vino a derogar los artículos 20 a 31 del Reglamento de ingreso y promoción y de ordenación de la enseñanza de formación en las Fuerzas Armadas.

Hablando del proyecto examinado por el dictamen n.º 200/2020, indicaba el informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Política Territorial y Función Pública que obra en el presente expediente, que "teniendo en cuenta lo avanzado del estado de tramitación del anterior proyecto, que no se llegó a aprobar, sería conveniente reflejar expresamente en la MAIN esa circunstancia, como antecedente y marco del presente proyecto". A juicio del Consejo de Estado, efectivamente así debe hacerse, y la memoria debería además incluir alguna reflexión sobre las diferencias que separan ambos proyectos.

Por lo demás, en las consideraciones del aludido dictamen n.º 200/2020 se señalaba que los cambios en materia de límites de edad para incorporarse a determinadas escalas de oficiales y sus efectos sobre la operatividad de los efectivos militares había dado lugar a "relevantes críticas por parte de la Dirección General de Personal del Ministerio de Defensa y de los Estados Mayores del Ejército de Tierra y del Aire...". Entendía el Consejo de Estado que, "a la vista de esta polémica (...) debería haberse solicitado un informe al Estado Mayor de la Defensa". Ciertamente, no se trataba de un trámite preceptivo, "pero tratándose de la operatividad de las Fuerzas Armadas y del efecto que sobre ella pueden tener las edades máximas de ingreso, el Estado Mayor de la Defensa (...) hubiese sido una voz especialmente autorizada".

En el expediente sobre el que recae este dictamen, la Dirección General de Personal no ha formulado observaciones al proyecto que se consulta, pero han subsistido objeciones por parte del Estado Mayor del Ejército, a las que se ha unido una advertencia del Estado Mayor de la Armada, respecto de la eliminación de los límites de edad operada por el artículo 17.1.b) del reglamento proyectado. Por todo ello, el Consejo de Estado debe manifestar su parecer de que también en la tramitación del proyecto que se despacha habría sido útil recabar el informe del Estado Mayor de la Defensa.

II. Las habilitaciones con que cuenta el Gobierno para aprobar el real decreto proyectado se encuentran contenidas en diversos preceptos de la Ley 39/2007, de la carrera militar, a los que se alude de forma genérica en el preámbulo del proyecto. Se trata, sobre todo, de los apartados 3, 5 y 6 del artículo 56, artículo 57.2, artículos 58, 59, 60, y 61, y artículo 62.3, todos ellos encuadrados en el capítulo III -que regula el acceso a los centros docentes militares- del título IV de la propia Ley de la carrera militar.

En esta enumeración de las habilitaciones debe figurar, asimismo, el artículo 3.1.a) de la Ley 8/2006, de 24 de abril, de Tropa y Marinería, que el preámbulo del proyecto también invoca, y que permite el acceso a la condición de militar de tropa y marinería de quienes sean nacionales "de los países que reglamentariamente se determinen de entre aquellos que mantienen con España especiales vínculos históricos, culturales y lingüísticos". Dicho artículo constituye el más importante fundamento legal del anexo II ("Países cuyos nacionales pueden acceder a las Fuerzas Armadas españolas") del proyecto de reglamento.

Una última referencia debe hacerse, y es la del artículo 55 de la Ley de la carrera militar. Este precepto, junto con el artículo 66.3 de la misma ley, constituye el fundamento legal de una de las más importantes novedades del proyecto de real decreto, que se introduce en el apartado 3 de su disposición adicional tercera, al que luego se volverá, y cuyo texto merece la pena reproducir aquí de nuevo:

"Se iniciarán las acciones necesarias para facilitar al personal de la escala de suboficiales la obtención de titulaciones de grado del Sistema Educativo General, mediante un programa formativo desarrollado en colaboración con la Universidad Nacional de Educación a Distancia, programa en el que se maximizará, de acuerdo con la legislación vigente en materia de reconocimiento de créditos en el ámbito de la Educación Superior, la convalidación de créditos en base a los títulos de grado superior de Formación Profesional cursados en las Fuerzas Armadas, los estudios de la enseñanza de perfeccionamiento susceptibles de reconocimiento y a la experiencia profesional adquirida en el desempeño de sus cometidos profesionales, programa que garantizará la igualdad de oportunidades de todo el personal de las escalas de suboficiales. Dicho programa se regulará mediante una orden ministerial".

