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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 25 de marzo de 2021, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de Orden de V. E. de fecha 4 de marzo de 2021, con registro de entrada el día siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se regula la concesión directa de ayudas a participantes en la Campaña Militar de 1957-1959 en el Territorio de Ifni- Sahara y se aprueba la convocatoria de dichas ayudas.

De antecedentes resulta:

Primero.- Estructura del proyecto

El proyecto de real decreto sometido a consulta consta de un preámbulo, diecisiete artículos -estructurados en tres capítulos-, dos disposiciones adicionales, una disposición final y dos anexos.

El preámbulo comienza con la cita de la disposición final novena de la Ley 39/2007, de 19 de noviembre, de la carrera militar. En esta disposición se reconoce, por parte de las Cortes Generales, la entrega y sacrificio de los que, cumpliendo el servicio militar obligatorio, estuvieron integrados en unidades expedicionarias de las Fuerzas Armadas destacadas en el territorio de Ifni-Sahara y participaron en la campaña de los años 1957 a 1959. Además, el segundo apartado de la misma disposición final establece que "el Ministerio de Defensa desarrollará programas de apoyo que permitan reconocer la labor llevada a cabo por quienes participaron en las citadas campañas, contribuirá a las actividades de las asociaciones que los agrupan y elaborará un listado de participantes en la contienda para estudiar posteriormente ayudas nominales".

Continúa el preámbulo señalando que, entre las actuaciones que se han desarrollado desde el Ministerio de Defensa para dar cumplimiento a lo previsto en la citada disposición final novena, destacan "el apoyo a actos y jornadas de reconocimiento y los constantes contactos con las asociaciones de veteranos de Sidi-Ifni". Paralelamente, desde la entrada en vigor de la Ley 39/2007, de 19 de noviembre, "se ha ido elaborando un listado provisional de participantes en la contienda, a instancias de los interesados". Sin embargo, resulta necesario "aprobar un listado definitivo y proceder a la concesión directa de las ayudas correspondientes". El preámbulo explica que estas ayudas tienen un interés humanitario y social, "debido a los esfuerzos y sacrificios que estas personas realizaron durante la campaña" y, aunque muchos años después, responden al cumplimiento de "un deber de gratitud para con ellas y con sus familiares".

Las ayudas de concesión directa se integran dentro del marco del sistema público de subvenciones, constituido por la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, y por su Reglamento, aprobado por el Real Decreto 887/2006, de 21 de julio. Las características especiales de estas subvenciones justifican que se otorguen a solicitud de la persona interesada que cumpla con los requisitos establecidos en este real decreto para adquirir la condición de beneficiario. Ello se haría al amparo de lo previsto en el artículo 22.2.c) de la Ley General de Subvenciones, y de acuerdo con el procedimiento regulado en el artículo 28 de la citada ley. La singularidad de estas ayudas viene determinada por la concesión directa y única, por una sola vez, a los beneficiarios. El pago individualizado a los beneficiarios se realizará con cargo a los créditos previstos al efecto en los Presupuestos Generales del Estado para el año 2021 y para los ejercicios presupuestarios sucesivos hasta que el último de los beneficiarios haya recibido la ayuda que le fue concedida.

La parte expositiva finaliza con una justificación de la conformidad del proyecto con los principios de buena regulación a los que se refiere el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas; a lo que añade una mención de los principales informes recabados durante la tramitación de la norma.

Tras el preámbulo, el capítulo I ("Disposiciones generales") define el objeto y finalidad de la norma (artículo 1) y determina quiénes pueden ser los beneficiarios de las ayudas (artículo 2). En concreto, serán beneficiarios "las personas que, cumpliendo el servicio militar obligatorio, estuvieron integradas en unidades expedicionarias de las Fuerzas Armadas destacadas en el territorio de Ifni-Sahara y participaron en la campaña de los años 1957 a 1959," así como sus causahabientes.

El capítulo II lleva por rúbrica "Bases reguladoras" y comprende los artículos 3 a 6. El artículo 3 establece los principios generales que han de regir la concesión de las subvenciones (publicidad, transparencia, objetividad, igualdad, no discriminación, eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados por la Administración otorgante y eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos); y señala que las ayudas se concederán, a solicitud del interesado, en atención al cumplimiento de las condiciones que le convierten en beneficiario de las mismas. El artículo 4 se refiere a la cuantía de las ayudas, que será de 1.000 euros para cada beneficiario; en el caso de existir varios causahabientes, esa cantidad "se repartirá según lo establecido en las últimas voluntades del causante o en la normativa aplicable en cada caso". El artículo 5 se ocupa de los órganos competentes para la ordenación, instrucción y resolución del procedimiento. Por último, el artículo 6 establece que, en todo lo no previsto en el proyecto, será de aplicación lo dispuesto en la Ley General de Subvenciones y su Reglamento de desarrollo, así como en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, en la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, "y en cualquier otra disposición normativa que por su naturaleza pudiera resultar de aplicación".

El capítulo III se titula "Convocatoria", y en él se integran los artículos 7 a 17. El primero de estos preceptos establece que la convocatoria se regirá por las bases reguladoras y por lo previsto en los artículos siguientes. El artículo 8 se refiere a la financiación de las ayudas con cargo a los Presupuestos Generales del Estado. Los artículos 9 y 10 regulan la solicitud y la documentación que junto a ella deben aportar los solicitantes. El artículo 11 informa de la posibilidad de consultar el texto de la convocatoria en la sede electrónica del Ministerio de Defensa. El artículo 12 regula la instrucción del procedimiento y la valoración de las solicitudes. El artículo 13 se refiere a la verificación del cumplimiento de los requisitos para optar a las ayudas y el procedimiento para la subsanación de solicitudes. El artículo 14 trata de la resolución del procedimiento. El artículo 15 se refiere al pago de las ayudas. El artículo 16 se ocupa de la responsabilidad y del régimen sancionador, con una remisión a lo dispuesto en el título IV de la Ley General de Subvenciones. Por último, el artículo 17 se refiere al reintegro de las ayudas; el citado precepto prevé que "debido a la naturaleza de las ayudas reguladas, no incluida en los supuestos previstos en los artículos 36 y siguientes de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, en este real decreto no se contempla la posibilidad de reintegro alguno por parte de los beneficiarios a la hacienda pública, excepto para los casos previstos en el artículo 37.1.a) de la citada ley".

