Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

El Consejo de Estado en Pleno, en sesión celebrada el día 15 de abril de 2021, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En virtud de la Orden de V. E. de 9 de marzo de 2021, registrada de entrada el 10 de marzo siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al anteproyecto de Ley de residuos y suelos contaminados.

De antecedentes resulta:

Primero.- El anteproyecto de Ley sometido a consulta

La Ley cuyo anteproyecto se consulta consta de ciento dieciocho artículos divididos en diez títulos, quince disposiciones adicionales, diez disposiciones transitorias, una disposición derogatoria, diez disposiciones finales y dieciséis anexos. La exposición de motivos de la Ley establece en su apartado I que su objeto es "sentar los principios de la economía circular a través de la legislación básica en materia de residuos, así como contribuir a la lucha contra el cambio climático y proteger el medio marino". De esta manera, se contribuye al cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible, incluidos en la Agenda 2030 y, en particular, a los objetivos 12 -producción y consumo sostenibles-, 13 -acción por el clima- y 14 -vida submarina-.

Seguidamente, los apartados II y III se refieren a los antecedentes normativos, y explican que la Ley incorpora al ordenamiento interno la Directiva (UE) 2018/851 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2018, por la que se modifica la Directiva 2008/98/CE sobre los residuos y la Directiva (UE) 2019/904 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de junio de 2019, relativa a la reducción del impacto de determinados productos de plástico en el medio ambiente (en adelante, Directiva sobre plásticos de un solo uso).

Además, se expone en el apartado IV, que la Ley revisa y clarifica algunos aspectos de la Ley 22/2011, de 28 de julio, a la luz de la experiencia adquirida durante los años de su aplicación, con el fin de avanzar en los principios de economía circular.

Los apartados siguientes (V a XVI) resumen el contenido de los títulos y capítulos de la Ley, de su parte final y de sus anexos.

El apartado XVII se refiere a la conformidad de la Ley con los principios de buena regulación recogidos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Su último párrafo pone de manifiesto que la Ley estaba incluida en el Plan Anual Normativo de 2020.

El título preliminar lleva por rúbrica "Disposiciones y principios generales".

Dentro de su capítulo I ("Disposiciones generales"), el artículo 1 se refiere al objeto y finalidad de la Ley. El artículo 2 recoge diversas definiciones a los efectos de la Ley. El artículo 3 determina su ámbito de aplicación, que se extiende a los residuos, los productos de plástico que se enumeran y las actividades de descontaminación de los suelos; también se establecen los ámbitos excluidos de dicha aplicación. El artículo 4 regula los subproductos, que son las sustancias u objetos resultantes de un proceso de producción, cuya finalidad primaria no sea la producción de esa sustancia u objeto, que cumpla las condiciones que allí se fijan. En el artículo 5 ("Fin de la condición de residuo") se regulan las condiciones para que determinados residuos que hayan sido sometidos a una operación de valorización dejen de ser considerados residuos. Finalmente, el artículo 6 se refiere a la clasificación y a la Lista europea de residuos, y determina las condiciones para que un residuo sea considerado peligroso o deje de serlo.

En el capítulo II se establecen los principios de la política de residuos y las competencias administrativas. El artículo 7 se refiere al principio de protección de la salud humana y el medio ambiente, concretando sus exigencias. El artículo 8 regula la jerarquía de residuos, conforme a la cual se determina el siguiente orden de prioridad: prevención, preparación para la reutilización, reciclado, otro tipo de valorización y eliminación. El artículo 9 se dedica a la autosuficiencia y proximidad, y el 10 al acceso a la información y participación en materia de residuos. El artículo 11, bajo la rúbrica "Costes de la gestión de los residuos", determina en su apartado 1 que, conforme al principio "quien contamina paga", los costes de gestión de residuos tendrán que ser sufragados por el productor inicial de residuos, el poseedor actual o el anterior poseedor; además, se hace referencia a los sistemas de responsabilidad ampliada del productor. En el caso de los costes de gestión de residuos de competencia local, se dice que las entidades locales establecerán "en el plazo de dos años a contar desde la entrada en vigor de esta Ley, una tasa o, en su caso, una prestación patrimonial de carácter público no tributaria, específica, diferenciada y no deficitaria, que permita implantar sistemas de pago por generación y que refleje el coste real, directo o indirecto, de las operaciones de recogida, transporte y tratamiento de los residuos, incluidos la vigilancia de estas operaciones y el mantenimiento y vigilancia posterior al cierre de los vertederos, así como los ingresos derivados de la aplicación de la responsabilidad ampliada del productor, de la venta de materiales y de energía". El artículo 12 se refiere a las competencias administrativas de las distintas Administraciones. Finalmente, el artículo 13 regula la Comisión de coordinación en materia de residuos, en la que están representados la Administración General del Estado, la de las comunidades autónomas y las entidades locales.

El título I regula los instrumentos de la política de residuos, entre los cuales se incluyen los programas de prevención de residuos, regulados en el artículo 14, que han de contener las medidas de prevención de residuos; y los planes y programas de gestión de residuos (artículo 15), que se llevarán a cabo por el Estado y las comunidades autónomas, y podrán serlo también por las entidades locales. Además, el artículo 16 regula las medidas e instrumentos económicos para fomentar el cumplimiento de los fines de la Ley, estableciendo disposiciones específicas en relación con la contratación de compras públicas.

El título II establece el marco normativo de la prevención de residuos. Su artículo 17 determina los objetivos de reducción de residuos para 2020 (un 10 % respecto los generados en 2010), 2025 (un 13 %) y 2030 (un 15 %). En el artículo 18 se listan las medidas de prevención que adoptarán las autoridades competentes. El artículo 19 se dedica, en particular, a la reducción de residuos alimentarios.

En el título III se regula la producción, posesión y gestión de los residuos.

Su capítulo I se refiere a la producción y posesión de los residuos. El artículo 20 establece las obligaciones del productor inicial u otro poseedor, consistentes en asegurar el tratamiento adecuado de los residuos, conforme a los principios establecidos en los artículos 7 y 8. El artículo 21 siguiente trata, en particular, sus obligaciones relativas a almacenamiento, mezcla, envasado y etiquetado. En el artículo 22 se regulan los residuos domésticos peligrosos.

El capítulo II ("Gestión de residuos") se divide en cuatro secciones. La 1.ª, relativa a las obligaciones en la gestión de los residuos, se compone de un único artículo, el 23, que regula las obligaciones de los agentes que realizan las distintas actividades con carácter profesional (recogida, transporte, tratamiento, negociantes y agentes, gestores de residuos). La sección 2.ª determina las medidas y objetivos en la gestión de los residuos; el artículo 24 prevé que las autoridades competentes adopten las medidas necesarias para que los residuos se destinen a la reutilización, reciclado u otras operaciones de valorización, para lo cual promoverán las actividades de preparación para la reutilización y reciclado de alta calidad. El artículo 25 regula el régimen de recogida separada de residuos para su valorización, incluyendo, en particular, los plazos para el establecimiento por las entidades locales de sistemas de recogida separada para las diferentes fracciones de residuos. En el artículo 26 se determinan los objetivos de preparación para la reutilización, reciclado y valorización para los años 2020, 2025, 2030 y 2035. En el artículo 27 se regula la eliminación de residuos. La sección 3.ª establece medidas de gestión para residuos específicos, como los biorresiduos (artículo 28), los aceites usados (artículo 29) y los residuos de construcción y demolición (artículo 30). En la sección 4.ª se recoge el régimen de traslado de los residuos en el interior del territorio del Estado (artículo 31) y la entrada y salida de residuos del territorio nacional (artículo 32).

El capítulo III regula el régimen de autorización y comunicación de las actividades de producción y gestión de residuos. En su artículo 33 se determina el régimen de autorización de estas actividades, diferenciando entre cada una de ellas y estableciendo su plazo y el régimen de transmisión de las autorizaciones. El artículo 34 siguiente contempla los supuestos de exenciones de autorización. El artículo 35, por su parte, se refiere a la comunicación previa de determinadas actividades de producción y gestión de residuos. En el artículo 36 se establecen las medidas que podrá tomar la autoridad competente de las comunidades autónomas con el fin de restablecer la legalidad ambiental.

El título IV se refiere a la "Responsabilidad ampliada del productor del producto".

Su capítulo I recoge las disposiciones generales en relación con las obligaciones que se pueden imponer a los productores. El artículo 37 enumera las obligaciones que se les pueden imponer en relación, entre otros aspectos, con el diseño de los productos y la organización de la gestión de los residuos; estas obligaciones podrán imponerse mediante real decreto. El artículo 38 prevé que el cumplimiento de estas obligaciones podrá hacerse de forma individual o colectiva, a través de la constitución de los correspondientes sistemas de responsabilidad ampliada. El artículo 39 se refiere a los casos en los que los productores decidan asumir las responsabilidades financieras y organizativas (regímenes voluntarios). En el artículo 40 se determina la obligación de los productores establecidos en otros Estados de cumplir las obligaciones de la Ley, para lo cual podrán nombrar un representante autorizado.

El capítulo II se refiere a los requisitos mínimos aplicables al régimen de responsabilidad ampliada del productor. La sección 1.ª, dedicada a disposiciones generales, establece en su artículo 41 el contenido mínimo de las normas que regulen estos regímenes de responsabilidad ampliada. La sección 2.ª, relativa a las disposiciones comunes sobre su funcionamiento, dedica su artículo 42 a las obligaciones relativas a la organización y financiación de la gestión de residuos a través de sistemas individuales y colectivos. Dentro de dicha sección, el artículo 43 se refiere el alcance de la contribución de los productores a dichos sistemas. El artículo 44 determina que deberán celebrar convenios con las Administraciones públicas que intervengan en la organización de la gestión de residuos. El artículo 45 se refiere a los acuerdos con otros operadores. En el artículo 46 se recoge la obligación de que los sistemas individuales y colectivos implanten un mecanismo de autocontrol con el fin de evaluar su gestión financiera y la calidad de los datos recogidos o comunicados. En el artículo 47 se establecen obligaciones relativas a la transparencia de la información de los sistemas individuales y colectivos. El artículo 48 siguiente incluye determinadas reglas sobre la confidencialidad de la información. La sección 3.ª de este capítulo regula la constitución de los sistemas de responsabilidad ampliada, e incluye en el artículo 49 las reglas relativas a los sistemas individuales (que requieren comunicación previa) y en el artículo 50 las correspondientes a los sistemas colectivos (que precisan de autorización previa, además del cumplimiento de otras obligaciones). El artículo 51 regula las garantías financieras, y el artículo 52 los efectos del incumplimiento de las obligaciones del régimen de responsabilidad ampliada. La sección 4.ª regula la supervisión y control de estos sistemas. En el artículo 53 se contienen diversas obligaciones de información para dicho control y seguimiento. El artículo 54 encomienda su supervisión a la Comisión de coordinación en materia de residuos.

El título V regula la reducción del impacto de determinados productos de plástico en el medio ambiente. El artículo 55 establece un calendario de reducción de la comercialización de los productos de plástico de un solo uso, fijándose para 2026 una reducción del 50 % respecto a 2022, y para 2030, una reducción del 70 % respecto a 2022. También se dispone que, a partir del 1 de enero de 2023, se deberá cobrar un precio por cada uno de los productos de plástico que se entreguen al consumidor. En el artículo 56 se recoge la prohibición de determinados productos de plástico. El artículo 57 fija los requisitos de diseño para los recipientes de plástico para bebidas. En el artículo 58 se regula la obligación de marcado de determinados productos de plástico de un solo uso. El artículo 59 prevé los objetivos de recogida separada de los productos de plástico, determinándose que en 2025 deberá alcanzar el 77 % en peso respecto al introducido en el mercado, y en 2029 el 90 %. Se establece la obligación de regular regímenes de responsabilidad ampliada del productor para determinados productos de plástico (artículo 60). También se regula la adopción de medidas de concienciación (artículo 61). El artículo 62 se refiere a la "Coordinación de las medidas".

El título VI regula la descontaminación de suelos. Se determina que reglamentariamente se deberá aprobar una lista de actividades potencialmente contaminantes (artículo 63). El artículo 64 regula la declaración de los suelos contaminados, declaración que obliga a realizar las actividades necesarias para proceder a su descontaminación y recuperación. En el artículo 65 se determinan los sujetos responsables de la descontaminación y recuperación de suelos contaminados; estas actividades se podrán llevar a cabo mediante convenios, de conformidad con el artículo 66. También se contempla la recuperación voluntaria de suelos, que requiere que el proyecto de recuperación voluntaria sea aprobado por la autoridad competente de la comunidad autónoma (artículo 67). Finalmente, el artículo 68 regula el inventario de suelos contaminados y de descontaminaciones voluntarias, que deben llevar las comunidades autónomas.

El título VII lleva por rúbrica "Información". Su artículo 69 regula el Registro de producción y gestión de residuos, que será compartido y único para todo el territorio nacional, y en el que se debe incorporar la información sobre autorización y comunicaciones que las comunidades autónomas deben inscribir en sus registros. Además, las personas físicas o jurídicas registradas y los productores que generen más de diez toneladas de residuos no peligrosos al año deben llevar un archivo electrónico en el que se recogerá información sobre los residuos generados y la cantidad de productos y residuos resultantes de la preparación para la reutilización, reciclado, valorización o eliminación (artículo 70). El artículo 71 regula otras obligaciones de información de los titulares de autorizaciones, de las comunidades autónomas y entidades locales, y del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico a la Comisión Europea. El artículo 72 regula el Sistema de información de residuos que permitirá disponer de la información necesaria para realizar el seguimiento y control de la gestión de los residuos y suelos contaminados.

En el título VIII se regulan las medidas fiscales para incentivar la economía circular.

Su capítulo I regula el impuesto especial sobre los envases de plástico no reutilizables, que es un impuesto indirecto (artículo 73) que se aplica a los envases no reutilizables que contengan plástico y el resto de los productos enumerados en el artículo 74. Se aplicará a todo el territorio español, sin perjuicio de los regímenes tributarios forales (artículo 75) y de lo dispuesto en los tratados y convenios internacionales (artículo 76). El artículo 77 contiene diversas definiciones a efectos del impuesto. El hecho imponible es la fabricación, importación o adquisición intracomunitarias de los productos que forman parte del ámbito objetivo, en los términos previstos en el artículo 78. El artículo 79 regula los supuestos de no sujeción, el artículo 80 el momento del devengo y el artículo 81 las exenciones. Los contribuyentes se determinan en el artículo 82. La base imponible del impuesto está constituida por la cantidad de plástico no reciclada contenida en los productos (artículo 83); a dicha base se le aplica un tipo impositivo de 0,45 euros (artículo 84), determinándose en consecuencia la cuota íntegra (artículo 85). Los artículos siguientes regulan las deducciones (artículo 86), devoluciones (artículo 87) y las normas generales sobre gestión (artículo 88). El artículo 89 regula el régimen de infracciones y sanciones.

Dentro del mismo título, el capítulo II regula el impuesto sobre el depósito de residuos en vertederos, la incineración y la coincineración de residuos. Se configura como tributo de carácter indirecto (artículo 90), y se aplicará a todo el territorio español, sin perjuicio de los regímenes tributarios forales (artículo 91) y de lo dispuesto en los tratados y convenios internacionales (artículo 92). El artículo 93 define distintos términos a efectos del impuesto. El hecho imponible es la entrega de residuos para su eliminación en vertederos, para su eliminación o valorización en instalaciones de incineración o instalaciones de coincineración (artículo 94). Los artículos 95 y 96 regulan las exenciones y el momento de devengo, respectivamente. El artículo 97 se refiere a los sujetos pasivos. La base imponible del impuesto estará constituida por el peso en toneladas métricas de los residuos depositados (artículo 98). En el artículo 99 se fija la cuota íntegra para los distintos supuestos. Los sustitutos del contribuyente deben repercutir el importe de las cuotas a los contribuyentes, que están obligados a soportarlas (artículo 100). El artículo 101 contiene algunas normas sobre la aplicación del impuesto y el artículo 102 sobre el régimen sancionador. El artículo 103 establece que la recaudación del impuesto se asignará a las comunidades autónomas en función del lugar donde se realicen los hechos imponibles.

El título IX se refiere a la responsabilidad, vigilancia, inspección, control y régimen sancionador.

En su capítulo I se determina el régimen de responsabilidad, vigilancia, inspección y control. El artículo 104 establece quiénes serán los responsables del cumplimiento de las obligaciones en materia de residuos. El artículo 105 siguiente se refiere a la competencia en materia de funciones de vigilancia, inspección y control. De conformidad con el artículo 106, las entidades y sujetos del sector estarán sometidos a inspecciones periódicas.

El capítulo II recoge el régimen sancionador. Su artículo 107 determina quiénes serán los sujetos responsables y los casos en los que dicha responsabilidad será solidaria. El artículo 108 tipifica las infracciones muy graves, graves y leves. El artículo 109 siguiente se refiere a las sanciones de cada tipo de infracción. La graduación se hará conforme a lo establecido en el artículo 110. En el artículo 111 se determinan los órganos competentes para imponer sanciones en el caso de que la competencia corresponda a la Administración General del Estado. El procedimiento sancionador se regula en el artículo 112 siguiente. El artículo 113 determina los plazos de prescripción. En el artículo 114 se regulan los casos de concurrencia de sanciones. La autoridad competente podrá adoptar las medidas de carácter provisional necesarias, en los términos previstos en el artículo 115. Además, el sujeto responsable estará obligado a la reparación del daño causado y la indemnización de los daños y perjuicios ocasionados (artículo 116), pudiendo acordarse la imposición de multas coercitivas o la ejecución subsidiaria cuando no procediera a la restauración o indemnización (artículo 117). El artículo 118 determina la posibilidad de dar publicidad a las sanciones impuestas.

En la parte final de la norma, la disposición adicional primera declara de utilidad pública e interés social, a efectos de la legislación de expropiación forzosa, del establecimiento o ampliación de instalaciones de almacenamiento, valorización y eliminación de residuos. La disposición adicional segunda ordena a las Administraciones públicas a promover los sistemas más sostenibles de prevención, reducción y gestión de los residuos de bolsas de plástico y sus alternativas. En la disposición adicional tercera se determina que la Administración General del Estado establecerá medidas para financiar el coste adicional que implica la valorización de los residuos generados en las Illes Balears, Canarias, Ceuta y Melilla que no hayan podido valorizarse in situ y que sean transportados por mar a la Península o a otra isla. La disposición adicional cuarta regula la aplicación de la Ley en los casos en que pueda afectar a la Defensa Nacional. De acuerdo con la disposición adicional quinta, la aplicación de la Ley se realizará sin perjuicio de las disposiciones relativas a la protección de la salud y a la prevención de riesgos laborales. La disposición adicional sexta establece medidas para la coordinación de las garantías financieras que deben suscribir los sujetos obligados a ellos. La disposición adicional séptima se refiere al supuesto en que los hechos imponibles regulados en la Ley estén gravados por las comunidades autónomas. La disposición adicional octava trata sobre la tramitación electrónica de los procedimientos. En la disposición adicional novena se determina que los productores iniciales u otros poseedores de residuos reciclables podrán priorizar que su tratamiento completo se realice dentro de la Unión Europea con el fin de evitar el impacto ambiental de su transporte fuera de ella, de conformidad con la normativa aplicable. La disposición adicional décima regula las reglas de actuación en los casos de situaciones de emergencia. En la disposición adicional undécima se establece la adaptación de los contratos suscritos por las entidades locales para la prestación de servicios, concesión de obras, concesión de obra y servicio o de otro tipo, para los servicios de recogida y tratamiento de residuos de competencia local con el objeto de dar cumplimiento a las nuevas obligaciones de recogida y tratamiento establecidas en la Ley. La disposición adicional duodécima se refiere a la articulación entre el Registro Integrado Industrial y el Registro de Productores de Productos. La disposición adicional decimotercera determina que el Ministerio de Derechos Sociales y Agenda 2030 elaborará en el plazo de un año una Guía de buenas prácticas para la donación solidaria para el aprovechamiento de los productos. En la disposición adicional decimocuarta, se establece que, antes del 1 de enero de 2023, los ayuntamientos elaborarán un censo de instalaciones y emplazamientos con amianto, incluyendo un calendario que planifique su retirada. La disposición adicional decimoquinta se refiere a las normas aplicables en materia de protección de datos personales.

La disposición transitoria primera se refiere a los subproductos; la segunda a la adaptación de los sistemas al nuevo régimen de responsabilidad ampliada del productor; la tercera al régimen transitorio de las garantías financieras; la cuarta, al de las autorizaciones y comunicaciones; la quinta establece normas transitorias sobre el compost inscrito en el Registro de productos fertilizantes; en la sexta se establece el régimen transitorio del impuesto regulado en el capítulo II del título VIII aplicable a determinados residuos industriales; la séptima determina el régimen transitorio de la cesión del rendimiento y de la atribución de competencias normativas en relación con el impuesto regulado en el capítulo II del título VIII; la octava se refiere al régimen transitorio de la atribución de competencias de gestión en relación con el mismo tributo; la novena contempla el régimen transitorio aplicable en relación con las obligaciones de información de las comunidades autónomas establecidas en el artículo 71; la décima regula la acreditación de la cantidad de plástico reciclado contenida en los productos que forman parte del ámbito objetivo del impuesto durante los primeros doce meses siguientes a la aplicación del impuesto.

La disposición derogatoria establece la derogación de la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados, y de otras normas de rango reglamentario. Además, establece la derogación del capítulo VII sobre régimen sancionador y la disposición adicional quinta de la Ley 11/1997, de 24 de abril, de Envases y Residuos de Envases; los restantes preceptos, en lo que no se opongan a la Ley cuyo anteproyecto se consulta, permanecen vigentes con rango reglamentario.

La disposición final primera se refiere a los títulos competenciales. La segunda señala que la Ley incorpora al Derecho español la Directiva (UE) 2018/851 y la Directiva (UE) 2019/904. La disposición final tercera recoge habilitaciones para el desarrollo reglamentario al Gobierno, a la Ministra para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, y, conjuntamente, a los titulares del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico y del Ministerio de Hacienda. La disposición final cuarta habilita a la Ley de Presupuestos Generales del Estado para modificar, de conformidad con el artículo 134.7 de la Constitución Española, determinados aspectos relativos a los tributos regulados en el título VIII de la Ley. La disposición final quinta ordena que en el plazo de cuatro años desde la entrada en vigor de la Ley, se adapten las disposiciones de desarrollo en materia de residuos. La disposición final sexta establece que en el plazo máximo de tres años desde la entrada en vigor de esta Ley, se desarrollarán regímenes de responsabilidad ampliada del productor para los textiles, muebles y enseres, y los plásticos de uso agrario no envases en aplicación del título IV de esta Ley. La disposición final séptima se refiere a la aprobación de las ordenanzas previstas el artículo 12.5 de esta Ley por parte de las entidades locales. La disposición final octava introduce una modificación en el artículo 24 de texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, en el sentido de permitir el establecimiento de una bonificación de hasta un 95 % de la cuota íntegra de las tasas o en su caso, de las prestaciones patrimoniales de carácter público no tributario, que se exijan por la prestación del servicio de recogida de residuos sólidos urbanos para aquellas empresas de distribución alimentaria y de restauración que tengan establecidos sistemas de gestión que reduzcan de forma significativa y verificable los residuos alimentarios. La disposición final novena se refiere al control de actividades de gestión de residuos relevantes para la seguridad ciudadana. La disposición final décima trata sobre la entrada en vigor de la Ley.

Además, la Ley incluye los siguientes anexos:

* Anexo I. Características de los residuos que permiten calificarlos de peligrosos. * Anexo II. Operaciones de valorización. * Anexo III. Operaciones de eliminación. * Anexo IV. Productos de plástico de un solo uso. * Anexo V. Ejemplos de instrumentos económicos y otras medidas para incentivar la aplicación de la jerarquía de residuos a que se refiere el artículo 8, apartado 2. * Anexo VI. Ejemplos de medidas de prevención de residuos contemplados en el artículo 14. * Anexo VII. Contenido de los planes autonómicos de gestión de residuos. * Anexo VIII. Normas relativas al cálculo de la consecución de los objetivos. * Anexo IX. Contenido de la solicitud de autorización de las instalaciones de recogida y tratamiento de residuos y de los gestores de recogida y tratamiento de residuos. * Anexo X. Contenido de la autorización de las instalaciones de recogida y tratamiento de residuos y de los gestores de recogida y tratamiento de residuos. * Anexo XI. Contenido de la comunicación de los productores y gestores de residuos del artículo 35. * Anexo XII. Contenido mínimo de la comunicación de los sistemas individuales de responsabilidad ampliada. * Anexo XIII. Contenido mínimo de la solicitud de autorización de los sistemas colectivos de responsabilidad ampliada. * Anexo XIV. Obligaciones de información en materia de suelos contaminados y de descontaminaciones voluntarias. * Anexo XV. Información requerida en la memoria anual prevista en el artículo 71. * Anexo XVI. Toma de muestras y análisis.

Segundo.- La memoria del análisis de impacto normativo

A.- Señala la memoria que el anteproyecto tiene por objeto cumplir con los nuevos objetivos establecidos en las nuevas directivas de residuos que conforman el "Paquete de Economía Circular", así como con los nuevos objetivos derivados de la directiva de plásticos de un solo uso que deriva de la "Estrategia Europea para el plástico en una economía circular".

B.- La memoria expone algunos datos relevantes:

- El aprovechamiento de los residuos es "manifiestamente mejorable" tal y como apuntan los últimos datos disponibles sobre valorización energética y material. En 2016, en la UE, se generaron 2.500 millones de toneladas de residuos, contribuyendo España en un 5 %, de las que casi el 50 % se valorizaron materialmente, el 4 % se valorizó energéticamente y el 47 % restante se destinó a vertedero. En España, se dice, "los datos de valorización material son algo menores (el 43 %), la incineración se mantiene y se incrementa el vertido al 54 %".

- En el caso de los residuos municipales, "en 2016 en Europa se recicló el 46 %, se incineró el 27.6 % y se depositó en vertedero el 24 %. En España, para este mismo flujo de residuos, en 2016 se generaron 21.5 millones de toneladas de residuos. De ellos, solo se recogió separadamente el 20.4 %. En lo que respecta al tratamiento, se destinó a reciclado el 34 %, 12 % a incineración y el resto (54 %) a vertedero".

- Por lo que se refiere a la incidencia de los residuos en el cambio climático, se explica en la memoria que, en el año 2018, fueron responsables del 4 % del volumen total de las emisiones de Gases de Efecto Invernadero (GEI), constituyendo una de sus fuentes difusas. "Si bien -se dice- su contribución al cambio climático es pequeña en relación con la de otros sectores, aún se puede reducir, ya que el 83 % de esas emisiones proceden del depósito de residuos biodegradables en vertedero. Adicionalmente, la gestión sostenible de residuos ayuda a otros sectores económicos a reducir sus emisiones de gases de efecto invernadero".

- También se señala que "el 80 % de las basuras marinas proceden de fuentes terrestres, por lo que gran parte de las medidas para su erradicación se deberán asentar en las políticas de gestión de residuos".

Todos estos datos, se dice, ponen de manifiesto la necesidad de reforzar la actual legislación básica en materia de residuos para alinearla de forma decidida con los objetivos de la economía circular, contribuir a la lucha contra el cambio climático y proteger el medio marino. Con ello, se contribuye, además, al cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible incluidos en la Agenda 2030 y, en particular, a los objetivos 12 (producción y consumo sostenibles), 13 (acción por el clima) y 14 (vida submarina).

Además, se dice, la política de residuos es creadora de empleo.

C.- En cuanto a los antecedentes normativos de la UE, se hace referencia a la aprobación del denominado "Paquete de Residuos", que incluye la siguientes directivas: Directiva (UE) 2018/851 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2018, por la que se modifica la Directiva 2008/98/CE sobre los residuos; la Directiva (UE) 2018/850 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2018, por la que se modifica la Directiva 1999/31/CE relativa al vertido de residuos; la Directiva (UE) 2018/852 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2018, por la que se modifica la Directiva 94/62/CE relativa a los envases y residuos de envases; y la Directiva (UE) 2018/849 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2018, por la que se modifican la Directiva 2000/53/CE relativa a los vehículos al final de su vida útil, la Directiva 2006/66/CE relativa a las pilas y acumuladores y a los residuos de pilas y acumuladores y la Directiva 2012/19/UE sobre residuos de aparatos eléctricos y electrónicos. Además, se menciona la Directiva (UE) 2019/904 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de junio de 2019, relativa a la reducción del impacto de determinados productos de plástico en el medio ambiente.

En este contexto, se dice, la Ley incorpora al derecho interno la Directiva (UE) 2018/851 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2018, por la que se modifica la Directiva 2008/98/CE sobre los residuos, y la Directiva (UE) 2019/904 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de junio de 2019, relativa a la reducción del impacto de determinados productos de plástico en el medio ambiente. El plazo de transposición de la Directiva 2018/851/UE finalizó el 5 de julio de 2020, mientras que el de la Directiva 2019/904/UE finaliza el 3 de julio de 2021. Por otra parte, se adoptan medidas en fiscalidad ambiental, como un instrumento económico complementario para coadyuvar a la protección y defensa del medio ambiente. Por ello, se introduce un impuesto especial sobre los envases de plástico no reutilizables. La memoria recoge una tabla de correspondencias con las dos Directivas que se transponen.

D.- Los objetivos perseguidos son los siguientes:

- Establecer medidas destinadas a proteger el medio ambiente y la salud humana, mediante la prevención y reducción de la generación de residuos y de sus impactos adversos en el medio ambiente, y mediante la reducción del impacto global del uso de los recursos y la mejora de su eficiencia.

- Prevenir y reducir el impacto de determinados productos de plástico en el medio ambiente, en particular el medio acuático, y en la salud humana.

- Favorecer la transición a una economía circular, garantizando el funcionamiento del mercado interior y la competitividad de España a largo plazo.

- La regulación del régimen jurídico de los suelos contaminados.

- Establecer un impuesto sobre los envases de plástico no reutilizables, y un impuesto sobre sobre la incineración y coincineración de residuos y la eliminación de residuos mediante su depósito en vertederos.

Por otra parte, el anteproyecto establece los siguientes objetivos:

- Reducción del peso de los residuos producidos, conforme al siguiente calendario:

* En 2020 un 10 % respecto a los generados en 2010. * En 2025 un 13 % respecto a los generados en 2010. * En 2030 un 15 % respecto a los generados en 2010.

- Reducción de comercialización de determinados productos de plástico de un solo uso:

* En 2026 se habrá conseguido una reducción del 50 % con respecto a 2022. * En 2030 se habrá conseguido una reducción del 70 % con respecto a 2022.

- Recogida separada de botellas de plástico:

* En 2025, el 77 % en peso respecto al introducido en el mercado. * En 2029 el 90 % en peso respecto al introducido en el mercado.

- Preparación para la reutilización y el reciclado de residuos municipales:

* En 2025: el 55 % respecto de los residuos municipales generados. * En 2030: el 60 % respecto de los residuos municipales generados. * En 2035: el 65 % respecto de los residuos municipales generados.