III. Como preparación para el análisis del contenido del proyecto de real decreto, resulta útil partir del siguiente párrafo del dictamen n.º 200/2020:

"El proyecto presenta una continuidad en lo fundamental con el reglamento hoy en vigor, salvo en la delicada cuestión de las edades máximas para el ingreso en los diferentes cuerpos y escalas, pues se han establecido algunas edades máximas que habían sido anuladas judicialmente por falta de justificación y se han elevado con carácter general ciertas edades máximas, sobre todo para facilitar la promoción interna. En la tramitación se han puesto de relieve pareceres encontrados dentro del propio Ministerio de Defensa respecto de la solución adoptada en cuanto al incremento de edades máximas, sobre todo por el efecto que las nuevas edades podrían tener sobre la operatividad de los Ejércitos, en cuanto contribuyen al envejecimiento de los cuadros de mando. Por su parte, una de las asociaciones profesionales de militares con representación en el Consejo de Personal de las Fuerzas Armadas ha expresado análogas críticas respecto a la operatividad (...). Las restantes, en cambio, desde planteamientos muy contrarios al diseño trazado por la Ley de la carrera militar y a las exigencias que impone para la promoción interna, en general son opuestas a la existencia de edades máximas, que al alcanzarse la imposibilitan...".

De igual modo, cabe decir ahora que el reglamento cuya aprobación se pretende es, tanto en su estructura como en su contenido, muy semejante al texto todavía en vigor y, por tanto, muy semejante también al proyecto examinado por el dictamen n.º 200/2020. Deben, sin embargo, subrayarse algunas diferencias. En cuanto a la "delicada cuestión de las edades máximas para el ingreso en los diferentes cuerpos y escalas", y según se ha hecho constar en los antecedentes, el artículo 17.1.b) del reglamento proyectado elimina todo límite de edad para incorporarse a las diferentes escalas de oficiales de los Cuerpos de Intendencia y de Ingenieros del Ejército de Tierra, de la Armada y del Ejército del Aire, y de los Cuerpos Comunes de las Fuerzas Armadas, por ingreso directo o por promoción, medida frente a la que se han formulado objeciones por parte del Estado Mayor del Ejército y de una de las asociaciones profesionales con representación en el Consejo de Personal de las Fuerzas Armadas.

En segundo lugar, el apartado 3 de la disposición adicional tercera prevé una acción concertada del Ministerio de Defensa con la Universidad Nacional de Educación a Distancia en orden a "facilitar al personal de la escala de suboficiales la obtención de titulaciones de grado del Sistema Educativo General". Dicha acción habrá de tener como resultado un programa, que se regulará por orden ministerial, y "en el que se maximizará, de acuerdo con la legislación vigente en materia de reconocimiento de créditos en el ámbito de la Educación Superior, la convalidación de créditos en base a los títulos de grado superior de Formación Profesional cursados en las Fuerzas Armadas, los estudios de la enseñanza de perfeccionamiento susceptibles de reconocimiento y a la experiencia profesional adquirida en el desempeño de sus cometidos profesionales". Según indica el preámbulo del proyecto, el objetivo de dicho programa es facilitar a los suboficiales la obtención de "las titulaciones requeridas para el ingreso en los centros docentes militares de formación de acceso a las escalas de oficiales". Esta nueva disposición ha recibido la crítica de una de las asociaciones informantes en el expediente, que hubiera preferido que las convalidaciones en cuestión hubieran sido efectuadas directamente por el real decreto cuyo proyecto se consulta.

En tercer lugar, el artículo 16.4 del reglamento que se proyecta prevé que para participar en los procesos de selección para cursar las enseñanzas de formación para incorporarse a las escalas de tropa y marinería se exigirá el título de graduado en educación secundaria obligatoria, novedad que, según destaca el preámbulo, se ha introducido a propuesta de asociaciones profesionales participantes en la elaboración del proyecto.

El Consejo de Estado valora positivamente los esfuerzos realizados por el departamento consultante en la elaboración del proyecto y no tiene reparos que oponer a las innovaciones de que se ha dado cuenta. De gran significación es sin duda la introducción por vía reglamentaria de la garantía de que todos los miembros de las escalas de tropa y marinería tengan el título de graduado en educación secundaria obligatoria. Sin perjuicio de lo que se dirá en el punto IV de estas consideraciones, una opinión igualmente favorable merece el apartado 3 de la disposición adicional tercera, cuyo fundamento legal se encuentra en los artículos 55 y 66.3 de la Ley de la carrera militar y que permitirá la elaboración de un programa de formación dirigido al personal de la escala de suboficiales, que contará con el respaldo académico de la Universidad Nacional de Educación a Distancia. La importancia del precepto de que se trata quizá justificaría que se le dedicara una disposición adicional propia, que sería la cuarta.

