Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 24 de marzo de 2022, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"El Consejo de Estado, en cumplimiento de una Orden de V. E. de 20 de diciembre de 2021, con registro de entrada el día 28 siguiente, ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se establecen medidas para el control del bienestar de los animales en los mataderos mediante la instalación de sistemas de videovigilancia.

De antecedentes resulta:

Primero. proyecto de Real Decreto

El proyecto de Real Decreto por el que se establecen medidas para el control del bienestar de los animales en los mataderos mediante la instalación de sistemas de videovigilancia (el Proyecto), fechado el día 23 de diciembre de 2021, consta de preámbulo, diez artículos y tres disposiciones finales.

Comienza el preámbulo recordando que el bienestar de los animales es un valor comunitario recogido en el artículo 13 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE). A lo que añade que dicho bienestar es una cuestión de creciente interés público que influye en la actitud de la población a la hora de elegir los productos que consume. Por otro lado, la mejora de la protección de los animales en el momento del sacrificio contribuye a mejorar la calidad de la carne y tiene un efecto positivo indirecto en la seguridad laboral en los mataderos.

A continuación, el preámbulo recuerda que el Reglamento (CE) n.º 1099/2009 del Consejo, de 24 de septiembre de 2009, relativo a la protección de los animales en el momento de la matanza, es la norma de referencia en la materia; este reglamento establece que el sacrificio y las operaciones conexas que se efectúan en los mataderos pueden provocar dolor, angustia, miedo u otras formas de sufrimiento a los animales, incluso en las mejores condiciones técnicas disponibles. Por ello, los operadores de los mataderos o cualquier persona implicada en el sacrificio de animales deben adoptar las medidas necesarias para evitar el dolor y reducir al mínimo la angustia y el sufrimiento de los animales durante los procesos de sacrificio, teniendo en cuenta las buenas prácticas en ese ámbito y los métodos autorizados con arreglo al indicado reglamento. En Derecho interno, se establecen disposiciones específicas de aplicación del citado reglamento mediante el Real Decreto 37/2014, de 24 de enero, por el que se regulan aspectos relativos a la protección de los animales en el momento de la matanza.

Prosigue el preámbulo indicando que, por medio del Proyecto, con carácter básico y sin menoscabo de la competencia para su desarrollo por parte de las comunidades autónomas, a las que corresponde además el ejercicio de las competencias de control y sanción, se establecen los requisitos para la instalación de sistemas de videovigilancia en los mataderos. La finalidad de estos sistemas es la de servir de herramienta, tanto para los operadores como para las autoridades competentes, para garantizar el cumplimiento de la normativa de bienestar de los animales. El carácter básico de este real decreto se justifica por la necesidad de establecer unas condiciones generales homogéneas en todo el territorio español sobre dichos sistemas de videovigilancia, de cara a la protección de la salud y el bienestar de los animales y la garantía de los derechos de las personas trabajadoras que puedan resultar afectadas por su instalación (artículos 22.1 y 89 de la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales), así como para evitar que se generen distorsiones que afecten al mercado interior.

El preámbulo recuerda las principales disposiciones legales en materia de bienestar animal, como son la Ley 32/2007, de 7 de noviembre, para el cuidado de los animales, en su explotación, transporte, experimentación y sacrificio, y la Ley 8/2003, de 24 de abril, de sanidad animal, que tiene entre sus fines, a tenor de su artículo 1.2.b), la mejora sanitaria de los animales, considerando que el Proyecto se ampara en sus respectivas disposiciones finales de habilitación para su desarrollo reglamentario, complementando las previsiones de dichas leyes referidas a la adecuación de los mataderos, en favor de la preservación del bienestar de los animales en dichas instalaciones.

El Proyecto, en esta línea, establece que todos los establecimientos situados en el territorio español deben contar con sistemas de videovigilancia, si bien el plazo previsto para su implantación se amplía con respecto a los denominados pequeños mataderos.

El preámbulo hace referencia a otras disposiciones de Derecho de la Unión Europea relacionadas con el trato a los animales destinados a la producción, la higiene de los alimentos de origen animal y los controles oficiales de las actividades de los mataderos, a las que el Proyecto viene a completar, respetando lo establecido en el Reglamento (UE) 2016/679 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de abril de 2016, relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de estos datos y por el que se deroga la Directiva 95/46/CE (Reglamento general de protección de datos), y en la mencionada Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre.

Añade que el Proyecto se ajusta a los principios de buena regulación a los que se refiere el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y que se adopta con rango reglamentario, en atención a las habilitaciones legales contenidas en las referidas Leyes 32/2007, de 7 de noviembre, y 8/2003, de 24 de abril, y de conformidad con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional relativa a los requisitos formales exigidos a las normas de carácter básico (así, entre otras, en las STC 25/1983, 32/1983, 48/1988 y 131/1996). Se entiende que la regulación proyectada, al determinar los requisitos para la instalación y funcionamiento de un Sistema de Videovigilancia del Bienestar de los Animales en los mataderos, constituye un complemento indispensable, de marcado carácter técnico, para asegurar el mínimo común denominador establecido en las normas de la Unión Europea y en las leyes estatales referidas al bienestar animal.

Concluye el preámbulo refiriendo los principales hitos de la tramitación seguida por el Proyecto y mencionando los títulos competenciales estatales en que se ampara.

El artículo 1 ("Objeto y ámbito de aplicación") dispone que el Proyecto tiene por objeto establecer, con carácter básico, los requisitos para la instalación y funcionamiento de un Sistema de Videovigilancia del Bienestar de los Animales en los mataderos del territorio español, para la realización de controles relativos a la normativa sobre bienestar de los animales, con pleno respeto a la intimidad de las personas trabajadoras.

El artículo 2 contiene una relación de definiciones de términos relevantes para la aplicación del Proyecto: matanza, operaciones conexas, animal, estabulación, aturdimiento, procedimientos normalizados de trabajo, sacrificio, matadero, sujeción, operador del matadero, Sistema de Videovigilancia del Bienestar de los Animales (SVBA), pequeños mataderos y servicio de control oficial.

El artículo 3 regula el Sistema de Videovigilancia del Bienestar de los Animales, estableciendo reglas relativas a la instalación de las cámaras, los requerimientos técnicos del SVBA, las obligaciones de información del operador del matadero con las personas trabajadoras acerca de la existencia del SVBA y los requerimientos para su instalación, a fin de garantizar su derecho a la protección de datos de carácter personal

El artículo 4 regula los requisitos para la instalación y funcionamiento de un sistema de videovigilancia que, en términos generales, debe proporcionar una imagen completa y clara del área cubierta y encontrarse en funcionamiento en todo momento en las instalaciones en las que se encuentren animales en el matadero. Además, se regulan las obligaciones del operador del matadero sobre el estado de funcionamiento y la limpieza del sistema.

El artículo 5 regula el denominado procedimiento normalizado de trabajo, documento en el que se han de describir los controles realizados mediante el SVBA, con el grado de precisión que se contempla; dicho procedimiento se pondrá a disposición del servicio de control oficial cuando este lo solicite.

El artículo 6 trata de las medidas a adoptar ante incumplimientos detectados por el personal del matadero.

El artículo 7 regula la conservación y el acceso a las grabaciones del sistema de videovigilancia.

El artículo 8 se dedica al control oficial del cumplimiento de la normativa de bienestar de los animales mediante los sistemas de videovigilancia.

El artículo 9 contempla las medidas a adoptar ante incumplimientos detectados por el servicio de control oficial y el artículo 10 trata del derecho de uso de las grabaciones.

La disposición final primera se dedica a la modificación del Real Decreto 37/2014, de 24 de enero, por el que se regulan aspectos relativos a la protección de los animales en el momento de la matanza. En concreto, se añade un nuevo artículo 9 bis dedicado al "Registro de permanencia de los animales en las zonas de espera de los mataderos antes de la descarga".

La disposición final segunda ("Título competencial") dispone que el Proyecto se dicta al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.13.ª y 16.ª de la Constitución Española, que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, y de bases y coordinación general de la sanidad, respectivamente.

Y la disposición final tercera ("Entrada en vigor") prevé que el Proyecto entrará en vigor un año después de su publicación oficial, si bien será de aplicación para los pequeños mataderos a los dos años de su publicación oficial.

Segundo. Contenido del expediente

Además de un índice y de las sucesivas versiones del Proyecto y de la memoria del análisis de impacto normativo, obran en el expediente los siguientes documentos:

- Certificado del subdirector general de Promoción de la Seguridad Alimentaria de la Agencia Española de Seguridad Alimentaria y Nutrición (AESAN), de 18 de febrero de 2021, en el que se indica que el trámite de consulta previa se realizó a través del portal web del departamento entre el 6 y el 23 de octubre de 2020.

