Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 15 de abril de 2021, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En virtud de comunicación de V. E. de fecha 17 de febrero de 2021 (con entrada el día 22 de febrero siguiente), el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Decreto por el que se regula el servicio de admisión en los establecimientos de juego y el Registro de Interdicciones de Acceso al Juego.

De antecedentes resulta:

Primero.- El proyecto de Decreto sometido a consulta recuerda que la Comunidad Autónoma de Cantabria tiene competencia exclusiva en materia de casinos, juegos y apuestas en virtud del artículo 24.25 del Estatuto de Autonomía para Cantabria, aprobado mediante la Ley Orgánica 8/1981, de 30 de diciembre, habiendo luego a su vez aprobado la Ley 15/2006, de 24 de octubre, de Juego, la cual faculta a su Consejo de Gobierno en la disposición final primera para dictar las disposiciones necesarias para su desarrollo.

Se pretende completar las previsiones introducidas por la Ley 5/2019, de 23 de diciembre, de Medidas Fiscales y Administrativas de Cantabria (que -entre otros extremos- vino a modificar la Ley 15/2006 para establecer un régimen de distancias tanto entre salones de juego como respecto a centros educativos y centros de rehabilitación de jugadores), de acuerdo con la revisión normativa de juego y apuestas dispuesta en el Plan de Acción sobre Adicciones 2018-2020.

Se trata de regular, en primer lugar, el servicio de admisión en los distintos tipos de establecimientos de juego de Cantabria (ampliando la interdicción actual que afecta a algunas de estas instalaciones, obligando ahora a cualquiera de ellos a contar con su correspondiente servicio de admisión). A continuación se pretende automatizar el Registro de Interdicciones de Acceso al Juego mediante una aplicación informática que permita la consulta telemática del citado registro desde los establecimientos de juego.

La nueva norma aspira a servir para afrontar los nuevos retos del panorama del juego actual, aunando la necesaria protección de los menores con su carácter de instrumento útil para el tratamiento y ayuda a las personas que presentan problemas con el juego, con el objetivo de alcanzar el necesario equilibrio entre el desarrollo del sector del juego con la protección frente a los problemas que con el juego pueden desarrollar los menores y otros colectivos vulnerables a este tipo de conductas adictivas.

La futura norma consta de nueve artículos, divididos en dos capítulos, con el siguiente detalle:

Capítulo I: Admisión

El artículo 1 se dedica al objeto y ámbito de aplicación, identificando como tales la regulación del servicio de admisión en los establecimientos de juego de Cantabria, así como la automatización del Registro que se crea.

El artículo 2 define qué se entiende por establecimientos de juego a efectos del presente decreto, ordenando también que los menores de edad no accedan a dichos establecimientos.

El artículo 3 regula el servicio de admisión, que deberá existir en todos los establecimientos de juego, modulándolo según la clase de los mismos. Se detallan luego cuáles sean los requisitos de este servicio de admisión, así como su obligada indicación y sus funciones de registro de visitas.

El artículo 4 se dedica a los medios para el control de admisión, estableciendo las características del servicio, los requisitos del registro y las obligaciones del responsable del tratamiento para con estos datos personales, junto al período mínimo de conservación. El sistema técnico que lo soporte deberá estar homologado e inscrito en el Registro de Juego, enumerándose luego los requisitos que deben acompañar a la solicitud, así como la posible convalidación de los sistemas técnicos homologados por otra Administración pública.

El artículo 5 se refiere a la obligada autorización previa de la ubicación del servicio de admisión.

El artículo 6 versa sobre el derecho de admisión y las condiciones de su ejercicio, junto a lo que se ordenan las prohibiciones, restricciones y condiciones de acceso.

El capítulo II se intitula "Registro de Interdicciones de Acceso al Juego en Cantabria".

Dentro del mismo, el artículo 7 delimita el objeto del Registro de este nombre y la información que debe contener, la cual se facilitará a los operadores de juego.

El artículo 8 regula la inscripción en el Registro, el procedimiento para verificarla, el plazo y su vigencia, ordenando a la Consejería competente en materia de juego que procure coordinarse con otros registros equivalentes.

Por fin, el artículo 9 se dedica a la aplicación informática del Gobierno de Cantabria para la comprobación de la interdicción de las personas que accedan al establecimiento. Se exige previamente la designación de una persona responsable de tales datos en las empresas, estableciéndose luego la necesaria autorización, pudiendo habilitarse un mecanismo de interconexión de los registros de cada establecimiento con el Registro de Interdicción de Acceso al Juego.

Le siguen dos disposiciones transitorias (que, respectivamente, señalan un plazo de nueve meses para implantar los medios de control de admisión -pudiendo ampliarse por tres más en caso de ser necesarias obras- y ordenan la modificación de la autorización de funcionamiento como salón de juego en ciertas ocasiones para adaptar el número máximo de máquinas permitido); una disposición derogatoria única (la cual, conforme a su naturaleza, ordena la derogación de cuantas disposiciones de igual o inferior rango se opongan a lo establecido en el presente decreto) y dos disposiciones finales (de las cuales la primera faculta a la Consejería competente en materia de juego para dictar cuantas disposiciones sean precisas para la aplicación y desarrollo de lo previsto en la futura norma y, en concreto, para actualizar mediante orden -al menos cada dos años- las cantidades mínimas de cobertura de los seguros. La segunda adicional establece la entrada en vigor al mes de su publicación en el Boletín Oficial de Cantabria).