E.- En lo que se refiere a las alternativas consideradas, se indica que se planteó como primera opción la modificación parcial de la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados, en dos momentos temporales distintos, con el fin de adelantar, en una primera modificación, el cumplimiento de los objetivos de las directivas, y luego para incorporar el resto de los preceptos comunitarios. Sin embargo, finalmente se ha optado por aprobar una nueva ley que derogue la anterior y que incorpore al ordenamiento jurídico español tanto la Directiva (UE) 2018/851/UE, por la que se modifica la Directiva 2008/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de noviembre de 2008, sobre los residuos, como la Directiva (UE) 2019/904 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de junio de 2019, relativa a la reducción del impacto de determinados productos de plástico en el medio ambiente.

F.- Seguidamente, razona la memoria la adecuación de la Ley a los principios de buena regulación.

G.- En lo que hace a la distribución constitucional de competencias, se indica que la ley tiene el carácter de legislación básica de protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las comunidades autónomas de establecer normas adicionales de protección, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 149.1.23.ª de la Constitución Española, con excepción de los siguientes artículos:

- Los artículos 12.5, 15.3, la disposición adicional octava, la disposición adicional undécima y la disposición final séptima, tienen el carácter de legislación sobre bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas, de acuerdo con el artículo 149.1.18.ª, de la Constitución Española.

- Los artículos 12.3.c), 32 y 108 apartados 2.j), 2.k), 3.h), y 3.i), 3.j), y 3.k) en lo que respecta al traslado de residuos desde o hacia países terceros no miembros de la Unión Europea, tienen el carácter de legislación sobre comercio exterior, competencia exclusiva del Estado, de acuerdo con el artículo 149.1.10.ª de la Constitución Española.

- Los artículos 20.6, 23.5. b) y c), 51, se dictan al amparo del artículo 149.1.11.ª de la Constitución Española, que atribuye al Estado la competencia para dictar las bases de la ordenación de los seguros.

- Los artículos 63.3 y 64.5 en lo que se refiere a la inscripción de notas marginales en el Registro de la Propiedad, se dictan al amparo del artículo 149.1.8.ª, que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de ordenación de los registros públicos.

- Los títulos IV y V de esta Ley tienen carácter de legislación básica sobre planificación general de la actividad económica y sobre protección del medio ambiente, conforme a lo dispuesto en los artículos 149.1.13.ª y 23.ª de la Constitución Española.

- El título VIII, la disposición adicional séptima, la disposición transitoria sexta, la disposición transitoria séptima, la disposición adicional octava, los apartados 1.h) y 3 de la disposición final tercera, la disposición final cuarta, y la disposición final octava, se dictan al amparo de la competencia exclusiva del Estado en materia de Hacienda General prevista en el artículo 149.1.14.ª de la Constitución Española.

Se indica, además, que el anteproyecto no altera las competencias en materia de gestión de residuos que se regulan en la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (artículos 25.2.b), 26.1.a), 26.1.b), 26.2.a), 36.1.c) y 87.2). La regulación contenida en el anteproyecto, y en particular en el artículo 12.5, es coherente y complementa dicha regulación.

H.- En lo que hace a los impactos, se señala lo siguiente:

a.- En lo que hace al impacto económico y para otras Administraciones distintas de la estatal, se señala lo siguiente:

- Se hace referencia en la memoria al "coste económico derivado de probables sanciones al Reino de España como consecuencia del incumplimiento de las normativas comunitarias, cuyo control está siendo cada vez más riguroso por parte de las instancias comunitarias"; a este respecto, se ponen de manifiesto algunas sanciones y multas coercitivas impuestas a los Estados en este ámbito (se cita, entre otros casos, el de la STJUE c-196/13 Comisión v Italia, que impuso una suma a tanto alzado de 40 millones de euros y una multa coercitiva semestral de importe inicial de 42.800.000 de euros, en relación con los "emplazamientos de vertido de residuos peligrosos").

- También destaca la memoria el importante impacto que tendrá la norma para otras Administraciones territoriales y, en particular, para la Administración local. Se dice, por ejemplo, que "determinados estudios indican que el gasto en la gestión de los residuos de competencia local (incluyendo normalmente recogida y tratamiento de residuos y limpieza viaria) puede superar el 30 % del presupuesto de las entidades locales" (págs. 64 y 65 de la memoria); y se añade más abajo que es "el diferencial del coste de implantación de la recogida el que determina el posible impacto económico en las entidades locales", haciendo referencia a algunos estudios realizados en Cataluña, donde ya está implantada la recogida separada de biorresiduos de forma generalizada, que "estiman que el impacto de la implantación de la recogida separada de biorresiduos en el coste total, oscila entre 10-30 €/t, e incluso, en algún caso puede suponer un ahorro de hasta 5 €/t" (pág. 65 de la memoria). En este ámbito, la Ley prevé que las entidades locales establezcan, en el plazo de dos años a partir de su entrada en vigor, "una tasa o, en su caso, una prestación patrimonial de carácter público no tributaria, específica, diferenciada y no deficitaria, que permita implantar sistemas de pago por generación y que refleje el coste real, directo o indirecto, de las operaciones de recogida, transporte y tratamiento de los residuos, incluidos la vigilancia de estas operaciones y el mantenimiento y vigilancia posterior al cierre de los vertederos, así como los ingresos derivados de la aplicación de la responsabilidad ampliada del productor, de la venta de materiales y de energía".

- También alude la memoria al "considerable esfuerzo económico de inversión en los principales escalones de la jerarquía de residuos (prevención, preparación para la reutilización y reciclado)", que refleja un estudio de la Comisión , en el que se pone de manifiesto que las necesidades de inversión en la gestión de residuos municipales pueden conllevar inversiones en el período 2021-2027 por importe, en España, de 1.431 millones de euros.

- La memoria analiza también el impacto de las medidas en lo que hace a los sistemas de responsabilidad ampliada del productor: se refleja, entre otros datos, este impacto a partir de los ingresos obtenidos por los diferentes sistemas de responsabilidad ampliada en 2018 -por ejemplo, 601,48 millones de euros en el ámbito de los envases-. Y se añade luego que algunas de las disposiciones de la Ley supondrán un impacto importante en estos sistemas, en términos, se dice, "de un traslado del impacto económico que actualmente soporta el sector público al sector privado responsable de la puesta en el mercado de determinados productos cuyos residuos producen un impacto en el medio ambiente". En otros casos, el impacto económico derivará de la necesidad de desarrollar reglamentariamente nuevos sistemas de responsabilidad ampliada del productor (como en el sector textil o el ámbito del plástico en el sector agrario). Asimismo, se destaca la relevancia de las medidas adoptadas en el ámbito del plástico; se señala, al respecto, que "si atendemos al informe de evaluación de impacto de la propuesta de directiva, a nivel comunitario se calculó que en 2030, la opción reflejada en la directiva finalmente aprobada significaría un ahorro en el total de la Unión Europea de 2.6 millones de toneladas de CO2 equivalente, y evitaría daños medioambientales equivalentes a 11 mil millones €. Por otro lado, el coste de cumplimiento de la norma para las empresas en el total de la UE en 2030 sería de alrededor de 2 mil millones €, y para la gestión de los residuos de unos 510 millones €".

- En lo que se refiere a los dos nuevos tributos previstos, se indica que el impuesto sobre la fabricación, importación o adquisición intracomunitaria de los envases de plástico no reutilizables puede suponer una cantidad de 723.992.850 euros anuales, de acuerdo con la información de la que se dispone de 2017. En relación con el otro tributo, la cantidad prevista es de 538.515.404,08 euros.

b.- En lo que se refiere al impacto sobre la unidad del mercado y la competencia, se señala que "es posible que muchas de las posibles restricciones a la competencia puedan provenir de la actividad normativa autonómica" y que "la existencia de barreras a la entrada en la regulación autonómica puede dañar la unidad de mercado y afectar a la competencia en aquellos mercados cuyo ámbito geográfico no coincida estrictamente con el de la comunidad autónoma". No obstante, se dice, el Estado supervisa que las barreras y demás restricciones que las comunidades autónomas puedan establecer en el ejercicio de sus competencias "no resulten absolutas, injustificadas o desproporcionadas". A este respecto, entre aquellos preceptos del anteproyecto que pudieran dar lugar a limitaciones a la competencia, se citan los siguientes:

- La potestad de que las Administraciones públicas en sus respectivos ámbitos competenciales declaren como servicio público todas o alguna de las operaciones de gestión de determinados residuos que consideren adecuados (artículo 12.6).

- La potestad de creación de impuestos especiales sobre los residuos que permitan llevar a cabo las políticas ambientales previstas en la Ley (artículo 16).

- El establecimiento de determinadas medidas respecto a los residuos peligrosos y al traslado de residuos.

- La creación para muchos flujos de residuos de un sistema colectivo de responsabilidad ampliada, con lo que existe un régimen de monopolio que en algunos casos ha derivado en un control del mercado de la gestión de los residuos.

- En determinados sistemas colectivos de responsabilidad ampliada, constituidos como entidades mercantiles sin ánimo de lucro, las decisiones sobre la evaluación y posible incremento del coste a pagar por producto por los productores que se adhieren se realizan por el consejo de administración, estando obligadas las empresas adheridas a cumplirlo para no incurrir en situaciones ilegales. Por otro lado, las entidades gestoras de los sistemas colectivos de responsabilidad ampliada pueden disponer de información relativa a la cuota de mercado de cada empresa adherida.

No obstante, se dice, la regulación de estos aspectos tiene por objetivo proteger la salud pública y el medio ambiente, lo que justifica la existencia de dichas limitaciones. Por otra parte, se indica que en la regulación de la responsabilidad ampliada se han incluido novedades dirigidas a evitar limitaciones a la competencia y a la unidad de mercado, y se han tenido en cuenta las observaciones realizadas por la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (en adelante, CNMC). Entre ellas, se hace referencia a la garantía de la igualdad de trato entre los productores, la realización de auditorías externas a las cuentas de los sistemas colectivos, la clarificación de las contribuciones financieras o la modificación del sistema de toma de decisiones en los sistemas colectivos.

Por otra parte, para evitar la existencia de barreras autonómicas, se ha otorgado al Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico la competencia para declarar como subproductos las distintas sustancias o subproductos. No obstante, se ha estimado también necesario habilitar mecanismos para que la declaración pueda producirse en el ámbito autonómico, con la supervisión del citado departamento.

En lo que hace al principio de libre circulación de mercancías, si bien se prevé la necesidad de presentar una comunicación previa por parte de los transportistas de residuos, en caso de transporte, dicha comunicación será válida en todo el territorio nacional.

En relación con un posible impacto específico sobre la pequeña y mediana empresa, se indica que la normativa comunitaria no prevé excepciones al cumplimiento de sus disposiciones a empresas por razón de su tamaño. No obstante, no se prevén a priori efectos negativos concretos sobre las PYME, más allá de las posibles nuevas cargas administrativas que proceden de la Directiva (UE) 851/2018, y que deben ser incorporadas a la Ley. Para disminuir el coste de estas nuevas cargas, se prevé la tramitación electrónica de los procedimientos. Por otro lado, en cuanto a las medidas establecidas relativas a la recogida separada de los residuos para su valorización, que obligan a su establecimiento para todos los residuos, mencionando expresamente a los comerciales e industriales, y que podría a priori suponer un impacto en las empresas (incluidas las PYME), se estima que se trata de "una clarificación del régimen anteriormente existente y no una carga nueva", si bien se reconoce que su interpretación no se ha hecho de manera homogénea hasta el momento, existiendo empresas que no aplican esta recogida separada de sus residuos comerciales e industriales.

El anteproyecto también puede presentar restricciones a la competencia en el ámbito de los plásticos. Entre otras medidas, se prevé la prohibición de la distribución gratuita de determinados artículos de plástico, la sustitución de determinados productos de plástico por otros de material distinto, la prohibición de la introducción en el mercado de determinados productos de plástico o el marcado de algunos artículos previstos en el anexo IV de la norma. No obstante, se dice, se unifican ciertas medidas adoptadas en distintas regulaciones autonómicas, estableciendo de este modo los requisitos necesarios de aplicación de la norma en todo el Estado, evitando la fragmentación territorial del mercado nacional que pudiera dificultar la competencia efectiva e impedir aprovechar las economías de escala.

c.- Desde el punto de vista presupuestario para el Estado, se indica que el anteproyecto no tiene repercusión directa sobre el gasto público de la Administración General del Estado, tanto financiero como no financiero, ni supone un incremento ni de dotaciones ni de retribuciones, ya que los instrumentos previstos en esta norma serán puestos en marcha con los recursos materiales y humanos existentes. Sin embargo, sí supone un incremento de los ingresos, que se reflejará en los Presupuestos Generales del Estado, como consecuencia del establecimiento del impuesto especial sobre los envases de plástico no reutilizables, y tal como se ha descrito en el apartado relativo al impacto económico.

d.- La norma incorpora nuevas cargas administrativas para el sector privado y para las comunidades autónomas y entes locales; gran parte de ellas proceden de la Ley 22/2011, vigente, y de la Directiva (UE) 8512018. Estas nuevas cargas se valoran en un importe anual de 27.568.681,36 euros. Dado que la Ley 22/2011 suponía cargas valoradas en 15.891.950 euros anuales, el coste adicional será de 11.676.731,36 euros anuales.

e.- El anteproyecto carece de impacto de género y otros impactos sociales (sobre la infancia y adolescencia, en la familia, por razón de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con movilidad reducida).

f.- En cuanto al impacto medioambiental, la mejora de la gestión de los residuos, de los residuos de competencia local en particular, y a la reducción de los abandonados en el medio ambiente, generará efectos positivos en el entorno y en la salud humana. Además, de forma indirecta, se reducirán los niveles de emisión de gases de efecto invernadero y de contaminación atmosférica. Todo ello se traducirá en una reducción de emisiones de gases de efecto invernadero en el Sistema Español de Inventario, que de acuerdo con la Evaluación de Impacto de las propuestas de directivas comunitarias para España se estimó en 32,89 millones de toneladas de CO2 en el período 2015-2035.

En relación con las medidas incluidas en el título dedicado a los plásticos de un solo uso, estas están enfocadas principalmente a reducir la basura dispersa en el ámbito marino, si bien todas las medidas tendrán igualmente una repercusión muy positiva en el ámbito terrestre. La basura dispersa en el medio marino tiene carácter transfronterizo en la naturaleza y se considera un problema mundial creciente. La reducción de la basura marina constituye una acción clave para la consecución del Objetivo 14 de Desarrollo Sostenible de Naciones Unidas, que consiste en conservar y utilizar de forma sostenible los océanos, los mares y los recursos marinos para el desarrollo sostenible.

I.- En cuanto a la evaluación ex post, se señala lo siguiente:

En primer lugar, se indica que, dado que la Ley regula multitud de aspectos que afectan a todos los procesos productivos y sectores de la actividad económica, a múltiples actividades de comercialización de productos, y a aspectos relacionados con los hábitos de los ciudadanos, una evaluación en su conjunto de todos estos aspectos, y sus posibles impactos, sería prácticamente una tarea inviable e inabarcable.

Por otra parte, la norma ha de ser objeto de desarrollo reglamentario, por lo que es más adecuado, de cara a evaluar las repercusiones de esta norma, realizar esta evaluación ex post en las normas sectoriales de desarrollo. Así se ha hecho, por ejemplo, en el recientemente tramitado Real Decreto por el que se regula el traslado de residuos en el interior del territorio del Estado, para el cual sí se ha previsto una evaluación ex post de la norma.

Por último, se indica que la propia norma contempla diversas disposiciones en su articulado que tienen como objetivo evaluar algunos aspectos concretos relacionados con su aplicación mediante otros mecanismos, como el envío anual a la Comisión Europea de diversas informaciones, como los relativos al cumplimiento de objetivos; las revisiones periódicas previstas para los instrumentos de planificación o la evaluación del impacto de las medidas relacionadas con la puesta en el mercado de determinados productos de plástico de un solo uso. En el mismo sentido, se señalan las funciones atribuidas a la Comisión de coordinación en materia de residuos.

Por todo ello, se considera que la ejecución de una evaluación ex post no sería el instrumento más eficaz para conocer la repercusión de su contenido.

Tercero.- Expediente remitido

A.- Consulta pública previa

Antes de la elaboración del anteproyecto se llevaron a cabo diversas consultas previas: una, relativa a la transposición de la Directiva (UE) 2018/851; y otra, en relación con la transposición de la Directiva (UE) 2019/904. Además, los anexos III y IV, relativos a las operaciones de valorización y eliminación de residuos, que inicialmente formaban parte de un proyecto de orden ministerial específico, se decidió finalmente incluirlos en el anteproyecto; dicho proyecto de orden ministerial también se había sometido a consulta pública previa.

Con ocasión de estos trámites se han recibido diversos escritos de entidades privadas vinculadas al sector de los residuos, organizaciones ecologistas, asociaciones vinculadas a la agroalimentación, particulares y otras asociaciones. También presentaron escritos algunas comunidades autónomas -a las que se notificó la apertura de estos trámites- y entidades locales.

Se incluye en la memoria una tabla en la que se valoran las observaciones realizadas.

B.- Sometimiento a consideración del Consejo de Ministros

Elaborada una primera redacción del anteproyecto, fue sometido a informe de la Comisión Delegada del Gobierno de Asuntos Económicos y del Consejo de Ministros, el 2 de junio de 2020, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 26.4 de la Ley del Gobierno.

C.- Trámite de audiencia e información pública y consulta a las comunidades autónomas

Consta en el expediente que se ha practicado el trámite de audiencia e información pública en diferentes momentos, y con objetos distintos. Así, en particular:

- Se realizó una primera consulta que fue notificada a las comunidades autónomas, entidades locales y órganos de la Administración General del Estado, así como a las entidades del sector, mediante correos electrónicos de mayo de 2018, para la presentación de observaciones entre el 19 de mayo y el 19 de junio de 2018.

- Con posterioridad, se realizó una nueva consulta a los miembros de la Comisión de coordinación en materia de residuos -en el que están representadas las comunidades autónomas y las entidades locales-, y a diversas entidades y asociaciones, en junio de 2020.

- Finalmente, en diciembre de 2020, se ha realizado una nueva consulta en relación con algunos aspectos incluidos en el anteproyecto (impuesto de depósito de residuos en vertedero e incineración de residuos); el plazo para la presentación de observaciones estuvo abierto entre el 17 de diciembre de 2020 y el 11 de enero de 2021.

En cada uno de dichos trámites se recibieron escritos de alegaciones de diversas entidades y asociaciones del sector, de otras asociaciones, así como de las comunidades autónomas y entidades locales; en estos trámites se recibieron alegaciones de más de 290 entidades y particulares.

Han participado las comunidades autónomas y las entidades locales, pues fueron consultadas de forma directa. Se han recibido observaciones de todas las comunidades autónomas y de las dos ciudades autónomas, así como de diversas entidades locales, incluyendo la Federación Española de Municipios y Provincias.

Las observaciones más relevantes y las modificaciones en el anteproyecto a que han dado lugar, se resumen en la memoria, en términos que a continuación se sintetizan.

- En relación con el régimen aplicable al concepto de subproducto (artículo 4), se habían presentado alegaciones de signo diverso; así, mientras algunas entidades proponían que hubiera una declaración autonómica autorizando un residuo como subproducto, pero proponiendo la validez de esta declaración autonómica en todo el territorio del Estado, otras entidades consideraban que la declaración autonómica debía estar condicionada al establecimiento de criterios comunes armonizados para todo el territorio; finalmente, algunos alegantes consideraban procedente volver al modelo de la Ley 22/2011, previendo únicamente una declaración a nivel estatal. A este respecto, se ha optado por regular la materia contemplando la declaración autonómica para casos concretos mediante autorización, con el fin de dar una mayor agilidad, con una declaración estatal de carácter general.

- En relación con el fin de condición de residuo (artículo 5), las alegaciones recibidas también habían variado entre la postura de permitir la declaración a nivel autonómico (caso a caso) o limitarlo a una declaración a nivel estatal. El texto final recoge algunas modificaciones y mejoras de redacción, si bien no varía en el planteamiento inicial, previsto en la Directiva, de aplicar la declaración de fin de condición de residuo caso a caso, opción que se ha contemplado en el anteproyecto de ley mediante la inclusión de estos requisitos en la autorización de los gestores correspondientes, respondiendo de este modo a la petición de algunas comunidades autónomas y del sector de la gestión de residuos. Además, el Ministerio evaluará posteriormente la posibilidad de armonización a través de un desarrollo nacional de fin de condición de residuo.

- Alegaciones recibidas al título II dedicado a la prevención de residuos. En general, las alegaciones han acogido favorablemente las propuestas recogidas en estos artículos, solicitando en muchos casos, un mayor grado de ambición de las medidas previstas. También se hicieron propuestas en relación con flujos de residuos específicos.

- Alegaciones recibidas al título III sobre producción, posesión y gestión de los residuos. La mayor parte de las observaciones relativas a este título, y que han dado lugar a las modificaciones del texto más relevantes, han sido las realizadas en relación con las "medidas y objetivos en la gestión de los residuos" y las "medidas de gestión para residuos específicos". Se indica en la memoria que, a partir de las observaciones realizadas, se había incorporado un nuevo flujo de residuos cuya recogida separada será obligatoria a partir de 2025, como son los residuos voluminosos (residuos de muebles y enseres). Además, como consecuencia de las observaciones recibidas, se ha unificado el calendario de recogida obligatoria de los biorresiduos comerciales e industriales con el de los biorresiduos de origen doméstico para entidades locales con población superior a 5.000 habitantes a partir de 2022. Asimismo, se había clarificado que todas las recogidas separadas obligatorias lo son también para los residuos comerciales que no sean gestionados por la entidad local, sino directamente por su productor. Por otra parte, como consecuencia de varias alegaciones, se ha establecido un apartado específico en el artículo 27 (eliminación de residuos) relativo a la quema de residuos vegetales generados en el entorno agrario, aclarando que dicha quema solo es posible "con carácter excepcional, por razones de carácter fitosanitario que no sea posible abordar con otro tipo de tratamiento, y siempre y cuando cuenten con la correspondiente autorización individualizada".

- En relación con la sección relativa a las medidas de gestión de determinados flujos de residuos específicos, fruto de las alegaciones recibidas, se han incluido dos cambios principales: primero, se ha aclarado que la posibilidad de la recogida conjunta de los biorresiduos con los residuos de envases y otros residuos de plástico compostable que cumplan con los estándares establecidos dependerá de lo dispuesto por las entidades locales en sus respectivas ordenanzas; y segundo, se ha establecido la obligación de realizar las demoliciones de forma selectiva a partir del 2024 garantizando la retirada de, al menos, una serie de fracciones determinadas (madera, fracciones de minerales (hormigón, ladrillos, azulejos, cerámica y piedra, metales, vidrio, plástico y yeso), y previa realización de un estudio identificando las cantidades que se prevé generar

- En lo que hace al régimen de autorización y comunicación de las actividades de producción y gestión de residuos, como consecuencia de las alegaciones recibidas se habían modificado y aclarado algunas cuestiones, como las relativas al régimen al que quedan sometidas las actividades de los recogedores de residuos, que deberán contar con autorización. Igualmente, se ha especificado que las autorizaciones deben concederse de conformidad con las operaciones desagregadas incluidas en los anexos I y II, pero se ha previsto un régimen especial en dos casos: las operaciones que suponen la aplicación de residuos en el suelo (relleno o tratamiento de suelos, por ejemplo), cuyos gestores estarán sujetos al régimen de autorización, que deberán complementar con una comunicación previa a la comunidad autónoma donde vaya a realizar la operación; y para las instalaciones de tratamiento de residuos móviles, que serán autorizadas por la comunidad autónoma donde tenga la sede social la persona física o jurídica propietaria de dichas instalaciones, debiendo realizar el gestor que opere dicha instalación una comunicación previa en cada comunidad autónoma donde vaya a realizarse la operación de tratamiento de residuos.

- En relación con el título IV, que regula la responsabilidad ampliada del productor, se indica que tras la revisión de las numerosas observaciones realizadas se había procedido, en primer lugar, a una revisión de la estructura, para facilitar su sistematización y comprensión. Gran parte de las alegaciones señalaban la necesidad de aclarar las funciones y responsabilidades de todos los agentes intervinientes, de exigir una mayor control a las actividades de los sistemas de responsabilidad ampliada, o de delimitar claramente los costes que deben cubrir estos sistemas. En relación con la delimitación de los costes que deben cubrir los sistemas de responsabilidad ampliada, se ha aclarado en el texto la posibilidad, procedente de la Directiva europea, de que se incluyan los costes necesarios para cumplir los objetivos y metas que se establezcan, más allá de los objetivos de gestión; entre ellos, los costes asociados a la recuperación de residuos de la fracción resto o a la recuperación de residuos de la limpieza de vías públicas. Se ha añadido además, en coherencia con el nuevo impuesto regulado en la Ley, la posibilidad de que se incluyan los costes asociados a este impuesto al vertido o la incineración y coincineración. Se recibieron también alegaciones relativas a la necesidad de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de la responsabilidad ampliada en el caso de productores establecidos en otro Estado miembro o tercer país, a través de plataformas de comercio electrónico; en consonancia con ello, se ha incluido en la definición de "productor del producto" una consideración especial a estos casos, en línea con la regulación que se ha establecido en estos supuestos en otros países del entorno europeo, a efectos de hacer responsable a la plataforma de comercio electrónico, en el caso de que el productor no esté inscrito en los registros y no esté dando cumplimiento a sus obligaciones de responsabilidad ampliada.

- En coherencia con el régimen previsto para la autorización y comunicación de los sistemas colectivos e individuales respectivamente, se han modificado, además, algunas cuestiones relativas a la obligación de celebrar acuerdos con las Administraciones públicas que intervengan en la gestión de los residuos para financiar y, en su caso, organizar esta gestión; y la posibilidad de incautar las fianzas, seguros o garantías financieras por parte de una comunidad autónoma que acredite debidamente incumplimientos, con independencia de donde hayan sido constituidas estas garantías.

- Sobre el título V, que regula las medidas de reducción del impacto de determinados productos de plástico de un solo uso, las principales cuestiones relativas al contenido abordadas por los alegantes tienen que ver con el grado de ambición de las medidas incluidas, habiéndose presentado propuestas en sentidos opuestos. Se han incluido algunas modificaciones en el texto resultado de las alegaciones, con el objeto de clarificar la redacción y concretar algunos aspectos en relación con la prohibición de microesferas de plásticos, y con los posibles costes que deberán cubrir los regímenes de responsabilidad ampliada a los que quedarán sometidos determinados artículos de plástico de un solo uso (toallitas húmedas, globos, y productos del tabaco).

- Alegaciones recibidas al título de suelos contaminados (título VI "Descontaminación de suelos". Este título se ha reorganizado a raíz de las observaciones recibidas para una mayor claridad. La principal modificación realizada tiene que ver con la obligación derivada de la declaración del suelo como contaminado, de alcanzar los niveles que sean compatibles con el uso previsto para el suelo, sin que pueda exigirse al responsable de la descontaminación niveles por encima de los asociados al uso del suelo existente en el momento en que se produjo la contaminación. También se ha establecido que las declaraciones de suelos contaminados, deben ser objeto de nota marginal en el Registro de la Propiedad. Por último, se han aclarado las obligaciones de información, y la que se deberá incorporar a los Inventarios de suelos contaminados y de descontaminaciones voluntarias de suelos.

- Alegaciones recibidas al Impuesto especial sobre los envases de plástico no reutilizables. Como consecuencia de las alegaciones, se dice en la memoria, se había clarificado el ámbito objetivo de aplicación del impuesto. Por otra parte, se ha revisado la definición del contribuyente, con el fin de evitar las situaciones que pueden producirse cuando son distintos los sujetos que participan en su fabricación. También se ha retrasado el devengo del impuesto relativo al hecho imponible consistente en la fabricación hasta el momento en que se realice la primera entrega o puesta a disposición a favor del adquirente, en el territorio de aplicación del impuesto, de los productos que forman parte del ámbito objetivo del impuesto por el fabricante. Por otra parte, se ha considerado preciso regular nuevos supuestos de no sujeción, de exenciones, de deducciones y de devoluciones. Por otra parte, se indica que se habían recibido multitud de alegaciones en las que se solicitaba que se incluyera la obligación de recoger en cada una de las facturas emitidas por las ventas o entregas de estos productos la correspondiente repercusión del impuesto; al haberse considerado inviable, se ha procurado atender dichas peticiones mediante la regulación de una nueva obligación en virtud de la cual en las facturas que se expidan con ocasión de todas las ventas o entregas de los productos que forman parte del ámbito objetivo del impuesto, salvo que se trate de facturas simplificadas, se debe consignar la cantidad de plástico no reciclado, expresada en kilogramos, contenido en dichos productos, así como el importe del impuesto devengado o, en su caso, si les ha resultado de aplicación alguna exención.

- Numerosas alegaciones solicitaban la regulación de una fiscalidad armonizada al vertido, y la incineración de residuos para desincentivar esta opción de gestión en favor de la preparación para la reutilización y el reciclado y el cumplimiento de los objetivos comunitarios. Como consecuencia de estas alegaciones, se ha considerado oportuno incluir su regulación en la Ley, motivo por el cual, la propuesta específica de su regulación se sometió a un trámite de información pública para posibilitar la participación del público y sectores afectados y de las comunidades autónomas y entidades locales. Una vez practicado dicho trámite, se recibieron múltiples alegaciones, que han dado lugar a algunas modificaciones, como la relativa al hecho imponible, eliminándose los supuestos de abandono, almacenamiento y la incineración o quema de residuos en lugares no autorizados.

Asimismo, se ha incluido el hecho imponible coincineración, para el cual se ha establecido un tipo impositivo de 0 euros, dada la posición que ocupa esta operación en la jerarquía de residuos. En lo relativo a las exenciones, si bien se ha tratado de mantener el menor número posible de ellas para permitir que esta nueva figura impositiva pueda cumplir con los fines que persigue, se ha considerado necesario, una vez analizadas las alegaciones, introducir algunos supuestos que no se contemplaban antes. También se ha revisado la estructura de los tipos impositivos, quedando ahora estos fijados, siempre que es posible, tanto en función del tipo de instalación como del tipo de residuo. Y, con el objetivo de fomentar la menor generación de residuos posible, se han introducido tipos impositivos más reducidos para los rechazos de los residuos municipales.

- Las alegaciones recibidas al último título del anteproyecto la ley ("Responsabilidad, vigilancia, inspección, control y régimen sancionador") han dado lugar a modificaciones de menor calado en el texto, si bien se han corregido y mejorado algunas cuestiones. Se han tipificado algunas infracciones nuevas que no habían sido incluidas en la anterior versión del texto, en coherencia con las disposiciones de la norma; y se han actualizado los rangos superiores de las sanciones, en respuesta a algunas alegaciones recibidas.