Por último, debe hacerse una reflexión sobre una diferencia de orden formal que existe entre el expediente que ahora se examina y aquel sobre el que recayó el dictamen del Consejo de Estado n.º 200/2020. En aquel expediente, la memoria del análisis de impacto normativo contaba con un anexo cuyo objeto era "fundamentar, con criterios objetivos y razonados, teniendo en consideración las necesidades de las Fuerzas Armadas, el establecimiento de las edades máximas para la participación en los procesos de selección para el ingreso en los centros docentes militares de formación de todos los cuerpos y escalas del personal militar". El cuidado estudio que se hacía en el anexo tenía en cuenta, entre otros aspectos, la jurisprudencia del Tribunal Supremo en la materia, incluyendo las sentencias de su Sala Tercera de 9 de mayo de 2014 y de 6 de mayo de 2015, que anularon ciertas edades máximas para el acceso a determinadas escalas, por considerar discriminatorio el límite de edad, que estaba falto de una justificación suficiente. Pues bien, entiende el Consejo de Estado -y pone especial énfasis en esta recomendación- que la memoria del análisis de impacto normativo que figura en el presente expediente debería contener un anexo semejante, para lo que bastaría adaptar el del expediente anterior a los cambios que en materia de límites de edad se han introducido en el proyecto de real decreto que se ahora se consulta. IV. La cuestión de la convalidación de los créditos en el marco del apartado 3 de la disposición adicional tercera del reglamento proyectado merece un comentario especial. Como ya se ha hecho constar, de tal disposición ha de salir un programa desarrollado en colaboración con la UNED "en el que se maximizará, de acuerdo con la legislación vigente en materia de reconocimiento de créditos en el ámbito de la Educación Superior, la convalidación de créditos en base a los títulos de grado superior de Formación Profesional cursados en las Fuerzas Armadas, los estudios de la enseñanza de perfeccionamiento susceptibles de reconocimiento y a la experiencia profesional adquirida en el desempeño de sus cometidos profesionales".

Un precepto singularmente importante a estos efectos, que no se cita en el proyecto consultado, es el artículo 66.3 de la Ley de la carrera militar, que dice así: "Los títulos del sistema educativo general serán de plena aplicación en todos los ámbitos. Los demás diplomas y certificaciones podrán ser convalidados y homologados con títulos oficiales del sistema educativo general mediante acuerdo entre el Ministerio de Defensa y el Ministerio de Educación y Ciencia u otras Administraciones públicas que tengan atribuida competencia en la materia". Ciertamente, en el apartado 3 de la disposición adicional tercera hay una remisión a "la legislación vigente en materia de reconocimiento de créditos en el ámbito de la Educación Superior". Pero entiende el Consejo de Estado que sería conveniente que el precepto que se analiza mencionara expresamente la necesidad de que la convalidación de créditos cuente con el acuerdo tanto del Ministerio de Educación y Formación Profesional como del Ministerio de Universidades; o, al menos, que contuviera una mención del artículo 66.3 de la Ley de la carrera militar.

Es lo cierto que en el marco de la actual estructura ministerial, las competencias educativas relevantes a los efectos de la puesta en marcha de lo previsto en el apartado 3 de la disposición adicional tercera del real decreto proyectado se encuentran divididas entre el Ministerio de Educación y Formación Profesional y el Ministerio de Universidades, con lo que el cumplimiento del artículo 66.3 de la Ley de la carrera militar obliga a que el programa formativo de cuya elaboración se trata cuente con el acuerdo de ambos ministerios.

La segunda norma que debe tenerse en cuenta es la enunciada en el artículo 22.3 del Reglamento de ordenación de la enseñanza de formación en las Fuerzas Armadas, aprobado por el reciente Real Decreto 1051/2020, de 1 de diciembre. Su tenor es el siguiente: "Los contenidos de los planes de estudios de la formación militar general, específica y para la adquisición de la especialidad fundamental para incorporarse a las escalas de suboficiales deberán satisfacer, a los efectos de reconocimiento de créditos, la conexión con sus homólogos de la formación para la incorporación a la escala de oficiales". Este concepto de "conexión" entre planes de estudios puede resultar útil para la aplicación y desarrollo del apartado 3 de la disposición adicional tercera del proyecto.