Figuran a continuación cuatro anexos en los que se contiene (I) la solicitud de autorización de instalación del sistema técnico de control de admisión, (II) la solicitud de acceso al Registro de Interdicciones de Acceso al Juego, (III) la solicitud de alta de persona responsable de la utilización del sistema RICAN y (IV) la solicitud de baja de persona responsable de la utilización del sistema RICAN. Segundo.- Se completa el expediente con los siguientes trámites y documentos:

A) Consulta pública para recabar la opinión sobre la futura norma, por plazo de veinte días a partir de la publicación en el Boletín Oficial de Cantabria de 20 de febrero de 2020 de la resolución que así la acuerda.

Constan propuestas remitidas por la Asociación Cántabra de Empresas Operadoras de Máquinas Recreativas (ACEO), quien (tras manifestar la conformidad del sector con el sistema de admisión) solicita - para los locales que tengan zona de hostelería a la entrada de los mismos, diferenciada de la zona de máquinas- que las controles se sitúen en esta última, pudiendo instalar en todo caso dos máquinas recreativas tipo B1, al igual que si fuera un bar; también proponen que dicho control se verifique por medios electrónicos, puesto que hacerlo por medios humanos provocaría la obligada contratación de más trabajadores, imposible en las circunstancias actuales. Respecto a los incumplimientos realizados por menores, solicitan que se les impongan sanciones económicas cuando cometan infracciones (como, afirma, se hace en Navarra y País Vasco). Concluyen solicitando un plazo de transitoriedad para la aplicación de las nuevas medidas, nunca inferior a nueve meses.

Las asociaciones de vecinos Cierro del Alisal y Los Arenales -en su propio nombre y en representación de otras asociaciones y colectivos- llaman la atención sobre lo insuficiente de la nueva regulación al no incluir la publicidad de estos locales y sus actividades, todo ello tendente a reducir su progresiva utilización, sobre todo por menores. También sugieren que se amplíe la regulación a otras materias conexas (dimensiones máximas de los rótulos de las fachadas, obligación de disponer de carteles en la entrada donde se contenga la prohibición de acceso a estos locales desde una cierta edad, prohibición de publicitar salas de juego y/o apuestas en los medios de comunicación, etc.), y añaden respecto a los servicios de admisión que deben tener un área cerrada o compartimento previo de admisión, junto a equipos tecnológicos adecuados a disposición de la autoridad competente.

Proyecto Hombre Cantabria (Fundación CESCAN) cree insuficiente el desarrollo reglamentario que se pretende, debiendo acometer otras líneas de acción que se encuentran en el Plan de Acción sobre Adicciones 2018-2020, con especial atención a la revisión de la normativa de juego y apuestas on line en relación con la accesibilidad y promoción, todo ello para proteger a los menores.

CODERE Apuestas Cantabria S. A. U. alega con relación al control de acceso a los locales, que debe poder realizarse por la empresa operadora tanto con una persona física como por un dispositivo de control. Respecto al Registro de Interdicciones de Acceso al Juego solicitan que esté coordinado con el Registro nacional y con las demás comunidades autónomas, unificándose para todos los tipos de juegos (máquinas, salones, bingos, casinos y apuestas deportivas) y respecto de todos los datos de las personas que accedan a él. Recuerdan la lesiva situación para el sector propiciada por el cierre de locales afectados debido a la pandemia COVID- 19, lo que debe comportar la suspensión de las iniciativas legislativas en la materia de juego, añadiendo posteriormente una serie de medidas de carácter fiscal y administrativo que debían ayudar a estos empresarios.

B) Primer borrador del proyecto de Decreto.

C) Trámite de información pública sobre el texto anterior, publicado en el Boletín Oficial de Cantabria de 25 de junio de 2020.

Figuran alegaciones remitidas por la Asociación Española Club de Convergentes (asociación de fabricantes de máquinas y sistemas de juego) relativas al servicio de admisión (artículo 2.2), al que desean añadir un párrafo más para facilitar el acceso al establecimiento por parte de clientes habituales. En cuanto a los sistemas técnicos para la gestión del servicio de admisión (artículo 3), también se propone añadir un nuevo párrafo para garantizar el continuo y correcto funcionamiento del servicio de control de acceso (mediante descargas diarias automáticas en el ordenador local, manteniéndose encriptado para que no pueda ser visualizado, salvo para su utilización por el sistema informático). Igualmente estiman (junto a otras sugerencias de modificación de los formularios y ficheros) que, respecto al sistema técnico de control de acceso, deberá aportarse por el fabricante de los equipos una memoria técnica descriptiva del funcionamiento del sistema. Completan sus observaciones con sugerencias sobre el formulario para autoprohibirse (que debe ser único en todo el territorio nacional), la estructura del fichero de jugadores autoprohibidos (cuyos campos se sugieren) y las características del control de acceso.