En este trámite presentaron sugerencias tanto personas físicas (en número de catorce, varias de ellas del ámbito de la Inspección Veterinaria), como las siguientes entidades: Asociación Defensa Derechos animal -ONG ADDA-, Federación Empresarial de Carnes e Industrias Cárnicas (FECIC), Elaborados Cárnicos Medina, Asociación Nacional para la Protección y el Bienestar de los Animales (ANPBA), Valencia Animal Save, Unión de Uniones de Agricultores y Ganaderos Organización Profesional Agraria, Confederación Española de Detallistas de la Carne (CEDECARNE), INTERcids Operadores jurídicos por los animales, Fundación Franz Weber y cooperativas agro-alimentarias.

- Certificado del subdirector general de Promoción de la Seguridad Alimentaria de la Agencia Española de Seguridad Alimentaria y Nutrición (AESAN), de 18 de diciembre de 2021, en el que se indica que el trámite de audiencia e información pública se realizó a través del portal web del departamento entre el 22 de marzo y el 15 de abril de 2021.

En este trámite presentaron observaciones, de nuevo, tanto personas físicas (algunas de ellas del ramo veterinario), como las siguientes entidades: Asociación Defensa Derechos animal -ONG ADDA-, Federación Empresarial de Carnes e Industrias Cárnicas (FECIC), Asociación Nacional para la Defensa de los Animales (ANDA), Asociación Mis Amigas las Palomas, ONG EQUALIA, Fundación Franz Weber, cooperativas agro-alimentarias, Departamento de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación de la Generalidad de Cataluña, UPF-Centre for Animal Ethics, Compassion in world farming (CIWF), CC. OO. Industria, Fundación para el Asesoramiento y Acción en Defensa de los Animales (FAADA), Fundación Igualdad Animal, Consejo Valenciano de Colegios Veterinarios, INTERcids Operadores jurídicos por los animales, Colegio Oficial de Veterinarios de la Región de Murcia, Asociación Nacional de Industrias de la Carne de España (ANICE), Dirección General de Ganadería, Pesca y Acuicultura de la Región de Murcia, The Humane League UK, Albert Schweitzer Foundation, Asociación para un Trato Ético con los Animales (ATEA), Consejo General de Colegios Veterinarios de España, Unión de Uniones de Agricultores y Ganaderos Organización Profesional Agraria, Elaborados Cárnicos Medina, Partido Animalista PACMA, Valencia Animal Save, Asociación Interprofesional de las Palmípedas Grasas (Interpalm), Asociación Interprofesional Española de Carne Avícola, FACUA Castilla y León.

- Certificado del subdirector general de Promoción de la Seguridad Alimentaria de la AESAN, de 18 de diciembre de 2021, en el que se indica que el 20 de abril de 2021 se sometió el Proyecto al trámite de consulta de las comunidades autónomas y las ciudades de Ceuta y Melilla, finalizando el 18 de mayo de 2021, habiéndose recibido los informes de las comunidades autónomas de Cataluña, Murcia, Aragón, Illes Balears, La Rioja, Madrid y País Vasco -esta última no formula observaciones-.

El Departamento de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación de la Generalidad de Cataluña efectúa observaciones sobre los requisitos de los SVBA (artículo 4), que han sido parcialmente atendidas.

El Servicio de Producción Animal de la Consejería de Agua, Agricultura, Ganadería, Pesca y Medio Ambiente de la Región de Murcia realiza observaciones al preámbulo y a los artículos 3, 5, 6 y 11, que no han sido incorporadas al Proyecto.

La Dirección General de Salud Pública del Gobierno de Aragón pone de manifiesto sus dudas sobre el alcance de determinadas previsiones de los artículos 5, 6 y 11.

La Dirección General de Salud Pública del Gobierno de Illes Balears efectúa observaciones a los artículos 3 y 5 que han sido atendidas, así como a la obligación de disponer de un SVBA por los pequeños mataderos, que considera innecesaria.

La Consejería de Salud Pública, Consumo y Cuidados del Gobierno de La Rioja realiza una observación al artículo 8, en relación con el artículo del Proyecto.

La Dirección General de Salud Pública de la Comunidad de Madrid efectúa observaciones al artículo 11 del Proyecto y a la memoria.

- Informes del Ministerio de Política Territorial y Función Pública:

Se acompaña el informe de la secretaría general técnica, de 30 de marzo de 2021, en el que se cuestiona la relación del régimen de medidas a adoptar en caso de incumplimiento por el servicio de control oficial del proyectado artículo 9, con las previsiones sobre régimen sancionador del artículo 11; se añade que la precisión de estos extremos exigiría que el Proyecto se sometiera al trámite de aprobación previa del artículo 26.5, párrafo quinto, de la Ley del Gobierno.

Se ha emitido por la Dirección General de Régimen Jurídico Autonómico y Local, con fecha 22 de marzo de 2021, el informe previsto en el artículo 26.5, párrafo sexto, de la Ley del Gobierno; considera que el Proyecto puede ampararse en las competencias del Estado previstas en el artículo 149.1, números 13 y 16, de la Constitución Española y recuerda que la Ley 32/2007 no fue objeto de controversia competencial. No se formulan observaciones en materia de garantía de la unidad de mercado.

- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación de 1 de abril de 2021, en el que se formulan observaciones sobre la tramitación y de redacción, así como a los artículos 5 y 9, poniendo de manifiesto, en relación con este segundo, que debe aclararse el régimen de consecuencias jurídicas de las medidas que puede imponer el servicio de control oficial en caso de incumplimiento detectado en un matadero.

- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Derechos Sociales y Agenda 2030, de 6 de abril de 2021, en el que se razona que el Proyecto ha de someterse al procedimiento de comunicación previsto en la Directiva (UE) 2015/1535 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de septiembre de 2015, por la que se establece un procedimiento de información en materia de reglamentaciones técnicas y de reglas relativas a los servicios de la sociedad de la información. Además de ello, se efectúan una serie de observaciones de índole técnica y formal al Proyecto y la memoria.

- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Sanidad, de 6 de abril de 2021, que sugiere una revisión general del preámbulo, a fin de reducir su extensión; además, se formulan una serie de observaciones sobre el contenido del Proyecto.

- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Trabajo y Economía Social, de 12 de abril de 2021, en el que se efectúa una observación sobre la inclusión de previsiones referidas a la protección de la intimidad de las personas trabajadoras, que puede considerarse recogida en el artículo 3 del Proyecto.

- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo, de 15 de abril de 2021, en el que se formulan numerosas sugerencias de redacción al conjunto del Proyecto.

- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior, de 25 de mayo de 2021, en el que, además de otras sugerencias al preámbulo y de orden formal, se hace una de modificación de la redacción del artículo 10 que es incorporada al Proyecto.

- Informe, sin observaciones, de las Secretarías Generales Técnicas de los Ministerios para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, de Ciencia e Innovación y Asuntos Económicos y Transformación Digital.

- Informe de la directora de la Agencia Española de Protección de Datos, de 25 de mayo de 2021.

El informe considera que el artículo 22 de la Ley Orgánica 3/2018 no da cobertura al sistema de videovigilancia que regula el Proyecto ya que, según el criterio de la AEPD, la finalidad de la videovigilancia a que se refiere el mencionado precepto consiste en garantizar la seguridad de personas, bienes e instalaciones, siendo esa "seguridad" el interés público que legitima dicho tratamiento. Por ello, resulta patente que el sistema de videovigilancia cuya obligatoriedad la norma informada pretende imponer a los operadores de mataderos no es uno de los regulados en el artículo 22 LOPDGDD, por cuanto su finalidad no es la de preservar la "seguridad" de personas, bienes o instalaciones, sino un fin distinto, como es preservar el bienestar de los animales.

Añade, respecto del derecho de los trabajadores a la intimidad frente al uso de dispositivos de videovigilancia en el lugar de trabajo, que el artículo 89 de la LOPDGDD es una manifestación de un tratamiento con finalidad igualmente diferente, tanto a la prevista en el artículo 22 LOPDGDD, como a la finalidad prevista por la norma proyectada. Y ello porque el artículo 89.1 LOPDGDD citado permite a los empleadores tratar las imágenes obtenidas a través de sistemas de cámaras o videocámaras para el ejercicio de las funciones de control de los trabajadores, pero siempre que estas funciones se ejerzan dentro de su marco legal y con los límites inherentes al mismo. El artículo 20 bis del texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre, añadido por la disposición final decimotercera de la LOPDGDD, garantiza a los trabajadores el derecho a la intimidad frente al uso de dispositivos de videovigilancia y geolocalización en los términos establecidos en la legislación vigente. Partiendo de estos preceptos, la AEPD entiende que el Proyecto establece la obligación para los operadores de mataderos de instaurar el sistema de videovigilancia con la finalidad, ya citada, del bienestar animal, y en definitiva de monitorizar mediante videovigilancia la actividad de los trabajadores de los mataderos para favorecer la actividad supervisora de las autoridades competentes dirigida a garantizar el cumplimiento de dicha normativa de bienestar de los animales.