En cuanto a la parte final de la norma proyectada, la disposición adicional primera se ocupa del régimen aplicable a las personas que solicitaron su inscripción en el listado con anterioridad a la entrada en vigor de este real decreto. La disposición adicional segunda se refiere al régimen de protección de datos de carácter personal. La disposición final única hace referencia a la entrada en vigor de la norma el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

Por último, el anexo I -que aparece en blanco en el texto del proyecto remitido al Consejo de Estado- está llamado a incluir el listado de aquellas personas que ya acreditaron el cumplimiento de los requisitos correspondientes para ser incluidos en la lista de potenciales beneficiarios de las ayudas que el Ministerio de Defensa ha ido elaborando. El anexo II, por su parte, contiene un modelo de solicitud de las ayudas.

Segundo.- Contenido del proyecto

En el expediente remitido al Consejo de Estado obran los siguientes documentos:

a) Texto del proyecto: tras la correspondiente orden de proceder del Subsecretario de Defensa, en fecha 23 de septiembre de 2019, la Dirección General de Personal del departamento -órgano impulsor de la iniciativa- elaboró una primera versión del proyecto de real decreto. Junto a ella, obran en el expediente las sucesivas versiones del texto que han ido elaborándose por el citado órgano directivo a partir de las observaciones formuladas a lo largo de la tramitación del proyecto.

b) Memoria del análisis de impacto normativo: al proyecto acompaña la correspondiente memoria del análisis de impacto normativo. El documento comienza con una justificación de su carácter abreviado, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 3 del Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre, por el que se regula la memoria del análisis de impacto normativo. Se examinan el fundamento legal y el rango de la norma proyectada, con cita de la disposición final novena de la Ley 39/2007, de 19 de noviembre, de la carrera militar, así como los objetivos y motivación del proyecto, todo ello en términos muy semejantes a los del preámbulo.

Se describen el contenido y la tramitación de la norma, con indicación de las principales observaciones formuladas durante el procedimiento y su valoración por parte de la Dirección General de Personal del Ministerio de Defensa. Se destaca que la Intervención General de la Defensa y la Subdirección General de Servicios Económicos y Pagadurías del departamento proponente observaron la conveniencia de regular en normas diferenciadas las bases reguladoras y la convocatoria de las ayudas; y se explica que esta propuesta no fue tenida en cuenta por la Dirección General de Personal por considerar más ágil la inclusión de ambos extremos en una misma norma.

Asimismo, se subraya la conveniencia de que los beneficiarios puedan comenzar a recibir las ayudas este mismo año, de acuerdo con el crédito presupuestario dotado para el ejercicio 2021. A la vista de los plazos que conllevarán tanto los trámites restantes para la aprobación del proyecto como los trámites que en ella se regulan en relación con la solicitud y reconocimiento de las ayudas, se considera justificada la entrada en vigor de la norma el día siguiente al de su publicación oficial.

En cuanto al impacto presupuestario de la norma proyectada, se afirma en la memoria que la aplicación del real decreto "no supone impacto en los Presupuestos Generales del Estado. El crédito presupuestario al que se imputará la ayuda será el concepto presupuestario 481 "Fondo de reconocimiento de servicios prestados en el territorio de Ifni-Sahara" (aplicación presupuestaria 14.01.121M2.481) y la cuantía máxima total de la subvención convocada respetará el crédito disponible de los Presupuestos Generales del Estado de 2021. Y, en el supuesto de que el crédito no fuera suficiente para pagar a todos los beneficiarios el resto de las ayudas se harán efectivas en los años sucesivos de acuerdo con los créditos previstos en los Presupuestos Generales del Estado de cada ejercicio".

En lo que se refiere a las cargas administrativas que la aplicación del proyecto traerá consigo, la memoria las evalúa de acuerdo con el "Método simplificado de medición de cargas administrativas y de su reducción" contemplado en la Guía para la elaboración de la Memoria del Análisis de Impacto Normativo, aprobada por el Consejo de Ministros el 11 de diciembre de 2009. De acuerdo con este método, se incluye un cuadro en el que se valoran las cargas que suponen la presentación de las solicitudes, de la documentación requerida y de los eventuales recursos, tomándose como referencia una población de 280 beneficiarios directos y de 90 causahabientes. Todo lo anterior arroja un resultado de 11.150 euros de cargas administrativas anuales. La memoria concluye afirmando que el proyecto carece de otros impactos (por razón de género, sobre la familia, sobre la infancia y la adolescencia y sobre la igualdad de oportunidades), y que no se trata de una norma que haya de ser evaluada por sus resultados, por lo que no se contemplan mecanismos de evaluación ex post.

c) Memoria del órgano gestor de la subvención: obra también en el expediente una memoria elaborada por la Dirección General de Personal del Ministerio de Defensa como órgano gestor de las subvenciones que se regulan en el proyecto, a los efectos de lo establecido en el artículo 67.3 del Reglamento de la Ley General de Subvenciones. De acuerdo con esta memoria, que lleva fecha 3 de abril de 2020, las ayudas previstas en el proyecto "tienen un interés humanitario y social debido a los esfuerzos y sacrificios que estas personas realizaron durante las campañas contempladas en la citada disposición final novena de la Ley 39/2007, de 19 de noviembre, y, aunque muchos años después, suponen un deber de gratitud para con ellas y con sus familiares. Por otra parte, su carácter singular viene determinado por la adjudicación directa, por una sola vez, a los beneficiarios hasta que se agote el crédito presupuestario. En el caso que el crédito se agote y siga habiendo beneficiarios que no hayan percibido la ayuda, se convocaran en sucesivos años las mencionadas ayudas hasta que no existan más beneficiarios a percibirlas. Las razones anteriormente mencionadas llevan a que la concesión de las ayudas no esté sometida a convocatoria pública en régimen de concurrencia competitiva. Así, las ayudas se concederán, de manera directa, a solicitud de los beneficiarios que cumplan con los requisitos previstos en esta norma".

d) Documentación relativa al trámite de consulta previa: consta en el expediente que, tras la correspondiente orden de proceder, se publicó en el portal web del Ministerio de Defensa una ficha informativa sobre el futuro proyecto de real decreto, a los efectos de celebrar un trámite de consulta previa abierto entre el 26 de noviembre y el 13 de diciembre de 2019. En esta ficha informativa se ponían de relieve el objeto y finalidad del proyecto que se pretendía elaborar y aprobar; se recordaba la inclusión en la Ley 6/2018, de 3 de julio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018 (prorrogados para el año 2019), de la aplicación presupuestaria 14.01.121M.481 "Fondo de reconocimiento de servicios prestados en el territorio de Ifni-Sahara" (367.000,21 euros); y se ponía de manifiesto que estas ayudas se incluían en el Plan Estratégico de Subvenciones del Ministerio de Defensa para el periodo 2018-2020. Por último, en la ficha informativa se explicaba que, con carácter previo, se había elaborado y llegado a tramitar un proyecto de orden ministerial con las bases y la convocatoria de las ayudas; pero que el Ministerio de Política Territorial y Función Pública había puesto de relieve que las ayudas que pretendían concederse eran ayudas directas otorgadas al amparo del artículo 22.2 c) de la Ley General de Subvenciones, lo que, de acuerdo con lo exigido por el artículo 28 de la misma ley, requería la regulación de las correspondientes bases mediante real decreto. Por este motivo, se iniciaba la tramitación de una nueva norma con este rango.

En este trámite de consulta previa no se recibió ningún escrito o propuesta.

e) Informes de la Asesoría Jurídica General de la Defensa, de la Intervención General de la Defensa y de la Subdirección General de Servicios Económicos y Pagadurías: tras el trámite de consulta previa se elaboró un proyecto de real decreto que fue informado por la Asesoría Jurídica General de la Defensa (11 de octubre de 2019), por la Intervención General de la Defensa (22 de octubre de 2019); y por la Subdirección General de Servicios Económicos y Pagadurías del departamento proponente (29 de octubre de 2019). La mayor parte de las observaciones formuladas en los mencionados informes fueron aceptadas y reflejadas en el texto del proyecto.

f) Primer informe del Ministerio de Hacienda: el 24 de febrero de 2020, la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda emitió un informe, en el que se formulaban varias observaciones sobre el proyecto y su memoria. Además, se indicaba la necesidad de remisión de un nuevo texto, una vez valoradas las observaciones y cumplidos los trámites de informe o consulta pendientes, a los efectos de la emisión del preceptivo informe del Ministerio de Hacienda exigido por el artículo 28.2 de la Ley General de Subvenciones y por el artículo 67.3 de su Reglamento. Las observaciones formuladas fueron atendidas por la Dirección General de Personal del Ministerio de Defensa e incorporadas al proyecto y a la memoria.

g) Primer informe del Ministerio de Política Territorial y Función Pública: el 20 de junio de 2020, la Secretaría General Técnica del Ministerio de Política Territorial y Función Pública emitió un informe sobre el proyecto, en el que se formulaban distintas observaciones que fueron, en general, aceptadas e incluidas en la versión final de la norma proyectada. Entre las consideraciones de este informe se ponían de manifiesto las dudas acerca de si el régimen de ayudas pretendía articularse mediante una sola convocatoria o mediante convocatorias sucesivas. En este punto, la Secretaría General Técnica del departamento informante señalaba que "si estas ayudas únicamente fueran a ser concedidas en este ejercicio 2020, no sería necesario que el proyecto recogiera la convocatoria, ya que el mismo sería el instrumento regulador de las ayudas y suficiente por sí mismo para el inicio del procedimiento de concesión".

En su valoración de estas observaciones, la Dirección General de Personal del Ministerio de Defensa manifestó que "se ha de reseñar que la convocatoria es única y dará lugar a una única resolución. Una vez transcurrido el plazo dado para solicitar la ayuda, que es de cuatro meses, no se incluirá ninguna solicitud más en el listado de beneficiarios considerándose este plazo como definitivo. Si el crédito presupuestario de un año no fuera suficiente para poder abonar las ayudas a la totalidad de los beneficiarios, se seguirán pagando las ayudas a cargo de los presupuestos de los siguientes años, hasta que no existan beneficiarios sin percibir la ayuda. No obstante, se ha modificado el texto para aclarar la unicidad de la convocatoria y la posibilidad de abonar las ayudas en distintos ejercicios fiscales".

h) Solicitud de informe a la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa: en fecha 31 de enero de 2020 fue solicitado informe de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa del Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática. Al no haberse recibido dicho informe en plazo, se procedió a continuar la tramitación del proyecto, tal y como establece el artículo 7.5 del Real Decreto 1081/2017, de 29 de diciembre, por el que se establece el régimen de funcionamiento de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa. El 4 de noviembre de 2020 se reiteró la solicitud de informe, sin que conste su emisión en el expediente remitido al Consejo de Estado.

i) Segundo informe del Ministerio de Política Territorial y Función Pública y aprobación previa: el 20 de julio de 2020 se recibió la aprobación previa otorgada por delegación de la Ministra de Política Territorial y Función Pública. A esta aprobación previa se acompañaba un informe de la Secretaría General Técnica del mismo departamento con una observación referida al uso de los medios electrónicos en la presentación de las solicitudes y en las notificaciones, que fue acogida en la versión final del proyecto.

j) Segundo informe del Ministerio de Hacienda: en fecha 26 de octubre de 2020, el proyecto fue de nuevo informado por la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda. Sin perjuicio de algunas observaciones que se formulaban, el proyecto se informaba favorablemente a los efectos de lo establecido en el artículo 28.2 de la Ley General de Subvenciones y en el artículo 67.3 de su Reglamento.

k) Documentación relativa al trámite de audiencia: consta en el expediente la celebración del correspondiente trámite de audiencia e información pública mediante la publicación del proyecto y su memoria en el portal web del Ministerio de Defensa. El plazo para la presentación de alegaciones se redujo, por razones de urgencia, a siete días hábiles (entre el 10 y el 19 de noviembre de 2020), de acuerdo con lo permitido por el párrafo segundo del artículo 26.6 de la Ley 50/1997, de 26 de noviembre, del Gobierno. En este trámite de audiencia e información pública no se recibieron alegaciones.

l) Informe de la Intervención Delegada en la Subsecretaría de Defensa: obra en el expediente informe favorable de fiscalización previa a la aprobación del gasto, emitido por la Intervención Delegada en la Subsecretaría de Defensa de 11 de febrero de 2021.

m) Informe del Delegado de Protección de Datos en el Ministerio de Defensa: en fecha 19 de febrero de 2021, el Delegado de Protección de Datos en el departamento proponente formuló algunas observaciones sobre las cuestiones referidas al tratamiento de los datos de carácter personal en el marco del procedimiento de concesión de las ayudas. Estas observaciones obtuvieron su correspondiente reflejo en la disposición adicional segunda del proyecto.

n) Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Defensa: el 4 de marzo de 2021, la Secretaría General Técnica del departamento proponente emitió informe favorable sobre el proyecto de real decreto.

Y, en este estado de tramitación, el expediente fue remitido al Consejo de Estado para dictamen con carácter urgente. La correspondiente orden de remisión justificaba la urgencia de la consulta en la avanzada edad de los destinatarios de las ayudas reguladas por el proyecto de real decreto y en la voluntad de que las ayudas sean recibidas, en la medida de lo posible, por los beneficiarios directos. Se subrayaba el hecho de que, tras la entrada en vigor de la norma, será necesario todavía seguir una serie de trámites para la concesión de las ayudas que dilatarán su entrega a los beneficiarios.

A la vista de tales antecedentes, se formulan las siguientes consideraciones:

I. Se somete a consulta el proyecto de Real Decreto por el que se regula la concesión directa de ayudas a participantes en la Campaña Militar de 1957-1959 en el Territorio de Ifni-Sahara y se aprueba la convocatoria de dichas ayudas.

A la participación en esta campaña de quienes entonces se encontraban prestando el servicio militar obligatorio se refiere la disposición final novena de la Ley 39/2007, de 19 de noviembre, de la carrera militar, en los siguientes términos:

"1. Las Cortes Generales reconocen la entrega y sacrificio de los que, cumpliendo el servicio militar obligatorio, estuvieron integrados en unidades expedicionarias de las Fuerzas Armadas destacadas en el territorio de Ifni-Sahara y participaron en la campaña de los años 1957 a 1959.

2. El Ministerio de Defensa desarrollará programas de apoyo que permitan reconocer la labor llevada a cabo por quienes participaron en las citadas campañas, contribuirá a las actividades de las Asociaciones que los agrupan y elaborará un listado de participantes en la contienda para estudiar posteriormente ayudas nominales".

En cumplimiento de la voluntad expresada por el legislador, el objeto del real decreto sometido a consulta es articular un régimen de ayudas que sirva como medida para el reconocimiento de la entrega y del sacrificio a los que alude la citada disposición adicional novena. Para ello, se prevé la concesión de una ayuda directa de 1.000 euros para todos los participantes en la campaña de Ifni-Sahara que en aquellos años se encontraban cumpliendo el servicio militar. La acreditación de esta circunstancia, en los términos que el proyecto regula, da lugar a la condición de beneficiario de la ayuda, que se extiende también a los causahabientes en el caso de que aquel que habría sido beneficiario directo hubiese fallecido.

Como se ha recogido en los antecedentes de este dictamen, durante el tiempo transcurrido desde la entrada en vigor de la Ley de la carrera militar el Ministerio de Defensa ha ido elaborando un listado de los participantes en la campaña de Ifni-Sahara que en aquellos años se encontraban cumpliendo el servicio militar obligatorio. Sin embargo, con la finalidad de completar ese listado, se regula en la norma proyectada un procedimiento para la solicitud de las ayudas por parte de aquellos que, teniendo derecho a ellas, no se encontrasen aún incluidos en la relación elaborada por el ministerio. Esas solicitudes habrán de presentarse dentro del plazo de cuatro meses desde la entrada en vigor de la norma proyectada. Transcurrido dicho plazo, no se admitirá ninguna solicitud más y el listado de solicitantes será definitivo (artículo 9.1 del proyecto).

II. De la disposición adicional novena de la Ley de la carrera militar se desprende una habilitación al Ministerio de Defensa para el desarrollo de una acción de fomento -entendido este término en sentido amplio- que se aproxima en su fundamento y finalidad a la tradición jurídica de las recompensas militares. En el marco de esta tradición -recogida hoy en la disposición adicional segunda de la Ley de la carrera militar- no ha sido infrecuente encontrar en las recompensas militares un doble elemento honorífico y económico; así sucede todavía hoy en casos como el de la Gran Cruz de Guerra, cuya concesión lleva aneja la percepción de una pensión vitalicia (artículo 15 del Reglamento general de recompensas militares, aprobado por Real Decreto de 1040/2003, de 1 de agosto).

De acuerdo con el artículo 2.1 de este mismo Reglamento, "las recompensas militares tienen por finalidad premiar y distinguir al personal militar o civil por la realización de acciones, hechos o servicios que impliquen reconocido valor militar, o porque sean de destacado mérito o importancia para las Fuerzas Armadas, así como para la Defensa Nacional". Por su parte, las ayudas a las que se refiere el proyecto en desarrollo de la disposición adicional novena de la Ley de la carrera militar se configuran como "una medida de reconocimiento a la entrega y sacrificio de los que, cumpliendo el servicio militar obligatorio, estuvieron integrados en unidades expedicionarias de las Fuerzas Armadas destacadas en el territorio de Ifni-Sahara y participaron en la campaña de los años 1957 a 1959".

Por tanto, sin desconocer que el Derecho premial militar cuenta con un ámbito y un régimen jurídico propios y específicos, se aprecia sin dificultad en las ayudas que el proyecto regula un fundamento no idéntico, pero sin duda próximo, al que inspira el régimen de las recompensas militares (entre las cuales de hecho se creó, por Decreto de 4 de julio de 1958, la Medalla de Ifni-Sahara, para su concesión a los militares que tuvieron una participación destacada en las operaciones desarrolladas en estos territorios).

En cambio, no subyace en las ayudas a las que se refiere la norma proyectada la finalidad de atender una situación de vulnerabilidad económica o social, ni tampoco de compensar un daño sufrido por los participantes en la campaña de Ifni-Sahara. Por este motivo, la norma proyectada no regula un régimen asistencial ni un régimen de resarcimiento, sino que supone la expresión reglamentaria de una medida de promoción de una finalidad pública (el reconocimiento de la entrega y sacrificio de quienes, cumpliendo el servicio militar obligatorio, participaron en aquella campaña entre 1957 y 1959).

El proyecto sometido a consulta articula técnicamente esta acción promocional a través de un régimen de ayudas directas, al amparo de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, y de su Reglamento de desarrollo, aprobado por el Real Decreto 887/2006, de 21 de julio. El régimen que se establece al amparo de este grupo normativo suscita a este Consejo dos tipos de consideraciones de orden general, referidas a la idoneidad de la normativa sobre subvenciones como régimen jurídico de cobertura (A); y a la estructura interna del proyecto de real decreto, que regula conjuntamente las bases reguladoras de las ayudas y su convocatoria (B).

A) Tal y como afirma expresamente su preámbulo, el proyecto de real decreto sometido a consulta concibe las ayudas como subvenciones directas "al amparo de lo previsto en el artículo 22.2.c de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones y siguiendo el procedimiento señalado en el artículo 28 de la citada ley".

Cabe plantear si las ayudas a las que el proyecto se refiere responden al concepto de subvención legalmente establecido, en tanto que podría quizá argumentarse que en ellas falta uno de los elementos más característicos de las subvenciones: la afectación de la correspondiente disposición dineraria al cumplimiento de un determinado objetivo, a la realización de una actividad o a la adopción de una concreta conducta. En este sentido, ha de estarse a lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley General de Subvenciones, ("Concepto de subvención"), cuyo apartado primero establece lo siguiente:

"1. Se entiende por subvención, a los efectos de esta ley, toda disposición dineraria realizada por cualesquiera de los sujetos contemplados en el artículo 3 de esta ley, a favor de personas públicas o privadas, y que cumpla los siguientes requisitos:

a) Que la entrega se realice sin contraprestación directa de los beneficiarios.

b) Que la entrega esté sujeta al cumplimiento de un determinado objetivo, la ejecución de un proyecto, la realización de una actividad, la adopción de un comportamiento singular, ya realizados o por desarrollar, o la concurrencia de una situación, debiendo el beneficiario cumplir las obligaciones materiales y formales que se hubieran establecido.

c) Que el proyecto, la acción, conducta o situación financiada tenga por objeto el fomento de una actividad de utilidad pública o interés social o de promoción de una finalidad pública".

Considera el Consejo de Estado que en las ayudas que el real decreto regula se cumplen los tres requisitos enunciados en el citado artículo 2.1 de la Ley General de Subvenciones:

- En cuanto al primero de estos requisitos, no cabe duda de que las ayudas previstas en la norma proyectada se entregan sin contraprestación directa de los beneficiarios.

- En lo que hace al segundo de los requisitos, el legislador considera comprendido dentro del concepto de subvención no solamente aquella que se otorga en atención a la realización de un objeto, a la realización de un proyecto o actividad o al desarrollo de un comportamiento determinado, sino también ante la "concurrencia de una situación". Así sucede en el caso objeto del proyecto sometido a consulta, en el que la disposición dineraria se hace en favor de aquellos en quienes concurre una determinada circunstancia (la participación en la campaña en Ifni-Sahara durante el cumplimiento del servicio militar obligatorio o la condición de causahabiente de aquellos participantes).

- Por último, en lo que se refiere al tercero de los requisitos, resulta claro que el fundamento de la ayuda se halla en una acción de promoción de una finalidad pública -tal y como más arriba se ha apuntado- y no en una acción compensatoria, asistencial o de otra naturaleza. La finalidad pública que se pretende promover no es otra que el reconocimiento de "la entrega y sacrificio" -en palabras del legislador- de aquellos que participaron en la campaña de Ifni-Sahara en el período comprendido entre 1957 y 1959.

Cumpliéndose los tres requisitos examinados, las ayudas a las que el proyecto se refiere tienen carácter de subvención y, como tales, se someten al régimen establecido en la Ley General de Subvenciones y su desarrollo reglamentario. Ha de advertirse que, en el caso de ayudas que se otorgan en atención a la concurrencia de una situación determinada, falta por excepción el elemento finalista que, con carácter general, es propio de las subvenciones, en las que normalmente la ayuda se afecta a la consecución de un determinado objetivo, a la realización de una determinada actividad o a la adopción de una concreta conducta por parte del beneficiario. La relevancia de este elemento se pone de manifiesto a lo largo de todo el articulado de la Ley General de Subvenciones y de su Reglamento, muchos de cuyos preceptos responden precisamente a esa idea de afectación y que, por ello, no resultarían de aplicación a un régimen subvencional como el que ahora se regula, en el que está ausente el carácter finalista de las ayudas. Sobre esta cuestión se volverá más adelante, al hilo de las observaciones particulares que se formulan a algunos preceptos del proyecto.

De acuerdo con lo hasta aquí expuesto, la norma proyectada encontraría un doble fundamento legal en la disposición adicional novena de la Ley de la carrera militar y en los artículos 22.2 c) y 28 de la Ley General de Subvenciones. En cuanto a esta última ley, su artículo 22.2 c) establece que podrán concederse de forma directa "con carácter excepcional, aquellas otras subvenciones en que se acrediten razones de interés público, social, económico o humanitario, u otras debidamente justificadas que dificulten su convocatoria pública". Ha de subrayarse que, de acuerdo con el tenor literal de la ley, la concesión de este tipo de subvenciones ha de ser excepcional, debiendo acreditarse las razones de interés público, social, económico o humanitario que justifican su concesión directa. Estas razones han quedado adecuadamente acreditadas en el expediente tanto a través de la correspondiente memoria del órgano gestor de la subvención como en la memoria del análisis de impacto normativo y en el preámbulo del proyecto.

El artículo 28.2 de la Ley General de Subvenciones establece que "el Gobierno aprobará por real decreto, a propuesta del ministro competente y previo informe del Ministerio de Hacienda, las normas especiales reguladoras de las subvenciones reguladas en el párrafo c) del apartado 2 del artículo 22 de esta ley". En ejecución de esta habilitación se aprobaría la norma proyectada, que contempla el contenido mínimo que exige el artículo 28.3 de la Ley General de Subvenciones: a) definición del objeto de las subvenciones, con indicación del carácter singular de las mismas y las razones que acreditan el interés público, social, económico o humanitario y aquellas que justifican la dificultad de su convocatoria pública; b) régimen jurídico aplicable; c) beneficiarios y modalidades de ayuda; y d) procedimiento de concesión.

B) El real decreto que pretende aprobarse en desarrollo del artículo 28.2 de la Ley General de Subvenciones "tendrá el carácter de bases reguladoras de las subvenciones que establece" (artículo 67.2 del Reglamento de la Ley General de Subvenciones). Sin embargo, la norma proyectada, tal y como se desprende de su propio título, no solo contiene esas bases reguladoras de las ayudas (capítulo II), sino también su "convocatoria" (capítulo III).

Considera el Consejo de Estado que esta distinción entre bases reguladoras y convocatoria no resulta necesaria en este caso. Las subvenciones que se regulan son, por su naturaleza, y tal y como se justifica en el expediente y en el propio proyecto, ayudas de concesión directa y excluidas de la necesidad de celebrar una convocatoria pública (artículo 22.2 c) de la Ley General de Subvenciones). A estas ayudas les es de aplicación la normativa sobre subvenciones, "salvo en lo que afecte a la aplicación de los principios de publicidad y concurrencia" (artículo 28.3 de la Ley General de Subvenciones). No se exige, pues, una convocatoria pública de la subvención, para aquellas que se conceden de modo directo al amparo del artículo 22.2 c) de la Ley General de Subvenciones, precisamente porque constituyen una excepción a la regla general, según la cual las subvenciones tienen que otorgarse -de acuerdo con unas bases reguladoras previamente aprobadas- mediante un procedimiento de concurrencia competitiva que se inicia con una convocatoria pública.

Es cierto que la Ley General de Subvenciones y su Reglamento de desarrollo tampoco impiden que se lleve a cabo una convocatoria de las ayudas en el caso de las subvenciones directas a las que se refiere el artículo 22.2 c) de la mencionada ley, como acto administrativo que determina el inicio del procedimiento y con el cual se abre la posibilidad de presentación de las solicitudes. En el presente caso, sin embargo, va a existir una única convocatoria que, al estar incluida en el real decreto que establece las bases reguladoras, desplegará sus efectos en el mismo momento en el que la norma se publique. Por ello la diferencia que el proyecto introduce entre bases reguladoras y convocatoria resulta innecesaria y artificial, por cuanto, en realidad, el real decreto proyectado hace las veces de convocatoria. De hecho, la regulación diferenciada de una convocatoria en la norma que establece el régimen especial aplicable a estas subvenciones ha suscitado una cierta confusión a lo largo de la tramitación del expediente, tal y como se refleja en los antecedentes de este dictamen. La Secretaría General Técnica del Ministerio de Política Territorial y Función Pública puso de relieve sus dudas acerca de si la convocatoria sería única -en cuyo caso no parecería necesario distinguir entre bases reguladoras y convocatoria- o si, por el contrario, existirían sucesivas convocatorias hasta cubrir las ayudas solicitadas por todos los beneficiarios.

En este punto, la Dirección General de Personal del Ministerio de Defensa aclaró que la convocatoria será única, pero que el pago de las ayudas podrá hacerse con cargo a los presupuestos de ejercicios sucesivos en el caso de que la partida presupuestaria prevista para el ejercicio 2021 fuera insuficiente. Así las cosas, a juicio de este Consejo sería preferible que el proyecto estableciese el régimen aplicable a las subvenciones directas en cumplimiento de lo indicado en el artículo 28 de la Ley General de Subvenciones y en el artículo 67 de su Reglamento. En el marco de ese régimen se regularía el procedimiento para la solicitud y concesión de las ayudas, sin acudir a la distinción entre bases reguladoras y convocatoria.

Una modificación de estas características daría lugar a un cambio en la estructura y en el título de la norma proyectada, así como a la supresión de algunos preceptos, tal y como después se dirá.

III. En cuanto a la tramitación de la norma proyectada, se ha ajustado a lo exigido tanto por el artículo 26 de la 50/1997, de 26 de noviembre, del Gobierno, como por los artículos 28.2 de la Ley General de Subvenciones y 67.3 de su Reglamento.

Así, el proyecto se ha sometido a los trámites de consulta previa y de audiencia e información pública a los que se refiere el artículo 26.2 y 26.6 de la Ley del Gobierno, justificándose la celebración del segundo de esos trámites con un plazo reducido por las razones de urgencia que constan en el expediente. Asimismo, ha emitido su preceptivo informe la Secretaría General Técnica del departamento proponente, y se ha recibido la aprobación previa exigida en el artículo 26.5 de la misma ley. También ha sido recabado, aunque no ha sido recibido, el informe de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa del Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática.

Por otro lado, el proyecto se acompaña en el expediente de la correspondiente memoria del análisis de impacto normativo, tal y como exige el artículo 26.3 de la Ley del Gobierno. En relación con la memoria, se observa lo siguiente:

- El documento, al igual que el proyecto, se refiere a la existencia de un listado de potenciales beneficiarios que ya han acreditado su participación en la campaña de Ifni-Sahara entre los años 1957 y 1959. La memoria no ofrece una estimación de cuál podría ser el número total de beneficiarios y ni tan siquiera afirma con claridad cuántos son los inscritos en el listado que el Ministerio de Defensa viene elaborando y que será recogido en el anexo I del proyecto (que aparece en blanco en el texto remitido al Consejo de Estado). Si el número de interesados inscritos es el de la población que se ha tenido en cuenta para la evaluación de las cargas administrativas, de acuerdo con el cuadro que figura en la memoria (280 beneficiarios directos y 90 causahabientes), así debería señalarse expresamente en el texto del documento.

- Por otro lado, en el análisis del impacto presupuestario la memoria debería matizar su afirmación según la cual el proyecto carece de ese impacto. Debería señalar que ese impacto existe pues, aunque para el ejercicio 2021 ya se contempla una partida presupuestaria para atender a estas ayudas, la propia memoria estima que puede resultar insuficiente, lo que daría lugar al pago de las ayudas restantes con cargo a los presupuestos correspondientes a los sucesivos ejercicios.

Junto a los trámites exigidos por la Ley del Gobierno, en el procedimiento de elaboración de la norma se han cumplido también aquellos que se contemplan en el artículo 67.3 del Reglamento de la Ley General de Subvenciones. Así, obra en el expediente una memoria del órgano gestor de las subvenciones (la Dirección General de Personal del Ministerio de Defensa), en la que se recogen las razones que justifican el carácter directo de las ayudas de acuerdo con el artículo 22.2.c) de la Ley General de Subvenciones. Sería conveniente que se revisase el texto de la memoria, del que se desprende que existirán varias convocatorias sucesivas de las ayudas en el caso de que las cantidades previstas para el pago en el presente ejercicio presupuestario sean insuficientes. Conviene aclarar -como se ha hecho por la Dirección General de Personal del Ministerio de Defensa en el marco del expediente- que la convocatoria será única, sin perjuicio de que el pago de las ayudas pueda hacerse con cargo a los presupuestos de varios ejercicios sucesivos.

Por otra parte, se ha recabado y obtenido el informe favorable del Ministerio de Hacienda. De acuerdo con el artículo 67.3.b) del Reglamento de la Ley General de Subvenciones, este informe "será el último que se emita con carácter previo a la elevación del expediente con el proyecto de disposición al Consejo de Ministros, a salvo de que sea preceptivo recabar dictamen del Consejo de Estado". Ciertamente, con posterioridad al informe del Ministerio de Hacienda se han emitido, en el seno del Ministerio de Defensa, el informe favorable de la Intervención Delegada en la Subsecretaría de Defensa, un informe del Delegado de Protección de Datos y el informe favorable de la Secretaría General Técnica. Sin embargo, de estos informes no se han derivado modificaciones del texto informado por el Ministerio de Hacienda, con lo que no se formulan objeciones con respecto a ese carácter final (a salvo el dictamen del Consejo de Estado) del informe de dicho ministerio.

IV. Junto a las anteriores consideraciones de carácter general, se formulan a continuación varias observaciones particulares sobre el preámbulo y la parte dispositiva de la norma proyectada.

Preámbulo

En la fórmula de expedición se hace referencia a la aprobación de la norma "de conformidad con el Consejo de Estado". En su lugar, debe decirse que la norma se aprueba "de acuerdo con el Consejo de Estado", por ser esta la fórmula prevista en el artículo 2.2 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, y en el artículo 7.2 del Reglamento Orgánico de este Consejo, aprobado por el Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio.

Artículo 2 ("Beneficiarios")

El artículo 2.1 del proyecto dispone lo siguiente:

"1. Serán beneficiarios de las ayudas reguladas por este real decreto las personas que, cumpliendo el servicio militar obligatorio, estuvieron integradas en unidades expedicionarias de las Fuerzas Armadas destacadas en el territorio de Ifni-Sahara y participaron en la campaña de los años 1957 a 1959, siempre que cumplan con los requisitos que se establecen en estas bases reguladoras y no se encuentren incursas en ninguna de las prohibiciones contempladas en el artículo 13, apartados 2 y 3, de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, en los términos previstos en los artículos 18 a 21, ambos inclusive, del Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, aprobado por el Real Decreto 887/2006, de 21 de julio".

El apartado que acaba de reproducirse exige, para poder resultar beneficiario de la ayuda, que el interesado no se encuentre incurso en ninguna de las prohibiciones contempladas en los apartados 2 y 3 del artículo 13 de la Ley General de Subvenciones. Sin embargo, cabe plantear si, a la vista de la naturaleza y fundamento de las ayudas que se regulan en la norma proyectada, parece oportuna la aplicación en este caso de las prohibiciones que se enumeran en el artículo 13.2 de la Ley General de Subvenciones o, por el contrario, esa aplicación debería excluirse.

Esta exclusión se encuentra permitida por la Ley General de Subvenciones, cuyo artículo 13.2 dispone que las prohibiciones que en él se contemplan, impiden obtener la condición de beneficiario "salvo que por la naturaleza de la subvención se exceptúe por su normativa reguladora". Así se ha considerado por este Consejo en alguna ocasión anterior (dictamen n.º 373/2005, de 17 de marzo, sobre el proyecto Real Decreto por el que se regulan las subvenciones en atención a determinadas necesidades derivadas de situaciones de emergencia, catástrofe o calamidad pública, y se establece el procedimiento para su concesión).

Así, por ejemplo, cabría valorar si ha de ser causa de exclusión de la condición de beneficiario de las ayudas previstas en el proyecto "no hallarse al corriente en el cumplimiento de las obligaciones tributarias o frente a la Seguridad Social impuestas por las disposiciones vigentes, en la forma que se determine reglamentariamente" (letra e) del citado artículo 13.2); o "haber dado lugar, por causa de la que hubiesen sido declarados culpables, a la resolución firme de cualquier contrato celebrado con la Administración" (letra c) del mismo precepto legal). En particular, parece claro que no deberían ser de aplicación las prohibiciones contenidas en las letras b) y d) del artículo 13.2 de la Ley General de Subvenciones. La primera de ellas se refiere al hecho de "haber solicitado la declaración de concurso voluntario, haber sido declarados insolventes en cualquier procedimiento, hallarse declarados en concurso, salvo que en éste haya adquirido la eficacia un convenio, estar sujetos a intervención judicial o haber sido inhabilitados conforme a la Ley 22/2003, de 9 de julio, Concursal, sin que haya concluido el período de inhabilitación fijado en la sentencia de calificación del concurso"; la segunda de las prohibiciones citadas concurre al "estar incursa la persona física, los administradores de las sociedades mercantiles o aquellos que ostenten la representación legal de otras personas jurídicas, en alguno de los supuestos de la Ley 3/2015, de 30 de marzo, reguladora del ejercicio del alto cargo de la Administración General del Estado, de la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de incompatibilidades del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas, o tratarse de cualquiera de los cargos electivos regulados en la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General, en los términos establecidos en la misma o en la normativa autonómica que regule estas materias".

En síntesis, considera el Consejo de Estado que, al amparo del último inciso del artículo 13.2 de la Ley General de Subvenciones, deben exceptuarse de su aplicación en este caso, las prohibiciones legales contempladas en las letras b) y d) del citado precepto; y que ha de ponderarse si procede mantener la prohibición en los restantes supuestos, a la vista de la naturaleza y fundamento de las ayudas cuya concesión se regula.

En el caso de que no se considerase oportuno aplicar algunas de las prohibiciones para acceder a la condición de beneficiario, deberían llevarse a cabo los correspondientes ajustes en los preceptos correspondientes del proyecto. Así, por ejemplo, en el caso de no entender aplicable la prohibición por no hallarse el interesado al corriente en el cumplimiento de las obligaciones tributarias y con la Seguridad Social, habrían de eliminarse las referencias que a ese cumplimiento se hacen el artículo 10.2 c) (referido a la autorización para que el órgano instructor recabe electrónicamente los datos de estar al corriente en el cumplimiento de esas obligaciones), en el artículo 15.2 (relativo a la acreditación del cumplimiento de estos requisitos en el momento del pago de la ayuda) o en el formulario del anexo II.

Artículo 6 ("Régimen jurídico aplicable")

Establece el artículo 6 del proyecto que "en lo no previsto en este real decreto se aplicará lo dispuesto en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, en el Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley en el Reglamento de la Ley [sic] 38/2003, de 17 de noviembre, en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, en la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria y en cualquier otra disposición normativa que por su naturaleza pudiera resultar de aplicación".

Debería suprimirse el último inciso ("y en cualquier otra disposición normativa que por su naturaleza pudiera resultar de aplicación"), puesto que resulta evidente que las ayudas que el proyecto regula se someten, en general, a las normas que resulten aplicables.

Por otro lado, debe corregirse la errata que se aprecia en la cita del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre.

Artículo 7 ("Convocatoria de las ayudas") y artículo 11 ("Consulta del texto de la convocatoria")

El artículo 7 del proyecto dispone que "esta convocatoria se ajustará a lo establecido en las bases reguladoras y a lo previsto en los siguientes artículos". El artículo 11, por su parte, establece que "el texto íntegro de la convocatoria estará disponible en el Tablón de Anuncios de la Sede Electrónica Central del Ministerio de Defensa y a través del Sistema Nacional de Publicidad de Subvenciones".

Estos preceptos deberían suprimirse si se aceptase la observación de carácter general formulada en el apartado II de estas consideraciones, y se optase por eliminar la distinción que el proyecto hace entre la regulación de las bases y de la convocatoria.

Artículo 8 ("Financiación de las ayudas")

El artículo 8 del proyecto tiene el siguiente tenor:

"1. Para el año 2021, el crédito presupuestario al que se imputarán las ayudas será al "Fondo de reconocimiento de servicios prestados en el territorio de Ifni-Sahara", recogido en la aplicación presupuestaria 14.01.121M2.481, siendo, de ser necesario el pago en ejercicios posteriores, el que se contemple en los respectivos Presupuestos Generales del Estado.

2. La cuantía máxima de pago de las ayudas en cada ejercicio será la que figure en los respectivos Presupuestos Generales del Estado hasta la finalización del pago a los beneficiarios. Para el año 2021 la cuantía máxima es de 367.210 euros, cuantía que, en principio, se mantendrá en los ejercicios presupuestarios correspondientes a los años de 2022 y 2023.

3. El importe máximo de estas ayudas está contemplado en el Plan Estratégico de Subvenciones del Ministerio de Defensa para el periodo 2021-2023, aprobado por Orden Ministerial 69/2020, de 16 de diciembre, que establece la posibilidad de modificarlo en función del número final de personas a las que se conceda el derecho y las disponibilidades presupuestarias.

4. El Anexo I contiene un listado con el personal que ha remitido documentación acreditativa de su participación, cumpliendo el servicio militar obligatorio, en la campaña desarrollada en el territorio de Ifni-Sahara entre los años 1957 y 1959".

Por un lado, cuando el artículo 8.2 se refiere a la cuantía máxima de las ayudas establecida para el año 2021 no parece oportuno que añada que será una "cuantía que, en principio, se mantendrá en los ejercicios presupuestarios correspondientes a los años 2022 y 2023". Dado que, a la luz del principio de legalidad presupuestaria, este inciso carece de carácter normativo, se sugiere su supresión.

Por otro lado, el artículo 8.3 del proyecto contiene una mención al listado del anexo I, en el que figuran todos aquellos potenciales beneficiarios que ya han acreditado su participación en la campaña de Ifni- Sahara en los términos exigidos por el proyecto. A la vista del contenido de este apartado, parece que su ubicación sistemática natural no se hallaría en el artículo 8, sino que sería preferible su inclusión en el artículo 2 (que se refiere a los beneficiarios) o incluso en la disposición adicional primera (que se ocupa, precisamente, del régimen especial aplicable a los interesados ya incluidos en el correspondiente listado a la entrada en vigor del real decreto proyectado, que no tendrán que acreditar junto a la solicitud, por haberlo hecho ya, su participación en la mencionada campaña militar durante el período 1957-1959.

Artículo 10 ("Documentación que debe aportarse junto con la solicitud")

El artículo 10.3 del proyecto establece los documentos justificativos que han de presentar los causahabientes que soliciten las correspondientes ayudas. Entre ellos se incluye "en caso de herencia testada Registro de Actos de última voluntad y copia autorizada del último testamento" (letra d) del artículo 10.3). En realidad, el precepto citado debería exigir la aportación "en caso de herencia testada, certificado de actos de última voluntad y copia autorizada del último testamento".

Artículo 13 ("Verificación del cumplimiento de los requisitos para optar a las ayudas y procedimiento de subsanación de solicitudes")

El artículo 13.1 del proyecto dispone que el órgano instructor del procedimiento de concesión verificará el cumplimiento, tanto en las solicitudes como en la documentación aportada, de los correspondientes requisitos. A renglón seguido, el artículo 13.2 establece que "se considerarán solicitudes excluidas:

a) Aquellas cuyo solicitante no reúna los requisitos para obtener la condición de beneficiario. b) Las presentadas prescindiendo del procedimiento establecido. c) Las solicitudes presentadas fuera de plazo".

Convendría que se precisase a qué se refiere la letra b) de este apartado cuando establece la exclusión de las solicitudes presentadas "prescindiendo del procedimiento establecido". Los trámites se limitan, en lo que al interesado respecta, a la presentación de las solicitudes y a la aportación de la documentación acreditativa de los correspondientes requisitos. En relación con las omisiones o errores advertidos por el instructor en la presentación de la solicitud o en la documentación aportada, se ofrece el correspondiente trámite de subsanación. Por tanto, no se advierte a qué omisión procedimental puede estar refiriéndose el precepto que se examina.

Artículo 16 ("Responsabilidad y régimen sancionador") y artículo 17 ("Reintegro")

Como se ha expuesto más arriba en las consideraciones de este dictamen, muchos preceptos de la Ley General de Subvenciones conectan con el carácter finalista que normalmente es propio de las subvenciones. Así sucede, en particular, en el caso de las normas que, dentro del título IV de la Ley General de Subvenciones, se dedican al régimen sancionador, así como en el caso de las causas de reintegro de las subvenciones que se establecen en los artículos 36 y 37 del mismo texto legal. La mayor parte de los tipos infractores y de las causas de reintegro se refieren al incumplimiento o a la falta de adecuada justificación del fin subvencional, por lo que su aplicación no procedería en el caso de las ayudas que el proyecto regula a la vista de su particular naturaleza y fundamento, conectado con la concurrencia de una determinada situación y no con la realización de un objetivo, finalidad o conducta.

Por ello se sugiere que cuando el artículo 16 se remite a la aplicación del régimen sancionador y de responsabilidad previsto en el título IV de la Ley General de Subvenciones se añada que ese régimen será aplicable "en cuanto proceda".

En lo que hace al reintegro de las subvenciones, el artículo 17 del proyecto se pronuncia en los siguientes términos: "Debido a la naturaleza de las ayudas reguladas, no incluida en los supuestos previstos en los artículos 36 y siguientes de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, en este real decreto no se contempla la posibilidad de reintegro alguno por parte de los beneficiarios a la hacienda pública, excepto para los casos previstos en el artículo 37.1.a) de la citada ley".

Considera el Consejo de Estado que, en efecto, la naturaleza de las ayudas que se regulan no resulta compatible con la aplicación de las causas de reintegro contempladas en el artículo 37.1 de la Ley General de Subvenciones, con la excepción de la que se refiere a "la obtención de la subvención falseando las condiciones requeridas para ello u ocultando aquéllas que lo hubieran impedido" (artículo 37.1.a). Sin embargo, la mención en el artículo 17 del proyecto al artículo 36, que regula las causas de invalidez de la resolución de concesión, resulta improcedente. La naturaleza de las ayudas que se regulan no impide que en su concesión pueda incurrirse en un vicio de nulidad o de anulabilidad, de acuerdo con lo establecido en los artículos 47 y 48 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Por ello, debe suprimirse la cita del artículo 36 de la Ley General de Subvenciones en el artículo 17 del proyecto. Este último podría limitarse a decir que, en atención a la naturaleza de las ayudas reguladas, no resultan de aplicación las causas de reintegro enumeradas en el artículo 37.1 de la Ley General de Subvenciones, salvo aquella que se contempla en su letra a).

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones formuladas en el cuerpo del presente dictamen, puede V. E. elevar al Consejo de Ministros, para su aprobación, el proyecto de real decreto sometido a consulta".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 25 de marzo de 2021

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMA. SRA. MINISTRA DE DEFENSA.