La Federación de Asociaciones de Madres y Padres de Alumnado de Cantabria (FAPA) presenta dos alegaciones. Respecto al artículo 2.1 propone añadir un párrafo final que prohíba la exhibición en la zona de hostelería de anuncios, publicidad o pantallas de los acontecimientos deportivos sobre los que versen las apuestas que puedan realizarse en el establecimiento. En cuanto a la disposición transitoria sugieren que, durante el período de seis meses para implantar el servicio de control de admisión, se establezca un control de admisión que garantice que no se acceda al establecimiento por menores.

CODERE Apuestas Cantabria S. A. U. solicita -respecto al artículo 2.1 relativo al servicio de admisión- que se permita en la zona de hostelería o cafetería tener instaladas las máquinas recreativas y de azar autorizadas para los establecimientos de hostelería. En cuanto al artículo 2.2 (accesos a la zona de admisión) pide que se pueda destinar a comunicaciones comerciales una superficie en fachada del 25 % incluida la propia marca comercial o del operador de apuestas. Finalmente, alegan en cuanto al artículo 2.4 que el servicio de admisión deberá contar con un mecanismo de barrera física que impida el paso efectivo sin previo registro, pudiendo establecerse además un mecanismo de control de aforo.

La delegación en Cantabria de la Asociación Española de Empresarios de Salones de Juego y Recreativos (ANESAR) señala (en cuanto al artículo 2.2) que prohibir -en los accesos a la zona de admisión- los anuncios de los acontecimientos deportivos sobre los que versen las apuestas, supone una restricción excesiva contraria al principio de libertad de empresa y derecho a la información de consumidores y usuarios, que no cuenta con cobertura legal. De otro lado, en cuanto al artículo 3.3 del proyecto y la imposición de barreras de acceso físicas, que ello debería reconsiderarse, permitiendo también hacerlo con el personal de las instalaciones, quienes pueden garantizar la identidad de las personas. Finalmente, consideran insuficiente el plazo de adaptación establecido en la disposición transitoria segunda, debiendo ampliarse a doce meses.

La Asociación Cántabra de Empresas Operadoras de Máquinas Recreativas (ACEO) formula varias observaciones, entre las que se incluyen las relativas al artículo 2.1 (objetando su redacción actual en la medida en que se exige que el control de admisión debe llevarse a la zona de cafetería cuando disponga de esta; también se critica la prohibición de instalación de máquinas recreativas en esta área, cuando sería posible contar con máquinas similares a las que se emplean en hostelería en cualquier bar). También presentan objeciones a la redacción de los artículos 2.2 (especialmente por la prohibición de publicidad de los anuncios de acontecimientos deportivos sobre los que versen las apuestas del establecimiento); 2.3 (objetando que se exijan barreras físicas cuando el personal del establecimiento puede realizar dicha función de control); 3.1 (no se recoge la posibilidad de descarga diaria de datos encriptados ni se coordina con otros registros estatales o autonómicos); 3.2 (se propone un texto alternativo que permita, entre otros extremos, recoger la fecha y hora del acceso del usuario); 3.3 (debe preverse también la posibilidad de recogida manual de la información por los trabajadores del establecimiento); 9.2 (sugerencias sobre el sistema de emergencia que garantice la continuidad del servicio en caso de fallo del servidor de la Administración) y disposición transitoria primera (el plazo de nueve meses de adaptación puede ser ampliado en tres más en el caso de que fuera necesario realizar obras en los establecimientos).

D) Figura luego la memoria del análisis de impacto normativo de 2 de septiembre de 2020, elaborada por la Dirección General de Interior de la Consejería de Presidencia, Interior, Justicia y Acción Exterior. Se analiza la oportunidad de la propuesta normativa, su contenido, la competencia, el marco normativo, el análisis de impactos: económico - estimando un efecto indirecto positivo sobre la economía por otorgar seguridad jurídica a las empresas-, presupuestario -no supone incremento en los Presupuestos de la Comunidad- y de cargas administrativas -sin imponer ninguna de gravedad a los empresarios afectados-.

Se señala su inserción dentro de las políticas de juego responsable que desarrolla Cantabria, así como su finalidad protectora de los derechos de los menores y los colectivos vulnerables, destacando la finalidad de extender el ámbito de la interdicción a todos los tipos de juego y establecimientos.

Repasa luego el procedimiento de elaboración de la norma y realiza -en relación con las alegaciones presentadas- un resumen y detalle de cada una de ellas, así como la posición que adopta la Administración ante la misma (estimándola o rechazándola).

Finalmente, se examina el cumplimiento de los principios de buena regulación y los impactos derivados de la futura norma (con especial detalle en el informe de impacto de género, que se estima nulo).

E) Nueva versión del proyecto de Decreto.

F) El 2 de septiembre de 2020, la Directora General de Interior dio traslado del nuevo proyecto (en su última versión) a la Secretaría General de Presidencia, Interior, Justicia y Acción Exterior para que, a su vez, se le diera traslado a la Asesoría Jurídica.

G) El 16 de noviembre de 2020 se remitió otro escrito de la Directora General de Interior, dando traslado de "nuevo texto" del proyecto de Decreto a la Secretaría General de Presidencia, Interior, Justicia y Acción Exterior, tras sendas reuniones -se dice- de 23 de octubre, con la Asesoría Jurídica, y de 27 de octubre, con el Servicio de Seguridad de la Información.