A la vista de lo anterior, se sugiere la siguiente versión alternativa de la norma de que se trata, que también incorpora alguna mejora de redacción:

"Se iniciarán las acciones necesarias para facilitar al personal de la escala de suboficiales la obtención de titulaciones de grado del Sistema Educativo General, mediante un programa formativo desarrollado en colaboración con la Universidad Nacional de Educación a Distancia, programa en el que se maximizará, de acuerdo con la legislación vigente en materia de reconocimiento de créditos en el ámbito de la Educación Superior, la convalidación de créditos con base en los títulos de grado superior de Formación Profesional cursados en las Fuerzas Armadas, los estudios de la enseñanza de perfeccionamiento susceptibles de reconocimiento y la experiencia profesional adquirida en el desempeño de sus cometidos profesionales. Dicho programa, que garantizará la igualdad de oportunidades de todo el personal de las escalas de suboficiales, se aprobará por orden ministerial previo acuerdo con el Ministerio de Educación y Formación Profesional y con el Ministerio de Universidades". V. Este apartado se dedica a una serie de observaciones de carácter particular, que comienzan con el preámbulo del proyecto de real decreto, al comienzo de cuya página 2, donde se dice "con el que quedan derogados los artículos del 20 al 31, ambos incluidos, del Real Decreto 35/2010", sería más propio decir "... ambos incluidos, del Reglamento de ingreso y promoción y de ordenación de la enseñanza de formación en las Fuerzas Armadas, aprobado por el Real Decreto 35/2010". En el penúltimo párrafo de la misma página 2, no debería decirse que se ha escogido a la Universidad Nacional de Educación a Distancia "por su implantación en todo el territorio nacional", pues en el actual panorama universitario español no es esa una característica que corresponda exclusivamente a la UNED. Al final de su página 3 debe decirse "Dictamen de la Comisión de Defensa del Congreso de los Diputados". Correlativamente, al comienzo de la página 4 habría que poner "Dictamen de dicha Comisión de Defensa". En el párrafo segundo de la propia página 4 sería mejor hablar de "la anulación de los límites de edad, aludida en los apartados anteriores" (mejor que "prevista", que tiene una connotación normativa que no es propia del preámbulo).

En el apartado 1 de la disposición transitoria segunda del real decreto proyectado sería más adecuado decir "serán de aplicación las resoluciones de la persona titular de la Subsecretaría de Defensa por las que se convocan pruebas selectivas". El verbo que se utiliza ("se mantendrán") sugiere una permanencia que no se da en las resoluciones, que se van adoptando para cada convocatoria.

El número que designa el último apartado (Escala de tropa y marinería) del artículo 16 del reglamento proyectado debe ser 4 y no 4.º.

En el cuadro que figura en el número 1.º ("Ejército de Tierra") de la letra a) ("Cuerpos Generales y de Infantería de Marina") del apartado 2 ("Escalas de suboficiales") del anexo I la relación que se hace de las especialidades fundamentales propias de los suboficiales no se corresponde con la que ha regir tras la entrada en vigor del proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Real Decreto 711/2010, de 28 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento de especialidades fundamentales de las Fuerzas Armadas, sobre el que ha recaído el dictamen n.º 210/2021 de este Consejo de Estado, aprobado por su Comisión Permanente el día 8 de abril de 2021. En lo que hace al Ejército de Tierra, las modificaciones que trae consigo el mencionado proyecto de real decreto se refieren tanto a la escala de suboficiales como a la escala de tropa y consisten en la unificación de las especialidades fundamentales de Infantería Ligera e Infantería Acorazada/Mecanizada en una única especialidad fundamental de Infantería; y en la sustitución de las actuales especialidades fundamentales de Artillería Antiaérea y Artillería de Campaña por una sola especialidad fundamental de Artillería. Tales modificaciones deberían tener el reflejo oportuno en el cuadro al que se ha hecho referencia.

Por último, debe hacerse una observación sobre la referencia al impacto por razón de género que se contiene en la memoria del análisis de impacto normativo. Según se reflejó en los antecedentes, la memoria se limita a declarar que dicho impacto resulta positivo, ya que el proyecto "no establece diferencia alguna entre la edad de los hombres y mujeres militares en el acceso a los diferentes cuerpos y escalas que se regulan". Entiende el Consejo de Estado que en el punto de que se trata, la memoria debería también contener, como información de contexto relevante a los efectos de la norma proyectada, datos sobre el porcentaje de mujeres en las Fuerzas Armadas y su evolución en los últimos años, presentados de manera desglosada para los tres Ejércitos y los Cuerpos Comunes. Se impone asimismo en este punto una mención del artículo 18 del reglamento proyectado, relativo a la protección de la maternidad. Como decía el dictamen n.º 200/2020, "por más que este texto ya forme parte del Reglamento que se deroga, sin duda su mantenimiento es relevante en materia de género".

Y en virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones formuladas en el cuerpo de este dictamen, puede V. E. elevar al Consejo de Ministros, para su aprobación, el proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento de ingreso y promoción en las Fuerzas Armadas".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 22 de abril de 2021

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMA. SRA. MINISTRA DE DEFENSA.