Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 19 de marzo de 2020, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de la Orden de V. E. de 7 de febrero de 2020, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Orden por la que se actualizan los anexos I y II del Real Decreto 2028/1986, de 6 de junio, sobre normas para la aplicación de determinadas directivas de la CEE, relativas a la homologación de tipo de vehículos automóviles, remolques, semirremolques, motocicletas, ciclomotores y vehículos agrícolas, así como partes y piezas de dichos vehículos.

De los antecedentes remitidos resulta:

Primero.- El proyecto de Orden por la que se actualizan los anexos I y II del Real Decreto 2028/1986, de 6 de junio, sobre normas para la aplicación de determinadas directivas de la CEE, relativas a la homologación de tipo de vehículos automóviles, remolques, semirremolques, motocicletas, ciclomotores y vehículos agrícolas, así como partes y piezas de dichos vehículos, viene acompañado de una memoria del análisis de impacto normativo abreviada en la que se expone que, con esta actualización de los anexos, se da cumplimiento a distintos reglamentos, reglamentos delegados y reglamentos de ejecución de la Unión Europea, al amparo de la competencia exclusiva del Estado en materia de tráfico y circulación de vehículos a motor (artículo 149.1.21.ª de la Constitución). Añade que la disposición final primera del Real Decreto 2028/1986, de 6 de junio, faculta al Ministerio de Industria y Energía (hoy de Industria, Comercio y Turismo) para adaptar los anexos a las directivas que puedan dictarse y a los reglamentos derivados del Acuerdo de Ginebra de 20 de marzo de 1958 (en la actualidad, denominado Acuerdo relativo a la adopción de reglamentos técnicos armonizados de las Naciones Unidas aplicables a los vehículos de ruedas y los equipos y piezas que puedan montarse o utilizarse en estos, y sobre las condiciones de reconocimiento recíproco de las homologaciones concedidas conforme a dichos reglamentos de las Naciones Unidas). Explica que esta previsión se ha utilizado ya en muchas ocasiones para modificar los anexos y al respecto cita las cuarenta y dos órdenes ministeriales que lo han llevado a cabo entre los años 1988 y 2018. Precisa que las dos últimas órdenes modificativas, la IET/904/2016, de 2 de junio, y la EIC/1337/2017, de 18 de diciembre, solo incorporaban reglamentos europeos y no directivas. Indica que, del proyecto, cabe destacar la inclusión del Reglamento (UE) 2018/858, de 30 de mayo, sobre la homologación y la vigilancia de mercado de los vehículos de motor y sus remolques y de los sistemas, los componentes y las unidades técnicas independientes destinados a dichos vehículos, por el que se modifican los Reglamentos (CE) número 715/2007 y (CE) número 595/2009 y por el que se deroga la Directiva 2007/46/CE, de aplicación para vehículos para el transporte de personas, mercancías, así como de sus remolques (categorías M, N y O), que está en vigor y será aplicable a partir del 1 de septiembre de 2020. Expresa que este reglamento deroga la actual directiva marco de homologación, sienta las bases del sistema de homologación, refuerza el sistema de salvaguarda, establece métodos de control del sistema y clarifica las responsabilidades de cada uno de los agentes implicados. Agrega que también se incluyen diversos reglamentos en materia de emisiones, que introducen nuevos ensayos durante el proceso de homologación de los vehículos -como el ensayo en condiciones reales de circulación-, el nuevo procedimiento de medición de emisiones para WLTP para los ensayos en laboratorio para vehículos ligeros y la certificación de las emisiones de CO2 en vehículos pesados. Aclara que los nuevos reglamentos no se restringen al ámbito de los vehículos M, N, y O, sino que también alcanzan a los vehículos de dos y tres ruedas y cuadriciclos, así como a los vehículos agrícolas y forestales. En particular, lista los doce reglamentos, los siete reglamentos de ejecución y los once reglamentos delegados, todos de la Unión Europea, que son objeto de la presente actualización, que son estos:

1.- Reglamento Delegado (UE) 2017/654 de la Comisión, de 19 de diciembre de 2016, que complementa el Reglamento (UE) 2016/1628 del Parlamento Europeo y del Consejo por lo que respecta a los requisitos técnicos y generales relativos a los límites de emisiones y a la homologación de tipo de los motores de combustión interna destinados a las máquinas móviles no de carretera.

2.- Reglamento Delegado (UE) 2017/655 de la Comisión, de 19 de diciembre de 2016, que complementa el Reglamento (UE) 2016/1628 del Parlamento Europeo y del Consejo en lo que respecta a la vigilancia de las emisiones de gases contaminantes procedentes de motores de combustión interna instalados en las máquinas móviles no de carretera.