Le acompaña una nueva versión del proyecto.

H) Informe de 25 de noviembre de 2020 de la Asesoría Jurídica de la Consejería de Presidencia, Interior, Justicia y Acción Exterior, conteniendo observaciones al proyecto y requiriendo diversos informes que luego serían aportados.

Constan luego dos versiones sucesivas del proyecto, siendo la última de 14 de diciembre de 2020.

I) Informe de la Inspección General de Servicios, de 14 de diciembre de 2020, conteniendo diversas observaciones de forma y redacción al proyecto. Figura luego un informe de la Subdirección General de Interior en relación con las observaciones formuladas.

J) Las Secretarías Generales de las Consejerías de Sanidad; Economía y Hacienda; Obras Públicas, Ordenación del Territorio y Urbanismo; Desarrollo Rural, Ganadería, Pesca, Alimentación y Medio Ambiente; Innovación, Industria, Transporte y Comercio; Empleo y Políticas Sociales; Educación, Formación Profesional y Turismo; Universidades, Igualdad, Cultura y Deporte, han comunicado que no formulan observaciones al texto proyectado.

K) Informe favorable de la Comisión de Juego de Cantabria, de 3 de diciembre de 2020.

L) Nueva versión del proyecto de Decreto.

M) Informe favorable de la Dirección General del Servicio Jurídico, de 11 de febrero de 2021, conteniendo algunas observaciones de redacción.

N) Informe de la Dirección General de Interior (ahora de 16 de febrero de 2019), aceptando las sugerencias del Servicio Jurídico.

Ñ) Última versión del proyecto de Decreto, remitida en consulta.

Y, en tal estado de tramitación, dispuso V. E. la remisión del expediente al Consejo de Estado (acompañado de un índice numerado de documentos) en el que tuvo entrada el 22 de febrero de 2021.

A la vista de dichos antecedentes, procede formular las siguientes consideraciones:

I/ Versa la consulta sobre un proyecto de Decreto del Gobierno de Cantabria por el que se regula el servicio de admisión en los establecimientos de juego y el Registro de Interdicciones de Acceso al Juego.

El presente dictamen se emite de conformidad con lo previsto en el artículo 24, en relación con el 22.3, de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, que prevé la consulta a su Comisión Permanente, en relación con los reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes, así como sus modificaciones.

II/ La Comunidad Autónoma de Cantabria tiene la competencia exclusiva en materia de "casinos, juegos y apuestas, con exclusión de las Apuestas Mutuas Deportivo-Benéficas", en virtud del artículo 24.25 del Estatuto de Autonomía para Cantabria, aprobado mediante la Ley Orgánica 8/1981, de 30 de diciembre.

La Ley 15/2006, de 24 de octubre, de Juego de Cantabria, en su disposición final primera faculta al Consejo de Gobierno para dictar las disposiciones necesarias para su desarrollo.

Por lo que respecta al rango con el que se presenta la norma proyectada, se considera que es el adecuado de conformidad con el artículo 50 de la Ley 5/2018, de 22 de noviembre, de Régimen Jurídico del Gobierno, de la Administración y del Sector Público Institucional de la Comunidad Autónoma de Cantabria ("De la forma y jerarquía de las disposiciones de carácter general"), en cuya virtud [apartado 1.c), nueva redacción tras la modificación de la Ley 5/2019, de 23 de diciembre] "(l)as disposiciones de carácter general del Gobierno y de sus miembros revisten las formas siguientes:

(...) c) Decretos acordados en Consejo de Gobierno: las disposiciones aprobadas por el Consejo de Gobierno que, por tener carácter normativo, deban adoptar dicha forma jurídica. Estos Decretos irán firmados por el Presidente del Gobierno y el Consejero proponente...".

A tenor de lo expuesto, cabe concluir que existe habilitación legal suficiente para dictar la norma proyectada, cuyo rango resulta el adecuado.

III/ El procedimiento de elaboración de la disposición de carácter general se ha ajustado en su tramitación a las previsiones de los artículos 51 y 51 ter de la Ley 5/2018, de 22 de noviembre, de Régimen Jurídico del Gobierno, de la Administración y del Sector Público Institucional de la Comunidad Autónoma de Cantabria (el primero de ellos vigente desde el 22 de diciembre de 2018, y el segundo añadido por la Ley 5/2019, de 23 de diciembre).

Iniciado el procedimiento en la Consejería competente (artículo 51.1) se ha llevado a cabo una consulta pública (artículo 51.2) y, una vez aprobado el primer borrador del texto, se ha sometido a un trámite conjunto de audiencia e información pública (artículo 51.3).

Constan en el expediente, y así se recoge en los antecedentes, las distintas versiones del proyecto de Decreto, así como la definitiva del proyecto sometido a consulta y la preceptiva memoria del análisis de impacto normativo (artículo 51.4), que, sin embargo, no se ha actualizado al compás de las transformaciones que se operaban en las distintas versiones del proyecto (extremo que ya ha sido puesto de manifiesto a la Comunidad Autónoma de Cantabria en otros dictámenes anteriores, como es el caso del número 464/2020, de 10 de septiembre, y que hubiera sido igualmente deseable en esta ocasión).