Prosigue su razonamiento considerando que esa obligación de tratamiento de datos personales que el Proyecto impone a los operadores de los mataderos solo puede imponerse por una norma de Derecho de la Unión Europea o una norma con rango de ley, por así preverlo el artículo 8 de la Ley Orgánica 3/2018 por referencia al artículo 6.1.c) del Reglamento General de Protección de Datos de 2016. Según la AEPD, no existe ninguna norma europea, ni de rango legal interna, que establezcan la obligatoriedad de ese tratamiento (no lo hacen, según su criterio, la Ley 32/2007, de 7 de noviembre, para el cuidado de los animales, en su explotación, transporte, experimentación y sacrificio, el Reglamento (CE) n.º 1099/2009 del Consejo, de 24 de septiembre de 2009, relativo a la protección de los animales en el momento de la matanza, o el Reglamento (UE) 2017/625 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2017, relativo a los controles y otras actividades oficiales realizados para garantizar la aplicación de la legislación sobre alimentos y piensos, y de las normas sobre salud y bienestar de los animales, sanidad vegetal y productos fitosanitarios, y por el que se modifican los Reglamentos (CE) n.º 999/2001, (CE) n.º 396/2005, (CE) n.º 1069/2009, (CE) n.º 1107/2009, (UE) n.º 1151/2012, (UE) n.º 652/2014, (UE) 2016/429 y (UE) 2016/2031 del Parlamento Europeo y del Consejo, los Reglamentos (CE) n.º 1/2005 y (CE) n.º 1099/2009 del Consejo, y las Directivas 98/58/CE, 1999/74/CE, 2007/43/CE, 2008/119/CE y 2008/120/CE del Consejo, y por el que se derogan los Reglamentos (CE) n.º 854/2004 y (CE) n.º 882/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, las Directivas 89/608/CEE, 89/662/CEE, 90/425/CEE, 91/496/CEE, 96/23/CE, 96/93/CE y 97/78/CE del Consejo y la Decisión 92/438/CEE del Consejo (Reglamento sobre controles oficiales)).

Recuerda, además, que, según la jurisprudencia constitucional, toda injerencia estatal en el ámbito de los derechos fundamentales y las libertades públicas, ya incida de forma directa sobre su desarrollo, ya limite o condicione su ejercicio, precisa de una habilitación legal (STC 76/2019, de 22 de mayo).

Añade a lo anterior que, tal y como lo diseña el Proyecto, el SVBA supondría un sistema de control laboral y recuerda que toda medida de control ha de superar un juicio de proporcionalidad, sin que sea admisible la monitorización constante y completa de los trabajadores. Entiende la AEPD que para determinar si el régimen proyectado supera ese juicio de proporcionalidad debería incluirse en la memoria una evaluación de impacto en materia de protección de datos (EIPD).

Finalmente, se efectúan observaciones a los proyectados artículos 3 (que se ha aceptado) y 11 (que se ha suprimido de la versión sometida a la consideración del Consejo de Estado).

- Informe sin observaciones del Consejo de Consumidores y Usuarios, de 31 de mayo de 2021.

- Certificado de 29 de junio de 2021, del subdirector general de la Promoción de Seguridad Alimentaria y secretario de la Comisión Interministerial para la Ordenación Alimentaria, en el que se constata que, en la sesión celebrada por el Pleno de la referida comisión el 25 de junio de 2021, se sometió a consideración el Proyecto, habiendo recibido informe favorable de los asistentes (por las asociaciones empresariales: Federación Española de Industrias de la Alimentación y Bebidas (FIAB), Federación Nacional de Industrias Lácteas (FENIL) y Asociación Nacional de Industriales Envasadores y Refinadores de Aceites Comestibles (ANIERAC); y por el Consejo de Consumidores y Usuarios: Federación de Usuarios y Consumidores Independientes (FUCI), FACUA e HISPACOOP.

- Informe de la Oficina de Coordinación y Calidad normativa, de 20 de octubre de 2021, previsto en el artículo 26.9 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

Al analizar el Proyecto, se pone de manifiesto que la Ley 32/2007, de 7 de noviembre, contiene una serie de previsiones orientadas a velar por la adecuación de los mataderos -artículos 1.a), 4 y 6.1-, finalidad que también recoge el artículo 1.2.b) de la Ley 8/2003, de 24 de abril, de sanidad animal. Pero se entiende que tales habilitaciones no constituirían una remisión en blanco al Gobierno para adoptar cualesquiera previsiones en favor de la preservación del bienestar de los animales en los mataderos con independencia de su alcance, sino solo de aquellas que: (i) se encuentren en línea directa con las previsiones materiales contenidas en dichas leyes; (ii) siempre que sean necesarias y proporcionadas a sus fines; y (iii) en sí mismas no interfieran en su alcance en otros ámbitos que puedan estar sujetos a una reserva de ley, lo que haría necesario en este caso una habilitación complementaria específica. Por ello se sugiere que la memoria incluya un razonamiento más completo acerca de la existencia de habilitación legal suficiente, sobre la base de ese triple criterio. De existir tal habilitación, el rango normativo del Proyecto sería adecuado.

Se entiende que la memoria debería contener una valoración del impacto económico y en la competitividad de las empresas españolas.

Por lo que se refiere a su congruencia con las normas sobre protección de datos de carácter personal, sobre las que se ha pronunciado la AEPD en informe de 25 de mayo de 2021, entiende la oficina que la memoria debe reforzar el análisis de los artículos 22 y 89 de la Ley Orgánica 3/2018 como fundamento de los tratamientos de datos personales que contiene la normativa proyectada.

El informe concluye con unas observaciones dirigidas a la mejora de la calidad técnica del Proyecto, que han sido atendidas.

- Documentos acreditativos del cumplimiento del trámite de notificación por reglamentación técnica a la Unión Europea (Directiva (UE) 2015/1535, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de septiembre de 2015).

En concreto, obra la solicitud de información dirigida a las autoridades nacionales por la Comisión Europea -notificación número 2021/459/E-, acerca de la ubicación de las cámaras y la posible grabación de imágenes de trabajadores de los mataderos, el plazo de conservación de las imágenes captadas por un SVBA y su relación con la normativa de bienestar animal en mataderos y la transmisión de imágenes por el responsable del tratamiento.

Se ha incorporado la respuesta sin fechar del Ministerio de Consumo-AESAN en la que se expone que el proyectado régimen respeta la intimidad de trabajadores de mataderos y resto de personal autorizado, y que la captación de las imágenes personales estará limitada a aquellas que sea imprescindible para garantizar el registro de las actividades sujetas a control en relación con el bienestar animal, con respeto a lo previsto en la normativa de protección de datos de carácter personal. Añade unas consideraciones sobre el ámbito del Reglamento (CE) n.º 1099/2009.

Finalmente, obra el certificado de 12 de noviembre de 2021 de la consejera técnica de la Subdirección General de Asuntos Industriales, Energéticos, de Transportes y Comunicaciones y Medio Ambiente (Dirección General de Coordinación del Mercado Interior y otras Políticas Comunitarias del Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación), en el que se indica que en esa fecha se daba por concluido el procedimiento de la Directiva (UE) 2015/1535, al haber transcurrido el plazo dado hasta el 18 de octubre de 2021 para que la Comisión y los Estados miembros estudiasen el Proyecto, sin que se hayan formulado observaciones o dictámenes razonados sobre el Proyecto.

- Oficio sin fechar de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda y Función Pública, en el que se indica que, al no incidir el Proyecto en ninguna de las materias recogidas en el párrafo quinto del artículo 26.5 de la Ley del Gobierno, no resulta preceptivo el trámite de aprobación previa.

- Oficios de 1 y 3 de diciembre de 2021, respectivamente, de las Secretarías Generales Técnicas de los Ministerios de Agricultura, Pesca y Alimentación y de Sanidad, en los que se manifiesta la conformidad con el Proyecto.

- Oficio de 13 de diciembre de 2021, de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Derechos Sociales y Agenda 2030, en el que se señala que no se formulan observaciones al Proyecto.