- En cuanto a las alegaciones a la parte final de la norma, a partir de las recibidas se han incluido algunas disposiciones nuevas, como la relativa a la elaboración de una guía de buenas prácticas para la donación solidaria para el aprovechamiento de productos por parte del Ministerio de Derechos Sociales y Agenda 2030; la elaboración de un censo de instalaciones y emplazamientos con amianto por parte de los ayuntamientos antes de 2023; otra relativa a la garantía de la protección de los datos personales de conformidad con la normativa de aplicación; y otra en relación con la reducción del plazo para el desarrollo de los regímenes de responsabilidad ampliada aplicables a textiles y plásticos de uso agrario de cinco a tres años, y la adición del desarrollo también para muebles y enseres.

D.- Informe del Consejo Asesor de Medio Ambiente

El anteproyecto fue sometido a informe del citado órgano el 11 de junio de 2020, habiéndose recibido escritos de entidades (Consejo de Consumidores y Usuarios, Ecologistas en Acción, Federación Nacional de Cofradías de Pescadores, Organización de Consumidores y Usuarios y Unión General de Trabajadores). Entre las observaciones formuladas, se proponía facilitar el acceso de los consumidores a la participación e información en el ámbito regulado en este anteproyecto de ley; también se señaló la procedencia de adoptar medidas dirigidas a reducir la obsolescencia programada.

E.- Comisión Nacional de Administración Local

Se incluye en el expediente un certificado de la Secretaría del Pleno de la Comisión Nacional de Administración Local (CNAL), en el que se deja constancia de que se había sometido a informe de dicho órgano el 8 de junio de 2020, y que, dado que dicha comisión estaba integrada, además de por representantes de la Administración General del Estado, por representantes de las entidades locales, cuya designación corresponde a la Federación Española de Municipios y Provincias, como organización más representativa de dichas entidades locales. Al respecto se pone de manifiesto que en la memoria se dejaba constancia de la participación de las entidades locales a través de dicha federación. Se concluye señalando que "en caso de que la CNAL no evacuase informe en el plazo previsto en el art. 26.5 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, el órgano proponente podría continuar con la instrucción del procedimiento de elaboración de la norma de referencia, siempre y cuando quede acreditado en el expediente que se ha solicitado informe a la Federación Española de Municipios y Provincias, de modo que quede plenamente garantizada su audiencia en la tramitación".

F.- Informe de la Dirección General de Régimen Autonómico y Local y del Ministerio de Política Territorial y Función Pública, de 16 de junio de 2020

Señala el informe que el anteproyecto puede ser aprobado al amparo de la competencia estatal para dictar la legislación básica de protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las comunidades autónomas de establecer normas adicionales de protección, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 149.1.23.ª de la Constitución, con excepción de los artículos que en la disposición final primera del anteproyecto se detallan. Se estima, por ello, que la norma es conforme con la jurisprudencia constitucional, y no se formulan observaciones.

También se señala que la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados, no había sido objeto de controversias competenciales, y se deja constancia de que en la memoria del análisis de impacto normativo se había puesto de manifiesto la necesidad de llevar a cabo el trámite de audiencia a las comunidades autónomas.

G.- Aprobación previa del Ministro de Política Territorial y Función Pública, de 16 de junio de 2020

A la aprobación previa, dada por delegación por el Secretario de Estado de Política Territorial y Función Pública del Ministerio de Política Territorial y Función Pública, se adjuntaba un informe de la Secretaría General Técnica del departamento, en el que se hacían diversas observaciones de índole formal al proyecto. Refleja la memoria que estas observaciones han sido, en lo fundamental, atendidas en la redacción final de la norma.

H.- Informes de los distintos departamentos

El anteproyecto ha sido sometido a informe de los distintos departamentos y otras entidades públicas. En particular, obran los informes de los siguientes órganos y organismos:

- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Sanidad, de 1 de junio de 2020. Realizó diversas observaciones formales y de redacción. Además, proponía mencionar de forma expresa la necesidad de cumplir la normativa específica para el amianto, lo que dio lugar a la introducción de una modificación en el artículo 30.1. Asimismo, se recogían otras observaciones que no han sido atendidas en la redacción final del anteproyecto, por las razones que se expresan en la memoria.

- Secretaría General Técnica del Ministerio de Ciencia e Innovación, de 22 de junio de 2020, sin observaciones.

- Secretaría General Técnica del Ministerio de Derechos Sociales y Agenda 2030, de 9 de julio de 2020. No formula observaciones.

- Secretaría General Técnica del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, cuyo informe fue emitido el 12 de julio de 2020. Proponía, entre otras observaciones que han sido aceptadas, que se introdujesen exenciones en relación con la implantación de los regímenes de responsabilidad ampliada del productor para los artes de pesca procedentes de la flota artesanal; en la memoria se indica que esta cuestión deberá ser valorada en el desarrollo reglamentario correspondiente. Por otra parte, el informe indicaba que en el anteproyecto de ley se recogen medidas de prevención de la utilización de plásticos que ocasionen una contaminación del medio marino; dado que estas medidas iban a influir en el sector pesquero, tanto profesional como recreativo, el cual tendrá que llevar a cabo inversiones para cumplir con sus obligaciones relacionadas con el tratamiento y gestión los residuos que generan, se considera necesario que se mencionase que la procedencia de estos plásticos, en su mayoría, proviene de tierra.

- Secretaría General Técnica del Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital (informe de 15 de julio de 2020). Realizaba una observación relativa a la terminología empleada al referirse a la suscripción de seguros, garantías financieras o fianzas; esta observación ha sido igualmente aceptada en la redacción final de la norma.

- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo, de 5 de agosto de 2021. En el informe se recogen, en primer lugar, las observaciones formuladas por la Secretaría General de Industria y Pequeña y Mediana Empresa; entre ellas, cabe destacar las siguientes:

* Se cuestionaba la idoneidad del impuesto especial sobre los envases de plástico no reutilizables para la reducción de los residuos procedentes de envases de plástico de un solo uso; se indica, además, que dicha "decisión puede poner en peligro la supervivencia de un sector clave en la economía española (2,7 % del PIB) y ya actualmente comprometido con la economía circular, que genera 93.000 empleos directos de calidad en nuestro país a través de unas 3.000 empresas, compuesto por PYMES en un 98 % y con un tamaño medio de 30 empleados" * Se proponía ampliar los plazos para el cumplimiento de los objetivos de reducción del uso de plásticos. A esta observación se contesta en la memoria señalando que no se considera adecuado, dado que la Directiva 2008/98/CE sobre los residuos (en lo que sigue, Directiva Marco de Residuos) insta a los Estados miembros a establecer este tipo de medidas para lograr una reducción cuantitativa medible en 2026.

Además, por la Secretaría de Estado de Comercio se realizó una única observación, también recogida en el informe de la Secretaría General Técnica; proponía eliminar la obligación de indicar el importe diferenciado de los productos de plástico de un solo uso en el tique de compra. En la memoria se razona que esta medida es necesaria para garantizar el cumplimiento de la obligación de realizar el cobro diferenciado de estos productos, sin que suponga una carga excesiva.

Por otra parte, el informe recoge otras observaciones de la Secretaría General Técnica, fundamentalmente de técnica normativa, que han sido valoradas y, en la mayor parte aceptadas, en la memoria y en la redacción final del anteproyecto.

- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, de 30 de septiembre de 2020.

El informe recoge, en primer lugar, las observaciones formuladas por la Secretaría General de Infraestructuras. Así, en particular, se proponía incluir una nueva disposición adicional para particularizar las circunstancias concretas que se producen en las obras de construcción de infraestructuras viarias y ferroviarias de interés general; en la memoria se ha señalado que no parece oportuno aceptar dicha propuesta.

Por parte de ADIF, en observaciones también incorporadas al informe, se ponía de manifiesto que el anteproyecto afectaba al desarrollo de sus actividades, de forma que podría "incurrir en un mayor coste administrativo difícil de determinar, derivado de los nuevos requerimientos y obligaciones de información a los productores de residuos y poseedores y propietarios de suelos contaminados".

También se recogen en el informe las observaciones que había formulado el Ente Público Puertos del Estado, que han sido, en su mayor parte, aceptadas. No obstante, se había rechazado la observación de que se recogiera expresamente la competencia de la Administración del Estado sobre dominio público marítimo-terrestre en materia de suelos contaminados.

En cuarto lugar, recoge el informe las observaciones formuladas por la Dirección General de la Marina Mercante, que había hecho observaciones de índole formal.

- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Defensa; se indica en la memoria que han sido aceptadas las observaciones realizadas por dicho departamento.

- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Consumo, de 26 de enero de 2021. Se hacían diversas observaciones que han dado lugar a modificaciones en el anteproyecto.

- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Justicia, de 16 de febrero de 2021. Se hacían diversas observaciones, muchas de las cuales han sido atendidas en la redacción final de la norma.

- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda, en el que se hacían observaciones formales o de redacción.

Asimismo, se ha recabado el informe de los siguientes órganos:

- Informe de la Agencia Española de Seguridad Alimentaria y Nutrición, de 29 de mayo de 2020, cuyas observaciones han dado lugar a modificaciones en el anteproyecto.

- Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado, del Ministerio de Hacienda, que lo emitió el 19 de junio de 2020. La mayor parte de las observaciones se han aceptado; en cambio, se ha rechazado la que proponía modificar la redacción de la disposición transitoria segunda, dado que la revisión de los contratos supone una carga elevada para las entidades locales; se razona en la memoria que no procede aceptar dicha observación, dado que las nuevas obligaciones de recogida separada establecidas implican la necesidad de revisión de los contratos de prestación de estos servicios

- Agencia Española de Protección de Datos, emitido el 9 de julio de 2020. Proponía introducir una disposición adicional que garantizase la aplicación de la normativa específica en materia de protección de datos personales; esta observación se ha atendido en la última redacción del anteproyecto.

- Agencia Española del Medicamento y Productos Sanitarios, emitido el 22 de julio de 2020. De forma análoga a la propuesta del Ministerio de Sanidad, se señalaba que al contemplar las exenciones en relación con los envases de plásticos, debía hacerse referencia expresa a los medicamentos veterinarios. En la memoria se razona que ya están incluidos en la expresión "medicamentos" que se utiliza.

- Informe de la Fiscalía General del Estado. Entre otras observaciones, que han sido aceptadas, se proponía introducir disposiciones que modificasen el Código Penal en los artículos 52 y 78, lo que se ha rechazado en la memoria, indicando que para ello es necesaria una ley orgánica.

- Informe del Servicio de Protección de la Naturaleza de la Guardia Civil (SEPRONA), que proponía añadir un apartado en el artículo 12 sobre las funciones de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, como cuerpo colaborador del Ministerio de Transición Ecológica y Reto Demográfico, lo que se ha hecho en la redacción final del anteproyecto.

I.- Informe de la CNMC, de 30 de julio de 2020

El informe comienza recogiendo una valoración favorable al anteproyecto, al considerar que establece un marco general para la gestión de residuos que refuerza las bases de una economía circular, fijando unos objetivos de reducción concretos y cuantificables, lo que aporta mayor seguridad jurídica a todos los implicados. No obstante, se hacen algunas observaciones, las más relevantes de las cuales se pasan a examinar: - En relación con la declaración autonómica de que un residuo valorizado en una instalación ubicada en su territorio deja de ser residuo (artículo 5), se recordaba la necesidad de poner especial atención al papel del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico tanto en su condición de supervisor como en el de regulador de las condiciones mínimas para garantizar una aplicación homogénea en todo el territorio de estos criterios, en aras de la unidad de mercado. A este respecto, se indica en la memoria que se ha introducido en el anteproyecto una habilitación para que el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico pueda armonizar estas declaraciones en todo el territorio.

- Con independencia de la justificación sobre las limitaciones recogidas en el anteproyecto para trasladar residuos, se estima que era razonable plantear un escenario en el que la red deba ser ampliada, en línea con el incremento de las obligaciones de eliminación y valorización de residuos en las Directivas.

- Se estimaba que debían "matizarse" los supuestos en los que se prevé, en el artículo 12.6 del anteproyecto que las comunidades autónomas puedan declarar servicio público todas o algunas de las operaciones de gestión de determinados residuos, dado que dicha declaración supone una limitación de acceso al mercado por parte de los operadores. A este respecto, se indica en la memoria que se ha revisado la redacción del citado artículo 12.6.

- Se proponía unificar la exigencia o no de seguros para productores de residuos peligrosos y gestores de residuos en el artículo 20. El anteproyecto se ha modificado con el fin de exigir seguro en todo caso, excepto para productores de menos de diez toneladas de residuos peligrosos, dado que en estos casos se considera una carga excesiva.

- Se hacían también algunas observaciones en relación con el régimen de autorizaciones y sanciones. En primer lugar, se dice que no está justificada la exigencia de autorización para las operaciones de recogida de residuos, debiendo tenerse en cuenta, además, que en la Ley vigente se prevé solo una comunicación previa, y que el sometimiento a autorización supone una restricción a la competencia. Por otra parte, también se argumenta que no está debidamente justificada la exigencia de autorización previa para los sistemas colectivos de responsabilidad ampliada del productor. En relación con estas observaciones, se señala en la memoria que se había modificado la redacción para aclarar cuándo se puede considerar que un sistema es individual y para eliminar la mención al plazo de la prórroga de los procedimientos de autorización, de forma que sea de aplicación lo dispuesto en la Ley 39/2015.

- Se señala que de la lectura del anteproyecto no se desprendía con claridad si las bolsas de plástico están incluidas en el ámbito objetivo del impuesto. En la memoria se dice que, al tratarse de un envase, sí que están incluidas en el mismo.

- Se indica que el anteproyecto, en la redacción que había sido consultada, preveía la posibilidad de recurrir a la tramitación de emergencia en ciertos supuestos que excedían de los casos contemplados en el artículo 120 de la Ley de Contratos del Sector Público. Dado el carácter excepcional de estos supuestos, se estimaba necesario realizar una interpretación restrictiva de estos casos. En la memoria se razona que esta observación ha dado lugar a una revisión de la redacción del anteproyecto en este punto.

J.- Notificación a la Comisión Europea

El anteproyecto de Ley de residuos y suelos contaminados se ha notificado a la Comisión Europea como proyecto de reglamentación técnica, con carácter previo a su aprobación, en octubre de 2020. En particular, se notificó su título V, relativo a la reducción del impacto de determinados productos de plástico en el medio ambiente, que contenía medidas sujetas a dicha comunicación como norma técnica. A partir de la fecha de notificación del proyecto, se estableció un período de statu quo de tres meses, que finalizó el 21 de enero, y que posteriormente se ha visto ampliado durante otros tres meses adicionales a raíz de observaciones remitidas mediante dictamen circunstanciado de las autoridades portuguesas, en virtud del artículo 5, apartado 2, de la Directiva (UE) 2015/1535, de 9 de septiembre de 2015. Este nuevo periodo, se dice en la memoria, finaliza el 21 de abril, y, por lo tanto, antes de esa fecha la norma no podría ser adoptada por la Cortes Generales, aunque sí es posible continuar con la tramitación.

En esta fase, se recibieron comentarios de la Comisión Europea, que remitió dos observaciones:

* Una relativa al artículo 41 del anteproyecto, que contiene disposiciones relativas a los microplásticos, señalando que "espera que se consideren las medidas nacionales adoptadas como provisionales y que tengan en cuenta el resultado final del procedimiento de restricciones del REACH en curso, de conformidad con la Sentencia del Tribunal de la AELC en el asunto E-9/16".

* Otra sobre el entonces artículo 37.6 relativo a la designación de representante autorizado por parte de los productores de residuos. La Comisión recuerda a España que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) ha sostenido sistemáticamente que la obligación de designar un representante en el Estado miembro importador entra en el ámbito de aplicación del artículo 34 del TFUE y, por lo tanto, constituye una medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa de las importaciones. Por lo tanto, se ha establecido que un requisito como el que nos ocupa es capaz de obstaculizar, directa o indirectamente, real o potencialmente, el comercio dentro de la Unión.

Ambas observaciones fueron contestadas, derivándose de ello modificaciones en los mencionados artículos para dar cumplimiento a lo indicado por la Comisión.

Por su parte, la República Checa remitió una observación relativa al impuesto especial incluido en el anteproyecto sobre los envases de plástico no reciclables, ya que considera que los productores de países distintos a España pueden estar discriminados como consecuencia de no poder aplicar la reducción de la base imponible prevista en la ley por incorporación de plástico reciclado. En la respuesta a esta observación se ha señalado que, tras el trámite de información pública, se ha modificado la redacción de la regulación de este tributo, de forma que se amplía el beneficio fiscal a todo el plástico reciclado con independencia de su origen y si ha sido objeto o no de una tributación previa.

Por su parte, Portugal ha remitido un dictamen circunstanciado en referencia al impuesto especial incluido en el anteproyecto de ley sobre los envases de plástico no reutilizables y, en concreto, de forma análoga a la República Checa, a la posibilidad de reducción de la base imponible prevista en la norma como consecuencia de la incorporación de plástico reciclado de origen español. Como se ha señalado, tras el trámite de información pública, se ha modificado la redacción de la regulación de este impuesto.

Cuarto.- Solicitudes de audiencia presentadas una vez remitido el expediente al Consejo de Estado

Remitido ya el expediente al Consejo de Estado, diversas entidades y asociaciones solicitaron audiencia, siéndoles otorgado plazo para su presentación.

Diversas asociaciones (Ecologistas en Acción Itsas Gela - Aula del Mar, Asociación Retorna para el Futuro, Lurra, Asociación Navarra en Defensa de la Tierra, Fundación Sustrai Erakuntza, Rezero - Fundación para la prevención de residuos y el consumo responsable, Greenpeace España, Clean Ocean Project) presentaron escritos en términos semejantes, en los que, entre otros aspectos, criticaban la ausencia de un análisis de la evaluación de la situación de partida, que considera de incumplimiento del derecho de la UE; también criticaban la falta de ambición de la Ley.

También presentaron alegaciones otras entidades y asociaciones del sector: Acuerdo Voluntario de Gestión de Baterías de Plomo - Ácido, ANFAC, Asociación de Empresas Gestoras de Residuos y Recursos Especiales (ASEGRE), Asociación de Empresas de Limpieza Pública (ASELIP), Asociación Española de Desguaces y Reciclaje del Automóvil (AEDRA), Asociación Española para el Tratamiento Medioambiental de los Vehículos Fuera de Uso [SIGRAUTO, formada por la Asociación Española de Desguazadores y Reciclaje del Automóvil (AEDRA), la Asociación Española de Fabricantes de Automóviles y Camiones (ANFAC), y la Federación Española de Recuperación (FER)], Asociación Española del Gas (SEDIGAS), Asociación Nacional de Gestores de Residuos de Automoción (ANGEREA), Asociación Nacional de Perfumería y Cosmética (STANPA), CEOE, Cosentino, ECOEMBES, ECOTIC, ECOPLÁSTICOS, ECOVIDRIO, European Recycling Platform, ERP SAS, Federación Empresarial de la Industria Química Española (FEIQUE), Federación Española del Envase de Madera y sus Componentes (FEDEMCO), la Federación Española de Industrias de Alimentación y Bebida (FIAB), Federación Española de la Recuperación y el Reciclaje (FER), Gremi de Recuperació de Catalunya, Mesa del Tabaco, Naturgy Energy Group S. A., Sigfito Agroenvases, S. L., Signus Ecovalor, S. L., Sistema Integrado de Gestión de Aceites Usados, S. L. (SIGAUS), Squire Patton Boggs UK LLP, Recyclia. También presentaron alegaciones, de forma conjunta AEPLA, APROVE y FEDISPROVE.

Gran parte de las observaciones presentadas se refieren a las responsabilidades y obligaciones establecidas para los distintos sujetos del sector, para los productores de residuos y en relación con la responsabilidad ampliada del productor. En este sentido, se hacían observaciones, entre otros muchos, a los artículos 20.2 (sobre el alcance de la responsabilidad del poseedor inicial de los residuos), 41 (sobre el alcance de las obligaciones y responsabilidades previstas en los regímenes de responsabilidad ampliada del productor), 45 (en relación con determinada prohibición de contratar impuesta a los sistemas colectivos de responsabilidad ampliada), 49.2 (relativo a la constitución de los sistemas individuales de responsabilidad ampliada), 50.3 (que supedita la eficacia de la autorización de un sistema colectivo de responsabilidad ampliada a la suscripción, en un plazo no superior a doce meses, de un convenio con la Administración), artículo 108 (en relación con la tipificación de algunas infracciones), disposición final décima (sobre la aplicación del impuesto sobre plásticos de un solo uso). También se hacían diversas observaciones sobre los tributos previstos y, en particular, sobre la entrada en vigor del régimen del impuesto sobre el plástico de un solo uso. Gran parte de las observaciones se fundaban en la consideración de que las obligaciones o cargas que se imponen a los distintos agentes son excesivas.

Las cuestiones más relevantes suscitadas serán analizadas en el apartado VI de este dictamen, sin perjuicio de algunas consideraciones generales que se harán en el apartado V.

Quinto.- Documentación adicional remitida por el departamento consultante

Mediante Orden de V. E. de 23 de marzo de 2021, se remitió al Consejo de Estado la siguiente documentación adicional:

A.- Nuevo texto del anteproyecto de Ley

Esta versión es la que, en aras de la mayor claridad, se ha reseñado en el antecedente primero.

B.- Nuevo texto de la memoria del análisis de impacto normativo

De forma análoga, y en aras de la mayor claridad y simplicidad, esta es la versión que ha sido reseñada en el antecedente segundo.

C.- Informe del Ministerio de Hacienda, de 18 de marzo de 2021

Este informe hacía una primera consideración en relación con lo dispuesto en el artículo 11.3 del anteproyecto, que supone convertir en obligatoria una tasa que actualmente es potestativa, lo que, dice el informe, podría afectar al principio de autonomía local.

Además, recogía otras observaciones sobre la redacción de la exposición de motivos y el articulado, que han sido sustancialmente atendidas en la redacción final del anteproyecto.

D.- Informe de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa del Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática

El informe contiene numerosas observaciones al articulado, que han dado lugar a modificaciones en la redacción del anteproyecto finalmente remitido.

E.- Orden de V. E. declarando el carácter urgente de la consulta

El 29 de marzo de 2021 se registró la entrada en el Consejo de Estado de una nueva Orden de V. E., en la que se declara el carácter urgente de la consulta, a efectos de emisión del dictamen en el plazo de quince días.

Y, en tal estado de tramitación, el Consejo de Estado en Pleno emite el presente dictamen.

I.- OBJETO DE CONSULTA

Se somete a consulta el anteproyecto de Ley de residuos y suelos contaminados.

El dictamen del Consejo de Estado en Pleno es preceptivo en virtud de lo dispuesto en el artículo 21.2 de su Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, el cual, en su redacción actual, establece lo siguiente:

"El Consejo de Estado en Pleno deberá ser consultado en los siguientes asuntos: (...) 2. Anteproyectos de leyes que hayan de dictarse en ejecución, cumplimiento o desarrollo de tratados, convenios o acuerdos internacionales y del derecho comunitario europeo".

En efecto, el anteproyecto de ley transpone al Derecho interno dos Directivas comunitarias:

- La Directiva (UE) 2018/851 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2018, por la que se modifica la Directiva 2008/98/CE sobre los residuos.

- Y la Directiva (UE) 2019/904 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de junio de 2019, relativa a la reducción del impacto de determinados productos de plástico en el medio ambiente (Directiva sobre plásticos de un solo uso).

Conviene resaltar que el plazo de transposición de la Directiva 2018/851/UE finalizó el 5 de julio de 2020, mientras que el de la Directiva 2019/904/UE finaliza el 3 de julio de 2021.

II.- COMPETENCIA DEL ESTADO

De conformidad con la disposición final primera, la Ley cuyo anteproyecto se consulta se dictará al amparo de los siguientes títulos competenciales:

a.- Con carácter general, en el título recogido en el artículo 149.1.23.ª de la Constitución Española, relativo a la legislación básica de protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las comunidades autónomas de establecer normas adicionales de protección. La invocación de este título con el carácter general ya señalado, se hace sin perjuicio de que algunas de las reglas concretas establecidas en la Ley se dicten al amparo de otros títulos competenciales.

A juicio del Consejo de Estado, y de conformidad con el informe emitido por la Dirección General de Régimen Autonómico y Local del Ministerio de Política Territorial y Función Pública, la invocación del referido título competencial es correcta. Así resulta de forma clara de la STC 45/2015, de 5 de marzo, relativa al conflicto positivo de competencia promovido por la Xunta de Galicia en relación con el Real Decreto 975/2009, de 12 de junio, sobre gestión de los residuos de las industrias extractivas y de protección y rehabilitación del espacio afectado por actividades mineras en su conjunto, en cuyo F. J. 3 se decía lo siguiente:

"En cuanto al sentido del artículo 149.1.23 CE, la conexión entre protección del medio ambiente y gestión de residuos es más que manifiesta; está ya establecida en la Sentencia constitucional de referencia en materia de medio ambiente (STC 102/1995, de 26 de junio, FJ 7)".

- De acuerdo con la citada disposición final, los artículos 12.5, 15.3, la disposición adicional octava, la disposición adicional undécima y la disposición final séptima, tienen el carácter de legislación sobre bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas, de acuerdo con el artículo 149.1.18.ª, de la Constitución Española. También en este caso, a juicio del Consejo de Estado, el referido título ampara las normas recogidas en dichos preceptos, que se refieren, entre otros aspectos, a determinadas actuaciones de las entidades locales y a la tramitación electrónica de los procedimientos.

- Los artículos 12.3.c), 32 y 108 apartados 2.j), 2.k), 3.h), 3.i), 3.j) y 3.k), en lo que respecta al traslado de residuos desde o hacia países terceros no miembros de la Unión Europea, se fundan correctamente en la competencia del Estado en relación con la legislación sobre comercio exterior, de conformidad con el artículo 149.1.10.ª de la Constitución Española.

- Los artículos 20.6, 23.5. b) y c), y 51, que contemplan normas sobre la suscripción de seguros y constitución de fianzas y garantías, se fundan en la competencia del Estado para dictar las bases de la ordenación de los seguros, de acuerdo con lo previsto en el artículo 149.1.11.ª de la Constitución. A juicio del Consejo de Estado, también debe incluirse dentro del ámbito correspondiente a dicho título competencial, además del genérico en materia de medio ambiente ya citado, la disposición adicional sexta, sobre coordinación de garantías financieras.

- Asimismo, es adecuada la invocación que se hace al artículo 149.1.8.ª de la Constitución, sobre la competencia exclusiva del Estado en materia de ordenación de los registros públicos, en relación con las reglas contenidas en los artículos 63.3 y 64.5 sobre la inscripción de notas marginales en el Registro de la Propiedad.

- Tampoco plantea dudas la competencia del Estado en relación con la regulación recogida en el título VIII (que regula el impuesto especial sobre envases de plástico no reutilizables y el impuesto sobre sobre el depósito de residuos en vertederos, la incineración y la coincineración de residuos), así como las normas conexas con dicha regulación (disposición adicional séptima, disposición transitoria sexta, disposición transitoria séptima, disposición transitoria octava, apartados 1.h) y 3 de la disposición final tercera, disposición final cuarta y disposición final octava); dichas normas se amparan en la competencia exclusiva del Estado en materia de Hacienda General, de conformidad con el artículo 149.1.14.ª de la Constitución Española.

Cabe señalar, además, que, durante la tramitación de la norma, se ha consultado en diversas ocasiones a las comunidades autónomas, a las que se les notificó directamente tanto la apertura de los trámites de consulta previa como el sometimiento de la norma a consulta.

Por lo demás, conviene destacar, como lo hace la Dirección General de Régimen Autonómico y Local, que la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados, no ha sido objeto de controversia competencial.

Ninguna objeción se plantea, pues, desde esta perspectiva.

Por otra parte, el artículo 12 de la Ley, que determina las responsabilidades de cada una de las Administraciones en relación con la regulación de los residuos, es también conforme con la distribución constitucional de competencias. En este sentido, debe tenerse en cuenta que, pese a la rúbrica del precepto ("Competencias administrativas") lo que hace, más que atribuir competencias a las comunidades autónomas y entes locales, lo que no corresponde al legislador, es delimitar las responsabilidades de cada una de las distintas Administraciones, en virtud de la articulación competencial que resulta de la Constitución y del bloque de constitucionalidad, en relación con la regulación y ordenación de la gestión de los residuos. Ello constituye una condición indispensable, tanto para el adecuado ejercicio de las potestades públicas como para la delimitación de las responsabilidades que corresponden a cada Administración. No cabe ignorar, a este respecto, que además de las obligaciones que resultan de los fines públicos regulados por la Ley, el Estado se encuentra también sujeto a diversas obligaciones en la materia, que resultan de la normativa de la Unión Europea, y que el cumplimiento de dichas obligaciones exige el adecuado ejercicio de las atribuciones previstas en dicho artículo por cada una de las instancias territoriales.

III.- RANGO DE LA DISPOSICIÓN

Tampoco plantea objeción el rango de la norma, que es el adecuado para regular las materias que se incluyen en la misma, y, en particular, el establecimiento de obligaciones a los distintos agentes del sector, la regulación del régimen de infracciones y sanciones, y la previsión de dos nuevos tributos, cuyos elementos fundamentales se regulan en la Ley.

Por ello, y habida cuenta de que no se contiene en la Ley la regulación de materias reservadas a ley orgánica, cabe concluir que, en este punto, la norma es conforme a Derecho.

IV.- TRAMITACIÓN DE LA NORMA

La tramitación del anteproyecto de Ley ha sido cuidadosa y ha respetado en términos generales, y sin perjuicio de las observaciones que luego se harán, las reglas previstas en el artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, y en los artículos 127 y siguientes de la Ley 39/2015. A este respecto, cabe señalar lo siguiente:

- Se ha llevado a cabo, en distintas ocasiones, el trámite de consulta previa, en relación con los contenidos que se han incorporado al texto del anteproyecto, de conformidad con lo previsto en el artículo 26.2 de la Ley del Gobierno.

- El anteproyecto, una vez redactado, fue sometido a un primer examen del Consejo de Ministros, tal y como determina el artículo 26.4 de la Ley del Gobierno.

- Se ha recabado el informe de las Secretarías Generales Técnicas de los departamentos cuyas competencias pudieran verse afectadas, de conformidad con lo previsto en el artículo 26.5.1.º de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. Asimismo, se ha incorporado al expediente el informe de diversos órganos y organismos cuyas competencias pueden verse afectadas por la norma proyectada [Agencia Española de Seguridad Alimentaria y Nutrición, Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado, Agencia Española de Protección de Datos, Agencia Española del Medicamento y Productos Sanitarios, Fiscalía General del Estado, Servicio de Protección de la Naturaleza de la Guardia Civil (SEPRONA)]. Las observaciones presentadas en estos trámites han sido valoradas en la memoria, que incluye un anexo sobre la materia.

- Como se ha indicado anteriormente, se ha llevado a cabo una amplia consulta a las comunidades autónomas, que si bien se ha instrumentado en algunos casos a través de la Comisión de coordinación en materia de residuos, se notificó directamente a ellas. Además, se ha recabado el parecer de las entidades locales a través de la Federación Española de Municipios y Provincias.