También ha sido remitido el proyecto, por el Secretario General de la Consejería proponente, a las secretarías generales de las demás Consejerías, a los efectos de la emisión, por parte de estas, del correspondiente informe, que debe ser emitido en el plazo de diez días (según exige el artículo 51 ter.1). Y, con posterioridad, se ha procedido a la consulta a la Comisión del Juego de Cantabria (la cual informa al amparo de la previsión contenida en el artículo 10.3.a) de la Ley 15/2006). Finalmente, ha sido remitido el proyecto a la Dirección General del Servicio Jurídico (artículo 51 ter.2), tras lo cual se emite el presente dictamen del Consejo de Estado como hito final antes de la aprobación definitiva por el Consejo de Gobierno.

IV/ El proyecto de norma encuentra su fundamento en la previsión contenida en la Ley 15/2006, de 24 de octubre, de Juego de Cantabria, modificada por la Ley 5/2019, de 23 de diciembre, de Medidas Fiscales y Administrativas.

En relación con las dos materias objeto de este decreto (el servicio de admisión en los establecimientos de juego y el Registro de Interdicciones de Acceso al Juego) la Ley prevé -en el primer caso- que "la carencia del registro de control de asistencia de visitantes o del servicio de admisión de entrada..." (artículo 33.b) constituirá una infracción grave.

En cuanto al registro de interdicciones, el artículo 5 de la Ley 15/2006 ("Los Registros del sector del juego"), en su letra b) dispone lo siguiente:

"b) Registro de Interdicciones de Acceso al Juego, en él se inscribirá la información necesaria para hacer efectivo el derecho de los ciudadanos a solicitar que les sea prohibida la entrada en casinos y demás establecimientos de juego donde deban aplicarse sistemas de control de admisión, porque así se prevea específicamente en los reglamentos correspondientes, así como las prohibiciones judiciales.

La Consejería competente en materia de juego inscribirá en este Registro a:

1.º Las personas que voluntariamente hubieran solicitado que les sea prohibido el acceso al juego.

2.º Las personas que por sentencia judicial firme tengan prohibido el acceso al juego o se hallen incapacitadas legalmente. El contenido del Registro de Interdicciones de Acceso al Juego no tiene carácter público, quedando limitada la comunicación de los datos contenidos en el mismo, única y exclusivamente a las finalidades previstas en esta Ley.

La información de este registro se comunicará periódicamente a los establecimientos de juego con la finalidad de impedir el acceso al juego de las personas inscritas en el mismo.

2. El tratamiento de los datos de carácter personal en los ficheros y registros a los que se refiere el apartado anterior, destinados exclusivamente para los fines establecidos en esta Ley, no requerirá del consentimiento de sus titulares, de acuerdo con lo previsto en la legislación estatal de protección de datos de carácter personal.

3. Reglamentariamente se determinará el régimen jurídico, organización y funcionamiento de los registros a los que se refiere el presente artículo. Los registros no incluirán más datos que los estrictamente necesarios para el cumplimiento de las finalidades previstas para los mismos en esta Ley".

Este artículo 5, en su redacción actual, procede de la modificación operada por la Ley 9/2017, de 26 de diciembre (artículo 12.1).

Tales son los fundamentos legales que motivan el necesario desarrollo reglamentario de sus contenidos, adaptándose a la nueva situación jurídica.

V/ Respecto al fondo del proyecto objeto de consulta, se pretende una norma que responda (según ella misma destaca) a un doble orden de fines: regular el servicio de admisión en los establecimientos de juego en Cantabria (debiendo cualquier establecimiento de esta clase contar con su correspondiente servicio de admisión) y automatizar el Registro de Interdicciones de Acceso al Juego (mediante el desarrollo de una aplicación informática que permitirá la consulta al citado registro desde los establecimientos de juego, bien a través de una aplicación web, bien a través de un sistema de interconexión).

Mientras que el Registro de Interdicciones constituye una innovación en la Ley 15/2006 que vino a ser introducida tras la modificación operada por la Ley 9/2017, de 26 de diciembre, (que modificó el anterior artículo 5 -intitulado "Registro de Juego"- introduciendo la actual mención "Los Registros del sector del juego"- para dar entrada al Registro de Interdicciones en sustitución de su anterior denominación de Registro de Prohibidos), lo cierto es que el servicio de admisión apenas aparece en la regulación legal, viniendo a representar en realidad una cuestión muy vinculada al referido Registro de Interdicciones, puesto que, para articular este con eficiencia, resulta imprescindible la implantación de "sistemas de control de admisión" (artículo 5.1.d) de la Ley 15/2006). Se hallaba en todo caso el "servicio de admisión de entrada" dentro de las infracciones graves (artículo 33.b) de la Ley 15/2006), en lógica correspondencia con el hecho de que carecer del registro de control de asistencia o de este servicio de admisión suponía una infracción.

Previo a entrar en el análisis del articulado, por lo que respecta al preámbulo del proyecto interesa hacer tres observaciones.