- Correo electrónico del 14 de diciembre de 2021, de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, en el que se reitera el visto bueno a la tramitación del Proyecto, sin perjuicio de lo cual se efectúa una sugerencia a la redacción del proyectado artículo 5.2, que ha sido atendida.

- Informe sin observaciones de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Consumo, de 23 de diciembre de 2021.

Tercero. Memoria del análisis de impacto normativo

Tras un resumen ejecutivo de su contenido, la memoria, fechada el 23 de diciembre de 2021, expone la motivación a la que responde el Proyecto, poniendo de manifiesto que el bienestar animal es una cuestión de creciente interés público que influye en la actitud de la población a la hora de elegir los productos que consume.

Indica que, a fin de verificar el cumplimiento de la norma aplicable, el Plan Nacional de Control Oficial de la Cadena Alimentaria (PNCOCA) 2016-2020 incluye un programa de control del bienestar animal en los mataderos que tiene por objeto reducir la aparición de riesgos que alteren el bienestar durante las operaciones de descarga, estabulación, operaciones relacionadas con el sacrificio de animales y las operaciones conexas. Los datos recogidos en el informe anual PNCOCA, en relación con dicho programa, que refleja los controles oficiales específicos sobre bienestar que las autoridades competentes de las comunidades autónomas llevan a cabo en los mataderos, ponen de manifiesto un aumento del porcentaje global de incumplimientos detectados en los últimos años, desde el 12,9 % registrado en 2016 hasta el 23,9 % detectado en 2020.

Destaca asimismo la memoria que, de estos incumplimientos detectados, el mayor porcentaje se corresponde con incumplimientos operacionales relacionados con el manejo inadecuado en la descarga de los animales, su traslado y estabulación, las condiciones del aturdimiento o la formación de los operarios que realizan el sacrificio y las operaciones conexas, frente a los incumplimientos estructurales. También se aprecia un mayor porcentaje de incumplimientos relacionados con el bienestar animal, en comparación con los relativos a la higiene, constituyendo aquellos una cuarta parte aproximadamente de los incumplimientos detectados.

A la vista de los datos disponibles, y sin perjuicio de la directa aplicación de la normativa de la Unión Europea (Reglamento (CE) n.º 1099/2009 del Consejo, de 24 de septiembre de 2009, relativo a la protección de los animales en el momento de la matanza), se considera necesario establecer herramientas adicionales para garantizar el cumplimiento de la normativa de bienestar de los animales, por medio de la regulación básica de un contenido mínimo de carácter vinculante para poder cumplir con los objetivos perseguidos. En este sentido, se considera que la instalación de los sistemas de videovigilancia contribuirá a un mayor seguimiento de las normas por parte de los trabajadores que realizan tareas en las que el bienestar animal puede verse comprometido, presentando un efecto disuasorio derivado del conocimiento de que las actuaciones están quedando registradas y las grabaciones pueden ser controladas a posteriori. Por consiguiente, por medio del Proyecto se establecen, sin menoscabo de la competencia para su desarrollo por parte de las comunidades autónomas, a las que corresponde además el ejercicio de las competencias de control y sanción, los normas básicas sobre la instalación de sistemas de videovigilancia (SVBA) en los mataderos, con el fin de ser una herramienta obligatoria para los operadores y las autoridades competentes para garantizar el cumplimiento de la normativa de bienestar de los animales.

Además, los SVBA deben aplicarse a todos los mataderos existentes en España, con independencia de su tamaño, ya que todos los animales deben contar con el mismo nivel de protección en el momento de su sacrificio, siendo preciso garantizar el establecimiento de unas condiciones generales homogéneas en todo el territorio español de forma que no se generen distorsiones que afecten al mercado interior. El Proyecto regula también la obligación de almacenamiento de las grabaciones, que podrán ser un medio de control del estado de las instalaciones, instrumentos y equipos y del adecuado manejo de los animales por los operarios.

El Proyecto está incluido en el Plan Anual Normativo 2021, aprobado por el Consejo de Ministros el 31 de agosto de 2021.

Tras describir su contenido, se analizan su base jurídica y su rango, así como su coherencia con el resto del ordenamiento.

Por lo que se refiere a su entrada en vigor, puesto que la norma proyectada impone nuevas obligaciones a los mataderos, que suponen una inversión económica, así como el desarrollo de documentación, aquella se producirá un año después de su publicación, ampliando este plazo hasta los dos años para los pequeños mataderos, para los que puede resultar más difícil afrontar el gasto de la instalación del SVBA.

Prosigue la memoria describiendo la tramitación seguida; por lo que se refiere a la consulta pública previa, se recibieron veinticinco observaciones, procedentes de ciudadanos, asociaciones del sector cárnico y de protección de los animales; por lo que hace al trámite de audiencia e información pública se recibieron observaciones de veintinueve personas y entidades, indicándose en el anexo de la memoria las observaciones que no se han incorporado al texto. Además, se relacionan los informes recabados e incorporados al expediente. Y se destaca que consta acreditado el cumplimiento del Procedimiento de comunicación por reglamentación técnica, de acuerdo con la exigencia prevista en los artículos 5 y 6 de la Directiva (UE) 2015/1535 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de septiembre de 2015, por la que se establece un procedimiento de información en materia de reglamentaciones técnicas y de reglas relativas a los servicios de la sociedad de la información, así como en el Real Decreto 1337/1999, de 31 de julio, por el que se regula la remisión de información en materia de normas y reglamentaciones técnicas y reglamentos relativos a los servicios de la sociedad de la información. No se recibieron observaciones, salvo una petición de información complementaria, que fue respondida. El certificado se emitió el 12 de noviembre de 2021.

En cuanto a la adecuación de la norma proyectada al orden de distribución de competencias, el carácter básico de la norma proyectada se justifica por la necesidad de establecer unas condiciones generales homogéneas en todo el territorio español, tanto desde el punto de vista de la salud y el bienestar de los animales, como para evitar que se generen distorsiones que afecten al mercado interior. Se destaca por la memoria que el Proyecto se consultó con las comunidades autónomas de manera previa a su tramitación oficial, incorporándose sus propuestas y observaciones, sin que existiera conflictividad en la materia.

Por lo que hace al análisis de los impactos, comienza la memoria con el de orden económico, exponiendo que no tiene repercusiones de carácter general en la economía, aunque sí en los titulares de los aproximadamente setecientos mataderos autorizados actualmente en España que, según se indica, consideran de forma mayoritaria que todos los mataderos, independientemente de su tamaño, han de contar con un SVBA. Valora la memoria que la obligación de implantar un SVBA en los mataderos supondrá un aumento de costes asociados de inversión y de funcionamiento en el momento de su implantación, que se estima en unos gastos iniciales que se podrían situar en una horquilla entre 3000 y 6000 euros por cada matadero, considerando que, como término medio, será necesaria la instalación de cuatro cámaras, la adquisición de un disco duro y sistema de grabación, así como la contratación de un servicio de mantenimiento de los equipos. Sin embargo, no se considera que la aplicación de la norma implique costes adicionales por la contratación de personal para la revisión de las imágenes tomadas por el SVBA, teniendo en cuenta que esta herramienta permite una supervisión más eficiente y flexible, pudiendo realizarse el visionado de las imágenes en momentos de menor carga de trabajo o cuando haya más personal disponible.

En cuanto a un eventual impacto en la competitividad externa e interna de las empresas españolas derivada de la aplicación de la norma en proyecto, se considera que la existencia del sistema de videovigilancia contribuirá a mejorar la imagen general del sector cárnico español, potenciando la aparición de clientes tanto dentro como fuera de nuestras fronteras. En todo caso, se pone de manifiesto que muchos mataderos, sobre todo los de mayor tamaño, ya cuentan con un SVBA de manera voluntaria, por lo que el coste de adaptación a la norma en tales casos será sensiblemente menor.

Por lo que se refiere al impacto presupuestario, en la medida en que el Proyecto no supone un incremento del gasto público ni una disminución de ingresos públicos, se entiende que su repercusión presupuestaria es nula.

Por lo que hace a los efectos en la competencia en el mercado, se indica que en la elaboración del Proyecto se han tenido en cuenta los principios de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, entre ellos, la necesidad y la proporcionalidad de la regulación.