3.- Reglamento de Ejecución (UE) 2017/656 de la Comisión, de 19 de diciembre de 2016, por el que se establecen los requisitos administrativos relativos a los límites de emisiones y la homologación de tipo de los motores de combustión interna para máquinas móviles no de carretera de conformidad con el Reglamento (UE) 2016/1628 del Parlamento Europeo y del Consejo.

4.- Reglamento Delegado (UE) 2017/686 de la Comisión, de 1 de febrero de 2017, por el que se modifica el Reglamento delegado (UE) 2015/96 en lo que se refiere a los requisitos de eficacia medioambiental y rendimiento de la unidad de propulsión de los vehículos agrícolas y forestales.

5.- Reglamento (UE) 2017/1151 de la Comisión, de 1 de junio de 2017, que complementa el Reglamento (CE) número 715/2007 del Parlamento Europeo y del Consejo, sobre la homologación de tipo de los vehículos de motor por lo que se refiere a las emisiones procedentes de turismos y vehículos comerciales ligeros (Euro 5 y Euro 6) y sobre el acceso a la información relativa a la reparación y el mantenimiento de los vehículos, modifica la Directiva 2007/46/CE del Parlamento Europeo y del Consejo y los Reglamentos (CE) número 692/2008 y (UE) número 1230/2012 de la Comisión y deroga el Reglamento (CE) número 692/2008 de la Comisión.

6.- Reglamento de Ejecución (UE) 2017/1152 de la Comisión, de 2 de junio de 2017, por el que se establece una metodología a fin de determinar los parámetros de correlación necesarios para reflejar el cambio en el procedimiento de ensayo reglamentario en relación con los vehículos comerciales ligeros y por el que se modifica el Reglamento de Ejecución (UE) número 293/2012.

7.- Reglamento de Ejecución (UE) 2017/1153 de la Comisión, de 2 de junio de 2017, por el que se establece una metodología a fin de determinar los parámetros de correlación necesarios para reflejar el cambio en el procedimiento de ensayo reglamentario y por el que se modifica el Reglamento (UE) número 1014/2010.

8.- Reglamento (UE) 2017/1154 de la Comisión, de 7 de junio de 2017, que modifica el Reglamento (UE) 2017/1151, que complementa el Reglamento (CE) número 715/2007 del Parlamento Europeo y del Consejo, sobre la homologación de tipo de los vehículos de motor por lo que se refiere a las emisiones procedentes de turismos y vehículos comerciales ligeros (Euro 5 y Euro 6) y sobre el acceso a la información relativa a la reparación y el mantenimiento de los vehículos, modifica la Directiva 2007/46/CE del Parlamento Europeo y del Consejo y los Reglamentos (CE) número 692/2008 y (UE) número 1230/2012 de la Comisión y deroga el Reglamento (CE) número 692/2008 de la Comisión y la Directiva 2007/46/CE del Parlamento Europeo y del Consejo en lo que concierne a las emisiones en condiciones reales de conducción procedentes de turismos y vehículos comerciales ligeros (Euro 6).

9.- Reglamento (UE) 2017/1221 de la Comisión, de 22 de junio de 2017, que modifica el Reglamento (CE) número 692/2008 por lo que respecta a la metodología utilizada para la determinación de las emisiones de evaporación (ensayo del tipo 4).

10.- Reglamento de Ejecución (UE) 2017/1231 de la Comisión, de 6 de junio de 2017, que modifica el Reglamento de Ejecución (UE) 2017/1153 por el que se establece una metodología a fin de determinar los parámetros de correlación necesarios para reflejar el cambio en el procedimiento de ensayo reglamentario con el objetivo de aclarar diversos elementos de procedimiento y que modifica el Reglamento (UE) número 1014/2010.

11.- Reglamento (UE) 2017/1347 de la Comisión, de 13 de julio de 2017, que corrige la Directiva 2007/46/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, el Reglamento (UE) número 582/2011 de la Comisión y el Reglamento (UE) 2017/1151 de la Comisión, que complementa el Reglamento (CE) número 715/2007 del Parlamento Europeo y del Consejo, sobre la homologación de tipo de los vehículos de motor por lo que se refiere a las emisiones procedentes de turismos y vehículos comerciales ligeros (Euro 5 y Euro 6) y sobre el acceso a la información relativa a la reparación y el mantenimiento de los vehículos, modifica la Directiva 2007/46/CE del Parlamento Europeo y del Consejo y los Reglamentos (CE) número 692/2008 y (UE) número 1230/2012 de la Comisión y deroga el Reglamento (CE) número 692/2008.

12.- Reglamento Delegado (UE) 2017/1576 de la Comisión, de 26 de junio de 2017, que modifica el Reglamento (UE) número 540/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo en lo que se refiere a los requisitos del sistema de aviso acústico de vehículos para la homologación de tipo UE de vehículos.

13.- Reglamento (UE) 2017/2400 de la Comisión, de 12 de diciembre de 2017, por el que se desarrolla el Reglamento (CE) número 595/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo en lo relativo a la determinación de las emisiones de CO2 y el consumo de combustible de los vehículos pesados, y por el que se modifican la Directiva 2007/46/CE del Parlamento Europeo y del Consejo y el Reglamento (UE) número 582/2011 de la Comisión.

14.- Reglamento Delegado (UE) 2018/295 de la Comisión, de 15 de diciembre de 2017, por el que se modifica el Reglamento Delegado (UE) número 44/2014 en lo que respecta a los requisitos de fabricación de los vehículos y los requisitos generales y el Reglamento Delegado (UE) número 134/2014 en lo relativo a los requisitos de eficacia medioambiental y rendimiento de la unidad de propulsión para la homologación de los vehículos de dos o tres ruedas y los cuatriciclos.

15.- Reglamento de Ejecución (UE) 2018/502 de la Comisión, de 28 de febrero de 2018, por el que se modifica el Reglamento de Ejecución (UE) 2016/799 que establece los requisitos para la construcción, ensayo, instalación, funcionamiento y reparación de los tacógrafos y de sus componentes.

16.- Reglamento Delegado (UE) 2018/828 de la Comisión, de 15 de febrero de 2018, por el que se modifica el Reglamento Delegado (UE) 2015/68 en lo que se refiere a los requisitos relativos a los sistemas de frenado antibloqueo, los dispositivos de almacenamiento de energía de alta presión y las conexiones hidráulicas del tipo de conducto único.

17.- Reglamento Delegado (UE) 2018/829 de la Comisión, de 15 de febrero de 2018, por el que se modifica y corrige el Reglamento Delegado (UE) 2015/208, que complementa el Reglamento (UE) número 167/2013 por lo que respecta a los requisitos de seguridad funcional de los vehículos para la homologación de vehículos agrícolas y forestales.

18.- Reglamento Delegado (UE) 2018/830 de la Comisión, de 9 de marzo de 2018, que modifica el anexo I del Reglamento (UE) número 167/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo y el Reglamento Delegado (UE) número 1322/2014 de la Comisión por lo que respecta a la adaptación de la fabricación y los requisitos generales de homologación de los vehículos agrícolas y forestales.

19.- Reglamento (UE) 2018/858 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2018, sobre la homologación y la vigilancia del mercado de los vehículos de motor y sus remolques y de los sistemas, los componentes y las unidades técnicas independientes destinados a dichos vehículos, por el que se modifican los Reglamentos (CE) número 715/2007 y (CE) número 595/2009 y por el que se deroga la Directiva 2007/46/CE.

20.- Reglamento (UE) 2018/932 de la Comisión, de 29 de junio de 2018, que modifica el Reglamento (UE) número 582/2011 por lo que respecta a las disposiciones relativas a los ensayos mediante sistemas portátiles de medición de emisiones (PEMS) y a los requisitos para una homologación de tipo universal de la clase de combustible.

21.- Reglamento Delegado (UE) 2018/985 de la Comisión, de 12 de febrero de 2018, que complementa el Reglamento (UE) número 167/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo en lo que se refiere a los requisitos de eficacia medioambiental y de rendimiento de la unidad de propulsión para los vehículos agrícolas y forestales y sus motores y se deroga el Reglamento Delegado (UE) 2015/96 de la Comisión.

22.- Reglamento de Ejecución (UE) 2018/986 de la Comisión, de 3 de abril de 2018, por el que se modifica el Reglamento de Ejecución (UE) 2015/504 en lo que respecta a la adaptación de las disposiciones administrativas para la homologación y la vigilancia del mercado de los vehículos agrícolas y forestales a los límites de emisiones de fase V.

23.- Reglamento Delegado (UE) 2018/987 de la Comisión, de 27 de abril de 2018, por el que se modifica y corrige el Reglamento Delegado (UE) 2017/655, por el que se complementa el Reglamento (UE) 2016/1628 del Parlamento Europeo y del Consejo en lo que respecta a la vigilancia de las emisiones de gases contaminantes procedentes de motores de combustión interna instalados en las máquinas móviles no de carretera.

24.- Reglamento de Ejecución (UE) 2018/988 de la Comisión, de 27 de abril de 2018, que modifica y corrige el Reglamento de Ejecución (UE) 2017/656, por el que se establecen los requisitos administrativos relativos a los límites de emisiones y la homologación de tipo de los motores de combustión interna para máquinas móviles no de carretera de conformidad con el Reglamento (UE) 2016/1628 del Parlamento Europeo y del Consejo.

25.- Reglamento Delegado (UE) 2018/989 de la Comisión, de 18 de mayo de 2018, por el que se modifica y corrige el Reglamento Delegado (UE) 2017/654, que complementa el Reglamento (UE) 2016/1628 del Parlamento Europeo y del Consejo por lo que respecta a los requisitos técnicos y generales relativos a los límites de emisiones y a la homologación de tipo de los motores de combustión interna destinados a las máquinas móviles no de carretera.

26.- Reglamento (UE) 2018/1832 de la Comisión, de 5 de noviembre de 2018, por el que se modifican la Directiva 2007/46/CE del Parlamento Europeo y del Congreso, el Reglamento (CE) número 692/2008 de la Comisión y el Reglamento (UE) 2017/1151 de la Comisión, a fin de mejorar los ensayos y los procedimientos de homologación de tipo en lo concerniente a las emisiones aplicables a turismos y vehículos comerciales ligeros, en particular los que se refieren a la conformidad en circulación y a las emisiones en condiciones reales de conducción, y por el que se introducen dispositivos para la monitorización del consumo de combustible y energía eléctrica.

27.- Reglamento (UE) 2019/129 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de enero de 2019, por el que se modifica el Reglamento (UE) número 168/2013 en lo que se refiere a la aplicación de la fase Euro 5 a la homologación de tipo de los vehículos de dos o tres ruedas y los cuatriciclos.

28.- Reglamento (UE) 2019/318 de la Comisión, de 19 de febrero de 2019, por el que se modifican el Reglamento (UE) 2017/2400 y la Directiva 2007/46/CE del Parlamento Europeo y del Consejo en lo relativo a la determinación de las emisiones de CO2 y el consumo de combustible de los vehículos pesados.

29.- Reglamento (UE) 2019/519 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de marzo de 2019, por el que se modifica el Reglamento (UE) número 167/2013, relativo a la homologación de los vehículos agrícolas o forestales, y a la vigilancia del mercado de dichos vehículos.

30.- Reglamento (UE) 2019/543 de la Comisión, de 3 de abril de 2019, por el que se modifican el anexo IV del Reglamento (CE) número 661/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo y los anexos I, III y IV de la Directiva 2007/46/CE del Parlamento y del Consejo en lo que respecta a la actualización de las referencias a determinados reglamentos de la Comisión Económica para Europa de las Naciones Unidas sobre la homologación de tipo de los vehículos de motor y a la inclusión de algunos de estos reglamentos.

La memoria explica que se lleva a cabo la transposición de normas europeas por remisión o referencia, mediante su mención en los anexos, y que el Consejo de Estado, en algunos dictámenes que cita, ha admitido excepcionalmente esta técnica y no se ha opuesto a ella al ser consultado sobre algunas órdenes de actualización, aunque había recomendado trasladar el contenido de la versión consolidada de las directivas en vigor a disposiciones nacionales de carácter general, no así de los reglamentos. Relata que, en el año 2015, se preguntó al sector sobre posibles alternativas y que se consideró que el marco reglamentario de homologación era claro y operativo, con lo que facilitaba la aplicación normativa. Precisa que el sector empresarial está habituado al modo de proceder seguido en los últimos años.

Señala que no se prevén efectos sobre la economía general, que no tiene efectos significativos sobre la competencia, no afecta a las cargas administrativas y que el impacto por razón de género es nulo. Agrega que no tiene impacto en los presupuestos de las Administraciones públicas, pues ni genera tributos ni supone gastos, ni tampoco sobre las pequeñas y medianas empresas ni sobre la infancia y la adolescencia o en la familia.

En cuanto a la tramitación, la memoria afirma que en la consulta pública previa no se recibieron respuestas y que la publicación para información pública tuvo lugar el 13 de junio de 2019. Respecto de las alegaciones recibidas, indica que se han acogido todas las formuladas por el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, por la empresa Certio ITV y por la Asociación Española de Fabricantes de Automóviles y Camiones (ANFAC), así como la mayoría de las propuestas de la Asociación Nacional de Maquinaria Agropecuaria, Forestal y de Espacios Verdes (ANSEMAT), según un cuadro que se adjunta.

El proyecto sometido a consulta consta de un preámbulo, un artículo único, de sustitución de los anexos I y II del Real Decreto 2028/1986, de 6 de junio, por los que se insertan a continuación, una disposición final única de entrada en vigor y los dos anexos.

Segundo.- El 6 de abril de 2019, el Secretario General de Industria y de la Pequeña y Mediana Empresa autorizó el inicio del procedimiento de elaboración y tramitación del proyecto.

Tercero.- En la página web del Ministerio se publicó la consulta pública previa, con plazo de respuestas hasta el 7 de mayo de 2019.

Cuarto.- Redactada una primera versión del proyecto y de la memoria del análisis de impacto normativo, fueron publicados para información pública y posibles alegaciones en la misma página web, con plazo hasta el 8 de julio de 2019. Además, la Subdirección General de Calidad y Seguridad Industrial lo comunicó al Ministerio de Agricultura, Pesca, Alimentación y Medio Ambiente, a la Dirección General de Tráfico, a las comunidades autónomas, a distintas asociaciones y colegios profesionales, así como a servicios técnicos de homologación y de reformas.

Se recibieron escritos de la empresa Certio ITV y de la Asociación Nacional de Maquinaria Agropecuaria, Forestal y de Espacios Verdes (ANSEMAT). Por su parte, el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación y la Asociación Española de Fabricantes de Automóviles y Camiones (ANFAC) propusieron que se citaran sendas normas que se habían omitido.

Quinto.- El 10 de septiembre de 2019, el Secretario General Técnico del Ministerio del Interior informó favorablemente el proyecto, de acuerdo con el criterio de la Dirección General de Tráfico.

Sexto.- El 29 de noviembre de 2019, el Secretario General Técnico del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo informó favorablemente el proyecto, sin perjuicio de ciertas recomendaciones que formulaba.

Y, en tal estado de tramitación, V. E. dispuso que se remitiera el expediente al Consejo de Estado para dictamen, donde tuvo entrada el 10 de febrero de 2020.

Se consulta un proyecto de Orden ministerial de actualización de los anexos del Real Decreto 2028/1986, de 6 de junio, sobre normas para la aplicación de determinadas directivas de la CEE, relativas a la homologación de tipo de vehículos automóviles, remolques, semirremolques, motocicletas, ciclomotores y vehículos agrícolas, así como partes y piezas de dichos vehículos.

El Consejo de Estado entiende conveniente trazar un planteamiento general sobre el futuro previsible del real decreto citado, para dar lugar a continuación a algunas observaciones de detalle sobre el proyecto.

1.- La técnica normativa del Real Decreto 2028/1986, de 6 de junio

España se incorporó a la Comunidad Económica Europea, a la Comunidad Europea de la Energía Atómica y a la Comunidad Europea del Carbón y del Acero en el año 1985, de acuerdo con el artículo 93 de la Constitución y con la Ley Orgánica 10/1985, de 2 de agosto, de Autorización para la Adhesión de España a las Comunidades Europeas. Según el artículo 2.2 del Tratado de Adhesión de España y Portugal, se preveía que el propio Tratado entrase en vigor el 1 de enero de 1986, siempre que para esa fecha se hubiesen depositado todos los instrumentos de ratificación o adhesión. Así ocurrió.

La incorporación a las Comunidades Europeas supuso grandes retos para España, uno de los cuales consistía en la adecuación de nuestro ordenamiento interno al acervo del Derecho comunitario. Para esto se utilizaron distintas técnicas jurídicas, con participación del Consejo de Estado. En particular, se debían transponer numerosísimas directivas en los más diversos campos. A título de ejemplo, cabe mencionar el listado del anexo de la Ley 47/1985, de 27 de diciembre, de Bases de delegación al Gobierno para la aplicación del Derecho de las Comunidades Europeas (hoy en día derogada por la Ley 8/1994, de 19 de mayo, por la que se regula la Comisión Mixta para la Unión Europea).

En materia de homologación de vehículos, las directivas eran muy numerosas: en el anexo II del Real Decreto 2028/1986, de 6 de junio, se reseñaron un total de 101. Además, tenían un carácter muy detallado, con escaso margen para los Estados miembros, algo coherente con su finalidad de armonización técnica.

En estas condiciones, el Gobierno optó por un peculiar modo de transponer este tipo de directivas, a través del citado Real Decreto 2028/1986, de 6 de junio. En vez de incorporar su contenido, se optó por una "transposición por remisión" o "transposición por referencia", en palabras del dictamen de este Alto Cuerpo Consultivo de 10 de octubre de 2013, número 707/2013, emitido precisamente a raíz de una orden modificativa de sus anexos. En efecto, el artículo 3 del Real Decreto comienza así:

Los fabricantes de vehículos o de partes y piezas de los mismos o sus representantes legales podrán solicitar la homologación de sus productos de acuerdo con las disposiciones de las correspondientes Directivas de la Comunidad Económica Europea que se citan en la columna 1 de la tabla del anexo I y que se reseñan en el anexo II... . Lo que los anexos realizaban era un catálogo de directivas por materias objeto de reglamentación (anexo I), complementado por un listado cronológico con las denominaciones oficiales de las directivas (anexo II).

En el citado dictamen de este Alto Cuerpo Consultivo de 10 de octubre de 2013, número 707/2013, se decía que el Consejo de Estado había rechazado "con carácter general" la posibilidad de que la norma interna que incorpora al ordenamiento español el contenido de una directiva "pueda operar mediante una simple remisión a dicha directiva (publicada en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas) sin transcribir sus previsiones en la norma interna", y citaba al efecto el dictamen de 2 de julio de 1992, número 535/1992, recaído en una consulta formulada sobre la forma, procedimiento y rango de las reglamentaciones técnico-sanitarias.

Pese a ello, en el citado dictamen, el Consejo de Estado expresaba que no se oponía "a la aprobación del proyecto en los términos planteados", dado el grado de concreción con que se identificaban las normas europeas aplicables a cada tipo de vehículo o sus piezas o partes, y dado que no parecía que esa técnica de remisión hubiese perjudicado, en el caso concreto, la plena aplicación por los fabricantes de los requisitos técnicos armonizados a nivel europeo, sin condena alguna a España por este motivo y sin que constase que la Comisión Europea hubiese iniciado la fase administrativa del procedimiento por incumplimiento. Concurrían, por tanto, "condiciones excepcionales" que hacían admisible la "transposición por remisión".

Como colofón, el dictamen citado señalaba:

Con todo, se sugiere ponderar a un mayor plazo la posibilidad de realizar un estudio detallado del conjunto de normas europeas relacionadas en el anexo II del Real Decreto 2028/1986, de 6 de junio, como paso previo a plasmar en disposiciones de carácter interno los requisitos técnicos de las directivas, en sus versiones consolidadas, manteniéndose la técnica remisoria para los reglamentos europeos, dada su configuración como normas directamente aplicables. De este modo, se equipararía la transposición al modelo generalizado, se haría patente la diferente naturaleza de las disposiciones europeas, en función de si se trata de reglamentos, decisiones o directivas, y estarían mejor preservadas las exigencias del principio de seguridad jurídica.

Sucesivos proyectos de órdenes de actualización de los anexos fueron consultados al Consejo de Estado en los años siguientes. En los dictámenes se reiteraba la doctrina del ya citado (dictámenes de 12 de junio de 2014, número 333/2014; 27 de noviembre de 2014, número 933/2014; 28 de abril de 2016, número 186/2016; y 14 de septiembre de 2017, número 574/2017). Sin embargo, la sugerencia de que se plasmasen en disposiciones de carácter interno los requisitos técnicos de las directivas, que no era una observación esencial, no fue atendida. Esto tiene una posible justificación, a la luz de la dinámica del Derecho de la Unión Europea en la materia.

Como se ha indicado, cuando se dictó el Real Decreto 2028/1986, de 6 de junio, la casi totalidad de las disposiciones de la Comunidad Económica Europea en vigor en relación con la homologación de vehículos o de sus partes y piezas, o con sus requisitos técnicos, eran directivas. Existía únicamente el Reglamento (CEE) número 1463/70 del Consejo, de 20 de julio de 1970, relativo a la introducción de un aparato de control en el sector de los transportes por carretera (hoy en día denominado tacógrafo), que, al conectar con la política común en materia de transportes (artículos 74 y 75 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Económica Europea) revestía esta forma. Sin embargo, este reglamento no fue incluido en los anexos del Real Decreto 2028/1986, de 6 de junio.

Durante los años siguientes el panorama no cambió: eran directivas las que regulaban la materia, con la sola excepción de los tacógrafos (al respecto se puede citar el Reglamento (CEE) número 3821/1985 del Consejo, de 20 de diciembre de 1985, relativo al aparato de control en el sector de los transportes por carretera, que derogó el Reglamento 1463/70, y que fue modificado posteriormente en varias ocasiones y finalmente derogado por el Reglamento (UE) número 165/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 4 de febrero de 2014).

Sin embargo, en los años 2007 y 2008 se inició la migración hacia los reglamentos de la que ya era oficialmente la Unión Europea. Así apareció el Reglamento (CE) número 715/2007 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de junio de 2007, sobre la homologación de tipo de los vehículos de motor por lo que se refiere a las emisiones procedentes de turismos y vehículos comerciales ligeros (Euro 5 y Euro 6) y sobre el acceso a la información relativa a la reparación y el mantenimiento de los vehículos. En su preámbulo se daba cuenta del cambio de directiva a reglamento. En efecto, en el número 20 se decía:

Dado que la legislación sobre emisiones de vehículos y consumo de carburante se ha desarrollado a lo largo de más de 35 años y está repartida en más de 24 directivas, es aconsejable sustituirla por un nuevo reglamento y una serie de medidas de aplicación. Un reglamento hará que las disposiciones técnicas detalladas sean directamente aplicables a los fabricantes, las autoridades competentes en materia de homologación y los servicios técnicos, y que puedan actualizarse mucho más rápido y de forma más eficaz. Conviene, por lo tanto, derogar las Directivas (...). Además, los Estados miembros deben derogar también los actos legislativos por los cuales se hayan incorporado al Derecho nacional las Directivas derogadas.

A partir de este momento, la legislación europea fue combinando directivas y reglamentos, con un claro crecimiento de estos últimos, en un designio consciente de sustituir el primer tipo de normas por el segundo. Así, a título de ejemplo, cabe citar el preámbulo (número 3) del Reglamento (CE) número 78/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de enero de 2009, relativo a la homologación de vehículos en lo que se refiere a la protección de los peatones y otros usuarios vulnerables de la vía pública, por el que se modifica la Directiva 2007/46/CE y se derogan las Directivas 2003/102/CE y 2005/66/CE, que explicaba:

La experiencia ha demostrado que la legislación sobre vehículos de motor ha tenido con frecuencia un contenido técnico muy detallado. Por lo tanto, es preciso adoptar un reglamento en lugar de una directiva para evitar discrepancias entre las medidas de transposición y una proliferación legislativa innecesaria en los Estados miembros, al no ser necesaria la transposición en la legislación nacional. Por consiguiente, procede, en aras de la coherencia, sustituir mediante el presente Reglamento la Directiva (...) y la Directiva (...). Esta propuesta implica que los Estados miembros deroguen a su vez los actos legislativos por los que se hayan transpuesto las Directivas derogadas.

El número de directivas fue menguando: en 2009, fueron veintiuna; en 2010, cinco; en 2011, tres; en 2012, dos; en 2013, dos; y en 2014, otras dos. El número de reglamentos, por el contrario, se fue incrementando, hasta pasar a ser el único tipo de norma en la materia desde 2015. Como señala la memoria del proyecto (punto primero de antecedentes), las dos últimas órdenes modificativas de los anexos del Real Decreto 2028/1986, de 6 de junio, la IET/904/2016, de 2 de junio, y la EIC/1337/2017, de 18 de diciembre, ya solo incorporaban reglamentos de la Unión Europea, y ninguna directiva. Así sucede también en el asunto consultado.

El Consejo de Estado entiende que el día en que todas las directivas relativas a la homologación de vehículos, sus partes y piezas, hayan sido sustituidas por reglamentos de la Unión Europea, el Real Decreto 2028/1986, de 6 de junio, habrá perdido su razón de ser. De hecho, su propio título resulta expresivo de esta finalidad, y ya hoy en día está desactualizado: podría corregirse mediante la oportuna modificación reglamentaria. El Real Decreto se dictó para transponer directivas, por lo que, cuando termine esta misión, podrá ser derogado. Es de notar que los reglamentos no requieren transposición nacional: el artículo 288 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea prescribe en su segundo párrafo:

El reglamento tendrá un alcance general. Será obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable en cada Estado miembro.

Aunque puede haber algunas excepciones, incluso admitidas por el hoy denominado Tribunal de Justicia de la Unión Europea y por este Consejo de Estado, la regla general es que los Estados miembros tienen prohibido que sus normas jurídicas publicadas internamente reproduzcan los reglamentos de la Unión Europea (Sentencias del mismo Tribunal de 7 de febrero de 1973, Comisión contra Italia, C-39/72, y de 2 de febrero de 1977, Amsterdam Bulb, C-50/76). Así se ha recordado por este Alto Cuerpo Consultivo en algunas ocasiones, como en el dictamen de 11 de enero de 1990, número 53.962, que señalaba:

[L]os Reglamentos son directamente aplicables en España como Estado miembro, lo que supone una enérgica e inmediata innovación en el sistema de fuentes, que implica la no necesidad de su recepción a través del derecho interno. Es más, no solamente dicha recepción es innecesaria, sino que, como el propio Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas ha señalado reiteradamente, no resulta admisible limitar o condicionar la aplicación directa de los Reglamentos merced a su incorporación en las normas internas de cada Estado miembro.

El Consejo de Estado es consciente de la utilidad informativa y de sistematización que el Real Decreto 2028/1986, de 6 de junio, tiene para el sector económico relacionado con los vehículos, que se refleja en la memoria del proyecto sometido a consulta (punto primero de antecedentes). Sin embargo, estas finalidades pueden llevarse a cabo con mucha más agilidad y difusión con los medios que ofrecen las nuevas tecnologías, por ejemplo a través de programas o documentos que pueden estar accesibles en la página web del Ministerio. Resulta innecesaria una norma jurídica que se limite a ser un catálogo de reglamentos de la Unión Europea, que además puede llevar al público a desentenderse de las publicaciones oficiales de estas normas en el Diario Oficial de la Unión Europea y a esperar su "recepción" por el Estado español. En consecuencia, el día en que todas las normas de la Unión Europea en la materia sean reglamentos, habría que derogar el Real Decreto 2028/1986, de 6 de junio.

En el momento presente, sin embargo, esto aún no debe ser llevado a cabo, pues subsisten algunas directivas que aún están en vigor y mantienen su eficacia, bien por ser de cumplimiento obligatorio (unas catorce), bien como alternativa aceptada (unas nueve más), tal y como se aprecia en el anexo I sometido a consulta. No obstante, el Consejo de Estado ha creído conveniente trazar el panorama general, para que, llegado el día, se evite la redacción de un nuevo proyecto de orden actualizadora de los anexos y, en cambio, se tramite un proyecto de real decreto de derogación del citado Real Decreto 2028/1986, de 6 de junio.

2.- Observaciones sobre el proyecto

El proyecto de Orden ministerial, como se ha indicado, da nueva redacción a los anexos del real decreto citado. Lo hace para incorporar un total de treinta reglamentos de la Unión Europea dictados entre los años 2017 y 2019, según se aprecia en el preámbulo y en la memoria. De acuerdo con el preámbulo, el contenido de los anexos se adecúa a estos reglamentos, que pasan a integrar sus listados. De ellos, doce son reglamentos del Parlamento Europeo y del Consejo, siete reglamentos de ejecución y once reglamentos delegados.

Entre los reglamentos delegados se cita el Reglamento Delegado (UE) 2017/686, de la Comisión, de 1 de febrero de 2017, por el que se modifica el Reglamento Delegado (UE) 2015/96 en lo que se refiere a los requisitos de eficacia medioambiental y rendimiento de la unidad de propulsión de los vehículos agrícolas y forestales. Sin embargo, este último Reglamento (el Delegado 2015/96) ha sido derogado por otro del listado: el Reglamento Delegado 2018/985 de la Comisión, de 12 de febrero de 2018, que complementa el Reglamento (UE) número 167/2013, del Parlamento Europeo y del Consejo, en lo que se refiere a los requisitos de eficacia medioambiental y de rendimiento de la unidad de propulsión para los vehículos agrícolas y forestales y sus motores y deroga el Reglamento Delegado (UE) 2015/96, de la Comisión. La derogación del Reglamento Delegado 2015/96 implica la de todas las normas que se limitaron a modificarlo y, por tanto, del Reglamento Delegado 2017/686. Podría hacerse la oportuna indicación en el preámbulo y en la memoria.

En el listado citado, como es obvio, no se incluyen las normas más recientes, posteriores al inicio de la tramitación del proyecto. La última que se cita, en particular, es el Reglamento (UE) 2019/543 de la Comisión, de 3 de abril de 2019. Esto hace que la Orden nazca desactualizada, algo que parece inevitable. Sin embargo, tal vez por error, se han omitido dos normas anteriores a esta:

- El Reglamento de Ejecución 2018/2043 de la Comisión, de 18 de diciembre de 2018, por el que se modifica el Reglamento de Ejecución (UE) 2017/1153 con el fin de aclarar las condiciones de los ensayos WLTP y garantizar el seguimiento de los datos relativos a la homologación de tipo; y

- El Reglamento Delegado (UE) 2019/839 de la Comisión, de 7 de marzo de 2019, por el que se modifica el Reglamento (UE) n.° 540/2014, del Parlamento Europeo y del Consejo, sobre el nivel sonoro de los vehículos de motor y de los sistemas silenciadores de recambio.

Deberían ambos incorporarse al preámbulo, a los anexos y a la memoria del análisis de impacto normativo.

Por último, en el segundo párrafo del preámbulo se citan todas y cada una de las órdenes modificativas de los anexos del Real Decreto 2028/1986, de 6 de junio. Siendo muy numerosas, en particular cuarenta y dos, no parece necesaria la cita detallada, que hace ardua la lectura del texto.

En síntesis, el Consejo de Estado considera que puede aprobarse la Orden sometida a consulta, aunque se han omitido dos reglamentos de la Comisión, que han de ser incorporados, y los listados del preámbulo pueden ser ajustados en el sentido que se indica. Por lo demás, dada la rápida desaparición de las directivas en la materia, se formula una sugerencia respecto del futuro del Real Decreto 2028/1986, de 6 de junio, para cuando este proceso culmine y toda la regulación europea se contenga en reglamentos.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones contenidas en el cuerpo de este dictamen, puede V. E. aprobar el proyecto de Orden por la que se actualizan los anexos I y II del Real Decreto 2028/1986, de 6 de junio, sobre normas para la aplicación de determinadas directivas de la CEE, relativas a la homologación de tipo de vehículos automóviles, remolques, semirremolques, motocicletas, ciclomotores y vehículos agrícolas, así como partes y piezas de dichos vehículos".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 19 de marzo de 2020

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMA. SRA. MINISTRA DE INDUSTRIA, COMERCIO Y TURISMO.