La primera tiene que ver con el extremo de que se afirme (párrafo cuarto del preámbulo) "que se está automatizando el Registro de Interdicciones...". Lo correcto sería decir que se está desarrollando reglamentariamente la previsión del artículo 5 de la Ley 15/2006 con los fines que a continuación se indican, sin necesidad de destacar exclusivamente esta automatización que -producida de suyo como efecto de la nueva ordenación procedimental- no es el único objetivo a que se ciñe la futura norma en todo su capítulo II (artículos 7 y 8). La misma observación cabe hacer más adelante al artículo 1.

En segundo lugar y por lo que respecta a los dos párrafos finales previos a la fórmula promulgatoria, resultan confusos y repetitivos entre sí, pudiendo suprimirse y dejar un párrafo -igual o parecido- al siguiente: "La norma aspira a alcanzar un equilibrio en el cambio a los nuevos retos actuales del juego, garantizando la protección de los menores y los colectivos vulnerables en relación a todo tipo de juegos y establecimientos".

Finalmente, cabe indicar que se cierra el preámbulo con la fórmula promulgatoria, en la que se hace mención del presente dictamen recogiendo anticipadamente que el pronunciamiento del Consejo de Gobierno respecto al mismo será "de acuerdo con el Consejo de Estado"; ha de recordarse, por ello, que aunque efectivamente en la fórmula promulgatoria debe hacerse referencia a este trámite, debe esperarse a verificar si la disposición se acuerda conforme con el dictamen del Consejo de Estado o se aparta de él, en los términos previstos en el artículo 2.2 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado ("En el primer caso, se usará la fórmula ""de acuerdo con el Consejo de Estado""; en el segundo, la de ""oído el Consejo de Estado""), en relación con el artículo 130.3 de su Reglamento, aprobado por el Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio.

El artículo 1 ("Objeto y ámbito de aplicación"), según ya se apuntó más arriba, debería manifestar con mayor propiedad que el objeto del Decreto (además de la regulación del servicio de admisión) lo constituye "el desarrollo reglamentario del Registro de Interdicciones de Acceso al Juego" y no solo su "automatización".

Resulta relevante esta precisión previa sobre cuál sea el auténtico ámbito del Decreto, toda vez que distintos intervinientes han creído ver en la nueva regulación una oportunidad para ampliar una capacidad normativa obligadamente limitada. En la forma indicada, la norma no puede incidir en el ámbito del juego on line, entre otras cosas porque constituye una competencia exclusiva estatal. Así lo señaló el Consejo de Estado con ocasión del dictamen número 518/2020, de 15 de octubre, sobre el proyecto del posterior Real Decreto 958/2020, de 3 de noviembre, de comunicaciones comerciales de las actividades de juego:

"En este punto conviene resaltar, de modo introductorio al grupo normativo que se regula con estos preceptos, que -frente a lo alegado por algunos intervinientes en relación con una presunta infracción de la normativa audiovisual- la materia predominante desde el punto de vista de la acción administrativa es la relativa al juego, no la referente a la comunicación audiovisual o por internet. Resulta en extremo importante lo indicado, puesto que la competencia sobre el juego arrastra la competencia sobre la publicidad del juego. Y aquí se ejerce la competencia sobre publicidad del juego prevista en los artículos 7 y 8 de la Ley 13/2011, ante la que deben ceder las demás materias. En definitiva, regular el juego comporta regular derivadamente las cuestiones atinentes a su publicidad, sea esta presencial, audiovisual o por correo electrónico de modo que no puede disociarse el núcleo central de la materia (el juego) de las formas en que se presenta y ordena.

Lo anterior resulta con claridad de la Sentencia de 27 de julio de 2017 del Tribunal Supremo (Sala 3.ª, Sección 3.ª, recurso n.º 618/2015). En la misma se analiza el fundamento competencial estatal -en especial tras la STC 35/2012, de distribución de competencias en materia de juego- a propósito del recurso de casación interpuesto por la Administración General del Estado frente a la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Valencia, de 22 de octubre de 2014...".

El artículo 2 ("Establecimientos de juego") necesita -en su apartado 1- una revisión en su redacción, coordinando y completando sus contenidos. En la forma expuesta, podría decirse con más corrección:

"Se entienden por establecimientos de juego a los efectos del presente decreto los casinos, bingos, salones de juego, locales específicos de apuestas y zonas de apuestas en instalaciones deportivas".

En su apartado 2 introduce un recordatorio de la previsión ya existente en la Ley de Juego de Cantabria: los menores de edad no pueden tener acceso a estos establecimientos. Así lo recoge efectivamente el artículo 28.1 de la Ley 15/2006, que lo contiene como prohibición expresa. Resultaría por ello innecesario que una norma reglamentaria venga a reproducir contenidos ya existentes en la norma legal a la que sirven. No obstante lo indicado, y dada la especial relevancia de la prohibición en relación con los menores y en este tipo de establecimientos, puede recogerse en este caso concreto, para mayor advertencia y respeto a esa obligada prohibición.

El actual artículo 3 ("Servicio de admisión") ha sido objeto de múltiples observaciones en el procedimiento de elaboración, bien que habiendo sido referido como artículo 2 hasta que en las últimas versiones del proyecto se altera la numeración y queda ahora como número 3 el que fuera número 2. Procede el examen separado de sus tres apartados, sobre los que se han vertido numerosas observaciones.