- Consta igualmente en el expediente, de conformidad con lo establecido en el apartado 5 del citado artículo 26 de la Ley del Gobierno, el informe de la Dirección General de Régimen Autonómico y Local del Ministerio de Política Territorial y Función Pública, así como la aprobación previa de la entonces titular de este departamento.

- Por otra parte, dado que se ha llevado a cabo el trámite de audiencia e información pública y que se ha recabado el informe del Consejo Asesor de Medio Ambiente, se ha dado cumplimiento a lo previsto en los artículos 16 a 18 de la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente.

- Se incluye, asimismo, el informe de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, de particular importancia, dada la experiencia con la que cuenta dicho organismo, que ha emitido diversos informes en relación con las normas sobre la materia y con expedientes sancionadores en materia de competencia en este ámbito.

- En fin, se deja constancia en el expediente de la notificación previa a la Comisión Europea, de acuerdo con la Directiva (UE) 2015/1535 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de septiembre de 2015, por la que se establece un procedimiento de información en materia de reglamentaciones técnicas y de reglas relativas a los servicios de la sociedad de la información, trámite en el cual se han recibido observaciones de la Comisión y de otros Estados.

En definitiva, la tramitación ha sido correcta y ajustada a Derecho.

V.- MARCO NORMATIVO Y PRINCIPALES DECISIONES ADOPTADAS. VALORACIÓN GENERAL DE LA NORMA

1.- Marco normativo y objetivos de la Ley

a.- La Comunicación de la Comisión "Cerrar el círculo: un plan de acción de la UE para la economía circular", de 2015 [COM (2015) 614 final] estableció la prioridad de llevar a cabo una transición a una economía circular, previendo un plan de acción para lograr dicho fin. En coherencia con ello, se llevó a cabo la aprobación, a lo largo de 2018, del denominado "Paquete de Residuos", compuesto por cuatro directivas:

- la Directiva (UE) 2018/851 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2018, por la que se modifica la Directiva 2008/98/CE sobre los residuos;

- la Directiva (UE) 2018/850 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2018, por la que se modifica la Directiva 1999/31/CE relativa al vertido de residuos;

- la Directiva (UE) 2018/852 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2018, por la que se modifica la Directiva 94/62/CE relativa a los envases y residuos de envases;

- y la Directiva (UE) 2018/849 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2018, por la que se modifican la Directiva 2000/53/CE relativa a los vehículos al final de su vida útil, la Directiva 2006/66/CE relativa a las pilas y acumuladores y a los residuos de pilas y acumuladores, y la Directiva 2012/19/UE sobre residuos de aparatos eléctricos y electrónicos.

Por otra parte, en 2018, la Comisión aprobó la Comunicación "Una estrategia europea para el plástico en una economía circular" [COM(2018) 28 final], que estableció la necesidad de medidas concretas destinadas a lograr "una economía del plástico más circular". En coherencia con esta estrategia, se aprobó la Directiva (UE) 2019/904 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de junio de 2019, relativa a la reducción del impacto de determinados productos de plástico en el medio ambiente. Como pone de manifiesto su parte expositiva, la finalidad de dicha directiva consiste en fomentar "los planteamientos circulares que dan prioridad a los productos reutilizables, sostenibles y no tóxicos y a los sistemas de reutilización frente a los productos de un único uso, con el objetivo primordial de reducir la cantidad de residuos generados".

b.- Tal y como ha quedado expuesto, el propósito del anteproyecto sometido a consulta consiste en transponer la Directiva (UE) 2018/851 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2018, por la que se modifica la Directiva 2008/98/CE sobre los residuos, que es la norma más general del referido "Paquete de residuos", y la Directiva (UE) 2019/904 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de junio de 2019, relativa a la reducción del impacto de determinados productos de plástico en el medio ambiente.

Debe tenerse en cuenta que algunas de las directivas que, junto a la citada Directiva (UE) 2018/851, formaban parte del llamado "Paquete de residuos", han sido ya transpuestas; así, en efecto:

- la Directiva (UE) 2018/850 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2018, por la que se modifica la Directiva 1999/31/CE relativa al vertido de residuos, ha sido traspuesta mediante el Real Decreto 646/2020, de 7 de julio, por el que se regula la eliminación de residuos mediante depósito en vertedero, que dio lugar a los dictámenes números 286/2020, de 11 de junio, y 338/2020, de 25 de junio, (este último, emitido como consecuencia de la incorporación de dos nuevas disposiciones en el primer proyecto consultado).

- y la Directiva (UE) 2018/849 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2018, por la que se modifican la Directiva 2000/53/CE relativa a los vehículos al final de su vida útil, la Directiva 2006/66/CE relativa a las pilas y acumuladores y a los residuos de pilas y acumuladores y la Directiva 2012/19/UE sobre residuos de aparatos eléctricos y electrónicos. A través del Real Decreto 27/2021, de 19 de enero, por el que se modifican el Real Decreto 106/2008, de 1 de febrero, sobre pilas y acumuladores y la gestión ambiental de sus residuos, y el Real Decreto 110/2015, de 20 de febrero, sobre residuos de aparatos eléctricos y electrónicos, se ha llevado a cabo la transposición parcial de dicha directiva, en lo que hace a las dos materias reflejadas en su título (pilas y acumuladores y aparatos eléctricos y electrónicos); con ocasión de la tramitación del proyecto que dio lugar a dicha norma, el Consejo de Estado emitió el dictamen número 710/2020, de 17 de diciembre. Además, el Consejo de Estado ha emitido el dictamen número 190/2021, de 25 de marzo, sobre el proyecto de Real Decreto sobre los vehículos al final de su vida útil, remitido con carácter urgente.

No consta, sin embargo, que se haya llevado a cabo la transposición de la Directiva (UE) 2018/852 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2018, por la que se modifica la Directiva 94/62/CE relativa a los envases y residuos de envases.

Ciertamente, hubiera sido más adecuado proceder primero a transponer la directiva más general -la Directiva 2018/851 que ahora se incorpora, y que requiere una norma de rango legal-, llevando a cabo luego la transposición del resto; así se ponía de manifiesto en los dictámenes números 286/2020 y 338/2020, señalando algunos de los problemas que planteaba llevar a cabo primero la transposición del resto de las directivas a través de normas reglamentarias, sin modificar previamente el marco legal, tal y como exigiría la incorporación de la Directiva 2018/851. En todo caso, habiéndose llevado ya a cabo la aprobación de los reales decretos que incorporan las Directivas 2018/849 y 2018/850, procede en todo caso, en uso de la habilitación recogida en el anteproyecto, que una vez aprobada la Ley, se lleve a cabo la adecuación de dichas normas reglamentarias,

La Ley cuyo anteproyecto se consulta sustituirá la regulación hoy vigente, incluida en la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados, estableciéndose como norma de cabecera del grupo normativo, integrado, además, por múltiples normas de rango reglamentario.

Sin embargo, el anteproyecto consultado no solo tiene por objeto la transposición del derecho de la UE, sino que incorpora, asimismo, importantes novedades. Entre ellas, además de la apuntada en relación con la reducción del impacto de determinados productos de plástico (título V), materia que antes no se regulaba en la Ley y que responde a la transposición de la citada Directiva (UE) 2019/904, cabe resaltar los siguientes:

- en primer lugar, se recoge una nueva regulación de los subproductos y del fin de condición de residuo; en esta regulación se confiere un papel más relevante a las comunidades autónomas en la declaración de una sustancia como residuo;

- se establecen diversos objetivos de reducción y tratamiento de residuos, a los que seguidamente se hará referencia, algunos de los cuales responden a los fijados por la Unión Europea (artículos 17, 26, 55 y 59); particular importancia tienen, en relación con estos aspectos, las nuevas disposiciones en materia de prevención de residuos;

- se prevé la recogida separada de nuevos tipos de residuos, como es el caso, antes de 31 de diciembre de 2021, de los biorresiduos de origen doméstico, y antes de 31 de diciembre de 2024, de los productos textiles, de aceites de cocina usados, de los residuos domésticos peligrosos y de residuos voluminosos, como residuos de muebles y enseres (artículo 25);

- el anteproyecto, en línea con la nueva redacción de la Directiva 2008/98/CE, de 19 de noviembre de 2008, sobre los residuos (en lo que sigue, la Directiva Marco de Residuos), contiene una regulación más detallada de los sistemas de responsabilidad ampliada (título IV);

- en relación con la regulación de la descontaminación (título VI), si bien se mantiene con carácter general la regulación anterior, se ha incluido alguna novedad, como la previsión de un inventario nacional de descontaminaciones voluntarias de suelos contaminados;

- particular importancia tiene el establecimiento de medidas fiscales con el fin de incentivar la economía circular (título VIII), dentro de las cuales se incluyen dos tributos: el impuesto especial sobre los envases de plástico no reutilizables y el impuesto sobre el depósito de residuos en vertederos, la incineración y la coincineración de residuos.

c.- En todo caso, con independencia de lo anterior, es importante llamar la atención sobre la relevancia que tendrá la nueva regulación, como norma de cabecera en el establecimiento del régimen de prevención y gestión de los residuos. En efecto, la nueva Ley, que sustituirá a la vigente Ley 22/2011, de residuos y suelos contaminados, tiene por objeto establecer los criterios y principios generales de ordenación de este sector, en el que la actividad normativa -tanto a nivel europeo como estatal y autonómico- es creciente y susceptible de incidir de forma particularmente intensa en las obligaciones de las Administraciones y los sujetos que intervienen en el tratamiento de residuos y en la producción. De acuerdo con ello, pues, la disposición proyectada, como primer escalón en la regulación de la prevención y gestión de los residuos, tiene una función realmente fundamental, ya que traza el marco dentro del cual los reglamentos que desarrollen dicho régimen podrán concretar las obligaciones y responsabilidades que se pueden imponer a dichos agentes.

A este respecto, los fines de dicha regulación se describen tanto en el artículo 1.2 del anteproyecto como en la memoria, y se dirigen, a "la prevención y la reducción de la generación de residuos y de los impactos adversos de su generación y gestión, la reducción del impacto global del uso de los recursos y la mejora de la eficiencia de dicho uso con el objeto de, en última instancia, proteger el medio ambiente y la salud humana y efectuar la transición a una economía circular y baja en carbono con modelos empresariales, productos y materiales innovadores y sostenibles para garantizar el funcionamiento eficiente del mercado interior y la competitividad de España a largo plazo". Y, en lo que hace a los productos de plásticos, la finalidad consiste en prevenir y reducir su impacto "en la salud humana y en el medio ambiente, con especial atención al medio acuático".

Con el objeto de cumplir estos fines, se establece una regulación dentro de la cual destacan, en primer lugar, las importantes obligaciones que asumen las Administraciones públicas, que se extienden, desde luego, al cumplimiento de los objetivos de prevención y gestión, pero que se acompañan también de importantes actividades de información, de ejercicio de la potestad normativa y de vigilancia, inspección y sanción; además, en el caso de las entidades locales, se les encomienda la actividad de prestación del servicio obligatorio de recogida, transporte y tratamiento de los residuos domésticos (artículo 12.5.a). Esta última obligación adquiere una relevancia -y un coste- mayor, dadas las nuevas exigencias de recogida separada de nuevos residuos.

Por otra parte, la Ley lleva a cabo también una regulación que afecta de forma relevante a los distintos agentes. Así ocurre, en particular, con las personas físicas y jurídicas que intervienen en la gestión de los residuos, desde el poseedor inicial de los mismos hasta las actividades de valorización y eliminación de los residuos, pasando por todas las actividades intermedias, como la recogida, el almacenamiento o el traslado. Este es el objeto, en particular, del título III de la Ley, que regula, en particular, las obligaciones en la gestión de los residuos y el régimen de autorización y comunicación previa de estas actividades.

Pero, sin duda, las mayores singularidades se producen en relación con la regulación de las obligaciones que se imponen al denominado, en fórmula no muy afortunada, "productor de productos" (en lo que sigue, simplemente "productor"), que incluye, de forma paradigmática, el fabricante de productos que luego, con su uso, pueden generar residuos (como el productor de vehículos, de aparatos electrónicos, de pilas y acumuladores, o de productos de plástico, por poner algunos de los ejemplos que están sujetos a un régimen específico, tanto en el derecho de la UE como en el interno).

En este punto, la Ley arranca de lo dispuesto en la Directiva Marco de Residuos, tal y como ha sido modificada en 2018; su artículo 8 prevé la posibilidad de que los Estados miembros establezcan regímenes jurídicos para ampliar la responsabilidad del productor más allá del proceso productivo, en relación con la prevención y gestión de los residuos. A este respecto, el citado artículo 8.1 -que estaba en la redacción original- dice así:

"1. Para mejorar la reutilización, la prevención, el reciclado y la valorización de los residuos, los Estados miembros podrán adoptar medidas legislativas o no legislativas para garantizar que cualquier persona física o jurídica que desarrolle, fabrique, procese, trate, venda o importe productos de forma profesional (el productor del producto) vea ampliada su responsabilidad de productor. Dichas medidas podrán incluir, entre otras cosas, la aceptación de los productos devueltos y de los residuos que queden después de haber usado dichos productos, así como la subsiguiente gestión de los residuos y la responsabilidad financiera de estas actividades. Estas medidas podrán incluir la obligación de ofrecer información accesible al público sobre en qué medida el producto es reutilizable y reciclable. Cuando tales medidas incluyan el establecimiento de regímenes de responsabilidad ampliada del productor se aplicarán los requisitos mínimos generales establecidos en el artículo 8 bis".

Conviene advertir que una parte de las modificaciones introducidas en dicha Directiva Marco de Residuos por la Directiva (UE) 2018/851 ha consistido, precisamente, en modificar el régimen de responsabilidad ampliada del productor, estableciendo los requisitos mínimos aplicables a dichos regímenes (nuevo artículo 8 bis).

La Ley establece el marco y los principios de dicha regulación en el título IV, determinando de esta manera los requisitos que deberán cumplir los regímenes de responsabilidad ampliada del productor que se regulen reglamentariamente y los sistemas de responsabilidad ampliada, a través de los cuales pueden los productores instrumentar el cumplimiento de dichas obligaciones.

Es importante recalcar, en lo que hace a este aspecto, que la Ley no tiene por objeto tanto establecer directamente las obligaciones de los productores, sino, sobre todo, establecer los requisitos de los regímenes de responsabilidad ampliada y de los sistemas de responsabilidad ampliada que, para cada tipo de residuo, se establecerán luego mediante el desarrollo reglamentario. Esto se pone de manifiesto, por ejemplo, en los artículos 37 y 41, que tienen por objeto respectivamente, contemplar las responsabilidades y obligaciones que se podrán imponer (mediante reales decretos) a dichos productores, y determinar el contenido mínimo de las normas que regulen dichos regímenes. De alguna manera, pues, el régimen contemplado en la Ley constituye, en este punto, la primera fase en la regulación de las responsabilidades de los productores en relación con los residuos, regulación que luego se debe concretar en las normas de desarrollo reglamentario, dentro siempre del marco legal, y sin que, por lo tanto, sea admisible, en principio, la imposición de prestaciones u obligaciones que no puedan remitirse a la propia ley.

Esta regulación se cierra, como se ha señalado, con el régimen de los nuevos impuestos que se crean y la ordenación del régimen de vigilancia, inspección y sanción.

El nuevo régimen de la descontaminación de suelos -que sigue en buena medida los criterios de la Ley vigente (Ley 22/2011)-, aunque responda en última instancia a los mismos fines de protección del medio ambiente, presenta sin embargo unos perfiles diferentes, en el cual, las obligaciones que se imponen a las personas físicas o jurídicas se vinculan precisamente con la descontaminación de los suelos. Se trata, por ello, de obligaciones directamente impuestas a sus destinatarios, por más que la concreción de este régimen pueda requerir el correspondiente desarrollo reglamentario. Si bien esta regulación podría haberse incluido en una ley diferente, dados los distintos principios y criterios que inspiran una y otra regulación (la de residuos y la de descontaminación de suelos), se ha considerado oportuno incluirlo en la misma ley, siguiendo el criterio ya asumido por la Ley 22/2011, de residuos y suelos contaminados.

d.- Dentro de este marco, la valoración del anteproyecto es favorable en lo que hace a los fines propuestos, ya que, por una parte, transpone de forma adecuada las reglas recogidas en la Directiva (UE) 2018/851 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2018, por la que se modifica la Directiva 2008/98/CE sobre los residuos, y en la Directiva (UE) 2019/904 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de junio de 2019, relativa a la reducción del impacto de determinados productos de plástico en el medio ambiente (Directiva sobre plásticos de un solo uso). Por otra parte, dicha regulación permitirá profundizar en el logro de los fines perseguidos por la Ley, dirigidos a favorecer la economía circular, reducir el impacto de los residuos en el medio ambiente, y reducir las emisiones de gases de efecto invernadero.

Mas, dicho esto, es preciso también señalar que una valoración acabada de la disposición requiere tener en cuenta cómo se articula el logro de dichas finalidades y de los objetivos, más concretos, establecidos en la Ley. Como se ha señalado, ello se hace ampliando las obligaciones y responsabilidades de los agentes y sujetos -gestores de residuos, productores, poseedores de residuos- y de las Administraciones públicas, ya sea directamente, incluyendo dichas obligaciones en la Ley, ya de forma indirecta, remitiendo a normas reglamentarias la delimitación de las obligaciones que, dentro del marco legal, se establecerán en cada ámbito a dichos agentes.

Por ello, para el examen de la Ley es preciso hacer dos consideraciones.

En primer lugar, tiene una importancia fundamental el principio de proporcionalidad, recogido hoy en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, en los siguientes términos:

"Artículo 129. Principios de buena regulación. 3. En virtud del principio de proporcionalidad, la iniciativa que se proponga deberá contener la regulación imprescindible para atender la necesidad a cubrir con la norma, tras constatar que no existen otras medidas menos restrictivas de derechos, o que impongan menos obligaciones a los destinatarios".

De esta forma, pues, el referido principio juega un papel muy relevante para determinar si las cargas y obligaciones impuestas por las normas están justificadas. Así resulta ya de una serie de normas que tanto en el ámbito de la Unión Europea como en el interno han dado un protagonismo creciente a dicho principio, como fue el artículo 4 de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible, el artículo 5 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de Garantía de la Unidad de Mercado y, finalmente, el artículo transcrito de la Ley 39/2015.

Dicho principio implica dos exigencias: una material, consistente en que las cargas y obligaciones impuestas por las normas sean proporcionadas en relación con el fin perseguido; y otra de índole más formal, reflejo de la anterior, que se concreta en la exigencia de justificar en la memoria, de forma adecuada, aquellas medidas que inciden de una manera más intensa en las obligaciones de los agentes económicos y sociales y en los particulares.

La segunda consideración a la que se hacía referencia se vincula con el principio de eficacia, que, en relación con la Administración, se consagra en el artículo 103 de la Constitución. Sobre este aspecto, es necesario tener en cuenta, como punto de partida, que cuando, como ocurre en materia de cambio climático, los fines y objetivos vienen dados de antemano -con frecuencia por la normativa europea, pero también por decisiones políticas-, el análisis de la adecuación de las medidas a los fines previstos, más que en un análisis coste-beneficio (como el previsto, por ejemplo, aun con carácter potestativo, en el artículo 2 del Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre, por el que se regula la Memoria del Análisis de Impacto Normativo) ha de partir, como se señalaba en el dictamen número 204/2020, de 12 de marzo, sobre el anteproyecto de Ley de cambio climático y transición energética, de enfoques de coste-eficiencia, que "a diferencia del análisis del tipo coste-beneficio (que persigue valorar los costes que conlleva la elaboración de una norma frente a los beneficios que puede suponer), de lo que se trata es de analizar los mejores medios o alternativas para lograr unos fines dados, en particular cuando, como se pone de manifiesto en la norma con la regulación de los mecanismos de transición justa, la transición a una economía baja en carbono puede suponer riesgos o costes económicos y sociales mayores para determinados sectores".

A partir de estas consideraciones, pues, procede valorar el anteproyecto sometido a consulta. Para ello se hará referencia, en primer término, a la memoria, para hacer luego algunas consideraciones generales al contenido del anteproyecto; por último, se harán algunas observaciones sobre técnica normativa. En el apartado VI siguiente se recogerán diversas observaciones al articulado, que son fruto, en buena medida, de la aplicación de los criterios generales establecidos en este apartado V a distintos artículos del anteproyecto.

2.- La memoria del análisis de impacto normativo

Se sigue de lo expuesto en el punto anterior que la norma que ahora se consulta tiene por objeto establecer una regulación de la que resultará, bien directamente, bien mediante el correspondiente desarrollo reglamentario, importantes obligaciones y responsabilidades para las Administraciones, para los agentes económicos y, en última instancia, también para los particulares. Estas obligaciones suponen unos costes para dichos sujetos, que se justifican por los fines perseguidos por la norma y los objetivos que los concretan.

Como se ha apuntado, esta amplitud e intensidad de los efectos derivados de la Ley para los distintos agentes, incrementa la relevancia de la memoria y su función de justificar las principales decisiones normativas adoptadas. Estima el Consejo de Estado que si bien algunos aspectos de la memoria merecen una valoración favorable, hay otros en los que debiera ser objeto de mejora. Se analiza seguidamente su contenido.

a.- En lo que hace al análisis de las alternativas, la memoria se limita a justificar el instrumento normativo elegido -la aprobación de una nueva Ley que sustituya a la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados-, y a razonar que se ha estimado oportuno incluir en la misma norma la transposición de ambas directivas, la de residuos y la de plásticos, en lugar de optar por dos instrumentos normativos distintos. Ciertamente, según se sigue del artículo 26.3.a) de la Ley del Gobierno, y del artículo 2.1.a) del Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre, por el que se regula la Memoria del Análisis de Impacto Normativo, el análisis de las alternativas exige considerar las distintas opciones de regulación que tiene la Administración, en trance de elaborar el anteproyecto, y el instrumento normativo elegido para ello.

Pero el Consejo de Estado, en una doctrina ya reiterada, ha señalado que dicho análisis de alternativas no puede quedar en una mera consideración formal, en cuanto relativa a la forma de instrumentar la reforma, sino que ha de hacerse eco también de las decisiones regulatorias más relevantes, para justificar adecuadamente las soluciones adoptadas, y las ventajas que estas tienen frente a aquellas que han sido desechadas. Dicho análisis, realizado en el capítulo de la memoria correspondiente a las alternativas, ha de alcanzar, como mínimo, a aquellas decisiones fundamentales que vertebran la Ley, y que dan lugar a un modelo regulatorio concreto. Desde esta perspectiva, el Consejo de Estado estima que el anteproyecto debe recoger una consideración más detenida de las alternativas consideradas, en particular, en relación con aspectos tales como los objetivos de prevención y tratamiento de residuos, a los que seguidamente se hará referencia, la configuración de la Comisión de coordinación en materia de residuos o los criterios generales establecidos en relación con la regulación de la gestión de los residuos y el régimen de responsabilidad ampliada del productor.

b.- Algún comentario adicional requiere, en la misma línea, el análisis que la memoria hace del contenido del anteproyecto. Dicho análisis se hace, fundamentalmente, en dos momentos: al analizar de una forma sistemática dicho contenido (en su apartado B), y luego, de una forma más extensa y rica, pero menos sistemática, al valorar las diferentes observaciones presentadas en los distintos trámites que han jalonado el procedimiento.

A este respecto, se echa en falta en el apartado de la memoria relativo al contenido del anteproyecto un análisis más detallado y sistemático, y, sobre todo, menos expositivo y más justificativo, de los aspectos más relevantes de la regulación. Un ejemplo puede ilustrar esta afirmación. Cuando la memoria (págs. 21 y 22) hace referencia al régimen de responsabilidad ampliada del productor del producto -uno de los aspectos susceptibles de tener mayor impacto en lo que hace, en particular, a los agentes económicos-, lo que se hace es, básicamente, exponer el contenido de cada uno de los capítulos y secciones del título IV, y no, como debe hacerse, justificar las principales novedades regulatorias que se han adoptado en este ámbito.

Dado el importante impacto que van a tener las soluciones regulatorias adoptadas, que pone de manifiesto, por ejemplo, el gran número de entidades que han solicitado audiencia ante el Consejo de Estado, debiera aprovecharse el análisis que hace la memoria del contenido del anteproyecto para justificar, aunque sea de una forma necesariamente sucinta, aquellas soluciones que presentan importantes impactos para los diversos agentes económicos y sociales o para los propios consumidores o que han sido objeto de amplio debate en el trámite de audiencia e información pública, o en la consulta a otras Administraciones u otros órganos de la Administración General del Estado; también debe recogerse una explicación de la solución adoptada en los supuestos en los que lo exige así una ley (como la Ley de Garantía de la Unidad de Mercado, en relación con los requisitos de acceso a la actividad).

En relación con esta cuestión, se hará luego una referencia a algunos aspectos del articulado que deben ser objeto de una justificación mayor.

c.- En lo que hace al análisis jurídico, relativo a la fundamentación de la propuesta, su "engarce" con el derecho nacional y de la UE, a la entrada en vigor y el contenido de la disposición derogatoria, estima el Consejo que la memoria incluye un estudio completo y adecuado. Particular interés tiene, a este respecto, la tabla de correspondencias entre el anteproyecto y las directivas, que permite contrastar de forma clara la adecuación de aquel con estas. No obstante, en este ámbito, sería oportuno incluir un análisis más detallado de la incidencia que tendrá la nueva regulación en relación con algunas normas que, aunque formalmente vigentes, como la Ley 11/1997, de 24 de abril, de Envases y Residuos de Envases, incluyen soluciones que han dejado de tener vigencia o que se ven desfasadas por la nueva regulación recogida, ya, en la Ley 22/2011, que ahora se deroga; ello permitirá establecer una solución más adecuada en lo que hace a su derogación que la recogida en la disposición derogatoria, a la que se hará una observación en el apartado VI de este dictamen.

d.- Un juicio particularmente favorable merece la memoria en lo que se refiere al reflejo que hace de la tramitación, extenso y detallado y, sobre todo, de la valoración, en muchos puntos exhaustiva, de las numerosísimas observaciones presentadas durante los distintos trámites de audiencia e información pública al sector y a sus destinatarios, y de consulta a los órganos de la Administración General del Estado y de otras Administraciones. Como se ha indicado, dicho análisis puede facilitar una exposición más detallada y, sobre todo, sistemática, de la justificación de las principales decisiones adoptadas que debe, en todo caso, incorporarse al apartado de la memoria relativo al contenido de la nueva Ley.

e.- Por último, la memoria recoge un análisis de los impactos tanto económicos como medioambientales; este apartado ha sido extractado en el antecedente segundo de este dictamen, y refleja la relevancia e intensidad de los efectos económicos y medioambientales de la norma.

En este punto, la memoria refleja algunos datos que permiten ilustrar el impacto de la regulación para las distintas Administraciones -y, en particular, las entidades locales- y para los distintos agentes, tanto en lo que hace a las necesidades de inversión como en cuanto al coste que tienen los sistemas de responsabilidad ampliada del productor. Asimismo, la memoria señala que los dos nuevos tributos previstos pueden suponer ingresos que se estiman en 723.992.850 euros en el caso del impuesto sobre la fabricación, importación o adquisición intracomunitaria de los envases de plástico no reutilizables anuales, y en 538.515.404,08 euros en relación con el impuesto sobre plásticos de un solo uso. También realiza la memoria un análisis detallado de las nuevas cargas que supondrá la nueva Ley, que se evalúan en 11.676.731,36 euros En fin, además tienen interés, en este punto, las consideraciones que se hacen sobre el posible "coste económico derivado de probables sanciones al Reino de España como consecuencia del incumplimiento de las normativas comunitarias, cuyo control está siendo cada vez más riguroso por parte de las instancias comunitarias".

En todo caso, estima el Consejo de Estado que de forma previa a la elaboración de la Ley, o en paralelo con las primeras fases de su tramitación, debiera haberse recabado un estudio que de forma sistemática permitiera tener conocimiento de estos impactos para los diferentes agentes, públicos y privados, y las decisiones más relevantes que, en este punto, puede adoptar el legislador. Una práctica semejante concretada en documentos de "impact assessment" o evaluación de impactos sigue la Comisión cuando analiza la modificación de directivas que pueden tener relevantes efectos. A este respecto, resulta expresivo que diversos informes incorporados al expediente hayan puesto de manifiesto, en algunas ocasiones con severidad, las consecuencias que puede tener la nueva regulación. Así se hace, por ejemplo, en el caso del informe del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo (en relación con la industria), en el del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana (en relación con obras de infraestructura) y en el del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación (en relación con la pesca artesanal). La misma circunstancia queda reflejada en la amplia participación que se ha producido en el trámite de audiencia ante el Consejo de Estado. Y resulta indudable, por otra parte, el importante impacto económico que va a tener la norma para las entidades locales, como refleja la previsión del artículo 11.3, de que las entidades locales habrán de imponer una tasa o prestación patrimonial de carácter público no tributaria para hacer frente a los gastos derivados de las competencias que les atribuye la Ley; por ello, se estima que también en este caso debiera haberse analizarse dicho impacto de forma más sistemática, en la forma ya expresada.