En el análisis de las cargas administrativas, partiendo del dato de la existencia de aproximadamente setecientos mataderos en España y de su correspondiente coste unitario (CU), se cuantifica el coste en 612.500 euros, atendiendo a las siguientes cargas: mantenimiento del registro de llegadas y descargas de los animales (artículo 3.2): CU 150 euros; comunicación a los trabajadores de la implantación de un SVBA (artículo 3.5): CU 5 euros; desarrollo de un programa de revisión, mantenimiento y limpieza del SVBA (artículo 4): CU 50 euros; creación y mantenimiento de un procedimiento normalizado de trabajo (artículo 5): CU 500 euros; conservación de las imágenes durante treinta días (artículo 7): CU 20 euros; y creación de un procedimiento documentado sobre los controles de la información (artículo 7): CU 150 euros.

Por otra parte, se consideran nulos los impactos por razón de género, en relación con la familia, la infancia y la adolescencia, por razón de cambio climático, ni en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad.

La memoria concluye con el análisis de los impactos en el bienestar animal y en la protección de datos de carácter personal.

En cuanto al primer aspecto, se estima que será positivo, ya que permitirá aumentar el control de la observancia de las normas de protección de los animales en los mataderos, redundando en la mejora de su salud y bienestar, lo que redundará de manera favorable en la salud pública y en la economía del matadero y del operador del matadero, ya que se decomisará menos carne y esta será de mejor calidad. Al tiempo, la implantación de buenas prácticas por parte del personal de los mataderos contribuirá a la disminución de los accidentes laborales en este sector. Finalmente, se estima que el nuevo método de supervisión de la normativa de bienestar de los animales incrementará la confianza del consumidor en las prácticas de bienestar que se llevan a cabo en estos establecimientos, lo que tendrá un efecto positivo en el sector de la industria cárnica.

Y en cuanto a la tutela de los datos personales, la memoria efectúa un detallado análisis de las medidas que incluye al respecto el Proyecto, partiendo de la base de que el SVBA en las zonas que la norma concreta es necesario para garantizar que se cumplan las normas de bienestar animal, en momentos en los que no es posible la supervisión por el personal designado por el matadero o por el control oficial. Al preverse que las cámaras solo se instalarán en las zonas en que se manipulan animales vivos, la implantación de un SVBA solo afectará a los trabajadores que desempeñen su trabajo en aquellas, lo que supone una parte limitada del personal de los mataderos. Por esta misma razón, el SVBA no se considera un instrumento de control de los trabajadores respecto de otros aspectos laborales.

Por tanto, el tratamiento de datos es el estrictamente necesario para poder adoptar las medidas correctoras adecuadas, articulándose el denominado "Procedimiento Normalizado de Trabajo" (artículo 5 del Proyecto), en el que el operador debe tener descritos los controles realizados mediante el SVBA y en el cual deberá constar un registro con el nombre de la persona que ha efectuado el incumplimiento. El plazo de conservación de las imágenes se ha establecido en treinta días, conforme al artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/2018, que concreta, en cuanto a los tratamientos con fines de videovigilancia, que "los datos serán suprimidos en el plazo máximo de un mes desde su captación".

En relación con el examen de idoneidad del tratamiento de datos, se considera que la medida consigue el objetivo perseguido, es decir, proporcionar una herramienta para los operadores y servir de ayuda a las autoridades competentes para garantizar el cumplimiento de la normativa de bienestar de los animales.

En definitiva, se considera por la memoria que el tratamiento de datos recogido en el Proyecto cumple los requisitos de necesidad, proporcionalidad e idoneidad.

Por último, en cuanto al impacto del proyecto en los derechos de los trabajadores a la protección de datos, las grabaciones están destinadas exclusivamente a un uso interno, y solo se facilitarán a las autoridades de control. El único riesgo que se percibe a priori por la memoria consistiría en una posible fuga de información, lo que podría derivar de un acceso por parte de personal no autorizado a los datos. Para minimizar ese riesgo el Proyecto prevé, en el artículo 7, mecanismos para garantizar que las imágenes no se manipulan y se custodian adecuadamente. Además, el artículo 10, sobre el derecho del uso de las grabaciones, establece que la titularidad sobre ellas será del operador de matadero, que tiene derecho a limitar su difusión de manera que no se pueda hacer ningún uso ilegítimo de dichas grabaciones ajeno a lo establecido en el Proyecto sin su conformidad por escrito. Por tanto, se entiende que se arbitran en el Proyecto medidas de control adecuadas para mitigar o minimizar la probabilidad de que se produzca el acceso no autorizado a los datos y una vulneración de los derechos y libertades de los interesados, por lo que se estima que el riesgo de intromisión en los derechos de los trabajadores a la protección de sus datos personales es bajo, y en ningún caso supera los efectos positivos que supone la adopción de la norma proyectada.

Concluye la memoria con el apartado dedicado a la evaluación ex post, destacando que, conforme a lo establecido en los artículos 25.2 y 28.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, y en el artículo 3 del Real Decreto 286/2017, de 24 de marzo, por el que se regulan el Plan Anual Normativo y el Informe Anual de Evaluación Normativa de la Administración General del Estado y se crea la Junta de Planificación y Evaluación Normativa, se considera que la norma proyectada reúne los requisitos que determinan la necesidad de su sometimiento al análisis de los resultados de su aplicación. En consecuencia, el Proyecto se someterá a una evaluación ex post por parte de la Agencia Española de Seguridad Alimentaria y Nutrición, una vez transcurridos cinco años desde su entrada en vigor, que valorará la eficacia, la eficiencia, la sostenibilidad y los resultados de la norma, en los términos previstos en el artículo 3.2 del Real Decreto 286/2017, de 24 de marzo.

La memoria se completa con un anexo en el que se recogen las observaciones recibidas en audiencia e información pública no tenidas en cuenta y se exponen las razones por las que no han sido atendidas.

En tal estado, el expediente ha sido remitido al Consejo de Estado para dictamen.

I. Objeto y competencia

La consulta versa sobre el proyecto de Real Decreto por el que se establecen medidas para el control del bienestar de los animales en los mataderos mediante la instalación de sistemas de videovigilancia.

La competencia para emitir el presente dictamen corresponde a la Comisión Permanente del Consejo de Estado, conforme a lo previsto en el artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado.

II. Tramitación del expediente

La tramitación se ha ajustado a lo establecido en el artículo 26 de la Ley del Gobierno.

Se han incorporado al expediente las sucesivas versiones del Proyecto y de sus respectivas memorias del análisis de impacto normativo.

Se han celebrado los trámites de consulta pública previa y de audiencia e información pública -con la participación que se indica en el antecedente segundo del dictamen-.

Se ha dado audiencia a las comunidades autónomas -algunas de las cuales han formulado observaciones al Proyecto- y a las ciudades de Ceuta y Melilla.

Han emitido el informe previsto en el artículo 26 de la Ley del Gobierno las secretarías generales técnicas de los ministerios proponentes, así como las de los demás departamentos ministeriales que han sido consultados.

Ha emitido informe la Dirección General de Régimen Jurídico Autonómico y Local, conforma al artículo 26.5, párrafo sexto, de la Ley del Gobierno, considerando que el Proyecto puede ampararse en las competencias del Estado previstas en el artículo 149.1, números 13 y 16, de la Constitución Española y recordando que la Ley 32/2007 no fue objeto de controversia competencial.

Se ha estimado por la Secretaría General Técnica del Ministerio de Política Territorial y Función Pública que no era precisa la aprobación previa prevista en el artículo 26.5 de la Ley del Gobierno.

La Oficina de Coordinación y Calidad Normativa del Ministerio de la Presidencia ha emitido el informe previsto en el artículo 26.9 de la mencionada ley.

Ha emitido informe la Agencia Española de Protección de Datos.

Además de ello, en el proceso de elaboración del Proyecto ha participado el Consejo de Consumidores y Usuarios, así como la Comisión Interministerial para la Ordenación Alimentaria. También ha sido sometido al procedimiento previsto en la Directiva (UE) 2015/1535 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de septiembre de 2015, por la que se establece un procedimiento de información en materia de reglamentaciones técnicas y de reglas relativas a los servicios de la sociedad de la información. Cabe señalar a este respecto que la respuesta dada a la Comisión Europea -documento 6.2 del expediente- no obra completo. En todo caso, dado que no hubo respuesta de la Comisión Europea a la contestación dada previamente -como se infiere del documento 6.3-, cabe entender que no se ha apreciado por dicha institución obstáculo alguno a la tramitación del Proyecto desde la perspectiva del Derecho de la Unión Europea.

Por lo que se refiere a la memoria, se trata de un documento completo y detallado, en el que se exponen las motivaciones y las razones que justifican la tramitación y, en su caso, la aprobación del Proyecto.

En relación con este documento se efectúan dos observaciones. La primera de ellas se refiere al cálculo del impacto económico, en el que se valora el impacto atendiendo ante todo a la inversión en la adquisición de los componentes del SVBA, ya que se considera que no habrá costes adicionales en la forma de contratación de personal adicional para revisar las imágenes captadas. A este respecto debe señalarse que, con arreglo al artículo 4.1.b) proyectado, el SVBA estará en funcionamiento "en todo momento", incluso "fuera del horario laboral habitual", por lo que el volumen de grabación e imágenes captadas será previsiblemente elevado. No es posible afirmar que no se estima un impacto económico adicional por la posible contratación de trabajadores adicionales dedicados al visionado -o que suplan las tareas de los debidamente cualificados que asuman dicha tarea-, sin partir de datos concretos sobre la dotación de personal de una muestra lo suficientemente representativa de los mataderos establecidos en España. Se entiende que este punto ha de ser reexaminado.

Junto a ello, debe hacerse notar que, tras el informe de la AEPD y las sugerencias al respecto de la OCCN, la memoria contiene un apartado específico sobre el impacto en la protección de los datos personales -apartado 7.2-. Considera el Consejo de Estado que la memoria aporta elementos relevantes para tratar de atender las carencias apuntadas por la agencia en cuanto a la inexistencia de habilitación normativa concreta para los tratamientos de datos de carácter personal que contiene la norma proyectada. No obstante, se efectuarán seguidamente una serie de sugerencias para completar la regulación proyectada a este respecto y, por consiguiente, el contenido que a esta cuestión dedica la memoria.

III. Competencia del Estado

El Proyecto se dicta al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.13.ª y 16.ª de la Constitución Española, que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, y de bases y coordinación general de la sanidad, respectivamente.

A este respecto se ha recordado en el expediente que la Ley 32/2007, en cuya habilitación para el desarrollo reglamentario se funda el Proyecto, no ha sido objeto de controversia competencial. A ello se añade que las comunidades autónomas han participado en la tramitación seguida, sin que ninguna de ellas haya cuestionado la competencia del Estado para dictar la norma en proyecto.

IV. Bienestar animal: ámbito del Proyecto y protección de datos de carácter personal

El bienestar de los animales como seres sensibles está expresamente contemplado en el artículo 13 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. Se erige de este modo en un principio informador de la formulación y la aplicación, entre otras, de las políticas de la Unión en materia de agricultura, pesca, transporte y mercado interior.

Su importancia ha sido reiteradamente destacada por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea. En la sentencia de 29 de mayo de 2018, asunto C-426/16, declaraba que "la importancia del bienestar animal se tradujo, en concreto, en la adopción por los Estados miembros del Protocolo (n.º 33), en virtud del cual la Unión y los Estados miembros deben tener plenamente en cuenta las exigencias en materia de bienestar de los animales al formular y aplicar las políticas de esta (véanse, en este sentido, las sentencias de 19 de junio de 2008, Nationale Raad van Dierenkwekers en Liefhebbers y Andibel, C-219/07, EU:C:2008:353, apartado 27, y de 23 de abril de 2015, Zuchtvieh-Export, C-424/13, EU:C:2015:259, apartado 35)".

Por su parte, la sentencia de 26 de febrero de 2019, asunto C-497/17, destaca que los consumidores han de tener la seguridad de que los productos con el logotipo ecológico de la Unión Europea efectivamente se han obtenido observando las normas más exigentes, entre ellas las relativas al bienestar animal, de lo que deduce que el Derecho vigente, en relación con el artículo 13 del TFUE, debe interpretarse en el sentido de que no autoriza la utilización del logotipo ecológico de la Unión Europea en productos procedentes de animales que hayan sido objeto de un sacrificio ritual sin aturdimiento previo.

Y más recientemente, la sentencia de 17 de diciembre de 2020, asunto C-336/19, recordaba que "el Reglamento n.º 1099/2009, que encuentra su fundamento jurídico en el artículo 37 CE (actualmente artículo 43 TFUE) y se inscribe en el ámbito del Plan de Acción Comunitario sobre Protección y Bienestar de los Animales 2006-2010 [COM(2006) 13 final de 23 de enero de 2006], tiene por objeto establecer normas comunes en la Unión para la protección del bienestar de los animales en el momento de su sacrificio o matanza y se basa, como se indica en su considerando 4, en la idea de que la protección de los animales en el momento de su sacrificio es una cuestión de interés general".

Puede observarse cómo, para el Derecho de la Unión Europea, el bienestar de los animales destinados a producción de alimentos para los seres humanos es una cuestión de interés general, que actúa como principio informador de determinadas políticas; la fortaleza del principio se pone de manifiesto en el conjunto de previsiones que dan prioridad al bienestar animal como estado que genera de forma directa una confianza en los consumidores acerca de la calidad de los productos destinados a su consumo. Como señala el Considerando 4 del Reglamento n.º 1099/2009, "la protección de los animales en el momento del sacrificio o la matanza es una cuestión de interés público que influye en la actitud de los consumidores frente a los productos agrícolas".

Puede deducirse de lo hasta aquí expuesto que el bienestar animal, en sí mismo considerado, es un elemento que se inserta en el diseño de políticas comunitarias y que está directamente relacionado con los derechos de los consumidores. Existe numerosas disposiciones del Derecho de la Unión Europea que tratan de la actividad de producción de alimentos para consumo humano de origen animal que atienden a los más variados aspectos para tratar de lograr que, atendiendo siempre al bienestar animal, se obtengan los productos de la más alta calidad.

Es obvio que tales normas atienden al indicado bienestar como guía para disciplinar el conjunto de actividades que tienen por finalidad la producción de los indicados alimentos de origen animal, regulando la cría, el cuidado de los animales, el transporte, la experimentación o el sacrificio, entre otros extremos. Y también es evidente que en la regulación de todas estas actividades se establecen una serie de deberes y de obligaciones para todos los operadores económicos intervinientes y su respectivo personal, cuyo incumplimiento llevará aparejada la imposición, en su caso, de las correspondientes sanciones. La tipificación de las potenciales conductas infractoras atiende, en muchos textos vigentes europeos y nacionales, a la idea de la protección del bienestar animal. Así resulta, por ejemplo, del artículo 14 de la Ley 32/2007 y del artículo 9 del Real Decreto 37/2014, de 24 de enero, por el que se regulan aspectos relativos a la protección de los animales en el momento de la matanza -y todo ello sin analizar ni considerar las posibles responsabilidades penales derivadas de un eventual delito de maltrato animal del artículo 337 del Código Penal-.

Siendo ello así, cabe afirmar que la actividad de los operadores económicos y de su personal ha de ajustarse a las referidas normas vigentes, en aras de garantizar el respeto al bienestar animal en el conjunto de operaciones destinadas a la producción de alimentos de consumo humano.

A estas consideraciones, cabe añadir un dato adicional; con fecha 16 de diciembre de 2021, se ha publicado en el Boletín Oficial del Estado la Ley 17/2021, de 15 de diciembre, de modificación del Código Civil, la Ley Hipotecaria y la Ley de Enjuiciamiento Civil, sobre el régimen jurídico de los animales, en cuya virtud se configuran en nuestro Derecho interno como seres vivos dotados de sensibilidad, procediendo, entre otras, a la modificación del artículo 333 del Código Civil y a la adición de un nuevo artículo 333 bis.

Aun cuando esta reforma se inserte en esencia en el ámbito del Derecho privado, cabe destacar que en su exposición de motivos se indica de manera expresa que "el artículo 13 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea exige que los Estados respeten las exigencias en materia de bienestar de los animales como "seres sensibles"", lo que implica que ese criterio también se aplica al "Derecho español en numerosas normas, entre las que debe destacarse la Ley 32/2007, de 7 de noviembre, para el cuidado de los animales, en su explotación, transporte, experimentación y sacrificio". Además, como regla de carácter general el apartado 2 del nuevo artículo 333 bis dispone:

"El propietario, poseedor o titular de cualquier otro derecho sobre un animal debe ejercer sus derechos sobre él y sus deberes de cuidado respetando su cualidad de ser sintiente, asegurando su bienestar conforme a las características de cada especie y respetando las limitaciones establecidas en ésta y las demás normas vigentes".

En suma, la categorización de los animales como realidades diferentes de las cosas, con la específica afirmación legal de su condición de seres sintientes, implica una innovación de nuestro ordenamiento que está llamado a vertebrar su régimen jurídico al modo en que la declaración del artículo 13 del TFUE lo hace en el Derecho de la Unión Europea. Por ello, se sugiere completar la parte expositiva del Proyecto y la memoria con la expresa mención de esta Ley 17/2021 y su importante contenido.

Partiendo de esta situación normativa, cabe efectuar varias observaciones sobre el Proyecto y su memoria.

Ante todo, entiende el Consejo de Estado que la Ley 32/2007 contiene suficiente habilitación normativa para la aprobación de la norma proyectada desde la perspectiva de las explotaciones que son los mataderos.

Así, su artículo 4, dedicado a las "Explotaciones de animales", establece lo siguiente:

"Las Administraciones Públicas adoptarán las medidas necesarias para asegurar que, en las explotaciones, los animales no padezcan dolores, sufrimientos o daños inútiles.

Para ello, se tendrán en cuenta su especie y grado de desarrollo, adaptación y domesticación, así como sus necesidades fisiológicas y etológicas de acuerdo con la experiencia adquirida, los conocimientos científicos y la normativa comunitaria y nacional de aplicación en cada caso".

Junto a ello, el artículo 6, que regula el "Sacrificio o matanza de animales" dispone en su apartado 1:

"Las normas sobre la construcción, las instalaciones y los equipos de los mataderos, así como su funcionamiento, evitarán a los animales agitación, dolor o sufrimiento innecesarios".

Entiende el Consejo de Estado que dentro de las "medidas necesarias para asegurar" en los mataderos el bienestar animal (artículo 4) y de las normas sobre las instalaciones y los equipos de los mataderos (artículo 6) también dirigidas a evitar la afectación de tal bienestar, cabe la implantación de un sistema de videovigilancia por medio del que trate de garantizarse el respeto al bienestar animal, dentro de las posibilidades de desarrollo de la indicada Ley 32/2007.

A lo anterior cabe añadir, desde la perspectiva de la protección de datos de carácter personal, que debería hacerse hincapié en el Proyecto y en la memoria sobre el régimen contenido en el artículo 20 del texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre.

En concreto, este artículo 20 se dedica a la "Dirección y control de la actividad laboral", previendo en su apartado 3:

"El empresario podrá adoptar las medidas que estime más oportunas de vigilancia y control para verificar el cumplimiento por el trabajador de sus obligaciones y deberes laborales, guardando en su adopción y aplicación la consideración debida a su dignidad y teniendo en cuenta, en su caso, la capacidad real de los trabajadores con discapacidad".

Este precepto constituye la habilitación legal específica de los sistemas de videovigilancia "para verificar el cumplimiento por parte de los trabajadores de sus obligaciones y deberes laborales".

Y esa es precisamente una de las finalidades a que responde el Proyecto, puesto que sin observancia por los trabajadores de los mataderos de sus obligaciones y deberes laborales para con los animales, se produciría la quiebra del bienestar animal; por ello, el Proyecto debería explicitarlo de forma más clara. Los sistemas de videovigilancia que regula el Proyecto están previstos para lograr comprobar que allí donde intervienen trabajadores de los mataderos con animales vivos aquellos cumplen con la normativa vigente en la materia -toda ella orientada a la maximización del bienestar animal-, ejerciendo por ello "las funciones de control" a que se refiere el artículo 89 de la Ley Orgánica 3/2018 ("1. Los empleadores podrán tratar las imágenes obtenidas a través de sistemas de cámaras o videocámaras para el ejercicio de las funciones de control de los trabajadores o los empleados públicos previstas, respectivamente, en el artículo 20.3 del Estatuto de los Trabajadores y en la legislación de función pública, siempre que estas funciones se ejerzan dentro de su marco legal y con los límites inherentes al mismo. Los empleadores habrán de informar con carácter previo, y de forma expresa, clara y concisa, a los trabajadores o los empleados públicos y, en su caso, a sus representantes, acerca de esta medida").

Desde esta perspectiva, el empleo de los SVBA que regula el Proyecto cuenta con la habilitación legal del artículo 20.3 del Estatuto de los Trabajadores y respeta los límites del artículo 89 de la Ley Orgánica 3/2018.

Por todo ello, entiende el Consejo de Estado que el Proyecto cuenta con suficiente habilitación legal y que el rango de la norma proyectada es adecuado.

Ahora bien, para alinear el texto proyectado con las anteriores consideraciones, se entiende que debe revisarse la redacción de su artículo 1, a fin de precisar su objeto de modo que se corresponda con la meritada habilitación legal de forma más coherente.

El proyectado artículo 1 establece:

"Este real decreto tiene por objeto establecer, con carácter básico, los requisitos para la instalación y funcionamiento de un Sistema de Videovigilancia del Bienestar de los Animales en los mataderos del territorio español, para la realización de controles relativos a la normativa sobre bienestar de los animales, con pleno respeto a la intimidad de las personas trabajadoras".

De conformidad con las observaciones precedentes, se sugiere dar a este precepto la siguiente redacción o una similar:

"Este real decreto tiene por objeto establecer, con carácter básico, los requisitos para la instalación y funcionamiento de un Sistema de Videovigilancia del Bienestar de los Animales en los mataderos del territorio español, para la realización de controles relativos a la normativa sobre bienestar de los animales, a fin de garantizar su cumplimiento por los operadores de los mataderos y su personal. El Sistema de Videovigilancia del Bienestar de los Animales respetará en todo momento la intimidad de las personas trabajadoras".

Ha de tenerse en cuenta, además, que el SVBA solo ha de desplegarse de modo que capte y registre la actividad del matadero en las instalaciones en las que se encuentren "animales vivos", expresión que liga a dicho sistema técnico con los momentos en que desarrollan su actividad profesional las personas trabajadoras; este elemento de delimitación del ámbito del SVBA sobre la instalación del matadero constituye una adecuada garantía para el respeto a la intimidad de dichas personas.

En definitiva, una vez efectuada esta consideración general sobre la habilitación legal y el objeto del Proyecto, procede efectuar otras adicionales a su contenido.

V. Observaciones

5.1. Preámbulo: la extensión de la parte introductoria de la norma proyectada ha merecido muchas observaciones a lo largo de la tramitación. Comparte el Consejo de Estado dichas apreciaciones, pues su extensión excede de lo recomendable y pueden apreciarse contenidos superfluos para la finalidad expositiva que ha de caracterizar a un preámbulo.

Así, los párrafos décimo y undécimo, relacionados con la descarga de animales, o el decimoctavo, referido al Reglamento (CE) n.º 853/2004, podrían ser suprimidos; también se sugiere la revisión de los párrafos doce a diecisiete, pues describen de forma prolija cuestiones con el régimen de los servicios de control oficial.

5.2. Definiciones (artículo 2): cabe efectuar algunas sugerencias al respecto.

El artículo 2 define al SVBA de la siguiente forma:

"k) Sistema de Videovigilancia del Bienestar de los Animales (en adelante, SVBA): el formado por un circuito cerrado de televisión y un sistema para la grabación, el almacenamiento, la recuperación, la reproducción, la transmisión y la copia de las imágenes obtenidas por dicho sistema para el control del bienestar de los animales".

Al margen de que se sugiere que se añada al comienzo de la definición la palabra sistema -a fin de que se diga "el sistema formado"-, de conformidad con lo expuesto se sugiere añadir un inciso final tras la frase "el control del bienestar de los animales" del siguiente o parecido tenor: "y del cumplimiento de la normativa en la materia por los operadores de los mataderos y su personal".

Por otra parte, el artículo 2 define en su letra m) de la siguiente forma al "Servicio de control oficial":

"m) Servicio de control oficial: El personal nombrado por la autoridad competente de la Administración autonómica y que posee las cualificaciones adecuadas para llevar a cabo controles oficiales y otras actividades oficiales en relación con el bienestar animal y la seguridad alimentaria".

Entiende el Consejo de Estado que, aunque el control como actividad administrativa se concrete en la actividad desplegada por una persona concreta, el servicio en cuanto tal corresponderá de ordinario a una unidad específicamente designada al efecto o contratada a tal fin, que contará con los medios personales, materiales y presupuestarios correspondientes para realizar los controles oficiales (vid. Reglamento (CE) n.º 882/2004 artículo 2.1, o Reglamento (UE) 2017/625, artículo 2).

Por ello se propone que la definición se redacta de forma más genérica:

"m) Servicio de control oficial: El servicio público o privado específicamente designado por la autoridad competente para la realización de las funciones de control oficial previstas en la normativa aplicable que estará integrado por el personal..." (el resto seguiría la redacción proyectada).

5.3. Sistema de Videovigilancia del Bienestar de los Animales (artículo 3): la configuración del SVBA se estima correcta en términos generales, si bien han de efectuarse algunas indicaciones.

En su apartado 1 se establece una regla general que, como ya expuso en el apartado anterior de las presentes consideraciones, es capital a fin de limitar las objeciones acerca de la protección de la intimidad de los trabajadores del matadero; dicha regla es la consistente en que las cámaras del SVBA de un matadero solo pueden abarcar "las instalaciones en las que se encuentren animales vivos, incluyendo las zonas de descarga, los pasillos de conducción, y las zonas donde se proceda a las actividades de aturdimiento y sangrado hasta la muerte de los animales".

Por exclusión, las zonas de descanso, esparcimiento, vestuarios, etc., de los trabajadores, están excluidas de las zonas sobre las que se proyectarán los SVBA.

En relación con el respeto a la intimidad de los trabajadores, el proyectado artículo 3.6 dispone:

"Las cámaras del SVBA se instalarán garantizado que su funcionamiento respeta la intimidad de las personas que realicen su actividad profesional en los mataderos, de manera que solo se situarán en los lugares justificados para lograr su propósito (en las zonas donde se encuentren animales vivos) y respetando tanto como sea posible la privacidad de los trabajadores y del resto de personal autorizado. No se instalarán en lugares destinados al descanso o esparcimiento, tales como vestuarios, aseos, comedores y análogos ni grabarán sonidos".

Sobre este precepto cabe indicar:

- Dado que el artículo 3.1 ya dice que el SVBA solo abarcará las instalaciones en que haya animales vivos, puede suprimirse en este artículo 3.6 el circunloquio "en los lugares justificados para lograr su propósito" y sustituirlo por la frase entre paréntesis que es la correcta y coherente con dicho apartado 1 del propio precepto.

- Junto a ello, no se estima acertada la frase "respetando tanto como sea posible la privacidad". Ese respeto no admite medida y el SVBA ha de diseñarse e instalarse de modo que, en su concepción, diseño y despliegue, el sistema respete la privacidad. Si se produce una vulneración de esta por algún defecto de diseño o instalación o por el manejo del SVBA en sí, se desplegarán las consecuencias correspondientes en función del ámbito del ordenamiento vulnerado -por ejemplo, laboral o de protección de datos de carácter personal-. En definitiva, debe darse nueva redacción a ese inciso, atendiendo a lo expuesto.

Finalmente, se sugiere dar nueva redacción al apartado 2 ("No obstante, se exceptúa de la obligación de disponer de cámaras en las zonas de espera donde se encuentran los medios de transporte con animales vivos hasta que se inicia la descarga") y en el inciso final del apartado 5 que de lo que se informe sea de la existencia y las condiciones del SVBA instalado en el matadero.

5.4. Requisitos para la instalación y funcionamiento de un sistema de videovigilancia (artículo 4): en el número 2.º del apartado 1.a) se podría completar la regla añadiendo "en tales áreas" tras el inicial "No permita...". En el número 5.º de este mismo apartado, se sugiere sustituir la expresión "por ejemplo" por "como".

En el apartado 1.b) debe añadirse el adjetivo "vivos" tras "animales". Y en el número 3.º de este apartado 1.b) "grabados" debe consignarse en femenino.

5.5. Procedimiento normalizado de trabajo (artículo 5): el Proyecto impone a los operadores de los mataderos la obligación de elaborar un procedimiento normalizado de trabajo que pondrá a disposición del servicio de control oficial cuando este lo solicite, y en el que estarán descritos los controles realizados mediante el SVBA. El artículo 5 del Proyecto describe con detalle los extremos que deben contar en dicho procedimiento normalizado.

En concreto, en la letra c) del artículo 5.1 se indica que en el mencionado procedimiento normalizado debe constar la "descripción del canal de comunicación entre el personal del matadero en caso de incumplimientos de la normativa de bienestar de los animales". Esta frase da a entender que la comunicación se entablará entre el personal del matadero, pero no con el personal que puede efectuar el visionado del SVBA -letra b) del artículo 5.1-, con el encargado del bienestar animal -artículo 17 del Reglamento n.º 1099/2009 y artículo 3.2.h) del Real Decreto 37/2014- o con el propio operador del matadero. Debe revisarse la letra comentada, pues no parece correcta la limitación de la comunicación de los incumplimientos detectados que se infiere de ella y no casa enteramente con la regla contenida en el proyectado artículo 6.1 para los casos de detección de "un comportamiento susceptible de constituir un incumplimiento de la normativa de bienestar de los animales".

A este respecto, en la letra h) de este artículo 5.1 podría especificarse que el registro que menciona se corresponde con el de los incumplimientos detectados por personal del matadero del artículo 6.1 del Proyecto, que no ha de confundirse con los que pueda detectar el servicio de control oficial del artículo 9.

5.6. Conservación y acceso a las grabaciones del sistema de videovigilancia (artículo 7): en el apartado 1 de este artículo, y en coherencia con el artículo 8.1.a), se prevé que la conservación y el almacenamiento de las grabaciones del SVBA se producirá durante treinta días desde la fecha en que se captaron.

Al margen de que la norma no precise si se trata de días hábiles o naturales, ha de repararse en que el artículo 22 de la Ley Orgánica 3/2018, dedicado como ya se ha indicado a los "Tratamientos con fines de videovigilancia", prevé en su apartado 3 que "los datos serán suprimidos en el plazo máximo de un mes desde su captación, salvo cuando hubieran de ser conservados para acreditar la comisión de actos que atenten contra la integridad de personas, bienes o instalaciones". Dada la clara redacción de esta regla, se entiende que las indicadas menciones al plazo de "treinta días" que contiene el Proyecto han de sustituirse por la expresión "un mes".

5.7. Control oficial del cumplimiento de la normativa de bienestar de los animales mediante los sistemas de videovigilancia (artículo 8): se establece por el apartado 1 del artículo 8 que "el servicio de control oficial realizará controles del cumplimiento por parte del operador de la normativa de bienestar de los animales a través del SVBA del matadero, periódicamente o cuando exista alguna sospecha de incumplimiento por parte de personal propio o autorizado o tras revisar los registros de incumplimientos del establecimiento".

No resulta con claridad del Proyecto -artículos 6 y 9- el momento, ni el mecanismo por el que el servicio de control oficial toma conocimiento de las "sospechas de incumplimiento por parte del personal propio o autorizado" a que se refiere el citado artículo 8.1, salvo que se entienda que esas sospechas proceden del visionado de las imágenes captadas. Debería aclararse el Proyecto.

Junto a ello se propone ordenar el inicio del transcrito precepto, de manera que concrete que el servicio de control oficial realizará controles de cumplimiento por parte del operador "del matadero" de la normativa de bienestar de los animales "a través del SVBA".

5.8. Medidas a adoptar ante incumplimientos detectados por el servicio de control oficial (artículo 9): el inciso final de este precepto -la cláusula "sin perjuicio"- debe precisarse, ya que el Proyecto no contiene un régimen sancionador propio. Se entiende que la frase ha de completarse en el siguiente o similar sentido: "sin perjuicio de las infracciones y sanciones que puedan resultar del incumplimiento del régimen jurídico de bienestar animal...". Junto a ello, cabe indicar que la redacción de este precepto es confusa, ya que en su apartado 1 prevé que el servicio de control oficial "proponga", pero en su apartado 2 se dispone que "requiera". Se sugiere sustituir la palabra "propondrá" por la frase "requerirá al operador del matadero para que adopte algunas de las medidas previstas en el apartado 2". Tras esta frase, de aceptarse la sugerencia, debería concluir el inciso inicial del precepto, pudiendo comenzar el siguiente de la siguiente o similar forma: "En caso necesario, el servicio de control oficial notificará el incumplimiento detectado a la autoridad competente en materia de bienestar animal..." (el resto seguiría igual).

Tampoco es clara la correlación entre las "medidas correctoras" a que se refiere el proyectado artículo 9.2.a) y las medidas correctoras que, como sanciones accesorias, tipifica el artículo 17.a) de la Ley 32/2007, debiendo entenderse que aquellas estarán circunscritas a los incumplimientos de las previsiones del Proyecto que no impliquen, además, una vulneración de las normas de bienestar animal, ya que en este segundo caso las medidas correctoras solo podrán imponerse tras la tramitación del correspondiente procedimiento sancionador.

5.9. Modificación del Real Decreto 37/2014 (disposición final primera): esta modificación se considera correcta, si bien en el apartado 1, segundo inciso, en la frase "debiendo descargarse los animales", las palabras los animales pueden sustituirse por "estos", a fin de evitar reiteraciones.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, consideradas las observaciones efectuadas, en particular la realizada al artículo 1, puede V. E. elevar, para su aprobación, al Consejo de Ministros, el proyecto de Real Decreto por el que se establecen medidas para el control del bienestar de los animales en los mataderos mediante la instalación de sistemas de videovigilancia".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 24 de marzo de 2022

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMO. SR. MINISTRO DE CONSUMO.

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