El apartado 1 constituye el centro de toda la regulación proyectada, instaurando un servicio de control de admisión del establecimiento, a través de los controles de las entradas al local. En el caso de que, además de la zona de juego, exista una zona de hostelería o de recepción diferenciada, se podrá disponer del control de admisión a la entrada de dicha zona, siempre previo informe favorable del Servicio de Juegos y Espectáculos de la Comunidad Autónoma. Sin embargo -y comparte el Consejo de Estado la posición del Decreto frente a las críticas recibidas de varios intervinientes- no podrán instalarse máquinas recreativas o de apuestas, puesto que la permisión de la actividad de hostelería no convierte a un salón de juego en un establecimiento de hostelería, por lo que no puede tener el mismo tratamiento que estos. Si el cliente -que ya ha accedido al establecimiento- quiere jugar, podrá acceder a la zona de juego, sin que sea necesaria la presencia de máquinas en la zona de hostelería

Y desde luego, pese a ser una reiteración de la previsión del artículo 28.1 de la Ley 15/2006 como más atrás se ha indicado, en ningún caso se permitirá la entrada de menores en la zona de hostelería, esté o no separada de la zona de juego.

El apartado 2 se refiere a la identificación del cliente, comprobando su edad y su no inscripción en los registros (autonómico o estatal) de interdicciones de acceso. En los accesos a la zona de admisión (sea en el exterior del local, sea en la zona de hostelería) se ha suscitado la cuestión relativa a la prohibición de los anuncios de acontecimientos deportivos sobre los que versen las apuestas que se realicen en el establecimiento.

En este punto, frente a las objeciones de algunos participantes en el procedimiento de elaboración de la norma, considera el Consejo de Estado ajustada a derecho tal prohibición, habida cuenta de que la finalidad de la futura norma se dirige a la protección de los colectivos vulnerables, siendo necesario limitar la publicidad en esta zona bajo estas premisas. La permisión genérica de la actividad publicitaria contenida en la Ley 34/1988, de 11 de noviembre, General de Publicidad cede (por así preverlo expresamente en su artículo 5.1) ante situaciones singulares necesitadas de regulación específica, como es el caso de la "publicidad sobre juegos de suerte, envite o azar", la cual será ordenada por sus normas especiales. A la vista de la regulación sectorial que constituye la Ley 15/2006 de Juego de Cantabria (especialmente en su artículo 6), el presente Decreto de desarrollo se ajusta a tales exigencias y ordena la actividad con corrección y ajuste a la norma legal.

Por lo que respecta al apartado 3 y la obligatoriedad de que el servicio de admisión registre "todas" las visitas del establecimiento, responsabilidad que compete al titular del local, solo puede procederse a dar cumplimiento a esta obligación mediante medios informáticos, puesto que un control humano es susceptible de interrupción (por descuido o error) y por lo tanto, es susceptible de incumplir la obligación de controlar a todos los visitantes.

El artículo 4 ("Medios para el control de admisión") materializa el objeto del Decreto y describe el modo en que se verificará el mecanismo de admisión: será una aplicación informática, conectable con el registro de interdicciones de la Comunidad Autónoma de Cantabria, que dispondrá de barreras físicas que impedirán acceder a quienes no estén correctamente registrados. La información que se obtiene de estos accesos (la referida en el apartado 3 del precepto) obliga a identificar un responsable del tratamiento de tales datos personales, que será el titular del establecimiento.

No puede exigirse al Decreto, más allá de lo indicado, que se profundice en los protocolos informáticos aplicables a tal procedimiento (como alguno pretende en cuanto a la sugerencia de que se incorporen determinadas encriptaciones de información), sin perjuicio de que el sistema técnico debe estar homologado e inscrito en el Registro de Juego, garantizando así su operatividad y ajuste a los estándares de funcionamiento de Cantabria.

Remite luego el artículo 5 ("Autorización de la ubicación del servicio de admisión") al anexo I ("Solicitud de autorización de instalación del sistema técnico de control de admisión") y en cuanto a su apartado "Información básica sobre protección de datos de carácter personal" interesa destacar que se realiza una invocación inicial del documento (dice) "(e)n cumplimiento del Reglamento General de Protección de Datos (Reglamento (UE) 2016/679, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de abril de 2016) se informa...". Lo correcto debe ser invocar en su lugar la norma legal española que se ha dictado en ejecución y cumplimiento de dicho Reglamento 2016/679, es decir, la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales.

El artículo 7 ("Objeto del Registro") recoge la finalidad del Registro en su apartado 1 y establece, en su apartado 2, que su información les será facilitada a los operadores "con la finalidad de impedir el acceso al juego de las personas inscritas en el mismo".