En relación con este aspecto, debe tenerse presente que, de acuerdo con el artículo 26.1 de la Ley del Gobierno, la redacción de las normas debe ir precedida de cuantos estudios y consultas se estimen convenientes para garantizar el acierto y la legalidad de la norma. Si bien, con carácter general, la elaboración de una norma no obliga a recabar este tipo de estudios cuando se regulan aspectos parciales, es sumamente aconsejable cuando se lleva a cabo a través de una norma de rango legal el establecimiento de las bases de la ordenación de un sector como el de residuos. La realización de dicho estudio hubiera permitido justificar de una forma más robusta las soluciones adoptadas o elegir aquellas otras que, garantizando el cumplimiento de los fines propuestos, pudieran tener un impacto menor. Por otra parte, en lo que hace a la valoración de los impactos, debe tenerse en cuenta también la necesidad de valorar adecuadamente las consecuencias que puede tener la norma desde el punto de vista de género, sin que sea óbice para ello la circunstancia de que el contenido de la Ley tenga un fuerte componente económico. A este respecto, dada la importancia y amplitud de la regulación recogida en la norma, hubiera sido deseable recoger un análisis más detallado de si de ella pueden derivar efectos desde la perspectiva de género pues no puede darse por cierto que la prevención, gestión y eliminación de los residuos no tenga impacto alguno, incluidos los domésticos y alimentarios, su donación y separación, si se atiende a trabajos más tradicionales, y, sobre todo, si se atiende a participación decisiva de las mujeres, no es de extrañar que el proyecto haya regulado incorrectamente las operaciones de descontaminación de suelos en su vertiente social, pues este sector del ordenamiento (lo que genéricamente puede denominarse "derechos de los suelos contaminados") debe su origen en el mundo occidental a la decisiva actuación de mujeres en entornos urbanos y periurbanos degradados (baste citar como ejemplo de relevancia mundial que generó la creación de este derecho a Lois Gibbs y el resto de las mujeres que lograron la descontaminación de Love Canal, y otros muchos posteriores) y su participación en los procesos de descontaminación sigue siendo decisiva en la fijación de métodos y estándares de limpieza a conseguir, siendo componente esencial del movimiento generalmente conocido como "justicia ambiental" que dio origen a las técnicas de pactos voluntarios de regeneración de entornos industriales abandonados debido, precisamente, a su exceso de contaminación previa. Y la historia de los procesos de descontaminación de suelos en España desde la creación de este sector del ordenamiento en 1998 no es ni mucho menos ajena a este fenómeno. Quizás si se hubiera evaluado correctamente el impacto de género no habría sido necesario realizar, porque constarían en el proyecto, las relevantes observaciones que al respecto se hacen al título VI del anteproyecto en el presente dictamen. La urgencia con que debe aprobarse el dictamen no obsta, pues, para que este Consejo de Estado insista en que la aparente neutralidad de las leyes en general nunca lo es tal y por tanto deben hacerse correctamente estas evaluaciones del impacto de género.

f.- En definitiva, a la luz de las consideraciones expuestas, estima el Consejo de Estado que, si bien la memoria recoge un análisis suficiente (como en el caso de los impactos de la norma o el análisis jurídico), y en muchos casos exhaustivo (como ocurre con la tramitación y la valoración de las observaciones presentadas), debiera ser completada en algunos aspectos y, en particular:

- en el análisis de las principales alternativas regulatorias asumidas, no tanto en lo que hace al aspecto formal -relativo al instrumento normativo elegido-, sino sustancial, esto es, sobre las decisiones regulatorias adoptadas;

- de igual forma, pero de manera más concreta, se estima necesario recoger de forma sistemática en el apartado de la memoria correspondiente al contenido una justificación de las soluciones adoptadas en el articulado, en particular cuando se trata de reglas que tienen un impacto particularmente intenso para sus destinatarios (Administraciones, agentes económicos, particulares). A este respecto, si bien es cierto que el departamento consultante ha efectuado una valoración de las observaciones realizadas a lo largo de la tramitación (numerosos y extensos anexos a la memoria), es necesario que la memoria, en el apartado correspondiente al contenido del anteproyecto, refleje la justificación de las disposiciones con más impacto, de una forma ordenada y sistemática.

Por todo ello, debe llamarse la atención sobre la necesidad de llevar a cabo un estudio más pormenorizado en la memoria, en particular cuando se trata de leyes que, como la que ahora se somete a consulta, es susceptible de tener importantes impactos para los diferentes agentes. Y, en concreto, hubiera sido particularmente importante la realización de un estudio previo de los posibles impactos económicos de la regulación, en línea con la práctica que, en este punto, sigue la Comisión Europea.

3.- Observaciones generales al anteproyecto

Se harán a continuación algunas consideraciones generales sobre el anteproyecto, algunas de las cuales se concretarán luego en observaciones particulares al articulado (apartado VI).

A.- Sobre los objetivos establecidos en la Ley

La Ley establece a lo largo de su articulado cuatro tipos de objetivos que resulta necesario considerar de forma conjunta, y que, sin duda, reflejan la gran ambición del legislador. Son los siguientes:

a.- Los objetivos en materia de prevención de residuos se determinan en el artículo 17, de conformidad con el artículo 9.3 de la Directiva Marco de Residuos, que obliga a los Estados a establecer indicadores y objetivos adecuados respecto a la cantidad de residuos generados; se hace en los siguientes términos:

* Se fija para 2020 (a pesar de que la Ley entrará en vigor, como es lógico, en 2021), un objetivo de reducción de residuos del 10 % respecto a los generados en 2010. * En 2025, el objetivo es de una reducción del 13 % respecto a los generados en 2010. * En 2030, un 15 %.

b.- Los objetivos de preparación para la reutilización y reciclado de determinados residuos se establecen en el artículo 26; tales objetivos se refieren a las fracciones de papel, metales, vidrio, plástico, biorresiduos u otras fracciones reciclables; así, en línea con lo prescrito en el artículo 11 de la Directiva Marco de Residuos, se recogen, en particular, los siguientes:

* En 2020, se prevé un objetivo de preparación para la reutilización y reciclado del 50 % en peso. * En 2025, el objetivo es del 55 %, del cual un 5 % debe corresponder a la preparación para la reutilización. * En 2030, el 60 %, del cual un 10 % debe corresponder a la preparación para la reutilización. * Y en 2035, el 65 %, del cual un 15 % debe corresponder a la preparación para la reutilización.

c.- Los objetivos de reducción del consumo de determinados productos de plástico de un solo uso se determinan en el artículo 55, que concreta los objetivos que, de conformidad con el artículo 4 de la Directiva (UE) 2019/904 deben fijar los Estados; dichos objetivos son los siguientes:

* En 2026, se ha de conseguir una reducción del 50 % en peso con respecto al consumo en 2022. * En 2030, el objetivo es del 70 % en peso con respecto a 2022.

d.- Finalmente, se determinan los objetivos de recogida separada de botellas de plástico (artículo 59), de acuerdo con lo previsto en el artículo 9 de la Directiva (UE) 2019/904; son los siguientes:

* A más tardar en 2025, el 77 % en peso respecto al introducido en el mercado; * A más tardar en 2029, el 90 % en peso respecto al introducido en el mercado.

No cabe duda de que dichos objetivos son ambiciosos, y están en línea con los fines de contribución a los objetivos de economía circular, lucha contra el cambio climático y, particularmente en el caso de los plásticos, de protección del medio marino. También se alinean con los objetivos de desarrollo sostenible incluidos en la Agenda 2030 [objetivos 12 (producción y consumo sostenibles), 13 (acción por el clima) y 14 (vida submarina)]. Asimismo, recuerda la memoria, pueden contribuir a la generación de empleo, dado que, se dice, el sector de residuos es netamente creador de empleo. Tampoco ignora la memoria, como refleja su análisis del impacto económico recogido en términos que ya han sido examinados, que ello puede suponer un importante coste para las Administraciones -en particular, la local-, para los agentes económicos -dado que los productores adquieren importantes obligaciones a partir del establecimiento de los sistemas de responsabilidad ampliada-, y en última instancia para los particulares -a los que, en última instancia, es previsible que se repercutan aquellos costes, ya en forma de tasas, ya como aumento del coste de los productos generadores de residuos-. Pero no cabe ignorar, al mismo tiempo, que la mayor ambición de los objetivos expresados, en particular cuando la situación de partida está muy alejada de su cumplimiento, puede suponer importantes cargas y costes económicos para los diferentes agentes económicos, por lo que es necesario llevar a cabo una adecuada justificación de los objetivos establecidos.

Resulta, sin embargo, que la tramitación de la norma y, en particular, la memoria, no reflejan una adecuada y suficiente justificación de tales objetivos.

A este respecto, la fijación de objetivos debe partir, necesariamente, del análisis de diversos aspectos relevantes, como son los siguientes:

- primero, la situación de partida en relación con cada uno de dichos objetivos, con el fin de establecer el grado de ambición mayor o menor, y de justificar la razonabilidad de dicho grado de ambición;

- segundo, determinar el ámbito de discrecionalidad o decisión con el que se cuenta, a la vista, en particular, de la regulación -mayor en algunos casos, menor en otros- que se incluye en las directivas europeas; de esta manera se podrán justificar adecuadamente, dentro de dicho ámbito de discrecionalidad, las soluciones adoptadas;

- y tercero, el establecimiento de unos mecanismos suficientes que permitan evaluar, primero, y corregir en su caso, después, siempre de forma temprana, el cumplimiento de dichos objetivos, en particular cuando, como ha quedado apuntado, el incumplimiento de las normas europeas puede entrañar importantes sanciones económicas e incluso multas coercitivas.

Sin embargo, a juicio del Consejo de Estado, la memoria no refleja de una forma suficiente dicho análisis. Así, en lo que hace a lo primero, si bien es cierto que la memoria hace una sucinta referencia a la situación de partida en relación con alguno de estos objetivos -deficiente, como puso de manifiesto el informe de alerta temprana de la Comisión de 24 de septiembre de 2018-, se echa en falta un análisis más detallado de la situación en relación con cada uno de los objetivos, pues solo a partir de dicho diagnóstico puede valorarse adecuadamente la justificación de la decisión adoptada en relación con cada uno de dichos objetivos, cuando las directivas dan margen para ello.

En relación con lo segundo, se echa en falta también un análisis suficiente del ámbito de discrecionalidad con el que cuenta el legislador español, a la vista de los objetivos ya plasmados en las directivas. A este respecto, cabe constatar que, mientras en lo que hace a los objetivos de prevención de residuos el artículo 9.3 de la Directiva Marco de Residuos deja un ámbito de decisión amplio a los Estados para su establecimiento, el artículo 11.2 de dicha directiva da un margen más estrecho en lo que se refiere a los objetivos de preparación para la reutilización y reciclado de determinados residuos, recogiendo los mismos objetivos ahora plasmados en el anteproyecto; no obstante, el apartado 3 de dicho artículo permite que los Estados, siempre que se cumplan determinados requisitos, aplacen cinco años la fecha límite de consecución de dichos objetivos. En lo que respecta a los objetivos establecidos en la Directiva (UE) 2019/94, sobre plásticos de un solo uso, su artículo 4 da un margen amplio para que los Estados determinen los objetivos de reducción del consumo de determinados productos de plástico de un solo uso; en lo que concierne, finalmente, a los objetivos de recogida separada de botellas de plástico, el anteproyecto lo que hace en su artículo 56 es plasmar los objetivos ya determinados en el artículo 9 de la Directiva.

Por último, es necesario llamar la atención sobre la necesidad de prever los mecanismos necesarios para evaluar el cumplimiento de dichos objetivos, y corregir de forma temprana, cuando sea necesario, las desviaciones que se produzcan. Esta cuestión, que afecta a la evaluación ex post de la norma, es objeto de una consideración más detenida en el punto siguiente.

B.- Sobre las funciones de la Comisión de coordinación en materia de residuos

La Comisión de coordinación en materia de residuos fue creada por la Ley 22/2011, de residuos y suelos contaminados, con el antecedente en la Comisión mixta prevista en la disposición adicional quinta de la Ley 11/1997, de 24 de abril, de Envases y Residuos de Envases, cuyas funciones asumió. A partir de entonces, ha ido cobrando un creciente protagonismo, hasta el punto de que, como seguidamente se expondrá, ha rebasado el ámbito de sus funciones iniciales.

Dicha Comisión se regula en el artículo 13 del anteproyecto, que la configura como "órgano colegiado de cooperación técnica, colaboración y coordinación entre las administraciones públicas competentes en materia de residuos adscrito al Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico". En cuanto a su composición, está integrada por treinta vocales, en representación de cada una de las comunidades autónomas, de las ciudades de Ceuta y Melilla, tres vocales en representación de las entidades locales y ocho de los departamentos ministeriales, bajo la presidencia de la persona titular de la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental. Para su funcionamiento, se atribuye un voto a cada vocal, y se prevé que se podrán crear grupos de trabajo, como los que actualmente están constituidos. Se trata, pues, de un órgano que responde, de alguna manera, a la representación de las diferentes Administraciones públicas con competencia en la regulación.

En lo que hace a las funciones, la mayor parte de ellas son coherentes con dicha organización. Así, por ejemplo, entre las que le atribuye el artículo 13 citado, se incluyen las de "impulsar la cooperación y colaboración entre las autoridades competentes" o "intercambiar información y hacer recomendaciones".

Sin embargo, el anteproyecto, partiendo de la exigencia que el principio de coordinación tiene en materia de residuos, le atribuye algunas funciones que pudieran plantear algunas dificultades.

En efecto, la necesidad de llevar a cabo una coordinación más estrecha resulta, en este caso, de la exigencia de compatibilizar la competencia autonómica para autorizar las instalaciones y los agentes que tienen su sede social en sus territorios, con los efectos, más allá del territorio, que tienen dichas autorizaciones. Lo mismo es aplicable a algunos actos que pueden aprobar las Administraciones autonómicas que, del mismo modo, son susceptibles de afectar a la unidad de mercado. Este aspecto ha sido puesto de manifiesto, en particular, por la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia. De igual forma, durante los trámites de audiencia e información pública, y, en particular, en el que se ha llevado a cabo ante el Consejo de Estado, con una amplia participación, como ya se ha señalado, se ha puesto de manifiesto esta necesidad de coordinación, con el fin de compatibilizar ambas exigencias: el respeto a la autonomía de las comunidades autónomas con la necesidad de evitar una fragmentación incompatible con las exigencias del principio de unidad de mercado.

Estas exigencias han llevado a atribuir a la Comisión de coordinación en materia de residuos determinadas funciones que plantean algunos problemas, entre las que deben destacarse las siguientes:

- El artículo 50.2, en relación con la autorización previa a los sistemas colectivos de responsabilidad ampliada, establece la exigencia de que la comunidad autónoma competente para otorgar la autorización recabe con carácter previo el informe vinculante de la referida Comisión de coordinación en materia de residuos. No es un dato menor que, además, el plazo para la tramitación de dichas autorizaciones, con el informe señalado incluido, deba hacerse en el plazo de seis meses.

- El artículo 54 regula la supervisión del cumplimiento de las obligaciones y atribuye a la Comisión de coordinación en materia de residuos la competencia para dicha supervisión, para lo cual "podrá contar con la colaboración de las comunidades autónomas y de otras autoridades de la Administración General del Estado, especialmente cuando estas labores afecten a materias no ambientales".

- En la misma línea, en relación con los subproductos, el artículo 4.5.b) contempla que cuando una comunidad autónoma haya autorizado un subproducto para un uso concreto, "en caso de que se concluyera que una sustancia o material no cumple con las condiciones para ser considerado subproducto, la Comisión de coordinación en materia de residuos podrá solicitar a la comunidad autónoma que hubiera otorgado la correspondiente autorización que proceda a su revocación en el plazo seis meses".

No se desconoce la importancia de establecer criterios de coordinación en relación con estos aspectos, única forma de conseguir un ejercicio coherente de las competencias, respetuoso, además, con el principio de autonomía y las competencias de los diferentes niveles territoriales. Sin embargo, la solución adoptada en los artículos citados para lograr dicha coordinación genera importantes dudas y problemas; se apuntan ahora estas cuestiones, que serán abordadas luego de forma sistemática, en cada caso, en las observaciones al articulado.

- En primer lugar, se suscitan dudas en cuanto a la adecuación del sistema de funcionamiento de la Comisión a las competencias que se le reconocen en los tres casos señalados. En efecto, dichas atribuciones van más allá de una mera labor de cooperación o representación de intereses, y se pueden traducir en actos con importantes efectos jurídicos; así ocurre, por ejemplo, en el primer supuesto citado, que dará lugar a la emisión de un informe vinculante para la comunidad autónoma; algo semejante ocurre, aunque con efectos más desdibujados en su regulación, en los otros dos casos. Debe tenerse en cuenta, sin embargo, que la Comisión es un órgano cuyo funcionamiento, como se ha señalado, se lleva a cabo mediante acuerdos adoptados en su seno, y en los que los vocales representan a una Administración territorial -o a los departamentos ministeriales-; estos principios de funcionamiento, se diría, se compadecen mal con algunas de las atribuciones señaladas. Ello se puede poner de manifiesto, como ejemplo, con el informe vinculante de la Comisión para autorizar o no un sistema colectivo de responsabilidad ampliada; evidentemente, este informe debe basarse en la constatación -se diría que reglada- de si se cumplen o no las condiciones para ello, con independencia de cuáles sean, a este respecto, los intereses representados por cada uno de los vocales; de otra manera, dicha autorización se transformaría en un acto discrecional, que no depende de la concurrencia de unos presupuestos tasados, sino de la discrecional -cuando menos- apreciación de sus miembros.

- En segundo lugar, en algunos de los casos señalados, no se establecen con claridad los efectos del acto que pueda adoptar la Comisión. Así, por ejemplo, en el caso de la supervisión prevista en el artículo 54, dicha Comisión puede ser un instrumento eficaz e idóneo, pero ello requiere que se lleve a cabo una clara delimitación respecto a las decisiones de inspección y tramitación, en su caso, de los expedientes sancionadores, que corresponden a las autoridades competentes en cada caso; mayores dudas caben en relación con la "solicitud" contemplada en el artículo 4.5.b), que hace la Comisión a una comunidad autónoma, de que se revoque una autorización relativa a un subproducto; incluso en el caso del artículo 52, la atribución de carácter vinculante al informe de la Comisión en relación con el otorgamiento de una autorización a un sistema colectivo de responsabilidad ampliada plantea dudas, pues se diría que dicho efecto vinculante solo debiera alcanzar al caso en el cual el propio informe constate que no se cumplen las condiciones para el otorgamiento de la autorización, sin que el carácter vinculante deba extenderse también a la decisión favorable a su otorgamiento.

- Por último, se diría que la actuación de la Comisión en estos casos requiere una organización que va más allá de su composición interna (de los treinta vocales). Es cierto que la propia Ley prevé la formación de grupos y la colaboración de los funcionarios de las Administraciones, e incluso de técnicos y expertos; no obstante, no es seguro que ello pueda ser suficiente, por ejemplo, para garantizar el debido análisis de las cuestiones que desembocan en los actos o actuaciones a que se refiere cada uno de los ejemplos citados.

En definitiva, estima el Consejo de Estado que deben reconsiderarse estas cuestiones, con el fin de adecuar la naturaleza de las funciones que se otorgan a la misma con su organización y configuración, precisando, en todo caso, los efectos de los actos que se puedan adoptar. Para ello, se harán las correspondientes propuestas al analizar cada uno de estos artículos.

Al margen de las anteriores consideraciones, cabe hacer referencia a la atribución contenida en el artículo 47.4, que establece lo siguiente:

"4. A través de la Comisión de coordinación en materia de residuos y sus grupos de trabajo, se garantizará el establecimiento de un diálogo, con la periodicidad que se estime oportuna, con los sectores relacionados con los regímenes de responsabilidad ampliada del productor, entre ellos los productores y distribuidores, los gestores públicos o privados de residuos, incluyendo los de la preparación para la reutilización, las autoridades locales, las organizaciones de la sociedad civil y, cuando proceda, los agentes de la economía social, y las redes de reparación y reutilización".

Estima el Consejo de Estado que dicha previsión, que instrumenta el diálogo con los sectores afectados y otros agentes a través de la Comisión de coordinación en materia de residuos, podría tener un mejor acomodo mediante la creación de un órgano ad hoc, en el que estuvieran representados dichos sectores. A este respecto, pueden ponerse como ejemplos otros ámbitos, como es el caso del sector eléctrico y el de hidrocarburos, donde los Consejos consultivos (de electricidad y de hidrocarburos respectivamente), se ha manifestado como un instrumento idóneo. Ello parece particularmente necesario cuando, como se apunta, la regulación en materia de residuos tiene una gran intensidad y densidad normativa tanto por lo que hace a los objetivos normativamente impuestos como a la generación de importantes obligaciones para dichos agentes. De hacerse allí, sería conveniente prever la creación y ordenación de dicho órgano, por ejemplo, después de regular la Comisión de coordinación en materia de residuos, pero como órgano diferente, lo que no impediría que la representación de las diferentes Administraciones en dicho órgano se llevara a cabo por los mismos vocales de la Comisión de coordinación en materia de residuos.

C.- Sobre las delegaciones a favor del Gobierno y de las personas titulares de los distintos departamentos

A lo largo del anteproyecto se incluyen diversas habilitaciones para el desarrollo normativo o mandatos para la aprobación de determinados actos, que en ocasiones se hacen a favor del Gobierno, pero también con frecuencia, acaso excesiva, a favor de la persona titular del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico (particular importancia tienen, a este respecto, el artículo 12.3, y la disposición final tercera, apartado 2).

A este respecto, procede partir del tenor del artículo 129.4 de la Ley 39/2015, que establece que las habilitaciones para el desarrollo reglamentario de una ley deben ser conferidas, con carácter general, al Gobierno, y que la realizada a los titulares de los departamentos ministeriales "tendrá carácter excepcional y deberá justificarse en la ley habilitante". En el mismo sentido se pronunciaba el dictamen número 275/2015, de 29 de abril, la técnica de la habilitación "per saltum" debe ser, en lo posible, evitada:

"Se trata de una técnica que altera la secuencia normal que debe seguir la habilitación normativa, con la que la ley remite su desarrollo a un reglamento del Gobierno, quedando la orden reservada y, a su vez, limitada, a cuestiones de organización interna del departamento ministerial respectivo o procedimentales. En la medida en que dicha alteración tiene consecuencias en el régimen de atribución de competencias y en el sistema de control jurisdiccional de las normas reglamentarias, es preciso hacer un uso restringido de esta técnica, estableciendo las cautelas necesarias para garantizar su carácter excepcional".

A la luz de estos criterios procede considerar las habilitaciones contenidas en la Ley.

En el ámbito de la regulación de los residuos, el recurso a la potestad reglamentaria de la persona titular del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico puede resultar justificada cuando se trata de regular aspectos concretos o puntuales o de alto contenido técnico. Sin embargo, no es conforme con el referido precepto legal en aquellos otros supuestos que, por su relevancia -como cuando se fijan objetivos de prevención o tratamiento de residuos- o por su amplitud y consecuencias - como sucede cuando puede afectar de forma particularmente relevante a los diferentes agentes-, aconsejan que el ejercicio de la potestad reglamentaria debe reservarse al Gobierno.

De conformidad con dicho criterio, estima el Consejo de Estado que no resultan objetables las delegaciones contenidas en el artículo 4.5 (que se refiere a la declaración de una sustancia u objeto como subproducto), en el artículo 5.1, último párrafo (que permite fijar criterios específicos sobre las condiciones establecidas en dicho apartado a determinados tipos de residuos), en el artículo 18.5 (sobre procedimientos para la obtención de información en materia de residuos y reutilización), en el artículo 24.4 (sobre las condiciones en que se pueden autorizar operaciones de relleno), en el artículo 24.2 (relativo a determinadas exenciones de autorización para actividades de eliminación de residuos), o en el artículo 71.1 (sobre el contenido que han de tener las memorias que han de remitir determinados gestores de residuos). Se trata, en estos casos, de habilitaciones para aspectos muy concretos, que, o bien no tienen un alcance general, o carecen de una relevante intensidad regulatoria.

En cambio, otros aspectos, dejados a la regulación a través de órdenes ministeriales o su fijación por la persona titular del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, no son adecuados, de conformidad con los criterios más arriba expuestos:

- Así, en primer lugar, la competencia para "establecer los objetivos mínimos obligatorios de reducción en la generación de residuos, así como de recogida separada, preparación para la reutilización, reciclado y otras formas de valorización de determinados tipos de residuos" debe atribuirse al Gobierno, y no a la persona titular del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, dada la relevancia que tienen dichos objetivos dentro de la política y regulación de los residuos, debiendo corregirse, por lo tanto, el artículo 12.2.b) del anteproyecto.

- En igual sentido, se estima que tampoco debe ser la persona titular del Ministerio la competente para "actualizar y modificar los anexos de esta Ley", en los términos previstos en la disposición final tercera, apartado 2.j), en particular en lo que se refiere a aquellos anexos con un mayor contenido regulatorio.

Sin perjuicio, pues, de haber dejado apuntadas estas consideraciones, en aras de la mayor claridad y sistematicidad, se harán observaciones particulares a cada una de estas disposiciones en el apartado VI siguiente de este dictamen, al hacer observaciones a su articulado, indicando, en los casos que corresponda, cuándo la observación tiene carácter esencial.

Por otra parte, procede determinar con precisión suficiente, a lo largo del anteproyecto, las autoridades competentes en cada caso, evitando referencias genéricas a "las autoridades competentes" cuando las mismas pueden ser no solo autonómicas, que son a las que el término suele hacer referencia, sino también estatales o en su caso locales (como sucede en el artículo 14).

D.- Sobre la evaluación ex post

Es preciso también hacer alguna consideración sobre la evaluación ex post, para lo cual resultan relevantes tanto las consideraciones de la memoria como el contenido del anteproyecto en relación con este punto.

Partiendo de la memoria, señala esta que en el Plan Anual Normativo no se prevé la evaluación ex post de esta norma; a continuación, indica lo siguiente:

"Por otra parte, esta norma básica contempla su desarrollo reglamentario en numerosos aspectos, no solo a nivel nacional, sino también desarrollo reglamentario por parte de las comunidades autónomas, ya que son competentes, en gran medida, para la toma de decisiones acerca de las actividades de producción y gestión de residuos para el cumplimiento de la normativa nacional. En este sentido, podría ser más adecuado, de cara a evaluar las repercusiones de esta norma, realizar esta evaluación ex post en las normas sectoriales de desarrollo que regulan y concretan lo establecido en este anteproyecto de Ley, en las cuales se adoptan medidas más concretas y específicas, y cuya evaluación permitiría conocer de forma más precisa la repercusión de la normativa de residuos. Así se ha hecho, por ejemplo, en el recientemente tramitado Real Decreto por el que se regula el traslado de residuos en el interior del territorio del Estado, para el cual sí se ha previsto una evaluación ex post de la norma.

Por último, la propia norma que nos ocupa contempla diversas disposiciones en su articulado que tienen como objetivo evaluar algunos aspectos concretos relacionados con su aplicación mediante otros mecanismos, como el envío anual a la Comisión Europea de diversas informaciones, como los relativos al cumplimiento de objetivos; las revisiones periódicas previstas para los instrumentos de planificación o la evaluación del impacto de las medidas relacionadas con la puesta en el mercado de determinados productos de plástico de un solo uso.

En este mismo sentido, en la propia norma se prevé otro instrumento de evaluación de la aplicación de la misma, que se encuentra entre las funciones previstas que desempeña la Comisión de coordinación en materia de residuos. Concretamente el artículo 13.2 establece entre las funciones: "d) Analizar la aplicación de las normas de residuos y sus repercusiones. e) Analizar y valorar la información disponible en materia de residuos con objeto de mantener un conocimiento actualizado y disponible para las autoridades administrativas de la situación de los residuos del Estado español en el contexto de la Unión Europea". Por todos los motivos anteriormente expuestos, se entiende que, en este caso, la ejecución de una evaluación ex post no sería el instrumento más eficaz para conocer la repercusión de lo regulado en esta norma, por lo que se determina la no realización de una evaluación ex post, en los términos previstos en la Ley 50/1997, de 27 de noviembre; haciéndose uso de otros instrumentos para realizar esta evaluación, como los descritos anteriormente".

En relación con esta cuestión, es preciso partir de lo previsto en la Ley del Gobierno, cuyo artículo 25.2 establece, en efecto, que el Plan Anual Normativo debe identificar, con arreglo a los criterios establecidos reglamentariamente, las normas que han de someterse a análisis sobre los resultados de su aplicación, atendiendo fundamentalmente al coste que supone para la Administración o los destinatarios y las cargas administrativas impuestas a estos últimos.

Por su parte, el Real Decreto 286/2017, de 24 de marzo, por el que se regulan el Plan Anual Normativo y el Informe Anual de Evaluación Normativa de la Administración General del Estado y se crea la Junta de Planificación y Evaluación Normativa, establece en su artículo 3 lo siguiente:

"2. Los Departamentos ministeriales evaluarán las normas propuestas por cada uno de ellos que hayan sido seleccionadas para su evaluación "ex post", en los términos y plazos previstos en su Memoria del Análisis de Impacto Normativo. Se analizará, en todo caso: a) La eficacia de la norma, entendiendo por tal la medida en que ha conseguido los fines pretendidos con su aprobación. b) La eficiencia de la norma, identificando las cargas administrativas que podrían no haber sido necesarias o haberlo sido en menor grado. c) La sostenibilidad de la disposición, considerando los efectos de la norma no previstos directamente por ella que puedan llegar a comprometer su viabilidad futura. d) Los resultados de la aplicación de la norma, en función del criterio por el que fue sometida a evaluación. 3. En el caso de que las normas que se evalúen lo sean por razón de su impacto económico, sobre la unidad de mercado o sobre la competencia, los Departamentos ministeriales solicitarán informe previo sobre el borrador de informe de evaluación, a la Oficina Económica del Presidente y a la Secretaría de Estado de Economía y Apoyo a la Empresa. En el caso de que las normas que se evalúen lo sean por razón de su impacto sobre la competencia, los Departamentos ministeriales solicitarán informe previo también a la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia".

A partir de dicha regulación, cabe deducir, en primer lugar, que la identificación de las normas que han de ser objeto de evaluación debe hacerse, como regla general, en el Plan Anual Normativo; no obstante, ello no es óbice para que, cuando con ocasión de la tramitación de un proyecto o anteproyecto, se advierte la concurrencia de razones que determinan la conveniencia o necesidad de realizar una evaluación ex post, dicha previsión del Plan Anual pueda erigirse en impedimento para ello. En segundo lugar, también resulta importante hacer referencia a los criterios que, de conformidad con el artículo 25.2 de la Ley del Gobierno, determinan la procedencia de llevar a cabo una evaluación ex post de las normas: coste que suponen para la Administración o los destinatarios y las cargas administrativas impuestas a estos últimos. A estos factores, a los que hay que atender fundamentalmente, de acuerdo con la Ley, se unen los criterios que enumera el artículo transcrito en último lugar. Y, en tercer lugar, resulta también de ello que el Gobierno, a la hora de apreciar la necesidad de llevar a cabo una evaluación ex post cuenta con un importante ámbito de discrecionalidad para establecer si procede o no llevar a cabo dicha evaluación.

Con todo, el Consejo de Estado, en una doctrina ya reiterada, y que se expone, por ejemplo, en el dictamen número 53/2021, de 11 de febrero, ha señalado lo siguiente:

"Ciertamente, los preceptos citados dejan un amplio margen de decisión del Gobierno para adoptar la decisión de si una norma ha de ser objeto o no de evaluación ex post, por más que, en determinados casos, el Consejo de Estado haya concluido la necesidad de hacer dicha evaluación cuando, a pesar de concurrir las circunstancias contempladas en el artículo 3 del citado Real Decreto 286/2017, la memoria no justifica de forma razonada o razonable la procedencia de hacer la evaluación ex post".

Del mismo modo, en dicho dictamen se señalaba también que la conveniencia de llevar a cabo dicha evaluación ex post puede resultar de otras circunstancias; en particular, en el dictamen citado, se hacía referencia a aquellos casos en los que las normas establecen plazos para la revisión de la norma en función de sus resultados, lo que es habitual en el caso de las disposiciones del sector energético, en particular en las que regulan regímenes retributivos regulados u otros aspectos económicos del sistema eléctrico o gasista.

A estos casos, podrían añadirse también aquellos en los que la propia norma -ley en este caso- prevé unos objetivos cuyo cumplimiento se ha de llevar a cabo en un período de tiempo determinado. Así lo señaló el Consejo de Estado, por ejemplo, en el dictamen número 204/2020, de 12 de marzo, emitido con ocasión de la consulta del anteproyecto de la Ley del Cambio Climático y Transición Energética, en el que se decía:

"Es preciso realizar una consideración adicional sobre los objetivos establecidos. Como se ha señalado, se trata de objetivos ambiciosos, lo que trae consigo dos consecuencias. En primer lugar, pueden suponer costes o riesgos adicionales para determinados sectores, lo que exige tener en cuenta debidamente en la memoria tales costes; es preciso, asimismo, justificar en los términos en que luego se concreta, los objetivos fijados por la Ley; y, además, debe analizarse cuidadosamente de conformidad con lo que luego se especifica el impacto de las medidas dirigidas a lograr tales objetivos, en términos de coste-eficacia y de su impacto en la competitividad. En segundo lugar, es preciso también introducir mecanismos que permitan el adecuado seguimiento de su cumplimiento, así como de las consecuencias derivadas de ello, debiendo preverse, a este respecto, un importante papel a la evaluación ex post -en línea con lo que hace la memoria-, y dar un protagonismo particular al Parlamento, en relación con lo cual se harán algunas consideraciones adicionales en las observaciones al articulado".

Dentro de este contexto, pues, cabe plantear las consideraciones incluidas en la memoria sobre la evaluación ex post.

A este respecto, coincide el parecer del Consejo de Estado con lo dicho en la memoria, acerca de que la Ley cuyo anteproyecto se consulta habrá de ser desarrollada reglamentariamente tanto por el Estado como por las comunidades autónomas, y que, por ello, es más adecuado, de cara a evaluar las repercusiones en cada uno de los ámbitos a que se refiere dicho desarrollo reglamentario, realizar dicha evaluación en relación con las normas reglamentarias que concreten dichos regímenes. En efecto, dado que estos desarrollos parciales, muchas veces referidos a un determinado tipo de residuos (como los vehículos al final de su vida útil, los aparatos eléctricos, etc.), completarán y concretarán la regulación contenida en la Ley, resulta lógico y adecuado que sea con ocasión de esos desarrollos parciales cuando se lleve a cabo la evaluación. No obstante, sería conveniente que la Ley incluyera un marco regulador general sobre la evaluación de las normas relativas a los diferentes tipos de residuos, otorgando al efecto un papel importante a la Comisión de coordinación en materia de residuos, y previendo, si se estima conveniente, la emisión de informes periódicos y públicos sobre los resultados de la aplicación de dicha normativa sectorial tanto en relación con los resultados obtenidos como en relación con los costes para las diferentes Administraciones y sujetos privados; el establecimiento de esta marco general resultaría adecuado, dada la importancia de los objetivos establecidos y las importantes cargas y costes que tendrá la Ley, de conformidad con el capítulo de la memoria relativo al impacto económico de la norma.

Por otra parte, en lo que se refiere a una evaluación global, alude la memoria a diversas disposiciones del anteproyecto que tienen por objeto evaluar aspectos concretos "como el envío anual a la Comisión Europea de diversas informaciones, como los relativos al cumplimiento de objetivos; las revisiones periódicas previstas para los instrumentos de planificación o la evaluación del impacto de las medidas relacionadas con la puesta en el mercado de determinados productos de plástico de un solo uso". En este sentido, en efecto, cabe constatar que son diversos los casos en los que el anteproyecto alude a la necesidad de evaluar algunos de los aspectos de la política general de residuos; entre ellos, cabe hacer referencia a los siguientes:

- El artículo 10.2 prevé la emisión de informes anuales de coyuntura sobre la situación de la producción y gestión de residuos, incluyendo datos de recogida y tratamiento desglosados por fracciones y procedencia, y destino de los materiales obtenidos.

- El artículo 13.2 incluye entre las funciones atribuidas a la Comisión de coordinación en materia de residuos algunas vinculadas con la posible evaluación de la situación.

- El artículo 14 determina que los programas de prevención de residuos, esto es, aquellos dirigidos a reducir los residuos que se producen, será evaluado cada seis años. - Análoga disposición se recoge para los planes y programas de gestión de residuos previstos en el artículo 15.

- En el artículo 26, que fija los objetivos de preparación para la reutilización, reciclado y valorización, se determina que el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, a partir de la información dada por las comunidades autónomas, "calculará los objetivos de preparación para la reutilización y de reciclado".

A juicio del Consejo de Estado, estos mecanismos de evaluación de los resultados de la aplicación de la Ley, que atienden a una perspectiva global -esto es, no centrada en cada tipo de residuos- resultan sumamente relevantes. No obstante, en línea con lo que luego se observará en el apartado VI, al analizar cada uno de estos artículos, se considera que algunas de estas previsiones podrían ser objeto de mejora, en particular, reflejando la situación de cumplimiento de los objetivos establecidos en el derecho de la UE y en la propia Ley. Por otra parte, sería aconsejable que estas previsiones, en particular las relativas a la evaluación de planes y programas y al seguimiento del cumplimiento de los objetivos, se regularan de forma sistemática, acaso en un artículo ad hoc, que pudiera incluirse en el título I, y hacer referencia en la rúbrica a la evaluación de la política de residuos.

- Por último, no cabe desconocer que la norma va a generar, junto a impactos ambientales favorables, importantes costes para sus destinatarios -Administraciones, agentes económicos, particulares-. Además, como resulta de las numerosas habilitaciones contenidas en la norma, se prevé un desarrollo normativo denso y cambiante en los próximos años en todos los niveles territoriales. El departamento consultante, consciente de ello, ha instrumentado una muy amplia participación de todos los sectores y Administraciones en el procedimiento de elaboración de la norma, como refleja la cuidadosa tramitación, en la que se han llevado a cabo diversas consultas previas y trámites de audiencia e información pública con consultas directas a las distintas Administraciones y órganos de la Administración General del Estado. Se considera, que resulta particularmente relevante en este caso la evaluación de los impactos que puede tener la aplicación de la norma para los distintos agentes públicos y privados. 4.- Sobre la técnica normativa

A.- La estructura del anteproyecto

A juicio del Consejo de Estado, si bien la estructura de la norma es, en términos generales correcta, y responde a la que tiene la vigente Ley 22/2011, de residuos y suelos contaminados, con las incorporaciones ya señaladas (en relación con los plásticos de un solo uso y con los instrumentos de fiscalidad ambiental), pudiera ser objeto de alguna mejora.

A este respecto, debe tenerse presente que el título VII ("Información") contiene, con una sola excepción (la del artículo 71.6), reglas relativas a la información en materia de residuos. Por ello, ganaría en claridad el anteproyecto si dicho título se ciñera a regular la información relativa a la gestión de los residuos, cuya regulación tiene sustantividad propia en la Ley; ello podría dar lugar a anteponer dicho título (ahora el VII) al VI ("Descontaminación de suelos"), incluyendo en este último título la obligación de información relativa a los suelos contaminados que ahora se contiene en el 71.6 del título VII. Ello daría mayor unidad y coherencia a la regulación de cada una de las dos materias (tratamiento de residuos y descontaminación de suelos), que, si bien comparten objetivos, utilizan técnicas y tienen una regulación claramente diferenciada.

B.- Otras cuestiones de técnica normativa

Por otra parte, dada la complejidad de la norma, derivada de la multiplicidad de agentes involucrados en la regulación -las distintas Administraciones públicas, los agentes que intervienen en la gestión de los residuos, los productores, los particulares-, y la extensión y amplitud de su contenido, resulta importante favorecer, en lo posible, aquellas medidas que permitan dar mayor claridad y facilitar su comprensión, en línea con lo previsto en el artículo 129 de la Ley 39/2015.

A este respecto, se hacen dos consideraciones que luego se traducirán en algunas observaciones al articulado:

- primero, en el artículo 2, en el que se contienen múltiples definiciones, sería conveniente ordenarlas alfabéticamente; si bien otro tipo de orden puede ser indicado cuando el número de definiciones es limitado, no sucede lo mismo cuando se incluyen -como es el caso- más de cincuenta definiciones, lo que hace excesivamente complejo determinar primero si un término está definido, y encontrar, después, dicha definición;

- segundo, se incluyen en la norma múltiples e inevitables referencias cruzadas; en la medida de lo posible, cuando se incluye una referencia a otro artículo de la Ley, convendría dar la mayor claridad a dicha remisión, haciendo sucinta referencia al contenido del artículo en el que se contiene la remisión. Sobre este aspecto se harán también diversas observaciones al articulado.

Por otra parte, a lo largo de la norma, al hacer habilitaciones, se hace referencia en algunas ocasiones al "Ministerio", en otras al "titular del Ministerio" (como en la disposición final novena) y en otras (como el artículo 88) a la "persona titular del Ministerio". Debe uniformarse el uso, acogiendo esta última expresión ("persona titular del Ministerio"), que es la más correcta.

Una cuestión relevante es la relativa a la regulación en la norma de nuevos tributos. Con carácter general, debe señalarse que la regulación de los tributos no debe llevarse a cabo en la norma sectorial correspondiente, lo que puede dar una complejidad innecesaria al marco jurídico aplicable. No obstante, en este caso concurren razones relevantes para ello, como resulta de la circunstancia de que las propias directivas que se transponen contemplan, como uno de los posibles instrumentos para el cumplimiento de sus objetivos, la utilización de este tipo de tributos.

Por último, y de conformidad con el título de la propia Ley, el título VI debiera llamarse "Suelos contaminados", terminología que es la que se viene utilizando desde la Ley 10/1998, de 21 de abril, de Residuos (véase título V). A este respecto, debe tenerse en cuenta que dicho título VI tiene un alcance mayor que la descontaminación de suelos, pues regula el estatuto del suelo contaminado, con relevantes aspectos de derecho privado adicionales a los estrictamente públicos, desde las actividades que pueden contribuir a contaminarlo hasta los posibles usos urbanísticos posteriores a la descontaminación, así como el contenido que debe constar en los títulos de transmisión inter privatos de dicho suelo y en el Registro de la Propiedad. De este modo, pues, la declaración como "suelo contaminado" es una de las técnicas de gestión que contempla el título, que, sin embargo, tiene un contenido más amplio.

VI.- OBSERVACIONES AL ARTICULADO

Se harán a continuación diversas observaciones a la exposición de motivos y el articulado, parte de las cuales concretan, para distintas disposiciones, las observaciones generales realizadas en el apartado anterior.

1. Exposición de motivos

Estima el Consejo de Estado que sería adecuado incluir en la exposición de motivos -y también en el articulado, en los términos que luego se concretarán- una referencia al principio de unidad de mercado, dada la relevancia que tiene este principio en lo que hace a los sistemas de responsabilidad ampliada, como ha destacado el Tribunal Supremo (véase, por ejemplo, las sentencias 1121/2020 y 1122/2020, ambas de 20 de julio). Ello se podría hacer en el apartado V, cuando se alude a las Administraciones que intervienen en la gestión de los residuos, mediante la adición de un inciso en su último párrafo, que alude a las competencias de las distintas Administraciones, mediante la adición de un inciso que haga referencia a la necesidad de "preservar el buen funcionamiento del mercado interior".

En el penúltimo párrafo de la exposición de motivos se alude al principio de eficiencia en los siguientes términos:

"Asimismo, en aplicación del principio de eficiencia, las cargas administrativas incorporadas por esta norma son las estrictamente necesarias para el cumplimiento de sus fines y se racionaliza la gestión de los recursos público".

Debe tenerse presente, en todo caso, que la necesidad de evitar cargas innecesarias y desproporcionales al fin perseguido no es la única manifestación del principio de eficiencia, en el sentido que al mismo atribuye el artículo 129.6 de la Ley 39/2015. En particular, en el caso de normas ambientales, que persiguen un fin claro pero, paralelamente, imponen a los particulares, a los sectores económicos y a las Administraciones públicas costes adicionales, diferentes de la mera carga que supone la tramitación de un procedimiento, el principio de eficiencia impone también la exigencia de evitar que dichos costes superen los necesarios y proporcionales al fin establecido. Sería conveniente, por ello, que la referencia a dicho principio de eficiencia tuviera en cuenta no únicamente las cargas administrativas, sino también este aspecto, recogiendo una explicación sucinta.

2. Artículo 1

Este artículo se refiere al objeto de la Ley. Dice así su apartado 1:

Artículo 1. Objeto y finalidad. 1. Esta Ley tiene por objeto regular el régimen jurídico aplicable a la puesta en el mercado de productos en relación con el impacto en la gestión de sus residuos, así como el régimen jurídico de la prevención, producción y gestión de residuos, y de la descontaminación de suelos, incluyendo el establecimiento de instrumentos económicos aplicables en este ámbito.

En el artículo 1 de la Ley 22/2011, vigente, se decía dicha ley "tiene asimismo como objeto regular el régimen jurídico de los suelos contaminados". A juicio del Consejo de Estado, esta expresión refleja mejor el objeto de la norma, dado que el objeto del título VI tiene un alcance mayor que la mera descontaminación de suelos.

3. Artículo 2

Este artículo incluye diversas definiciones, a los efectos de la Ley. Algunas de ella provienen de la Directiva Marco de Residuos y otras de la Directiva (UE) 2019/904, a las que se adecúan.

Como se ha señalado en el apartado V.4, dado el gran número de definiciones, debieran ordenarse alfabéticamente, con al fin de dar mayor claridad al artículo y permitir la fácil localización de las expresiones definidas.

En la letra h) se definen los residuos peligrosos de la siguiente forma: "residuo que presenta una o varias de las características de peligrosidad enumeradas en el anexo I y aquél que pueda aprobar el Gobierno...". Mejoraría la redacción de este artículo si en lugar de "que pueda aprobar el Gobierno..." se dijera algo semejante a lo siguiente: "que sean calificados como residuos peligrosos por el Gobierno...".

El apartado al) incluye una definición de "productor del producto". Ciertamente, esta expresión tiene algo de redundante; no obstante, su propósito consiste, según parece, en distinguir dicho agente del "productor de residuos"; por ello, y habida cuenta de que la expresión está consolidada tanto en el derecho de la UE como en derecho español, no se objeta.

En dicho apartado, se añade un párrafo que ha sido valorado favorablemente en el trámite de audiencia que se ha llevado a cabo ante el Consejo de Estado, en el que se establece lo siguiente:

"Tendrán la consideración de productor del producto las plataformas de comercio electrónico en el supuesto de que algún productor comprendido en la definición del párrafo anterior y que esté establecido en otro estado miembro o tercer país, actúe a través de éstas y no esté inscrito en los registros existentes sobre responsabilidad ampliada del productor ni dé cumplimiento a las restantes obligaciones derivadas de los regímenes de responsabilidad ampliada del productor".

Con todo, como también ha sido aducido, no se incluye en la Ley una delimitación de la plataforma de comercio electrónico. Debe tenerse en cuenta, además, que la asimilación de dichas plataformas a los productores de los productos, en particular en el caso de que el productor no cumpla las obligaciones relativas a los regímenes de responsabilidad ampliada -lo que solo puede determinarse a posteriori-, puede no ser suficiente para resolver el problema que se plantea en estos casos. Por ello, y dado que la Ley 34/2002, de 11 de julio, de servicios de la sociedad de la información y de comercio electrónico, tampoco la incluye, sería conveniente incluir una definición suficientemente comprensiva a los efectos de esta norma, esto es, de la determinación de sus responsabilidades en materia de residuos.

Por otra parte, como se ha apuntado, no se concretan en la Ley las consecuencias de la inclusión en la definición de productor del producto de las referidas plataformas de comercio electrónico, lo que puede generar una indudable complejidad jurídica. En efecto, no cabe ignorar que, de conformidad con el párrafo transcrito, la consideración de una plataforma de comercio electrónico como "productor del producto" se sujeta a condiciones que, en algunos casos, no podrán determinarse a priori, como es la circunstancia de que el productor, además de que no esté inscrito en los registros existentes, no dé cumplimiento a las restantes obligaciones derivadas de los regímenes de responsabilidad ampliada del productor; esta última condición solo puede determinarse a posteriori. Se diría, por ello, que la Ley pretende configurar una suerte de responsabilidad subsidiaria de las plataformas de comercio electrónico en relación con los productores. A ello debe añadirse la indudable dificultad que puede entrañar, en estos casos, la efectiva aplicación de las disposiciones de la Ley, en particular cuando estos operadores estén establecidos en un Estado no perteneciente a la Unión Europea ni al Espacio Económico Europeo.

Por ello, la regulación debiera ser objeto de una remisión al desarrollo reglamentario para la regulación más pormenorizada de las obligaciones y la responsabilidad de estas plataformas, determinándose de este modo las obligaciones y responsabilidades que tendrán en estos casos dichas plataformas. Dicha norma, que debiera tener rango de real decreto, y podría articularse como desarrollo de la Ley cuyo anteproyecto ahora se consulta y de la Ley 34/2002, de 11 de julio, de servicios de la sociedad de la información y de comercio electrónico, debiera ser elevado al Consejo de Ministros a propuesta conjunta de los titulares del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico y del Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital.

El apartado aw) incluye la definición de "suelo contaminado" en los siguientes términos: "aquel cuyas características han sido alteradas negativamente por la presencia de componentes químicos de carácter peligroso procedentes de la actividad humana en concentración tal que comporte un riesgo inaceptable para la salud humana o el medio ambiente, de acuerdo con los criterios y estándares que se determinen por el Gobierno y así se haya declarado mediante resolución expresa". A juicio del Consejo de Estado, este inciso final ("y así se haya declarado mediante resolución expresa") debe suprimirse, pues la declaración no es un requisito del suelo contaminado, sino un acto que opera, precisamente, sobre la realidad material de que un suelo está contaminado; por ello, es más coherente distinguir entre suelo contaminado -aquel que presenta las características a que alude el primer inciso de dicho apartado- y aquel que ha sido declarado contaminado -esto es, que además de tener dichas características, cuenta con la declaración formal-. Por lo demás, la propia ley, cuando quiere hacer referencia a un suelo contaminado que ha sido declarado como tal, lo dice expresamente (como sucede, por ejemplo, en el artículo 66 que hace referencia a "los suelos declarados como contaminados").

Por otra parte, se echa en falta en la lista de estas definiciones la de "basura dispersa", término que se utiliza en la Ley, y que da lugar a responsabilidades y obligaciones para distintos agentes.

4. Artículo 4.5

Este artículo regula los subproductos, como sustancia u objeto resultante de un proceso de producción que puede ser utilizada en otros procesos industriales sin necesidad de transformación adicional. Para que una sustancia u objeto pueda ser considerada subproducto, se requiere una declaración en tal sentido. Este precepto articula una solución adecuada, al permitir declaraciones por parte de las autoridades autonómicas de una sustancia como subproducto para usos concretos, y regula luego la posibilidad de que, por parte de las autoridades estatales, se haga una declaración que tenga alcance general, para lo cual confiere un papel relevante a la Comisión de coordinación en materia de residuos.

El apartado 5.b), dentro de este proceso, contempla la siguiente regla:

"b) A solicitud de una comunidad autónoma tras la autorización de un subproducto por la misma para un uso concreto. No obstante, en caso de que se concluyera que una sustancia o material no cumple con las condiciones para ser considerado subproducto, la Comisión de coordinación en materia de residuos podrá solicitar a la comunidad autónoma que hubiera otorgado la correspondiente autorización que proceda a su revocación en el plazo de seis meses".

Tal y como se ha señalado en el apartado V.3.B) de este dictamen, de dicho tenor literal no se desprende con claridad cuál es el alcance de la "solicitud" a que se refiere dicho artículo y los efectos que puedan resultar de la misma. También plantea serias dudas que la citada Comisión, dada su composición y forma de funcionamiento, sea el órgano indicado para dictarla.

En relación con este aspecto, debe tenerse presente que la Ley 22/2011 preveía un sistema de declaración de subproductos distinto, en el que la competencia se reconocía a favor del Ministerio, si bien se contemplaba la posibilidad de que la Comisión de coordinación en materia de residuos elevara propuestas para la consideración de una sustancia como subproducto.

Como se ha apuntado, el régimen ahora previsto consiste en compatibilizar la posibilidad de que las comunidades autónomas autoricen el uso de determinadas sustancias como subproductos, pero solo para una actividad o proceso industrial concreto que se desarrolla en la propia comunidad autónoma. Sin embargo, la competencia para la declaración general de una sustancia como subproducto se reconoce a favor del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico. Resulta por ello razonable que, cuando por parte de este departamento se aprecie que un uso de un subproducto autorizado por una comunidad autónoma "no cumple las condiciones para ser considerado subproducto", pueda requerir a la comunidad autónoma para que revoque dicha autorización, en lugar de regular una "solicitud" en tal sentido por la Comisión de coordinación en materia de residuos, cuyos efectos, como se ha señalado, no se concretan. En efecto, esa revocación debe entenderse a la luz del carácter que tiene la autorización autonómica, que se configura como particular -para un uso concreto- e incluso preliminar, hasta que se analice por el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico y la Comisión de coordinación en materia de residuos la posibilidad de declarar, con carácter general, la sustancia en cuestión como subproducto.

Pero para ello, lo que debe prever el artículo no es una "solicitud" de la Comisión a la comunidad autónoma, sino una resolución que dicte la persona titular del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, eso sí, previo informe de la referida Comisión, debiendo concretarse los efectos de dicha resolución. Todo ello sin perjuicio del efecto que producirán, por su propia fuerza normativa y su carácter básico, aquellas normas que pueda dictar el Estado sobre subproductos, al amparo del apartado 2, ya sea para declarar una sustancia como subproducto o para excluir dicha condición; pues, en efecto, su aprobación tiene como consecuencia inherente la exigencia de adaptar a la nueva norma aquellas autorizaciones de subproductos para usos concretos ya existentes, dejando sin efecto las que sean contrarias a la nueva norma.

5. Artículo 5.5

Debe corregirse una errata en este apartado, de modo que al hacer referencia a la Unión Europea se utilicen las dos iniciales mayúsculas, como se hace, por lo demás, en el resto del anteproyecto.

6. Artículo 9.3

Diversas organizaciones, en el trámite de audiencia ante el Consejo de Estado, han objetado el artículo 9.3, en el que se recoge la siguiente regla:

"3. Para la valorización del resto de los residuos diferentes a los contemplados en el apartado 1, se favorecerá su tratamiento en instalaciones lo más cercanas posible al punto de generación, mediante la utilización de las tecnologías y los métodos más adecuados para asegurar un nivel elevado de protección del medio ambiente y de la salud pública".

Al respecto se han aducido dos motivos. En primer lugar, se dice que la Directiva Marco de Residuos limita el principio de autosuficiencia y proximidad a la eliminación de residuos y a la valorización de residuos municipales mezclados, por lo que la regla transcrita sería contraria a dicha directiva. En segundo lugar, también se ha indicado que esta regla discrimina a las instalaciones que, aun estando más lejos, puedan disponer de una tecnología más eficiente o que proporcione una protección mayor al medio ambiente.

En lo que hace a lo primero, ciertamente el artículo 16.3 de la Directiva citada se refiere solo a la eliminación de los residuos o a la valorización de los residuos municipales mezclados, recogiendo una regla análoga a la que establece el apartado 2 del mismo artículo 9 del anteproyecto. No obstante, ello no impide que el legislador español pueda recoger también reglas adicionales en relación con otros residuos, cuando dichas reglas se contemplan en los términos transcritos (esto es, haciendo referencia a que "se favorecerá").

No obstante, sí que debe tenerse en cuenta que, en efecto, esta opción de favorecer las instalaciones más cercanas para los residuos no contemplados en el citado artículo 16.3 de la Directiva Marco de Residuos debe ponderar también otras consideraciones, como las ya aludidas de la eficiencia económica y del mayor beneficio para la protección del medio ambiente que pueda resultar de acudir a instalaciones menos próximas.

Por ello, se propone incluir en el artículo 9.3 una referencia explícita a estas circunstancias, lo que podría lograrse añadiendo, como último inciso, una expresión análoga a la siguiente: "... atendidas las exigencias de eficiencia y de protección del medio ambiente en la gestión de los residuos".

7. Artículo 10

Este artículo establece en su apartado 2 que "las autoridades competentes elaborarán y publicarán, como mínimo, con periodicidad anual un informe de coyuntura sobre la situación de la producción y gestión de los residuos, incluyendo datos de recogida y tratamiento desglosados por fracciones y procedencia, y destino de los materiales obtenidos". En línea con la observación antes realizada (apartado V.3.D), sería conveniente completar dicho precepto en el sentido siguiente:

- en primer lugar, concretando qué autoridades son las que deben hacer los informes; se diría que, en todo caso, deben ser las autonómicas y también la Administración General del Estado, con la información facilitada por las comunidades autónomas y, si se estima pertinente, previa consulta de la Comisión de coordinación en materia de residuos, de forma que resultase un informe global en el que se valore el estado del cumplimiento de los objetivos establecidos en la Ley; mayores dudas plantea que las mismas obligaciones deban imponerse a las entidades locales, lo que debe ser aclarado en el precepto y, en su caso, remitido a la regulación autonómica;

- en segundo lugar, dicha información, que se refiere tanto a la producción de residuos como a su tratamiento posterior, constituirían el instrumento idóneo para reflejar el estado de cumplimiento de los objetivos establecidos en la Ley y, en su caso, en la normativa de la Unión Europea; por ello, se sugiere contemplar en dicho informe una valoración del cumplimiento de los objetivos de prevención y tratamiento de los residuos;

- en tercer lugar, sería conveniente, igualmente, que se estableciera la posibilidad de que la Comisión de coordinación en materia de residuos, a la luz de la información contenida en dichos informes, pueda proponer las medidas adecuadas, en particular, cuando se pueda prever razonablemente un peligro para el cumplimiento de los objetivos establecidos por la Unión Europea.

Se sugiere, asimismo, incluir esta regulación como un artículo diferenciado, de forma que se recoja en un precepto la regulación relativa al acceso de información y derecho de participación, y en otro, la regulación de estos "informes de coyuntura", dada su relevancia.

Por lo demás, debe corregirse una errata en este artículo, ya que el punto que hay antes del apartado 3 debe ser un punto y aparte.

8. Artículo 11

Hace referencia el apartado 1 de este artículo al "principio de quien contamina paga". Por su parte, en el artículo 25.5.d) alude a él como "principio de que quien contamina paga". En la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental, en su artículo 1 se habla del principio "de que "quien contamina paga"", de conformidad con la observación realizada al anteproyecto por el Consejo de Estado, en su dictamen número 2.627/2006, de 22 de febrero de 2007. Por otra parte, el Diccionario panhispánico del español jurídico se refiere al "principio del que contamina paga"; también podría utilizarse, en fin, el término más usado por la doctrina o por la Unión Europea: simplemente "el principio "quien contamina paga"". Cualquiera de estas tres expresiones es más correcta que la citada en primer lugar. Por lo demás, se diría que, la cita del principio, que debe guardar uniformidad a lo largo de la norma, sería más correcta si se colocase una coma después del verbo "contamina" ["quien contamina, paga"].

En el apartado 1 de este artículo, sería más correcta la expresión si en lugar de decir "tendrán que ser sufragados del productor inicial de residuos, del poseedor actual o del anterior poseedor de residuos de acuerdo con lo establecido en el artículo 104", se sustituyera la partícula "del" por "por el".

El apartado 3 de este artículo prevé que las entidades locales establezcan, en el plazo de dos años desde la entrada en vigor de la Ley, "una tasa o, en su caso, una prestación patrimonial de carácter público no tributaria, específica, diferenciada y no deficitaria, que permita implantar sistemas de pago por generación y que refleje el coste real, directo o indirecto, de las operaciones de recogida, transporte y tratamiento de los residuos, incluidos la vigilancia de estas operaciones y el mantenimiento y vigilancia posterior al cierre de los vertederos, así como los ingresos derivados de la aplicación de la responsabilidad ampliada del productor, de la venta de materiales y de energía".

A juicio del Consejo de Estado, la previsión de dicha tasa es conforme con lo dispuesto en la jurisprudencia constitucional respecto a la autonomía financiera de las entidades locales y el principio de reserva de ley. En este sentido, cabe recordar, de conformidad con la STC 103/2015, de 28 de mayo, que "[l]a autonomía de los entes locales va estrechamente ligada a su suficiencia financiera, por cuanto exige la plena disposición de medios financieros para poder ejercer, sin condicionamientos indebidos y en toda su extensión, las funciones que legalmente les han sido encomendadas, es decir, para posibilitar y garantizar, en definitiva, el ejercicio de la autonomía constitucionalmente reconocido en los artículos. 137, 140 y 141 CE (STC 104/2000, de 13 de abril, FJ 4)". Análoga doctrina se recoge en la STC 126/2019, de 31 de octubre (FJ 5), que recuerda, a su vez, la necesidad de articular las exigencias del principio de autonomía financiera de los municipios (artículos 137 y 140 de la Constitución), con "las exigencias derivadas de esa reserva de ley como medio de preservar tanto la unidad del ordenamiento como una básica igualdad de posición de los contribuyentes". En fin, en análogo sentido cabe citar la doctrina recogida en la STC 233/1999, de 16 de diciembre.

9. Artículo 12

Este artículo, que se refiere a las competencias de las distintas Administraciones, dice en su primer inciso: "El Gobierno aprobará, a propuesta del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, los reglamentos que se prevén en esta Ley cuando le sean atribuidos". La expresión es incorrecta, y debiera decirse algo semejante a lo siguiente: "... cuando le sea atribuida la potestad para dictarlos". Todo ello sin perjuicio de que deba hacerse referencia no al Ministerio, sino a la persona titular de dicho ministerio, en línea con la consideración general antes realizada (apartado V.4).

También en el apartado 3 se determinan las competencias que corresponden al Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico. En rigor, las competencias corresponden a su titular. Debe modificarse por lo tanto dicho inciso.

Por otra parte, el apartado 3.b) también atribuye al Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico la competencia para:

"Establecer los objetivos mínimos obligatorios de reducción en la generación de residuos, así como de recogida separada, preparación para la reutilización, reciclado y otras formas de valorización de determinados tipos de residuos".

De conformidad con las consideraciones realizadas en el apartado V anterior, dada la relevancia que tiene la determinación de estos objetivos, su carácter obligatorio, y que suponen un desarrollo directo de la Ley en relación con los distintos tipos de residuos, esta competencia debe atribuirse al Gobierno, y no al titular de dicho departamento. Ello sería coherente, además, con lo establecido en el artículo 17 (que prevé que sea el Gobierno el que establezca objetivos específicos de prevención para determinados productos) y con el artículo 41 (que, dentro del contenido de las normas que regulen los regímenes de responsabilidad ampliada del productor, que debe aprobar el Gobierno, se incluye la fijación de objetivos). A este respecto, debe tenerse presente, además, su trascendencia para la economía general del país (dado que el sistema de gestión de residuos ha pasado a ser un nuevo modelo económico, de ahí el concepto de "economía circular"), y que en el modelo vigente (artículo 12 en relación con el 14 de la Ley 22/2011) y en el propio anteproyecto (igualmente en el artículo 12, apartado 1), si bien Ministerio elabora el Plan que debe contener los objetivos, es el Consejo de Ministros el competente para su aprobación.

Esta observación al artículo 12.3.b) tiene carácter esencial, a los efectos del artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado.

Por otra parte, no resulta con claridad del precepto transcrito el ámbito subjetivo al que se refiere dicha obligatoriedad, esto es, si se trata de objetivos que deben garantizar las Administraciones públicas, o de objetivos que pueden imponerse a los distintos agentes que intervienen en la generación y gestión de residuos.

Además, en línea con la observación antes realizada sobre la relevancia que tiene el principio de unidad de mercado y la necesidad de preservar el buen funcionamiento del mercado interior, se estima que sería adecuado incluir una referencia a estos principios en el apartado 3.h), cuando se trata sobre la competencia del departamento de impulso a la cooperación, colaboración y coherencia de las decisiones de las diferentes Administraciones públicas.

10. Artículo 13

El apartado 2 de este artículo enumera las funciones de la Comisión de coordinación en materia de residuos; estima el Consejo de Estado que, entre ellas, debiera incluirse la de informar las normas que se dicten en materia de residuos. A este respecto, conviene tener en cuenta que en dicha Comisión están representadas tanto las comunidades autónomas como las entidades locales. Por lo demás, tal y como reflejan las consultas realizadas al Consejo de Estado sobre normas en este ámbito, en todos los expedientes se ha llevado a cabo la participación de la citada Comisión durante la tramitación de la norma, constituyendo un foro particularmente relevante para instrumentar dicha participación, dada la amplitud de competencias encomendada a dicha Comisión. Todo ello sin perjuicio de las consideraciones ya realizadas sobre la configuración de este órgano y las competencias que se le atribuyen (apartado V.3.B. de las consideraciones de este dictamen, concretadas en observaciones al articulado contenidas en este apartado VI). Por otra parte, cabe destacar la importancia de las competencias de esta Comisión en relación con el impulso de la cooperación y colaboración de las autoridades competentes en la materia (apartado 2.a) y con el intercambio de información entre las Administraciones y su potestad de hacer recomendaciones (apartado 2.i), en línea con las consideraciones antes realizadas sobre la necesidad de garantizar las exigencias del principio de unidad de mercado. En todo caso, estima el Consejo de Estado que en ambos subapartados sería adecuado incluir una referencia a que las competencias de esta Comisión atribuidas en estos subapartados lo son sin perjuicio de las atribuidas al Consejo para la Unidad de Mercado, regulado en la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de Garantía de la Unidad de Mercado.

11. Artículo 14

Este artículo regula los programas de prevención de residuos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 29 de la Directiva Marco de Residuos. Su importancia es fundamental, tanto desde el punto de vista europeo como desde el interno, ya que estos programas permiten adoptar medidas dirigidas a reducir el volumen o número de residuos. Este artículo plantea diversas observaciones.

En primer lugar, en el apartado 1 se señala que "las autoridades competentes dispondrán de programas de prevención de residuos". Es cierto que el artículo 12 establece, a este respecto, la competencia del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico y de las comunidades autónomas para elaborar dichos planes. Pero, a juicio del Consejo de Estado, en la medida en que es este el artículo que determina la obligación de elaborar dichos planes, debe concretar este aspecto, indicando las Administraciones que deben realizar dichos planes: por un lado, el departamento citado dentro de la Administración General del Estado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 29 de la Directiva Marco de Residuos, y de otro, las Administraciones autonómicas, conforme a lo apuntado en el artículo 12 del anteproyecto.

Por otra parte, para dar mayor claridad al precepto, y evitar la complejidad que plantean las inevitables remisiones a otros artículos que se incluyen, convendría sustituir el último inciso del primer párrafo, de forma que en lugar de decir "y las medidas adoptadas de conformidad con el artículo 55" dijera "y las medidas de reducción del consumo de plásticos de un solo uso previstas en el artículo 55", u otra expresión semejante.

En tercer lugar, dentro del contenido de los programas, establecido en el apartado 1, se diría que es importante incluir una evaluación de la situación de partida, así como de los objetivos de reducción previstos, teniendo en cuenta los establecidos en la propia Ley. Si bien este contenido no está previsto como obligatorio en el artículo 29 de la Directiva Marco de Residuos, es evidente que ello no impide incluir dicha información, que permite explicar el contexto necesario para valorar y evaluar las diferentes estrategias.

Por otra parte, el apartado 3 dispone lo siguiente:

"3. La evaluación de los programas de prevención de residuos se llevará a cabo como mínimo cada seis años, incluirá un análisis de la eficacia de las medidas adoptadas y sus resultados deberán estar accesibles al público. Para ello, se utilizarán indicadores y objetivos cualitativos o cuantitativos adecuados, sobre todo respecto a la cantidad de residuos generados. La supervisión y la evaluación de la aplicación de las medidas de prevención, en particular sobre la reutilización y sobre la prevención de residuos alimentarios, se llevará a cabo conforme a la metodología común adoptada a nivel de la Unión Europea. A estos efectos, así como para dar cumplimiento a las obligaciones de información en materia de prevención de residuos, el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico podrá desarrollar por orden ministerial los procedimientos de obtención de la información".

El Consejo de Estado valora favorablemente esta previsión de evaluación, en línea con las observaciones realizadas en el apartado V de este dictamen, ya que contribuirá a cumplir los objetivos establecidos en el artículo 17. Con todo, se diría que, en lugar de la evaluación cada seis años, esta debiera hacerse de forma que permita prever y evaluar el cumplimiento de los citados objetivos del artículo 17 (fijados para 2025 y 2030), para lo cual habría que establecer un acompasamiento con el calendario fijado en este último artículo.

12. Artículo 15

Este artículo, en el apartado 5, establece que los planes y programas serán evaluados y revisados, al menos, cada seis años. En línea con lo observado en relación con el artículo anterior, considera el Consejo de Estado que debieran hacerse evaluaciones intermedias, al menos cada tres años, dada la existencia de distintos objetivos fijados por intervalos de tiempo menores, y la utilidad de dicha evaluación de cara a monitorizar el cumplimiento de estos objetivos.

13. Artículo 17

Este artículo tiene una gran relevancia. En él se fijan los objetivos de prevención de residuos, esto es, de reducción del peso de los residuos producidos respecto a la fecha de referencia (2010). Ello lo hace de conformidad con lo previsto en el artículo 9.3 de la Directiva Marco de Residuos, que establece la obligación de los Estados de utilizar indicadores y objetivos cualitativos o cuantitativos adecuados, en particular, sobre la cantidad de residuos generados.

No obstante, aparte de las cuestiones ya planteadas en relación con una adecuada justificación de los objetivos fijados en la memoria, merece alguna consideración el establecimiento de un objetivo para 2020, a pesar de que, como es lógico, la aprobación de la norma se producirá con posterioridad a dicho año.

No se ignora que el artículo 11.2 de la Directiva Marco de Residuos obliga a los Estados a fijar dichos objetivos, como hizo el artículo 22 de la Ley 22/2011. Ciertamente, esta ley va a ser derogada (de acuerdo con la disposición derogatoria del anteproyecto); sin embargo, como es obvio, dicha derogación no sitúa a España en una situación de incumplimiento, por no recoger la nueva Ley los objetivos correspondientes a los años ya vencidos. En efecto, la eficacia normativa de dichos objetivos se agota una vez transcurrido el año al que se refieren, salvo en lo que hace a la evaluación de su cumplimiento o incumplimiento, efectos estos últimos que resultan de la vigencia de los objetivos señalados para 2020 en dicho año.

Por ello, no es correcto que el anteproyecto recoja los objetivos correspondientes a 2020, tal y como hace el apartado 17.1.a). Ello sin perjuicio de que pudiera ser adecuado hacer referencia a estos objetivos en la exposición de motivos.

De otra parte, se echa en falta en este artículo una regla semejante a la prevista en el artículo 22.2 de la vigente ley, que recogía explícitamente la obligación de las comunidades autónomas de remitir cada tres años la información necesaria para la verificación del cumplimiento de los objetivos previstos en este artículo.

14. Artículo 18

Dentro de este artículo, su apartado 8 determina lo siguiente:

"8. Al objeto de evitar la obsolescencia prematura de determinados productos, se podrán llevar a cabo estudios específicos que analicen la vida útil de los mismos, y que sirvan de base para adoptar medidas encaminadas a evitar dicha obsolescencia".

Estima el Consejo de Estado que sería conveniente establecer esta previsión no en términos de posibilidad -lo que, por otra parte, no es necesario incluir en el texto legal-, sino como mandato, y concretar, cuando menos, la Administración competente para ello, que debiera ser la Administración General del Estado. De esta forma, además, se daría un mejor cumplimiento a lo previsto en el artículo 9 de la Directiva Marco de Residuos, que obliga a los Estados a adoptar medidas que fomenten el diseño y fabricación de productos duraderos, "también en términos de vida útil y ausencia de obsolescencia programada" (regla que recoge el propio artículo 18 del anteproyecto).

15. Artículo 20

Este artículo se refiere a las obligaciones del productor inicial u otro poseedor relativas a la gestión de sus residuos. El apartado 1 determina que dichos sujetos están obligados a "asegurar" el tratamiento adecuado de sus residuos, lo que pueden hacer por sí mismos, encargando a un negociante registrado o a un gestor de residuos el tratamiento, o entregando los residuos a una estación pública o privada de recogida de residuos. Por su parte, el apartado 2 determina al régimen de responsabilidad, lo que hace en los siguientes términos:

"2. Cuando los residuos se entreguen desde el productor inicial o poseedor a alguna de las personas físicas o jurídicas mencionadas en el apartado anterior para el tratamiento intermedio o a un negociante, como norma general no habrá exención de la responsabilidad de llevar a cabo una operación de tratamiento completo. La responsabilidad del productor inicial o poseedor del residuo concluirá cuando quede debidamente documentado el tratamiento completo, a través de los correspondientes documentos de traslado de residuos, y cuando sea necesario, mediante un certificado o declaración responsable de la instalación de tratamiento final, los cuales podrán ser solicitados por el productor inicial o poseedor". [Énfasis añadido]

Algunas de las entidades que han intervenido en el trámite de audiencia han aducido que este régimen de responsabilidad del productor inicial o poseedor de residuos es excesivo, en la medida en que alcanza, más allá de la entrega a la entidad encargada de su tratamiento, hasta garantizar el tratamiento completo. Se ha señalado, en particular, que dicha extensión de la responsabilidad del productor puede plantear alguna dificultad cuando el residuo no se destina directamente al gestor final, sino que hay tratamiento intermedio, dado que se estaría imponiendo la obligación de individualización de cada residuo durante todo el proceso, lo que supone un coste adicional.

En relación con este aspecto, debe tenerse presente que la Directiva Marco de Residuos, en su artículo 15, establece que cuando los residuos son transferidos desde el productor inicial o poseedor a "un negociante o a una entidad o empresa que lleve a cabo operaciones de tratamiento de residuos, o [encargue] su organización a un recolector de residuos público o privado", no se producirá "como norma general" una exención de la responsabilidad de llevar a cabo la operación de valorización o eliminación completa. Además, en lo que hace al traslado de los residuos, el mismo artículo 15 de la Directiva Marco de Residuos prevé que los Estados miembros decidirán en qué casos el productor inicial conserva la responsabilidad en toda la cadena de tratamiento y cuando dicha responsabilidad puede ser delegada o compartida entre los actores.

Como consecuencia de lo anterior, pues, cabe señalar, en primer lugar, que la solución adoptada en el anteproyecto es conforme con la prevista en la Directiva. No obstante, dado que esta prevé dicho criterio como norma general, pudiera ser adecuado considerar la posibilidad de remitir a la regulación reglamentaria el establecimiento de reglas particulares cuando, por las circunstancias particulares -como las dificultades de mantener la individualización de los residuos de cada productor durante toda la cadena de tratamiento o el coste desproporcionado que ello puede plantear-, pueda ser adecuado y conforme con el principio de proporcionalidad establecer soluciones diferentes.

16. Artículo 26

Este artículo tiene por objeto establecer los objetivos de reutilización y reciclado de los residuos, determinado en peso.

Los subapartados a) y b) del apartado 1 establecen los objetivos para 2020. De forma análoga a lo antes señalado, ha de indicarse que carece de sentido establecer un objetivo para una fecha ya transcurrida, por lo que deben eliminarse del artículo ambos subapartados. Todo ello sin perjuicio de la posibilidad de hacer referencia a ellos en la exposición de motivos, lo que reflejaría su valor jurídico, a pesar de su vigencia ya agotada (a salvo, por supuesto, la verificación de su cumplimiento).

Por lo demás, como se ha señalado, se echa en falta en la memoria, en relación con estos objetivos, tanto una evaluación de la situación de partida como de la justificación de los objetivos establecidos. No cabe ignorar, a este respecto, que si bien el artículo 11 de la Directiva Marco de Residuos establece unos objetivos, determina también un marco de actuación cuando la situación de partida hiciera más difícil plantear el cumplimiento de estos objetivos (cuando "haya preparado para su reutilización y reciclado menos del 20 % de sus residuos municipales generados en 2013, o haya depositado en vertederos más del 60 % de esos residuos, con arreglo a lo indicado en el cuestionario conjunto de la OCDE y Eurostat"), aspectos estos cuya valoración en el expediente no queda reflejada en la memoria.

17. Artículo 31

Este artículo establece en su apartado 4, dentro de la regulación del proceso correspondiente al traslado de los residuos, un plazo para los órganos competentes de las comunidades autónomas de origen y destino, fijados en días naturales, en lugar de hábiles. En el trámite de audiencia ante el Consejo de Estado, alguna entidad ha objetado dicha previsión, recordando que la Ley 39/2015 establece, como regla general, que en los plazos establecidos en días, estos se entenderán como hábiles. No obstante, conviene tener en cuenta que el mismo artículo 30.2 de la Ley prevé la posibilidad de que una norma de rango legal pueda establecer el criterio contrario, esto es, el cómputo por días naturales. Si bien en este caso dicho cómputo por días naturales puede estar justificado, sería adecuado incluir en la memoria una explicación, si quiera sea sucinta, sobre esta cuestión. No es ocioso señalar, a este respecto, que en el Reglamento (CE) n.º 1013/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de junio de 2006, relativo a los traslados de residuos, si bien se refiere a traslados entre Estados, los plazos contemplados son fijados explícitamente, en muchos de los supuestos, en días hábiles o laborables.

En todo caso, dado que en la regulación actual que lleva a cabo el Real Decreto 553/2020, de 2 de junio, por el que se regula el traslado de residuos en el interior del territorio del Estado, el plazo de diez días es de días hábiles, conforme a lo que resulta de las reglas sobre cómputos de plazo de la Ley 39/2015, sería conveniente que, con la mayor celeridad tras la aprobación de la Ley cuyo anteproyecto ahora se dictamina, se adecuara la redacción del citado Real Decreto 553/2020 a la nueva regla legal.

18. Artículo 41

Este artículo, junto con el artículo 37 anterior, se refiere a las obligaciones que pueden imponer los reales decretos que regulen un régimen de responsabilidad ampliada del productor. De esta manera, como se ha indicado en el apartado V de este dictamen, lo que hace el anteproyecto es establecer el marco normativo general dentro del cual se desarrollará la regulación de los regímenes de responsabilidad ampliada del productor, correspondiendo luego a los reglamentos de desarrollo -que, como ya se ha señalado, deben tener rango de real decreto-, para concretar dicho régimen para cada tipo de residuo.

A juicio del Consejo de Estado, es correcto y coherente con el sistema de fuentes, y con el papel que juega cada una de ellas, que la determinación precisa de cada régimen concreto, en función del tipo de residuos de que se trate, se concrete luego en una norma de rango reglamentario, siempre que la Ley defina el contenido que pueden tener dichos regímenes, en cuanto de ellos se siguen obligaciones y responsabilidades añadidas para el denominado "productor de productos".

Por ello, tal y como ha sido observado por alguna entidad, plantea alguna duda el tenor del último apartado de este artículo, que en términos cuya interpretación puede generar dudas, determina que el real decreto que regule estas obligaciones podrá: "Establecer cualquier otra medida que se considere necesaria para garantizar el cumplimiento de lo dispuesto en este artículo".

En el trámite de audiencia seguido ante el Consejo de Estado, alguna de las entidades ha puesto de manifiesto el carácter abierto de esta cláusula que, en definitiva, puede interpretarse en el sentido de permitir la imposición de cualquier obligación. A juicio del Consejo de Estado, la expresión utilizada puede ser equívoca. Pues, en efecto, en la medida en que de lo que se trata es de permitir adoptar las medidas previstas en los apartados anteriores, se diría que es innecesaria esta cláusula; y si lo que pretende es permitir la imposición de nuevas obligaciones distintas de las previstas en ellos, con una formulación abierta y sin límite alguno, se estaría dejando al reglamento la determinación de elementos que corresponde fijar a la ley.

Aunque, evidentemente esta interpretación no sería conforme con el papel que corresponde a la Ley en la determinación de las obligaciones que pueden imponerse a los productores en las normas reglamentarias, debe corregirse su tenor, dándole una formulación que permita delimitar con mayor precisión su alcance, determinando que las obligaciones que se impongan deberán estar vinculadas con las medidas que ya contempla el precepto, y teniendo en cuenta, en todo caso, las exigencias del principio de proporcionalidad.

19. Artículo 43

Este artículo establece el alcance de la contribución financiera de los productores a los sistemas de responsabilidad ampliada. En la letra c) de su apartado 1, tras determinar que dichos sistemas deben disponer de los recursos financieros o financieros y organizativos suficientes, dice así:

"En el caso de los sistemas colectivos, al final de cada año éstos habilitarán los mecanismos de compensación necesarios para devolver el exceso de ingresos percibidos cuando las cantidades realmente sufragadas para el cumplimiento de sus obligaciones sean menores a esos ingresos".

En el trámite de audiencia ante el Consejo de Estado han sido numerosas las entidades que han objetado esta regla, poniendo de manifiesto, en primer lugar, que el sistema actualmente vigente, aprobado por la Dirección General de Tributos, consiste en que el excedente positivo que pueda haber se periodifica, distribuyéndolo en los años posteriores; y segundo, que un sistema de devolución como el previsto en la Ley puede plantear problemas de gestión, en particular, cuando hay muchas entidades adheridos al sistema.

Ciertamente, no cabe duda de que un sistema como el previsto en el anteproyecto, frente al que actualmente siguen muchos de estos sistemas, puede suponer una carga adicional que puede llegar a ser importante, en el caso de que haya muchos participantes en dichos sistemas. Por ello, de acuerdo con las consideraciones realizadas en el cuerpo de este dictamen a propósito del principio de proporcionalidad, debe reconsiderar el departamento consultante la pertinencia de mantener esta regulación y, en caso de que lo hiciera así, debe justificar de forma suficiente las razones que inspiran dicha regulación, a pesar de las cargas que puede suponer para los sistemas colectivos.

20. Artículo 45

El artículo 45 regula los acuerdos que los sistemas de responsabilidad ampliada "deberán" celebrar con los gestores de residuos u otros agentes, con el fin de "coordinar la organización de la gestión de los residuos". Seguidamente, se añade la siguiente regla:

"No se podrán suscribir acuerdos con gestores que hayan sido condenados mediante sentencia firme por delitos relativos a la ordenación del territorio y el urbanismo, la protección del patrimonio histórico y el medio ambiente, o que hayan sido sancionados por infracciones graves o muy graves relacionadas con estas materias, cuando así haya sido declarado por resolución firme en vía administrativa, durante 5 años desde la fecha de la firmeza de la sentencia o durante 3 años desde la resolución firme, según corresponda".

Por parte de alguna entidad se ha considerado que esta regla puede entrañar consecuencias excesivas en el caso de que la infracción sea grave, teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 71 de la Ley de Contratos del Sector Público, pues se podría producir la paradójica situación de que los agentes sancionados con falta grave pudieran contratar con la Administración, pero no celebrar acuerdos con los sistemas de responsabilidad ampliada.

En relación con dicha cuestión, en lo que hace en particular a los supuestos en los que se trata de penas por delitos o de sanciones por infracciones muy graves o graves, aunque este Consejo de Estado estima acertado que se extiendan las prohibiciones de contratar a dichos condenados o sancionados, debe tenerse en cuenta lo siguiente:

- Primero, que el precepto transcrito no tiene claridad suficiente; en este sentido, el inciso "cuando así haya sido declarado por resolución firme en vía administrativa" no es claro si se refiere a la imposición de la prohibición de celebrar acuerdos o a la firmeza de la sanción. Estima el Consejo de Estado que, en todo caso, debiera exigirse, para que sea aplicable la prohibición en el caso de sanciones, que una resolución declare dicha prohibición de forma expresa, de manera que la prohibición no se siga de forma automática de la imposición de la sanción, sino que debe ser determinada por la Administración -incluso en la propia resolución sancionadora- a la vista de la naturaleza y gravedad de la sanción.

- En segundo lugar, debe tenerse presente que, cuando se impone una sanción por falta grave o muy grave, entre las consecuencias que se pueden imponer al infractor -en este caso los gestores- se incluye la posibilidad de revocar o suspender la autorización por un plazo máximo de diez años en el caso de infracciones muy graves o de un año en las graves (artículo 109 del anteproyecto); asimismo, se contempla la posibilidad de adoptar medidas provisionales de suspensión temporal de la autorización durante la tramitación del procedimiento (artículo 115). Según resulta, sin embargo, del precepto transcrito, la prohibición en él contemplada es un efecto diferente -y hasta independiente- de dicha suspensión. Debiera incluirse en la memoria una justificación de por qué, en los casos de sanciones, no se estima suficiente con acordar la suspensión de la autorización. Por otra parte, se estima que debe adecuarse la duración de la prohibición prevista en este precepto con la medida de suspensión de la autorización previstas en el citado artículo 115, pues no parece que la medida de prohibición deba tener una duración diferente (y de alcance superior en las infracciones graves) a la referida sanción administrativa de suspensión, ni mayor ni menor que la de la condena impuesta por sentencia penal firme.

- Y, por último, debe instrumentarse algún mecanismo que permita a los terceros (en estos casos, los sistemas individuales o colectivos que no podrán celebrar dichos acuerdos) tener conocimiento de la prohibición de contratar con los gestores de residuos que han sido condenados o sancionados conforme a lo previsto en él. Por ello, sería necesario prever en la regulación del Registro de producción y gestión de residuos del artículo 69, una sección particular en la que quedara reflejada la anotación de las condenas por sentencias firmes, de las suspensiones de autorizaciones y las prohibiciones impuestas al amparo de este artículo, permitiéndose el acceso a dicha información de los sistemas individuales y colectivos de responsabilidad ampliada para que puedan aplicar dicho artículo 45.

Por todo ello, a partir de las consideraciones expuestas, estima el Consejo de Estado que el inciso transcrito al principio de este artículo debe ser objeto de una profunda reconsideración, conforme a los criterios expuestos.

21. Artículo 47

Este artículo establece los requisitos de transparencia que deben cumplir los sistemas colectivos de responsabilidad ampliada del productor, entre los cuales se incluye, en el apartado 2.3.º, la obligación de poner a disposición del público información sobre "El procedimiento de selección de los gestores de residuos, donde se respetarán los principios de publicidad, concurrencia e igualdad, con el fin de garantizar la libre competencia, así como los principios de protección de la salud humana, del medio ambiente y de la jerarquía de residuos". Se diría que, junto a dichos criterios, debe mencionarse también el de autosuficiencia y proximidad, al que hace referencia el artículo 9 de la Ley.

22. Artículo 49

Debe corregirse una errata que se ha deslizado en el primer apartado de este artículo, eliminando la palabra "el".

Por otra parte, el apartado 2 de este artículo determina lo siguiente:

"2. No tendrá la consideración de sistema individual, cuando dos o más productores se agrupen o celebren acuerdos, entre ellos o con terceros, para el cumplimiento conjunto de parte de sus obligaciones, y no se pueda garantizar la trazabilidad y la información individualizada de los productos y residuos derivados que corresponden a cada productor".

Varias entidades han objetado este precepto, señalando que se trata de una prohibición desproporcionada. En todo caso, estima el Consejo de Estado que la memoria debiera dejar un reflejo claro de la finalidad prevista de dicha prohibición.

23. Artículo 50

Este artículo regula la constitución de los sistemas colectivos de responsabilidad ampliada.

En su apartado 2 se regula el procedimiento de autorización, que corresponde otorgar a la comunidad autónoma en la que el sistema colectivo tenga su sede. En él, se prevé un informe "previo y vinculante" de la Comisión de coordinación en materia de residuos. Como se ha señalado, dicha intervención trata de compatibilizar la competencia autonómica con los efectos más allá de su territorio. Sin embargo, de conformidad con las consideraciones efectuadas en el apartado V.3.B. de este dictamen, no es correcto condicionar la decisión autonómica sobre la procedencia o no de autorizar el sistema colectivo de representación ampliada a dicho informe vinculante, dado el carácter de dicha Comisión, en la que están representadas las distintas Administraciones, y en la que cada vocal tiene un voto.

Por ello, se propone, como solución alternativa, que se modifique la solución expuesta por la exigencia de un informe del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, que podría ir precedido de una consulta a la Comisión de coordinación en materia de residuos, y que sería vinculante en el caso de que estime que no procede otorgar la autorización.

También en este apartado se determina que las condiciones que se impongan al sistema colectivo "deberán ajustarse a los principios previstos en el artículo 9 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, así como los establecidos en la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado". Convendría especificar, asimismo, que las obligaciones que se impongan y los límites de actuación que se determinen deberán fundarse en las que resulten del régimen aplicable, pues más allá de la regulación de dichas obligaciones y limitaciones en la Ley y normas de desarrollo, no pueden imponerse obligaciones ex novo a los citados sistemas.

Además, el último párrafo de este apartado establece que la vigencia de la autorización será de ocho años, y que su renovación se hará siguiendo el procedimiento establecido en dicho apartado. Ello implica, de conformidad con lo previsto en dicho apartado, que se exigirá un nuevo informe de la Comisión de coordinación en materia de residuos (de acuerdo con los términos en que actualmente está redactado el precepto), y que una falta de resolución en el plazo de seis meses tendría sentido desestimatorio, lo que podría dar lugar a que, en el caso de que transcurran los ocho años de la vigencia de la autorización inicial sin que la Administración se haya pronunciado a favor de la renovación, a pesar de haberse presentado con una antelación suficiente, la autorización dejaría de tener vigencia y el sistema colectivo dejaría de estar autorizado, con lo que los productores tendrían que hacer frente a sus responsabilidades y obligaciones en relación con la gestión de los residuos de forma individual. A ello debe añadirse que, según han manifestado diversas entidades en los trámites de audiencia, en estos casos no resultan extraños los casos en los que se producen retrasos en la resolución del procedimiento por parte de la Administración.

Por estas razones, estima el Consejo de Estado que la solución recogida en este último párrafo del artículo 50.2 no es correcta, y que debiera prever expresamente que el sistema colectivo podrá continuar desempeñando su actividad mientras esté en tramitación el procedimiento de renovación.

Esta solución podría condicionarse, en todo caso, a que la presentación de la solicitud de renovación se haga con una antelación determinada.

Por otra parte, su apartado 3 determina lo siguiente:

"3. En los casos en los que las administraciones competentes intervengan en la organización de la gestión de los residuos, la eficacia de la autorización o de la comunicación del sistema en un territorio quedará supeditada a la suscripción, en el plazo establecido reglamentariamente que no podrá ser superior a doce meses, del convenio previsto en el artículo 44".

El Consejo de Estado considera que esta solución no es adecuada. En efecto, la celebración de un convenio con las Administraciones competentes supone la necesidad de un acuerdo de voluntades entre ambos, que debe ir precedida de una negociación. Por ello, supeditar la eficacia de la autorización o de la comunicación a la condición de que se llegue a un acuerdo con la Administración en un plazo determinado puede condicionar de forma desproporcionada la negociación de dicho convenio, máxime cuando las obligaciones y responsabilidades que corresponden al sistema colectivo de gestión de residuos deben venir previamente establecidas, además de en la Ley, en los reglamentos de desarrollo de la misma.

24. Artículo 52

Este artículo se refiere al incumplimiento de las obligaciones del régimen de responsabilidad ampliada por parte del productor. Su segundo párrafo dice así:

"Cuando se produzca el incumplimiento en más de una comunidad autónoma, la Comisión de coordinación valorará la revocación de la autorización o la ineficacia de la comunicación, que se realizará por la comunidad autónoma donde se otorgó la autorización o donde se presentó la comunicación".

Sería más correcto que, en lugar de hacer referencia a que "la Comisión de coordinación valorará la revocación de la autorización o la ineficacia de la comunicación", se dijera que la decisión será adoptada previo informe o consulta a dicha Comisión. 25. Artículo 54

Este artículo encomienda ciertas funciones a la Comisión de coordinación en materia de residuos; lo hace en los siguientes términos:

"1. La supervisión del cumplimiento de las obligaciones del régimen de responsabilidad ampliada del productor será llevada a cabo por la Comisión de coordinación en materia de residuos o por el grupo de trabajo en quién ésta delegue, con especial atención cuando existan varios sistemas colectivos de responsabilidad ampliada del productor sobre un mismo tipo de producto. En la realización de estas labores de vigilancia, supervisión y control, se podrá contar con la colaboración de las comunidades autónomas y de otras autoridades de la Administración General del Estado, especialmente cuando estas labores afecten a materias no ambientales".

Como se ha señalado en el apartado V de este dictamen, plantea dudas el alcance de estas competencias de supervisión encomendada a un órgano como la citada Comisión. Se diría que su competencia se refiere a las cuestiones que puedan plantear los órganos competentes para la vigilancia e inspección y control del cumplimiento de las normas aplicables a dichos sistemas, de conformidad con el artículo 105 del anteproyecto. Sería deseable, por ello, aclarar el papel que corresponde a la citada Comisión en estos supuestos; por otra parte, cuando se hace referencia a las labores de vigilancia, supervisión y control, debe considerarse la conveniencia de recoger una cláusula que determine que dichas labores lo serán sin perjuicio de la competencia que corresponda a las autoridades competentes para llevar a cabo dichas funciones, de conformidad con los artículos 12 y 105.

26. Artículo 55

Este artículo establece en su apartado 1 los objetivos de reducción de la comercialización de los plásticos de un solo uso que se enumeran en el anexo IV.A (vasos para bebidas o recipientes para alimentos para consumo inmediato). Estos objetivos consisten, como se ha señalado, en lograr una reducción del 50 % en peso de estos productos en 2026 y del 70 % en 2030. Esta medida está en consonancia con lo previsto en la Directiva (UE) 2019/904 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de junio de 2019, relativa a la reducción del impacto de determinados productos de plástico en el medio ambiente, que establece la obligación de que los Estados adopten medidas para que, antes de 2026, se logre una reducción cuantitativa medible del consumo de estos productos, en comparación con 2022. En todo caso, de acuerdo con las consideraciones antes realizadas, debe hacerse un análisis más detallado en la memoria, justificando de forma suficiente estos objetivos.

27. Título VI. Artículos 63 a 68

El título VI está consagrado a la otra materia que tradicionalmente en España ha venido siendo regulada conjuntamente con los residuos, como refleja correctamente el título mismo de la Ley, que mantiene el de la Ley 22/2011 que ahora se deroga: los suelos contaminados. Así se hizo, en efecto, desde su primera regulación (título V, artículos 1 y 27 y 28 de la Ley 10/1998, de 21 de abril). Esta regulación no responde a la transposición de directivas de la Unión Europea, si bien sí que son relevantes algunas de sus normas, en lo que hace, en particular, al régimen de ayudas y la normativa sobre responsabilidad ambiental.

En general, el nuevo título mantiene la regulación vigente, si bien introduce algunos cambios sobre la base de la experiencia adquirida.

Ello no obstante, su texto sugiere las siguientes observaciones:

- El título, como se ha señalado en el apartado V.4.B. anterior debe corresponderse con el de la Ley, "Suelos Contaminados" (en lugar de "Descontaminación de suelos"), que ha sido el que tradicionalmente ha tenido y el que se usa tanto en derecho público como privado desde hace más de veinte años. Ello es coherente con la regulación del título, que va más allá de la pura descontaminación de suelos.

- En los artículos 63.1 y 64.1, cuando se hace referencia los distintos desarrollos reglamentarios, debiera decirse expresamente que se trata de reglamentos del Gobierno, de conformidad con lo que establece disposición final tercera, que le habilita explícitamente para el desarrollo de estos dos preceptos.

- En el apartado 5 del artículo 64, cuando se establece que los parámetros finales de la descontaminación y limpieza se fijarán en función de los usos previstos para el futuro, se añade posteriormente, en su párrafo tercero, que: "Se procederá a notificar a los ayuntamientos correspondientes las resoluciones de descontaminación y recuperación del suelo indicando los usos del suelo para los que se realizaron dichas actuaciones". A juicio del Consejo de Estado, esta regla es acertada, si bien conviene asegurar la coherencia de dichos usos con la regulación urbanística del suelo; se propone, por ello, añadir un último inciso, de forma que el precepto quede así: "Se procederá a notificar a los ayuntamientos correspondientes las resoluciones de descontaminación y recuperación del suelo indicando los usos del suelo para los que se realizaron dichas actuaciones, a efectos, entre otros, de su coordinación y coherencia con la regulación urbanística actual o futura de los usos del suelo".

- A juicio del Consejo de Estado, el cambio en el orden de responsables subsidiarios que realiza el artículo 65.1 no está justificado; dice así:

"1. Estarán obligados a realizar las operaciones de descontaminación y recuperación reguladas en el artículo anterior los causantes de la contaminación, que cuando sean varios responderán de estas obligaciones de forma solidaria y, subsidiariamente, por este orden, los poseedores de los suelos contaminados y los propietarios de los mismos".

Mediante este cambio se modifica la regla prevista en la Ley 22/2011, volviéndose a la solución prevista en la Ley 10/1998. Dicha regla, que no está justificada en la exposición de motivos, no resulta adecuada, pues no tiene sentido, por ejemplo, que un arrendatario de un piso o de un terreno que son ajenos a la contaminación del suelo sean responsables antes que su propietario, y más cuando los poseedores ni siquiera tienen que acceder al Registro para poder utilizar el terreno. Solo en el caso de terrenos de dominio público tiene sentido ese régimen de responsabilidad, tal y como se prevé en la Ley vigente y también en el anteproyecto (segundo inciso del propio artículo 65.1). Debe, pues, mantenerse el orden actual que establece el vigente artículo 36.1 de la Ley 22/201, modificándose el último inciso por el siguiente: "... y, subsidiariamente, por este orden, los propietarios de los suelos contaminados y los poseedores de los mismos".

- Finalmente, no es claro el sentido de la expresión "proceso de enajenación asociado" al final del segundo párrafo del apartado 2 del artículo 66. En todo caso, no puede establecerse, de esta forma cuando menos ambigua, una especie de nueva causa expropiandi, pues ello solo puede hacerse de manera clara y tajante. Además, este principio puede ser contrario a la finalidad de justicia social que normalmente cumplen estos incentivos cuando se utilizan donde más se necesitan: "la descontaminación tenga por objeto promover la justicia social en localidades, zonas o barriadas, o unidades geográficas similares, históricamente desfavorecidas desde la perspectiva socioeconómica" (dictamen del Pleno del Consejo de Estado número 88/2011, de 17 de febrero, sobre el anteproyecto que acabaría dando lugar a la Ley 22/2011). En estos supuestos, la no recuperación de la subvención cumple la finalidad de posibilitar a estos segmentos de población mejorar su calidad de vida y acceder a la "justicia ambiental" [siempre que se respeten los límites que a estas ayudas establece la Unión Europea en general, tal y como se señala en las todavía vigentes Directrices sobre ayudas estatales en materia de protección del medio ambiente y energía 2014-2020 (2014/C 200/01)]; como se decía en el dictamen citado "las ayudas destinadas a terrenos contaminados solo pueden concederse cuando el contaminador (es decir, la persona responsable con arreglo a la legislación vigente en cada Estado miembro, sin perjuicio de lo dispuesto en la Directiva 2004/35/CE sobre responsabilidad medioambiental y otras normas pertinentes de la UE en la materia) no haya sido identificado o no pueda ser tenido legalmente como responsable de financiar la rehabilitación de conformidad con el principio "quien contamina paga"". De esta manera, la referencia a la "iniciación del proceso de enajenación asociado", si se afirma de manera generalizada y sin matizaciones, podría impedir, como señaló el citado dictamen número 88/2011, "la supresión de situaciones de discriminación de grupos sociales (muchas veces grupos étnicos desfavorecidos), ligada a la localización de círculos de pobreza en el mapa al favorecer el bajo o nulo coste del suelo el que dichos grupos sólo puedan acceder a ese suelo, porque nadie con un poco de renta quiere vivir allí (donde hay suelos históricamente degradados y contaminados)". Por todo ello, procede reconsiderar, y, en todo caso, aclarar y matizar el alcance de esta regla, distinguiendo las situaciones descritas, en las que esa expresión no tiene sentido, ni tampoco lo tiene la expropiación, de las de simple incentivo a agentes y promotores, respecto de los cuales el incentivo contemplado en este artículo es una pieza más de provisión de liquidez como sistema de ayuda a una actividad económica ordinaria de apoyo a inversiones en mejoras urbanas, de servicios o de nuevas industrias en general, supuesto este último en el cual, dicha cláusula, como garantía de recuperación de la ayuda, sí tiene sentido.

28. Artículo 71

Tendría mayor claridad el precepto si, en cada uno de sus apartados, en lugar de definir los sujetos por referencia al artículo y apartado que se refiere a ellos (por ejemplo, "las personas físicas o jurídicas que hayan obtenido una autorización de las previstas en el artículo 33.2") se hiciera referencia directamente a la actividad de que se trata (en el caso citado: "las personas físicas o jurídicas que realicen operaciones de recogida con carácter profesional y tratamiento de residuos").

En este mismo artículo, en el apartado 3 (que debe incluirse como párrafo separado del apartado 2), se dispone lo siguiente:

"3. Las comunidades autónomas validarán las memorias exigidas conforme al apartado 1 y las incorporarán al sistema de información de residuos, antes del 1 de septiembre del año posterior respecto al cual se hayan recogido los datos para cumplir con las obligaciones establecidas en la legislación nacional, de la Unión Europea e internacional, en particular las mencionadas en el apartado 6".

Plantea dudas el significado del término "validarán" tanto en lo que se refiere a las tareas que implica como a sus efectos; es claro, en todo caso, que dicha validación no puede tener como efecto una verificación tal que permita aseverar la exactitud y exhaustividad de la información dada. Acaso sería más correcto sustituir dicha expresión por "comprobarán" u otra semejante.

En este artículo, si se optara por limitar la regulación de este capítulo a residuos, debiera llevarse el contenido del apartado 6 a un artículo diferente dentro del título V.

Por otra parte, en consonancia con la consideración realizada, acerca de la necesidad de facilitar la lectura y comprensión de la Ley, pudiera modificarse el primer inciso del apartado 6.a), que podría decir: "Los datos relativos al cumplimiento de los objetivos sobre preparación para la reutilización, reciclado y valorización establecidos en el artículo 26".

29. Artículo 72

Este artículo establece el denominado Sistema electrónico de información de residuos (eSIR). Convendría que la rúbrica del título coincidiera con dicha denominación (añadiendo el término "electrónico").

30. Artículo 90

Este artículo define la naturaleza del impuesto sobre el depósito de residuos en vertederos, la incineración y la coincineración de residuos, impuesto ambiental cuya finalidad según la exposición de motivos debe ser la de "permitir a las Comunidades Autónomas, en ejercicio de su autonomía financiera, incrementar la financiación destinada a medidas de mejora de la gestión de residuos que refuercen las opciones prioritarias frente a las menos sostenibles" (lo cual quizás debería trasladarse al propio articulado). Dice así:

Artículo 90. Naturaleza.

"El Impuesto sobre el depósito de residuos en vertederos, la incineración y la coincineración de residuos es un tributo de carácter indirecto que recae sobre los residuos que se tratan mediante su depósito en vertedero, en instalaciones de incineración o de coincineración de residuos".

Sería más correcto decir, de acuerdo con la definición del hecho imponible que luego se hace en el artículo 94, que el impuesto "recae sobre la entrega de residuos en vertederos, instalaciones de incineración o de coincineración para su eliminación o valorización energética".

31. Artículo 95

Este artículo contempla numerosos supuestos de exención del impuesto sobre el depósito de residuos en vertederos, la incineración y la coincineración de residuos. Debiera incluirse en la memoria una explicación -aunque sea sintética- de las razones que justifican cada una de las exenciones contempladas.

32. Artículo 99

Este artículo tiene por objeto establecer la cuota íntegra correspondiente al impuesto sobre el depósito de residuos en vertederos, la incineración y la coincineración de residuos, distinguiendo múltiples supuestos. En algunos casos, los criterios seguidos planten algunas dudas; así, por ejemplo, no se entiende la razón que lleva a que, al parecer, el depósito de residuos en vertedero en determinados supuestos (apartado 1.a).3.º y 4.º) tengan una cuota inferior a cuando se someten a valorización energética (apartado 1.e).2.º) -ocho y cinco euros en el primer caso, diez euros en el segundo-, lo que no parece conforme con el principio de jerarquía de residuos. La memoria debe incorporar una justificación, aunque sea sumaria, de estos aspectos, y de las razones que explican la diferente cuota en cada caso.

33. Artículo 105

Este artículo dispone, en su apartado 1, que "las funciones de inspección deberán ser llevadas a cabo mediante los cuerpos de funcionarios de carrera debidamente reconocidos conforme a las normas que les sean de aplicación, que tendrán la consideración de agentes de la autoridad y los hechos constatados por ellos formalizados en acta gozarán de la presunción de certeza a efectos probatorios y, previa ratificación en el caso de haber sido negados por los denunciados, constituirán base suficiente para adoptar la resolución que proceda, salvo prueba en contrario y sin perjuicio de que aquéllos deban aportar al expediente todos los elementos probatorios disponibles".

Esta redacción plantea dos cuestiones que han de ser objeto de análisis.

La primera hace referencia a "las funciones de inspección deberán ser llevadas a cabo mediante los cuerpos de funcionarios de carrera debidamente reconocidos (...), que tendrán la consideración de agentes de la autoridad". Como primera consideración, debe señalarse que a quien debe reconocerse el ejercicio de dichas funciones -y la condición de agente de la autoridad- no es a los cuerpos, sino a los funcionarios, por lo que dicho inciso debiera decir: "las funciones de inspección deberán ser llevadas por los funcionarios debidamente reconocidos (...), que tendrán la consideración de agentes de la autoridad". Por otra parte, en lo que hace al reconocimiento de su condición de agentes de la autoridad, cabe recordar que, de conformidad con la doctrina del Consejo de Estado, la atribución de dicha condición tiene dos condiciones:

- Primero, ha de ser reconocida por una norma de rango legal, siendo insuficiente para ello un reglamento (así, por ejemplo, dictamen número 587/2016, de 15 de septiembre).

- Segundo, la atribución de dicha condición debe contar con una justificación suficiente (en este sentido, dictamen número 713/2018, de 22 de noviembre). En el presente caso, es evidente que concurre la primera condición; en lo que hace a la segunda, sin embargo, debiera recogerse en la memoria una justificación adecuada de la atribución de dicha condición, dadas las relevantes consecuencias que se asocian a ello. Ciertamente, la atribución de la citada condición puede venir justificada por las importantes funciones que se atribuyen a dichos funcionarios, y el papel que desempeña la potestad de inspección en el cumplimiento de la Ley. Pero, en todo caso, ello ha de ser objeto de una consideración suficiente en la memoria.

La segunda cuestión es la relativa al reconocimiento de la presunción de certeza a efectos probatorios a las actas formalizadas por dichos funcionarios. En relación con este aspecto, procede recordar la jurisprudencia constitucional, recogida en la STC 76/1990, de 26 de abril:

"La intervención de funcionario público no significa que las actas gocen, en cuanto a tales hechos, de una absoluta preferencia probatoria que haga innecesaria la formación de la convicción judicial acerca de la verdad de los hechos empleando las reglas de la lógica y de la experiencia. En vía judicial, las actas de la Inspección de Tributos incorporadas al expediente sancionador no gozan de mayor relevancia que los demás medios de prueba admitidos en Derecho y, por ello, ni han de prevalecer necesariamente frente a otras pruebas que conduzcan a conclusiones distintas, ni pueden impedir que el Juez del contencioso forme su convicción sobre la base de una valoración o apreciación razonada de las pruebas practicadas. Ello no quita, sin embargo, que, en orden a la veracidad o certeza de los hechos sancionados, el órgano judicial habrá de ponderar el contenido de las diligencias y actas (...), teniendo en cuenta que tales actuaciones administrativas, formalizadas en el oportuno expediente, no tienen la consideración de simple denuncia, sino que, como ha quedado dicho, son susceptibles de valorarse como prueba en la vía judicial contencioso- administrativa, pudiendo servir para destruir la presunción de inocencia sin necesidad de reiterar en dicha vía la actividad probatoria de cargo practicada en el expediente administrativo". Recordando esta jurisprudencia, y examinando un artículo recogido en un proyecto legal que atribuía presunción de certeza a las actas de determinados funcionarios, se señalaba en el dictamen número 452/2014, de 1 de junio, que dichas presunciones no debían ser estimadas inconstitucionales pero que, en todo caso, "debe expresamente añadirse como mínimo, para que sea constitucional, la cláusula "sin perjuicio de las pruebas que en defensa de sus derechos o intereses pueda señalar o aportar el interesado"".

El precepto examinado debe valorarse a la luz de dicha doctrina. A este respecto, si bien es cierto que hace referencia a la posibilidad de "prueba en contrario", sería más adecuado incluir un inciso como el señalado, lo que daría mayor claridad al sentido de dicha presunción, de conformidad con la jurisprudencia constitucional expuesta. En segundo lugar, la afirmación de que, a partir de dicha presunción, las actas "constituirán base suficiente para adoptar la resolución que proceda" no resulta acertada: a lo que ha de dar lugar el acta no es a adoptar la resolución, sino a que se siga el procedimiento correspondiente para que, previa su tramitación, se adopte la resolución procedente en Derecho.

Se propone, por ello, modificar la redacción del inciso transcrito, que podría decir:

"... las funciones de inspección deberán ser llevadas a cabo por los funcionarios de carrera debidamente reconocidos conforme a las normas que les sean de aplicación, que tendrán la consideración de agentes de la autoridad y los hechos constatados por ellos formalizados en acta gozarán de la presunción de certeza a efectos probatorios, sin perjuicio de las pruebas que en defensa de sus derechos o intereses pueda aportar el interesado, y, previa ratificación en el caso de haber sido negados por los denunciados, podrán dar lugar a la tramitación del correspondiente expediente sancionador, en el que se adoptará la resolución que proceda en Derecho".

34. Artículo 106

Este artículo se refiere a la vigilancia e inspección de los diferentes agentes que intervienen en las actividades a que se refiere la Ley. Su apartado 5 dice así:

"5. El coste de las inspecciones previas a la concesión de autorizaciones y de las inspecciones a las empresas registradas podrá ser imputado a los solicitantes de las autorizaciones o a las empresas, respectivamente, con arreglo a la correspondiente tasa".

Estima el Consejo de Estado que si bien la imputación del coste de las inspecciones a los solicitantes puede tener justificación cuando estas son obligatorias (o, incluso, las que se lleven a cabo con una periodicidad previamente establecida), ya por ser necesarias al inicio de la actividad, ya por su carácter periódico, la aplicación de la misma regla más allá de estos supuestos, sin delimitación alguna, no está justificada. Se estima procedente, por ello, reconsiderar la regla contenida en este artículo, acotar de manera más concreta los supuestos en los que podrá imputarse el coste de las inspecciones a las empresas (reservándola, por ejemplo, a aquellos casos en los que se trata de inspecciones obligatorias o periódicas, conforme a lo previsto en la correspondiente planificación), y justificar debidamente la solución en la memoria.

35. Artículo 107

Este artículo determina en el apartado 3 el régimen de responsabilidad solidaria en el caso de infracciones. Dice así:

"3. La responsabilidad será solidaria, en todo caso, en los siguientes supuestos: (...) b) Cuando sean varios los responsables y no sea posible determinar el grado de participación de cada uno en la realización de la infracción".

Esta regla, en los términos tan amplios en que esta formulada, suscita graves dudas. No se desconoce que, en el caso de la gestión de los residuos, sucede a menudo que son varios los autores que contribuyen a la infracción de forma decisiva, sin que, sin embargo, sea posible acotar de forma acabada cuál ha sido el "grado de participación" de cada agente. Pero, en todo caso, para que se pueda imponer como consecuencia la responsabilidad solidaria, deben acotarse de forma más estricta los supuestos, exigiendo, por ejemplo, que la participación del agente haya contribuido de forma necesaria y relevante a la producción de la infracción.

36. Artículo 108

En el artículo 108.3.g) se tipifica como infracción grave la siguiente conducta:

"g) El incumplimiento de las obligaciones derivadas de los convenios y acuerdos que se establezcan en relación con la producción y gestión de residuos y en el ámbito de suelos contaminados".

En los términos en que está redactado, dicho tipo es excesivamente amplio y, se diría, no responde al propósito perseguido por el legislador. Es cierto que, como resulta de la Ley, se impone a los productores y a los gestores de residuos la obligación de realizar convenios relativos a la gestión de los residuos, cuyo incumplimiento puede dar lugar a resultados contrarios a la propia Ley (por incumplimiento de objetivos o del tratamiento correcto de un tipo concreto de residuo). Sin embargo, ello no quiere decir que cualquier incumplimiento de un convenio -por leve que sea, o con independencia del resultado que produzca- deba dar lugar a apreciar la concurrencia de este tipo y a ser calificado como infracción grave. Por ello, debe darse mayor concreción al tipo.

En el apartado 3.z) se tipifican como infracciones graves las siguientes conductas:

"z) El incumplimiento de los objetivos cuantitativos y/o cualitativos aplicables, en su caso, a los sistemas de responsabilidad ampliada del productor, cuando así lo determine la normativa específica de los diferentes flujos de residuos".

En el trámite de audiencia ante el Consejo de Estado, alguna entidad ha objetado la redacción de este precepto, aduciendo que su eventual incumplimiento pudiera derivar de circunstancias ajenas a los sistemas de responsabilidad ampliada, como podría ser la falta de recepción de los residuos por parte de los usuarios. A juicio del Consejo de Estado, y de conformidad con los principios generales del ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración, esta responsabilidad solo puede derivar de un incumplimiento imputable al autor de la infracción. En todo caso, en la medida en que se considere que el cumplimiento de estos objetivos puede depender, aparte de la conducta de los sistemas de responsabilidad ampliada, de otros factores, debiera valorarse la conveniencia de añadir a dicho tipo un inciso que hiciera referencia a esta circunstancia, exigiendo, para su aplicación, que el incumplimiento sea imputable a una falta de diligencia del propio sistema.

Por su parte, los apartados 3.j) y 3.k) contemplan las siguientes infracciones graves:

"j) La intención de introducir residuos procedentes de otro Estado miembro de la Unión Europea o de un país tercero, así como la intención de hacer trasladar fuera del territorio nacional residuos hacia los citados lugares, sin obtener los permisos y autorizaciones exigidos por la legislación de la Unión Europea o los tratados o convenios internacionales de los que España sea parte, sin cumplir las obligaciones impuestas en los mismos o las obligaciones impuestas en los artículos 15 y 16 o 18 del Reglamento (CE) n.º 1013/2006, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de junio de 2006.

k) La intención de hacer trasladar residuos incumpliendo alguna de las condiciones establecidas en los artículos 34, 36, 39, 40, 41 y 43 del Reglamento (CE) n.º 1013/2006, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de junio de 2006, o incumpliendo alguna de las prohibiciones establecidas en el Reglamento (CE) n.º 1418/2007 de la Comisión, de 29 de noviembre de 2007".

Estos preceptos contemplan como infracción la mera intención, sin exigir su exteriorización en un hecho exterior. Sin embargo, como se sigue de la jurisprudencia constitucional (STC 105/1988, de 8 de junio), no es conforme con la Constitución la consideración de una infracción consistente en la mera intención de cometer un acto, no manifestada exteriormente. Por ello, debe completarse el tipo, haciendo referencia, cuando menos, a la comisión de acciones y omisiones del sujeto.

Esta observación a los apartados j) y k) del artículo 108.3 tiene carácter esencial, a los efectos del artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado.

37. Artículo 109

En el apartado 1.a).1.º de este artículo, cuando se establece la sanción por infracción muy grave de las infracciones en materia de residuos peligrosos o suelos contaminados, en lugar de decir que "la multa podrá ser desde...", ha de decir que "la multa será", u otra expresión semejante, como se hace en otros apartados del mismo artículo.

También en este artículo (apartado 1.a).3.º), en el caso de las infracciones muy graves, debiera establecerse el plazo mínimo para la sanción prevista, consistente en la clausura temporal o definitiva, total o parcial, de las instalaciones o aparatos, sin que sea suficiente indicar el plazo máximo (cinco años).

38. Artículo 112

Se refiere el apartado 3 de este artículo a los supuestos en los que el pago voluntario antes de la terminación del procedimiento puede dar lugar a una reducción en la cuantía de la multa. Su primer inciso no es claro; se propone modificarlo, dándole la siguiente redacción: "Cuando la sanción correspondiente a la infracción apreciada...".

Por otra parte, el apartado 4 sería más claro si en lugar de decir "En ambos casos...", cuya referencia no es clara, por otro semejante a la siguiente: "En estos casos...". En este mismo apartado, no es claro a qué se refiere la expresión "siendo estos acumulables entre sí", pues dicho apartado únicamente contempla una reducción de la sanción. Debe aclararse y, en su caso, corregirse esta redacción.

39. Disposición transitoria sexta

Este precepto tiene el siguiente tenor:

"Disposición transitoria sexta. Régimen del impuesto regulado en el capítulo II del título VIII aplicable a determinados residuos industriales. Durante los tres años siguientes a partir de la entrada en vigor del capítulo II del título VIII de esta Ley, en el caso de productores iniciales de residuos industriales no peligrosos, estará exenta la entrega de dichos residuos en vertederos ubicados en sus instalaciones, cuya titularidad sea del mismo productor y para su uso exclusivo".

Sería más correcta su redacción si dijera, en su lugar:

"Disposición transitoria sexta. Régimen del impuesto regulado en el capítulo II del título VIII aplicable a determinados residuos industriales. Durante los tres años siguientes a partir de la entrada en vigor del capítulo II del título VIII de esta Ley, estará exenta del impuesto sobre el depósito de residuos en vertederos, la incineración y la coincineración de residuos, la entrega de residuos industriales no peligrosos realizada por su productor inicial en vertederos ubicados en sus instalaciones, que sean de su titularidad, y para su uso exclusivo".

40. Disposición derogatoria

El apartado 2 de esta disposición establece lo siguiente:

"Disposición derogatoria única. Derogación normativa. Quedan derogadas todas aquellas disposiciones que se opongan, contradigan o resulten incompatibles con lo dispuesto en esta Ley y en particular: (...) 2. El capítulo VII sobre régimen sancionador y la disposición adicional quinta de la Ley 11/1997, de 24 de abril, de Envases y Residuos de Envases. Los restantes preceptos, en lo que no se opongan a esta Ley permanecen vigentes con rango reglamentario. Las funciones realizadas por la Comisión mixta prevista en la citada disposición adicional quinta serán asumidas por la Comisión de coordinación en materia de residuos".

Como ya se ha avanzado (apartado V, punto 2), este apartado es idéntico a la recogido en la disposición derogatoria única de la Ley 22/2011, de residuos y suelos contaminados. Es claro, por ello, que el efecto derogatorio de dicho capítulo y la rebaja de rango del resto de la Ley se ha producido ya en virtud de dicha disposición derogatoria, sin que sea necesario ni adecuado que la nueva Ley lo recoja de nuevo, pues podría dar lugar a entender que, antes de su aprobación, dicho capítulo estaba vigente y era aplicable a las infracciones cometidas antes de su entrada en vigor. Procede, por ello, suprimir dicho apartado, sin perjuicio de que pueda ser adecuado hacer una referencia a la cuestión en la exposición de motivos de la Ley cuyo anteproyecto se consulta.

Con independencia de lo anterior, tal y como se ha indicado, debe llevarse a la memoria un análisis de los preceptos de dicha ley que, además de los indicados, deban entenderse derogados por ser contrarios a la Ley 22/2011 o a la nueva Ley cuyo anteproyecto se consulta. Habiéndose omitido dicho análisis, sería adecuado que, entre las habilitaciones para aprobar los desarrollos reglamentarios a la nueva Ley, se incluyera un mandato al Gobierno para derogar dicha Ley 11/1997 -ahora rebajada de rango, como se ha indicado-, incluyendo los aspectos de la misma que deban entenderse vigentes en el desarrollo reglamentario relativo a los residuos provenientes de envases.

41. Disposición final tercera

El apartado 1.i) de esta disposición faculta al Gobierno para: "Actualizar la cuantía de las multas establecidas en el artículo 81, de acuerdo con lo previsto por el artículo 5 de la Ley 2/2015, de 30 de marzo, de desindexación de la economía española y por el Real Decreto 55/2017, de 3 de febrero, por el que se desarrolla la Ley 2/2015, de 30 de marzo, de desindexación de la economía española".

Como primera consideración, debe señalarse que la Ley 22/2011, vigente, contiene una previsión parcialmente análoga en su disposición final tercera, que habilita al Gobierno a actualizar la cuantía de las multas establecidas en el artículo 47.

Desde la aprobación de dicha ley, se ha aprobado la citada Ley 2/2015, de desindexación de la economía española, que tiene por objeto establecer que los valores monetarios no sean modificados en virtud de índices de precios o fórmulas que los contengan, recogiendo dentro de su ámbito de aplicación, según dice su exposición de motivos, todos "los conceptos que son objeto de revisión en la legislación vigente", incluyendo entre ellos, dice, las sanciones.

A la vista de tal régimen, en la disposición final tercera, que recoge nuevamente la potestad de actualización de las multas por parte del Gobierno, se señala que dicha actualización se podrá llevar a cabo de conformidad con lo dispuesto en el artículo 5 de la citada Ley de desindexación y su Reglamento de desarrollo.

A juicio del Consejo de Estado, resulta muy cuestionable que la actualización del importe de las multas encuentre acomodo en dicho artículo 5 o en el Real Decreto 55/2017, de 3 de febrero, por el que se desarrolla la Ley 2/2015, de 30 de marzo, de desindexación de la economía española. En todo caso, la circunstancia de que dicha ley excluya la actualización de los valores monetarios en función de precios, índices de precios o fórmulas que los contenga, plantea la cuestión de cómo podría llevarse a cabo dicha actualización, que excluye, en todo caso, la referencia a índices tales como el IPC, pero que, asimismo, por la definición del concepto mismo de "actualización", no se puede poner en relación con consideraciones tales como la eficacia de las multas previstas para disuadir de los comportamientos tipificados como infracción.

Por todo ello, estima el Consejo de Estado que esta previsión debiera ser suprimida en la Ley.

Además, en esta disposición, entre las competencias que se atribuyen a la Ministra para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, se incluye la de: "Actualizar y modificar los anexos de esta Ley, para su adaptación a la normativa europea y a la evolución del estado de la técnica".

Como consideración previa, estima el Consejo de Estado que resulta posible la habilitación al titular de la potestad reglamentaria para modificar anexos de una ley cuando dicha potestad se acota debidamente, como es el caso, ya que se hace referencia a un presupuesto habilitante y limitador del ejercicio de dicha potestad: que se trate de adaptar los anexos a la normativa de la UE, o a la evolución del estado de la técnica. Lo que, sin embargo, no resulta adecuado, de conformidad con las observaciones realizadas en el apartado V de este dictamen, es que dicha potestad se dé a la persona titular de un departamento ministerial, como una suerte de habilitación per saltum, a pesar de que las modificaciones se introducen en la propia ley. Por ello, dicha habilitación debiera hacerse a favor del Gobierno, con excepción, acaso, de aquellos anexos que regulan cuestiones de menor relevancia regulatoria, como es el caso de los anexos IX a XV (que regulan el contenido de documentos o solicitudes dirigidas a la Administración o de las propias resoluciones administrativas). Esta observación al apartado 2.j) de la disposición final tercera tiene carácter esencial, a los efectos del artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado.

42. Disposición final décima

En el trámite de audiencia ante el Consejo de Estado, varias entidades han puesto de manifiesto las dificultades que puede plantear la previsión de que el impuesto en materia de plásticos, que requerirá desarrollo, pueda producirse en el plazo de tres meses, pues, por un lado, pudiera producirse un retraso en la aprobación del desarrollo reglamentario - como ha ocurrido en otros casos, también relativos a la regulación de tributos-, y por la necesidad de que los sujetos pasivos del impuesto lleven a cabo la correspondiente actualización al marco legal, pero también al reglamentario. Por ello, se estima que, sin perjuicio de que dicha entrada en vigor pueda producirse en la fecha señalada, debiera condicionarse su eficacia al transcurso de un plazo razonable -que, como mínimo, debiera ser de tres meses- desde que se apruebe el mencionado desarrollo reglamentario.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Pleno, es de dictamen:

Que, una vez tenidas en cuenta las observaciones formuladas en el cuerpo de este dictamen a los artículos 12.3.b), y 108.3.j) y k) y al apartado 2.j) de la disposición final tercera, y consideradas las restantes, puede V. E. elevar al Consejo de Ministros, para su tramitación como proyecto de ley, el anteproyecto de Ley de residuos y suelos contaminados".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 15 de abril de 2021

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMA. SRA. VICEPRESIDENTA CUARTA DEL GOBIERNO Y MINISTRA PARA LA TRANSICIÓN ECOLÓGICA Y EL RETO DEMOGRÁFICO.