Ya se pronunció el Consejo de Estado sobre el objeto de los registros creados por la Ley 13/2011, de 27 de mayo, de regulación del juego, (dictamen número 1.734/2011, de 3 de noviembre):

"... el artículo 22 de la Ley crea los Registros del sector del juego: el Registro General de Licencias de Juego, el Registro General de Interdicciones de Acceso al Juego y el Registro de Personas Vinculadas a Operadores de Juego. Estos registros se crean con el objetivo de contener la información adecuada para dar cumplimiento a las exigencias establecidas en la normativa sectorial del juego en relación con las licencias generales y singulares, las personas que están voluntaria o judicialmente excluidas de la participación en las actividades de juego y aquellas otras que presentan un determinado grado de vinculación con los operadores de juego".

Sin embargo, pese a entenderse en el proyecto de Decreto la finalidad indicada, debería quedar redactado en términos mucho más estrictos, teniendo en cuenta el carácter restrictivo del acceso al Registro por parte de los operadores de juego. Ese relevante matiz de intensidad en la protección sí se aprecia con claridad en el artículo 5.3 de la Ley de Juego de Cantabria:

"3. Reglamentariamente se determinará el régimen jurídico, organización y funcionamiento de los registros a los que se refiere el presente artículo. Los registros no incluirán más datos que los estrictamente necesarios para el cumplimiento de las finalidades previstas para los mismos en esta Ley".

En la forma indicada, dentro de los apartados 1 y 2 del artículo 7 debería acentuarse la mención de que solo serán registrados los datos que sean "estrictamente necesarios para el cumplimiento de las finalidades previstas", enfatizando y destacando la sensible materia que aquí se regula, extremo que actualmente no se aprecia con la debida intensidad.

Los párrafos indicados podrían redactarse en términos (iguales o similares) a los siguientes:

"1. El Registro de Interdicciones de Acceso al Juego, dependiente de la Consejería competente en materia de juego, contendrá la información estrictamente necesaria para hacer efectivo el derecho de los ciudadanos a solicitar que les sea prohibida la entrada en los establecimientos de juego regulados en este Decreto.

2. La información del Registro de Interdicciones de Acceso al Juego se facilitará a los operadores de juego exclusivamente a los efectos de impedir el acceso al juego de las personas inscritas en el mismo".

La anterior observación se formula con el carácter de esencial, a los efectos prevenidos en los artículos 2.2 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, y 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, aprobado mediante el Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio.

En el artículo 8 ("Inscripción en el Registro"), en primer lugar, cabe igual observación que la formulada en el artículo 5 en cuanto al anexo I, ahora respecto al anexo II ("Registro de Interdicciones de Acceso al Juego. Solicitud") y el anexo III ("Solicitud de alta de persona responsable de la utilización del sistema RICAIN") inciso final, también en cuanto a sus apartados idénticamente denominados "Información básica sobre protección de datos de carácter personal".

Visto lo anterior, junto a la descripción del procedimiento de inscripción que a continuación se detalla (inicio mediante solicitud, plazo para su ejercicio, vigencia de la inscripción y casos en que procede su cancelación), se echa en falta alguna mención recordatoria relativa a la acentuada sensibilidad de los datos a manejar durante el procedimiento de inscripción para excitar el celo puesto en su tratamiento por parte de los responsables públicos.

Resulta lo anterior del hecho de que, según establece el artículo 8 de la Ley 13/2011 (descriptivamente intitulado "La protección de los consumidores y políticas de juego responsable") este registro constituye un mecanismo de protección de los consumidores, acentuando una acción preventiva para evitar efectos indeseables del juego. Del mismo modo, se recuerda la obligación de "garantizar la defensa de los consumidores" en la exposición de motivos de la Ley 15/2006, de Juego de Cantabria.

No se olvide que cuando se proceda al tratamiento de estos datos (tanto por parte de la Administración como de los operadores concernidos), se está procediendo al tratamiento de datos relativos a la salud de las personas, lo que se inserta en las denominadas por la Ley 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales, "Categorías especiales de datos". En la forma expresada, debería incluirse un apartado (dentro del artículo 8 del proyecto, por ejemplo con carácter previo a todo el contenido actual, en el 8.1, desplazando la numeración de los restantes apartados actuales) que recordase expresamente estos extremos, con una redacción que podía ser igual o parecida a la siguiente:

"El procedimiento de inscripción en el Registro de Interdicciones de Acceso al Juego garantizará que solo accederá al mismo la información estrictamente necesaria para hacer efectivo el cumplimiento de las finalidades previstas en la Ley".

La disposición transitoria primera del Decreto establece un plazo de implantación de los medios de control de admisión que se fija en nueve meses y que incluso puede ampliarse por tres más en caso de que sea necesario realizar obras en los establecimientos. Se estima más que suficiente dicho plazo para cumplir con las nuevas exigencias de la futura norma.

Sentado lo anterior, nada tiene que oponer el Consejo de Estado a la regulación que se propone, la cual constituye un correcto desarrollo reglamentario de la Ley 15/2006, de 24 de octubre, de Juego de Cantabria.

En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, tenida en cuenta la observación esencial al artículo 7 y consideradas las demás observaciones formuladas, puede V. E. elevar al Consejo de Gobierno, para su aprobación, el proyecto de Decreto por el que se regula el servicio de admisión en los establecimientos de juego y el Registro de Interdicciones de Acceso al Juego".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 15 de abril de 2021

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMO. SR. PRESIDENTE DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANTABRIA.