Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 6 de mayo de 2021, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"El Consejo de Estado ha examinado el Plan de Prestación del Servicio Postal Universal, remitido por V. E. para consulta con fecha 23 de diciembre de 2020 (entrada en este Cuerpo Consultivo el 28 de diciembre).

De antecedentes resulta:

Primero.- Proyecto de acuerdo del Consejo de Ministros por el que se aprueba el Plan de Prestación del Servicio Postal Universal

El proyecto de acuerdo consta de preámbulo y tres apartados.

a) Preámbulo. Expone que la Directiva 97/67/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de diciembre de 1997, relativa a las normas comunes para el desarrollo del Mercado Interior de los Servicios Postales de la Comunidad y la mejora de la calidad del servicio, modificada por la Directiva 2002/39/CE, de 10 de junio de 2002, y la Directiva 2008/6/CE, de 20 de febrero de 2008, estableció el marco normativo por el que los Estados miembros deben regirse en materia de obligaciones de servicio postal universal. La transposición se llevó a cabo a través de la Ley 43/2010, de 30 de diciembre, del servicio postal universal, de los derechos de los usuarios y del mercado postal, que entró en vigor el 1 de enero de 2011. Su disposición adicional primera atribuye a la Sociedad Estatal Correos y Telégrafos, S. A., S. M. E. la condición de operador designado por el Estado, por un periodo de quince años desde su entrada en vigor - hasta el 31 de diciembre de 2025-. En virtud de esa designación, Correos está sujeto a las obligaciones de servicio público establecidas en su título III, que debe cumplir conforme a las determinaciones legales y al Plan de Prestación del Servicio Postal Universal que debe aprobar el Gobierno, previo informe de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia y del Consejo Superior Postal. El artículo 22.3, párrafos 2.º y 3.º, dispone que el plan deberá incluir las condiciones de prestación del servicio y, en especial, en las zonas de muy baja densidad de población, el procedimiento para la evaluación del coste del servicio, su forma de financiación y los criterios a tener en cuenta para determinar la contribución del Estado, tomando en consideración el Fondo de financiación del servicio postal universal. El plan ha sido sometido a examen de la Comisión Europea, quien ha emitido la Decisión C (2020) 3108 final, de 14 de mayo de 2020, en la que ha determinado que la metodología desarrollada por España es fiable, pueden aceptarse sus resultados y que la compensación a Correos por las obligaciones de servicio público constituye una ayuda compatible con el mercado interior, de acuerdo con el artículo 106, apartado 2, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. El plan ha sido sometido a informe de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia y del Consejo Superior Postal.

El apartado primero ("Aprobación del Plan de Prestación del Servicio Postal Universal") del acuerdo dispone que se aprueba el Plan de Prestación del Servicio Postal Universal que se incluye como anexo.

El apartado segundo ("Penalizaciones por incumplimiento de los objetivos de calidad") establece que las penalizaciones por incumplimiento de los objetivos de calidad establecidas en el apartado 11 del Plan de Prestación del Servicio Postal Universal, excepto las que se refieren al incumplimiento de los objetivos de distribución y entrega de las cartas ordinarias y de los paquetes postales, solo serán de aplicación en los años posteriores al de la publicación del acuerdo en el Boletín Oficial del Estado.

El apartado tercero ("Entrada en vigor") establece que el presente acuerdo entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

Segundo.- El Plan de Prestación del Servicio Postal Universal

El plan se estructura en cuatro secciones y un anexo.

La sección primera ("Objetivos y Ámbito") incluye los apartados 1 -Objetivos del Plan de Prestación- y 2 -Ámbito del servicio postal universal-. Concreta el ámbito del servicio postal universal y se determinan los objetivos del plan, que son: establecer las condiciones de prestación del servicio postal universal impuestas al operador y los mecanismos de control y seguimiento de su cumplimiento; determinar la metodología para el cálculo del coste neto y la carga financiera injusta soportada por el operador en el cumplimiento de las condiciones de prestación y definir los criterios de funcionamiento del Fondo de financiación del servicio postal universal.

La sección segunda ("Obligaciones impuestas al operador designado") comprende los apartados 3 -Condiciones de prestación del servicio postal universal-; 4 -Red Postal-; 5 -Condiciones de recogida y admisión de los envíos postales-; 6 -Condiciones de distribución y entrega-; 7 -Condiciones de devolución y reexpedición-; 8 -Obligaciones de información a los usuarios-; 9 -Obligaciones en materia de tratamiento de consultas, quejas y reclamaciones-; 10 -Control y seguimiento de la prestación del servicio postal universal-, y 11 -Incumplimiento de los objetivos de calidad-.

Detalla las obligaciones que se imponen al operador a fin de garantizar la prestación del servicio a todos los ciudadanos. Estas son:

a) En relación con la red postal, mantener una red mínima de puntos de admisión (buzones, oficinas y puntos de admisión masiva), distribuida en todo el territorio nacional de acuerdo con determinados criterios de población y distancia, de forma que se asegura un adecuado y razonable acceso al servicio postal;

b) En relación con las condiciones generales de recogida y admisión de envíos, el operador debe recogerlos y admitirlos todos los días laborables de lunes a viernes;

c) En relación con las condiciones generales de distribución y entrega, el operador debe distribuirlos a domicilio todos los días laborables de lunes a viernes, con las peculiaridades propias de cada tipo de envío y sin perjuicio de las entregas en apartados postales o en oficinas;

d) En relación con las condiciones especiales de distribución y entrega, el operador, cuando concurran las circunstancias especiales definidas en el plan, puede realizar la distribución en casilleros concentrados o buzones no domiciliarios o con una frecuencia inferior a la establecida con carácter general, previa aprobación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia;

e) En relación con las obligaciones en materia de información y tratamiento de consultas, quejas y reclamaciones, el operador está obligado a informar a todos los usuarios de las condiciones en que presta el servicio (por los medios habituales: web, oficinas, teléfono, etc.); a disponer de un sistema sencillo y gratuito para tramitar las reclamaciones y quejas y a indemnizar a los usuarios en caso de pérdida, robo, destrucción o deterioro de los envíos, de acuerdo con los baremos establecidos.

Para verificar que el servicio postal universal se presta en las condiciones establecidas, el plan incluye un cuadro en el que se fijan los objetivos de cumplimiento e indicadores en las siguientes materias: número de quejas y reclamaciones; tiempo medio de espera en oficinas; plazos de entrega; seguridad en los envíos; plazo de respuesta a quejas y reclamaciones; grado de confort en las instalaciones y amabilidad y trato de los empleados. También contempla un sistema de penalizaciones en caso de incumplimiento de los objetivos establecidos que minorará, en su caso, el importe de la carga financiera injusta; esto es, la compensación que percibe por la prestación de las obligaciones de servicio público.

La sección tercera ("Metodología de cálculo del coste neto del servicio postal universal") comprende los apartados 12 -Aspectos generales-; 13 -Determinación de la carga financiera injusta- y 14 -Requerimiento de información al operador para la verificación del coste neto y la determinación de la carga financiera injusta-.

La metodología empleada para determinar el coste neto del servicio postal universal se basa en la metodología del coste evitado neto establecida en la Comunicación de la Comisión relativa al Marco de la Unión Europea sobre ayudas estatales en forma de compensación por servicio público (Marco SEIG de 2012), en sus apartados 24 y siguientes, y sigue las directrices y recomendaciones contenidas en el anexo I de la Directiva 2008/6/CE.

La Directiva postal define el coste neto como la diferencia entre el resultado de un operador que actúa con obligaciones de servicio universal (escenario base) y el resultado del mismo operador si actuara sin dichas obligaciones (escenario contrafactual). Las hipótesis que conforman el escenario contrafactual reflejan la estrategia que adoptaría un inversor racional para maximizar sus resultados, lo que se traduce en dos actuaciones principales:

a) Una reducción de la red de oficinas de admisión, que se concretaría en el cierre de las oficinas no rentables. El criterio fundamental de cierre es la comprobación de que los costes de las actividades desarrolladas en cada una de ellas superan sus ingresos y la remuneración equivalente a las entregas en oficina. Los costes evitados por este concepto en cada ejercicio son la suma de los costes de admisión, entrega y liquidación del total de oficinas cerradas. A su vez, los ingresos dejados de percibir con estos cierres deben sustraerse de esa cantidad. Estos ingresos evitados ascienden a las pérdidas, pero no en su totalidad; debe tenerse en cuenta que un porcentaje de la actividad de cada oficina puede trasladarse a la oficina más próxima siempre que esta se encuentre dentro de un radio no superior a los cinco kilómetros. El coste evitado neto por esta actuación es la diferencia entre los costes evitados y los ingresos perdidos en cada oficina que se cierra.

b) Una reducción de la frecuencia de distribución de cinco a tres días por semana. Esta hipótesis se aplica únicamente a los productos que forman parte del servicio postal universal distribuidos a través de la red ordinaria de reparto, excluyéndose, por tanto, la distribución efectuada por las oficinas de reparto urgente, cuyos envíos no forman parte del servicio postal universal. El coste evitado neto por esta reducción incluye previamente un ajuste del escenario de base para neutralizar el impacto de los descuentos practicados por el operador designado a sus clientes contractuales. De esta forma se impide que la compensación al servicio universal pueda servir para financiar la política comercial del operador, evitando una práctica restrictiva de la competencia. El escenario de base ajustado se compara con el contrafactual, en el que se han reducido los costes (menores gastos de distribución) y los ingresos (reducción de envíos por la pérdida de calidad, cierre de oficinas, impacto del IVA, impacto en la marca "Correos", etc.).

La determinación del coste neto por este factor se completa con la inclusión de dos costes adicionales: a) La estimación de los laborales adicionales para asegurar el mantenimiento de la paquetería en su actual frecuencia de reparto. La razón estriba en que la paquetería es un servicio que Correos, por razones comerciales y no por obligaciones de servicio postal universal, desearía mantener en cualquier supuesto en su nivel actual de calidad; b) La estimación de los costes anuales de instalación y mantenimiento de los buzones de alcance adicionales necesarios para atender la superior carga de trabajo por día y ruta, como consecuencia de la reducción del número de carteros asignados al servicio postal universal.

Además del coste neto evitado por la reducción del número de oficinas y de la frecuencia de la distribución, la metodología tiene en cuenta las ventajas inmateriales y de mercado obtenidas por el operador designado por el hecho de serlo; entre ellas, se cuenta la exención del IVA para servicios incluidos en el ámbito del servicio postal universal.

Finalmente, la metodología toma en consideración el derecho del operador a obtener un beneficio razonable y los incentivos para una mayor eficiencia en costes.

Una vez calculados los elementos anteriores, la carga financiera injusta derivada de la prestación del servicio postal universal viene determinada por la siguiente fórmula:

Carga financiera injusta = coste neto derivado de la reducción del número de oficinas + coste neto derivado de la reducción de la frecuencia de reparto + beneficio razonable +/- beneficios por exención del IVA (dependiendo del saldo resultante de la ecuación: pérdida de ingresos vs. incremento de deducciones) - beneficios por la distribución en exclusiva de sellos de correos - beneficios por mejora en la publicidad - incentivos a la eficiencia.

La sección cuarta ("Procedimiento de compensación, pago y liquidación de la carga financiera injusta"). Comprende los apartados 15 -Características del Fondo de financiación y de su gestión-; 16 -Criterios de actuación respecto a los ingresos y pagos del Fondo de financiación-; 17 -Procedimiento de pago y liquidación de la carga financiera injusta- y 18 -Situación transitoria y regularización de ejercicios cerrados-. Define los criterios de actuación respecto a los ingresos, pagos y contabilización del Fondo de financiación del servicio postal universal, que es el instrumento creado por la Ley 43/2010 para financiar la prestación de dicho servicio. Establece el procedimiento general para la liquidación de la carga financiera injusta. Además, contempla una situación transitoria para determinar el coste neto y efectuar la liquidación de la carga financiera y la regularización de los ejercicios cerrados. De esta forma, se considera el total de las cantidades a cuenta entregadas por el Estado en el período 2011-2020 al operador designado, de forma que las liquidaciones de cada ejercicio, a medida que la CNMC vaya determinando el coste anual del servicio postal universal, se detraigan de ese total hasta agotar el mismo. En caso de que el saldo final fuera negativo, procederá una regulación posterior en los Presupuestos Generales del Estado; si el saldo fuera favorable al Estado, el operador devolvería el exceso cobrado.

El anexo metodológico lleva como título "Cálculo de la carga financiera injusta".

Tercero.- Memoria económica y justificativa

Al plan proyectado se acompaña la memoria económica y justificativa, en la que se da detallada cuenta de las razones de su elaboración y de sus objetivos. En concreto, señala que debe aprobarse para acomodarse a las previsiones de la Ley 43/2010, de 30 de diciembre -que incorporó la Directiva 97/67/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de diciembre de 1997-, toda vez que el de 10 de marzo de 2000, anterior, no es compatible con dicha regulación.

La memoria examina pormenorizadamente su contenido. Señala que el total de buzones que debe mantener Correos ascenderá a 21.278 en todo el territorio nacional, y el de oficinas, a 3.160, con un incremento de ocho sobre las existentes. Da cuenta de las condiciones de recogida y admisión de los envíos postales, de su distribución y entrega, y de su devolución y reexpedición; de las obligaciones de información a los usuarios; del tratamiento de las consultas, quejas y reclamaciones e indemnizaciones; de los mecanismos de control y seguimiento de la prestación del servicio, y, finalmente, de las penalizaciones aplicables en caso de no alcanzarse los niveles de calidad previstos.

Cuantifica el coste neto abonable a Correos por el cumplimiento de la obligación de servicio universal postal que lleva a cabo, su impacto en el mercado postal y en los presupuestos generales del Estado. En particular, dice que el elemento diferenciador entre la metodología de cálculo de coste neto del servicio postal universal establecida en el plan de 2000 y el proyectado está en que, en aquel, se consideraba como tal la suma de las pérdidas que se producían en los tráficos no rentables y, en este, solo la diferencia entre el resultado de un operador que actúa con obligaciones de servicio público y el resultado del mismo operador si actuara sin dichas obligaciones. Cuantifica dicho coste en el período 2010 a 2020, en 1.282.761.000 euros. Hace hincapié en que la Comisión Europea ha declarado que la metodología proyectada es realista. Indica que la aprobación del plan incrementará la transparencia del mercado postal y mantendrá las condiciones de prestación del servicio. Expresa que la media anual de carga financiera injusta estimada entre 2005 y 2010, con la metodología anterior, fue de 114,03 millones de euros. No obstante, la Comisión Europea determinó que, durante el periodo 2004-2010, existió una sobrecompensación total de 166 millones de euros por lo que, al restarla, la media anual de la carga financiera injusta sufragada a cargo del Estado ascendió a 121 millones de euros. Indica que, tras la aprobación del plan -y para el periodo 2011-2020-, calculada con arreglo a la nueva metodología, dicha carga será de 128,28 millones de euros.

La memoria expresa, además, que el plan no tiene impacto en los Presupuestos Generales del Estado en lo que se refiere a la regularización de las cantidades abonadas a cuenta en el periodo 2011-2020, ya que estas cubren el importe total estimado. Indica también que la aprobación del plan comportará la puesta en funcionamiento del Fondo de financiación del servicio postal universal, por lo que los operados con autorización administrativa singular deberán comenzar a contribuir a dicho fondo en las condiciones establecidas en la Ley 43/2010. Finalmente, dice que, en tanto se mantienen las condiciones de prestación del servicio postal, las previsiones del plan no tendrán un impacto significativo, ni en la oferta de servicios, ni en los precios, ni en el empleo en el sector.

Cuarto.- Informe de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia

La Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia emitió informe el 25 de septiembre de 2020. Tras examinar detalladamente el contenido del plan, formuló las siguientes recomendaciones:

a) Introducir en el futuro reglamento del servicio postal las definiciones de "servicios en régimen ordinario", "urgentes", "condiciones básicas", "servicios rurales" y "servicios móviles", "entidad singular de población", "diseminado" y "zona rural", "circunstancias especiales" y "fuerza mayor", a fin de determinar con exactitud el contenido del plan.

b) Establecer en el plan el principio de reconocimiento entre operaciones de los signos de franqueo del resto y optar por el establecimiento, mediante acuerdo entre operadores, de mecanismos de compensación y liquidación por su curso y gestión.

c) Recoger con mayor detalle las obligaciones concretas de información a cargo de Correos, publicándola en los puntos de atención al usuario; mostrar de forma clara y visible en la web un teléfono gratuito de atención al público; reconsiderar que la petición de información por parte del usuario tenga que hacerse por escrito y el plazo de veinte días para responderle. Establecer un plazo máximo para la resolución de las consultas, un procedimiento estandarizado para su resolución y un registro de reclamaciones relativas al servicio postal universal.

d) Ampliar a un año y medio el plazo máximo de resolución de verificación del coste neto.

Dichas recomendaciones han sido asumidas -con excepción del reconocimiento de los signos de franqueo- por la Subdirección General de Régimen Postal.

Además, como conclusiones sobre los escenarios contractuales contemplados por el plan, señalaba:

a) En relación con el escenario contrafactual de cierre de oficinas propuesto, decía que debían considerarse no solo las oficinas -como se hacía- sino también las oficinas rurales, los buzones y los centros de admisión masiva y que la evaluación de los centros de coste de la contabilidad analítica de Correos debería realizarse anualmente y no establecer una lista estática para todo el período.

b) En relación con el escenario contrafactual de reducción de la frecuencia de distribución proyectado, cuestionaba el ajuste previsto para neutralizar los descuentos, afirmando que debería realizarse en una etapa inicial de determinación de la rentabilidad de dichos centros; hacía hincapié en que el modelo hipotético propuesto no era sostenible a medio y a largo plazo debido a los costes incrementales derivados de la contratación específica de más personal del que hipotéticamente se prescinde.

c) En relación con las ventajas inmateriales y de mercado, consideraba correcta la metodología empleada para verificar los efectos que la aplicación del IVA tendría en un escenario contrafactual sin obligaciones de servicio público universal. Añadía que debía realizarse un estudio ad hoc sobre el valor de la marca de Correos asociada a la prestación del servicio público universal, y que la metodología empleada para calcular el beneficio de mercado derivado de los derechos exclusivos del operador designado en la distribución de sellos era correcta.

d) En relación con las conclusiones al apartado sobre el beneficio razonable, decía que, en lo tocante al capital empleado para el cálculo del coste medio ponderado del capital (WACC), además del valor neto contable de las oficinas cerradas, se debían tener en cuenta el de los buzones de alcance. Además, proponía una propuesta metodológica para el cálculo del WACC.

e) Finalmente, en relación con los incentivos dirigidos a obtener la eficiencia en costes, llamaba la atención sobre su carácter estático y su aplicación a un periodo de tiempo muy extendido, por lo que podía estar muy alejado de la realidad del mercado.

Concluía valorando positivamente el plan, si bien señalaba que los escenarios contrafactuales considerados deberían ser reconsiderados en diversos puntos a la vista de los criterios de eficiencia económica y atendiendo a la demanda efectiva de los servicios postales. En consecuencia, los criterios de distancia respecto de los puntos de entrega de las poblaciones y de la población debían ser si no sustituidos sí atemperados, considerando la demanda de servicios postales.

Quinto.- Informe de la Comisión Europea

El plan fue remitido a informe de la Comisión Europea, quien lo emitió el 14 de mayo de 2020. Tras examinar la evolución de la regulación postal y dar cuenta de que, en 2019, las entidades UNO, Organización empresarial de logística y transporte, y ASEMPRE, Asociación profesional de empresas de reparto y manipulado de correspondencia, habían presentado una denuncia relativa a la concesión de una ayuda ilegal a Correos por la compensación recibida por la ejecución de su obligación de servicio universal durante el período 2011-2020, el informe señalaba que Correos es una empresa a los efectos de las ayudas de Estado; que había obtenido diversas cantidades entre 2011-2020 -por un total de 1.220 millones de euros- en concepto de pagos provisionales por la prestación del servicio postal universal desarrollada, que dichos pagos habían otorgado a Correos una ventaja económica y que se habían hecho sin obtener la previa autorización de la Comisión. Concluía que no se había respetado por España la obligación de suspensión de su abono hasta su autorización por la Comisión, impuesta en el artículo 108.3 del Tratado de Funcionamiento; que el servicio postal universal era un servicio de interés económico general y cumplía el Marco SIEG 2012; que el sistema de contabilidad de Correos, basado en el método de contabilidad de costes por actividades de índole analítica seguido, permitía la adecuada separación de cuentas y cumplía con las exigencias de la directiva fijadas para cuantificar el coste del servicio; y en fin que, en lo tocante a la encomienda hecha a la sociedad Correos, no resultaban de aplicación las normas de contratación pública. Afirmaba que los cálculos del coste económico neto previstos en el plan se acomodaban a las condiciones establecidas en el Marco SIEG 2012, y que se había cumplido el requisito de transparencia exigido en dicho marco. Concluía que la compensación por servicio público a Correos durante 2011-2020 constituía una ayuda estatal ilegal a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE, que era compatible, no obstante, con arreglo al artículo 106, apartado 2, del TFUE, razón por la cual la convalidaba.

Rechazaba, por infundadas, las alegaciones de UNO y ASEMPRE. En concreto, las relativas a la inexistencia de una base jurídica para la compensación de la obligación de servicio universal; a que la metodología para fijar el coste económico neto no se ajustaba al derecho europeo; a que la exención del IVA de los servicios postales era indebida y la imputación de costes y subvenciones hecha era incorrecta; a que la legislación nacional de contratación pública debía ser observada a la hora de encomendar a Correos la obligación de servicio postal; y a que el régimen de pensiones específico de los funcionarios de Correos no constituía una ayuda de Estado.

Por todo ello, la Comisión concluía lamentando que España llevara a efecto la compensación concedida a Correos por la prestación de la obligación de servicio público infringiendo el artículo 108, apartado 3, del TFUE; exponiendo que no formulaba objeciones a dicha ayuda al entender que era compatible con el mercado interior conforme con el artículo 106, apartado 2, del mismo tratado y afirmando que la exención indebida del IVA, la imputación de costes y la no aplicación de las reglas de la contratación administrativa no constituían ayudas de Estado.

Sexto.- Otros informes

Las Secretarías Generales Técnicas de los Ministerios para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico -el 25 de agosto de 2020-; de Trabajo y Economía Social -el 4 de agosto de 2020-; de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación -13 de agosto de 2020-; de Consumo -8 de julio de 2020- y de Industria, Comercio y Turismo -29 de junio de 2020- emitieron sus respectivos informes sin formular observaciones al plan proyectado.

La Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda emitió informe el 25 de septiembre de 2020, expresando que no se oponía a la tramitación del plan. Sugería que se incluyera, aun de forma genérica, la obligación del prestador del servicio postal de cumplimentar los trámites aduaneros y los impuestos cuando vengan impuestos por la ley o el reglamento.

La Secretaría General Técnica del Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital, el 15 de julio de 2020, informó el plan sin formular observaciones. Adjuntaba el informe emitido por la Dirección General de Política Económica de la misma fecha. En este, la citada Dirección General valoraba favorablemente la aprobación del Plan de Prestación del Servicio Postal Universal y de la metodología de cálculo del coste neto tras nueve años de retraso. Formulaba diversas observaciones sobre la base de un informe realizado en 2018 por la AIReF. Señalaba que existía margen para mejorar la eficiencia en los centros de coste de Correos; que el nuevo plan no permitía a Correos adaptarse a la evolución de la demanda de los ciudadanos, pues los criterios de población y distancia empleados como criterios en el plan no tenían en cuenta la caída de la utilización de la red postal; y que establecer una determinada densidad de red postal sin tener en cuenta la evolución de la demanda de los ciudadanos podía acabar asignando recursos de forma ineficiente. Por ello, en línea con lo recomendado por la AIReF, proponía que se sopesara reducir el número de días de entrega del servicio postal universal de cinco días a tres; que se consideraran otros criterios más flexibles -mediante la modulación de los criterios de población y distancia- para fijar el número de oficinas y puntos de acceso para la prestación del servicio y, finalmente, que se externalizara la red. Añadía que la prestación y la compensación deberían estar diseñadas con el objetivo de fomentar el aumento de la eficiencia y centrarse en el despliegue territorial, e incluir únicamente las zonas rurales y las áreas donde los volúmenes sean bajos. En tal sentido, compartía el criterio de la AIReF de que "solo se pague por el despliegue de la red postal en zonas rurales (menos de 5.000 habitantes), que solo se dé por los centros que concentran un volumen reducido de envíos y no pueden aprovechar las economías de escala o por aquellos que superen determinados niveles de eficiencia". Por último, cuestionaba la posibilidad de que Correos establezca, en función de la demanda, un mayor número de puntos de acceso o ampliar el horario de atención al público por razones de coste.

Séptimo.- Informe del Consejo Superior Postal

El 21 de diciembre de 2020, el Secretario del Consejo Superior Postal emitió certificación expresiva de las alegaciones presentadas por sus miembros. Estas lo fueron por Comisiones Obreras, la Unión General de Trabajadores, en un escrito conjunto, la Junta de Castilla y León y las entidades UNO, Organización empresarial de logística y transporte, y ASEMPRE, Asociación profesional de empresas de reparto y manipulado de correspondencia.

La Junta de Castilla y León manifestó que el plan debía incluir que, en materia de reclamaciones, era aplicable la legislación de consumidores y usuarios, lo que se ha recogido en el plan.

Las entidades ASEMPRE y UNO formularon oposición al plan. Señalaban en sus escritos -que eran sustancialmente iguales- que se había tardado diez años en elaborar; que no se evaluaba si las obligaciones establecidas habían tenido alguna incidencia en la competencia durante el periodo 2011-2020; que Correos iba a obtener una compensación excesiva por el mantenimiento de unas oficinas que ya estaban cerradas; que el cierre de oficinas afectaba a los costes de distribución y ello no se tenía en cuenta; que la fórmula exponencial empleada para determinar la pérdida de ingresos era arbitraria; que la reducción de frecuencia de cinco a tres días a la semana solo se contemplaba para los envíos ordinarios cuando debía ser general; que la compensación por dicha reducción de frecuencias era excesiva; que el incentivo de eficiencia se aplicaba sobre el total coste neto anual y no tenía fundamento económico alguno; que el incentivo de eficiencia solo debía aplicarse a los conceptos de ahorro neto de coste por reducción de frecuencias y por reducción de oficinas; que el coste laboral de Correos era excesivo y que se podía reducir hasta en un 65 % si fuera tan eficiente como Deutsche Post o DSV Panalpina, y que el plan tenía como finalidad validar unas ayudas ilegales. No adjuntaba documentación alguna como soporte de sus afirmaciones.

Comisiones Obreras y la Unión General de Trabajadores presentaron un escrito de alegaciones común, en el que se decía que el plan tenía por objeto garantizar a todos los ciudadanos un mínimo de puntos de acceso y que debería asegurarse un buzón en todas las entidades de población de más de 250 habitantes y en todos los municipios; uno adicional en todos los que tuvieren más de 2.500 habitantes y que la distancia máxima entre el buzón más próximo y los núcleos de población inferior a 500 habitantes y en los diseminados, no podrá exceder de cinco kilómetros. Llamaba la atención que el plan se acomodaba a la Decisión CE (2020) 3108 final, de 14 de mayo de 2020, en el asunto SA50872 sobre compensación a Correos por la obligación de servicio universal durante el período 2011-2020, y que esta era el resultado de una negociación política entre el Estado, la Dirección General de Competencia de la Unión Europea y las patronales UNO y ASEMPRE, al calor de una denuncia presentada por estas últimas en 2019. Resaltaban que el plan era un instrumento de vertebración del territorio nacional.

Octavo.- Informe de la Subdirección General de Régimen Postal

El 21 de diciembre de 2020, la Subdirección General de Régimen Postal de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana emitió informe dando cuenta del contenido del plan.

Y, en tal estado de tramitación el expediente, V. E. dispuso su remisión al Consejo de Estado para consulta, invocando expresamente el artículo 25.1 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril.

1. El Consejo de Estado emite su consulta con carácter facultativo, toda vez que su intervención no resulta preceptiva de acuerdo con las previsiones contenidas en los artículos 22 y 23 de su Ley Orgánica.

2. La consulta tiene por objeto el "Plan de Prestación del Servicio Postal Universal". Dicho plan sustituirá al aprobado en 2000 y vendrá, aún con notable e injustificado retraso -casi diez años-, a dar cumplimiento a las previsiones de la Ley 43/2010, de 30 de diciembre. Viene en gran medida a amparar la situación de hecho habida hasta la fecha. Tendrá una vigencia temporal limitada, toda vez que concluirá el 31 de diciembre de 2025.

3. El artículo 20 de la Ley 43/2010, de 30 de diciembre, del servicio postal universal, de los derechos de los usuarios y del mercado postal, previene: "Se entiende por servicio postal universal el conjunto de servicios postales de calidad determinada en la ley y sus reglamentos de desarrollo, prestados en régimen ordinario y permanente en todo el territorio nacional y a precio asequible para todos los usuarios".

El servicio postal universal incluye las actividades de recogida, admisión, clasificación, transporte, distribución y entrega de envíos postales nacionales y transfronterizos en régimen ordinario de cartas y tarjetas postales de hasta dos kilogramos de peso y de paquetes postales, con o sin valor comercial, de hasta veinte kilogramos de peso. Además, también incluye la prestación de los servicios de certificado y valor declarado, accesorios a los envíos antes citados (artículo 21.1).

Los envíos de publicidad directa, de libros, de catálogos, de publicaciones periódicas y los restantes son admitidos para su remisión en régimen de servicio postal universal si se acomodan a algunas de las modalidades antes dichas (Ley 43/2010, artículo 21.2).

La prestación del servicio postal universal ha de acomodarse a los principios de equidad, no discriminación, continuidad, buena fe y adaptación a las necesidades de los usuarios (Ley 43/2010, artículo 22.1). Es además un instrumento directamente encaminado a satisfacer el interés general, la cohesión social o territorial, mejorar la calidad de la educación y protección civil, salvaguardar el normal desarrollo de los procesos electorales y, eventualmente, un mecanismo coadyuvante a las labores de garantía de la seguridad pública o la defensa nacional (Ley 43/2010, artículo 22.5).

El artículo 22.3 dispone:

"La prestación del servicio postal universal se realizará de conformidad con las prestaciones legalmente establecidas y las que se contengan en el Plan de Prestación del Servicio Postal Universal aprobado por el Gobierno y en el contrato regulador, previo informe de la Comisión Nacional del Sector Postal y del Consejo Superior Postal. Dicho contrato tendrá naturaleza de contrato administrativo especial.

En todo caso, el Plan deberá incluir, entre otros extremos, las condiciones de prestación del servicio postal universal, particularmente en las zonas en las que exista una muy baja densidad de población, el procedimiento para la evaluación del coste del citado servicio y su forma de financiación y los criterios que habrán de tenerse en cuenta para determinar la contribución a ella del Estado de acuerdo con lo que se determina en el artículo 29.

Además, el Plan tomará en consideración el Fondo de financiación del servicio postal universal, al que se refiere el artículo 29".

Por su parte, el artículo 27 del mismo cuerpo legal establece que la Comisión Nacional del Sector Postal -hoy Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia- verificarán anualmente el coste neto de las obligaciones de servicio público universal impuestas al operador designado, con sujeción a lo previsto en el contrato de prestación del mismo.

Y, en particular, su apartado 2, establece:

"2. La determinación del coste neto se realizará teniendo en cuenta los siguientes criterios:

a) El coste neto de las obligaciones de servicio universal se calculará como la diferencia entre el coste neto que le supone al operador designado prestar el servicio postal universal operando con obligaciones de servicio público y el correspondiente al mismo proveedor de servicios postales si operara sin las citadas obligaciones.

b) En ese cálculo se tendrá en cuenta cualquier otro elemento que resulte pertinente, como las garantías y las ventajas inmateriales y de mercado de que pueda gozar el operador designado para la prestación del servicio postal universal, el derecho a obtener un beneficio razonable y los incentivos dirigidos a obtener la eficiencia en costes. El cálculo del coste neto deberá basarse en los costes imputables de conformidad con el anexo I de la Directiva 97/67/CE.

En el Plan de Prestación al que se refiere el artículo 22.3 de la presente ley se fijarán los criterios técnicos y el procedimiento para determinar el coste neto, que serán previamente informados por el Consejo Superior Postal.

3. El operador designado presentará a la Comisión Nacional del Sector Postal, de acuerdo con los criterios y el procedimiento indicados en el apartado anterior, el cálculo del coste neto de cada ejercicio para su verificación. A estos efectos, el operador designado aportará cuanta información complementaria le sea requerida o considere conveniente".

Y, finalmente, el artículo 28 del mismo cuerpo legal previene que la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia determinará, previo informe preceptivo del Ministerio de Economía y Hacienda, la cuantía de la carga financiera injusta que comportan las obligaciones de servicio público del servicio postal universal para el operador designado, añadiendo el párrafo segundo:

"A tal efecto, se entenderá la carga financiera injusta el resultado de minorar el coste neto en el importe que se cuantifiquen los ajustes derivados del incumplimiento de las condiciones de eficiencia establecidas en el Plan de Prestación a que se refiere el artículo 22 de la presente ley. La cuantía de la carga financiera injusta se compensará con cargo al Fondo de financiación creado en el artículo siguiente".

4. Los servicios postales son servicios de interés general prestados por operadores en régimen de libre competencia (Ley 43/2010, artículo 2), previa obtención de las correspondientes autorizaciones administrativas.

Esta configuración legal es el resultado de un largo proceso. Los servicios postales fueron inicialmente una regalía menor de la Corona, un servicio de interés público y luego un servicio público -la Ordenanza Postal, aprobada por el Decreto 1113/1960, de 19 de marzo, lo definía como "servicio público inherente a la soberanía del Estado-. Desde esta fecha, fueron liberalizándose paulatinamente: en 1960, lo fue la correspondencia y paquetería urbana; con la Ley 24/1998, de 13 de julio, del Servicio Postal Universal, quedaron libres todos los servicios, salvo los encomendados a Correos -los denominados reservados en régimen de obligación de servicio público-; la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, redujo el ámbito de los citados servicios reservados; y, finalmente, la vigente Ley 43/2010, de 30 de diciembre, los liberalizó completamente y ciñó el concepto de servicio público universal postal a un mero instrumento encaminado a asegurar que todos los ciudadanos tienen acceso al servicio postal por despoblado y recóndito que sea su lugar de residencia.

El operador que tiene encomendada la prestación del servicio postal universal es Correos y Telégrafos, S. A., sociedad mercantil estatal. Su capital pertenece a la Sociedad Estatal de Participaciones Industriales desde 2012 -antes lo eran de la Administración General del Estado, estando adscrita al entonces Ministerio de Fomento-. La encomienda lo es en virtud de la disposición adicional primera de la Ley 43/2010, por un período de quince años a contar desde la entrada su entrada en vigor; esto es, hasta el 31 de diciembre de 2025.

En virtud de la designación legal, Correos y Telégrafos, S. A. está sujeta a las obligaciones de servicio público establecidas en la citada disposición legal, en el Plan de Prestación ahora consultado y en el contrato regulador. Estos dos últimos están aún pendientes de aprobación.

5. El Plan de Prestación del Servicio Postal Universal previsto en el artículo 22.3 de la Ley 43/2010 no es una disposición reglamentaria. No se incardina en el ordenamiento jurídico con vocación de generalidad. Se trata de una figura que posee perfiles propios y singulares. Aprobado por un acto administrativo, sus previsiones se sitúan a caballo entre las normativas y las estrictas cláusulas convencionales. Tiene una función definidora del concreto contenido del contrato de prestación del servicio postal universal a suscribir con el operador designado. Vincula a la Administración y al operador del citado servicio, pero por mor del contrato a suscribir y no por disposición de la ley. Participan de la naturaleza de las denominadas cláusulas normadas en el ámbito contractual.

Ratifica lo dicho el que el Plan de Prestación del servicio postal universal no es -atendiendo a los conceptos jurídicos- propiamente un plan, sino un programa. Los planes tienen por objeto determinar unos objetivos a alcanzar, fijar un orden de actuaciones y asignar los recursos necesarios para hacerlo, atendiendo a criterios de generalidad. Los programas, por su parte, determinan de manera meditada y ordenada las actividades concretas a desarrollar para la consecución de los objetivos en concretos casos y se imponen como obligatorios en virtud de los correspondientes contratos. En este caso, lo hará por el que han de suscribir la Administración General del Estado y la sociedad Correos y Telégrafos, S. A.

6. La falta de carácter reglamentario del plan consultado tiene varias consecuencias en lo tocante al procedimiento seguido para su elaboración, a la memoria que lo acompaña y a la forma que ha de revestir el instrumento de su aprobación.

a) La elaboración del plan no ha de ajustarse a las previsiones establecidas para las disposiciones reglamentarias en la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, por no serlo. Así se deduce también del párrafo primero del apartado 3 del artículo 22 de la Ley 43/2010, de 30 de diciembre.

Conforme con este último precepto, el plan se aprueba por el Gobierno, previo informe de la Comisión Nacional del Sector Postal y del Consejo Superior Postal.

El plan consultado se ha acomodado a las exigencias legalmente dispuestas en el mentado artículo 22 de la Ley 43/2010. Se ha recabado y obtenido el informe de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia -entidad que asumió en su día las competencias encomendadas a la extinta Comisión Nacional del Sector Postal- y del Consejo Superior Postal, órgano en el que están representados tanto el operador encargado de la prestación del servicio postal universal como las entidades representativas de las empresas del sector.

Han informado, además, las Secretarías Generales Técnicas de los Ministerios de Hacienda, para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación, de Trabajo y Economía Social, de Asuntos Económicos y Transformación Digital, de Consumo, de Política Territorial y Función Pública, y de Industria, Comercio y Turismo.

Por otra parte, la propuesta de plan ha sido sometida a la consideración de la Comisión Europea, quien ha emitido su Decisión el 14 de mayo de 2020, mostrándose favorable a sus determinaciones.

b) La segunda consecuencia de la falta de carácter de disposición reglamentaria del plan es la de que la memoria que lo acompaña no tiene, ni el carácter de memoria del análisis de impacto normativo propio de los proyectos normativos, ni ha de ajustarse a las previsiones legales y reglamentarias que la disciplinan. Ello no quiere decir que la memoria no deba estar inspirada en los mismos criterios informadores que aquella y no deba reflejar los hitos y avatares de su elaboración y dar cumplida cuenta explicativa de las razones que amparan sus previsiones. Antes al contrario, habida cuenta de su carácter técnico, la constancia de las razones justificativas de las opciones y criterios adoptados a la hora de definir el plan es cuestión primordial y deben tener reflejo pormenorizado. En todo caso, la que acompaña al proyecto lo hace y cumple con las exigencias requeridas.

c) Finalmente, dado la naturaleza no reglamentaria del plan, resulta adecuado que su aprobación se lleve a cabo por el Gobierno mediante acuerdo del Consejo de Ministros, tal y como se proyecta.

7. El plan sometido, como se ha señalado en antecedentes, se estructura en cuatro secciones.

La primera fija sus objetivos -delimitar el ámbito y condiciones de prestación del servicio postal universal, determinar la metodología para el cálculo del coste neto y la carga financiera injusta y definir los criterios de funcionamiento y pago-.

La segunda regula las condiciones en las que el operador designado debe realizar la prestación y define los sistemas de su medición, seguimiento y control. El plan prevé que los criterios a considerar para el establecimiento de los puntos de acceso son la población y la distancia entre esos puntos y los domicilios de los usuarios. Su aplicación comportará una redistribución de los buzones existentes hoy, incrementándose en los municipios de menor población, y un aumento del número de oficinas -en ocho-. Además, asegura que estas contarán con un horario de atención al público mínimo -una hora al día- que garantice la posibilidad de acceder a ellas.

El plan dispone que las condiciones de prestación - condiciones generales, distribución y entrega, atención al cliente, seguridad de los envíos- serán anualmente objeto de control y seguimiento por la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia con base en una serie de indicadores, cuyo incumplimiento comportará una penalización económica al operador -que verá en su caso disminuido el importe de la carga financiera injusta a percibir-.

La sección tercera desarrolla la metodología del cálculo del coste del servicio universal que anualmente deberá llevar a cabo el operador. Se le impone la obligación de llevar una contabilidad analítica, una separación de cuentas, en consonancia con el artículo 26 de la Ley 43/2010, de 30 de diciembre, y a presentar ante la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia los presupuestos, el resultado de su contabilidad y el cálculo de la carga financiera injusta -que incluye el coste evitado neto, esto es, la diferencia entre los resultados obtenidos por el operador con y sin obligaciones; las ventajas inmateriales y de mercado; el derecho a obtener un beneficio razonable y los incentivos dirigidos a obtener la eficiencia en los costes-, conforme previenen los artículos 27 y 28 del cuerpo legal antes citado.

El coste evitado neto viene determinado por la diferencia entre el coste neto del operador designado, sujeto a las obligaciones de servicio público universal -escenario base- y su coste neto sin sujeción a dichas obligaciones -escenario contrafactual- (Ley 43/2010, artículo 27.2.a). Los costes evitados netos dimanantes de las obligaciones de servicio público consideradas a los efectos de su determinación, son los derivados de una eventual reducción de la frecuencia de reparto y reducción del número de oficinas. En otros términos, se opera mediante la técnica de comparación de un modelo económico-financiero, teórico o paradigmático (escenario contrafactual), y otro, real, de los costes efectivos (escenario base).

La metodología desarrollada ha sido examinada, como se ha dicho, por la Comisión Europea, quien en su Decisión de 14 de mayo de 2020 ha declarado que es fiable; que pueden aceptarse sus resultados; que no existe sobrecompensación por la prestación del servicio universal y que la compensación hecha a Correos y Telégrafos, S. A. por las obligaciones de servicio público constituye una ayuda compatible con el mercado interior con arreglo al Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.

La última sección recoge los criterios y el detalle del procedimiento de pago y compensación de la carga financiera injusta con cargo al Fondo de financiación creado por la Ley 43/2010 y la situación transitoria y la regularización de los ejercicios cerrados. En relación con este mecanismo, la Directiva 2008/6/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de febrero de 2008, establece una alternativa para la financiación de la carga financiera injusta a que dan lugar las obligaciones de servicio público universal: bien el recurso a fondos públicos, bien el reparto del coste neto entre los proveedores, los usuarios o ambos.

La Ley 43/2010 combina ambas formas. Previene que el fondo se financiará con las consignaciones previstas en los Presupuestos Generales del Estado y con el producto de las tasas fiscales -por la contribución postal y por la concesión de autorizaciones administrativas singulares- a cargo de los operadores postales -además de las donaciones o legados que pudiera recibir y los rendimientos de sus depósitos-.

8. El plan ha merecido un rechazo por parte de la Asociación de Empresas de Reparto y Manipulación de Correspondencia (ASEMPRE) y de UNO, Organización empresarial de logística y transporte, quienes en sendos escritos, de igual contenido, lo objetan genéricamente con base en criterios estrictamente económicos -sin justificación documental-, aduciendo, en especial, que los costes laborales de Correos y Telégrafos, S. A. son excesivos y los gastos podrían ser reducidos si fuera tan eficiente como Deutsche Post y DSV Panalpina.

Por su parte, la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia y la Dirección General de Política Económica -basándose en un estudio elaborado por la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal en 2018 sobre la evolución del gasto público de Correos-, han formulado un juicio general favorable al plan y a su aprobación, si bien han expresado algunos reparos a sus determinaciones.

Todos los reparos formulados señalan inadecuaciones del plan a modelos econométricos ideales o teóricos (escenarios contrafactuales) definidos previamente con base en criterios estrictos de eficiencia, en parámetros económicos, invocando expresamente los principios de competencia y menor gasto público. Sobre la base de esos criterios, se propone la reducción del número de días de entrega de cinco a tres días y de oficinas y puntos de acceso, pues "no parece que sea una demanda ciudadana". Igualmente, se sostiene que la prestación del servicio y su compensación debería comprender únicamente el desenvuelto en zonas rurales o las áreas donde los volúmenes de tráfico postal son bajos y no permiten una rentabilidad adecuada y, en fin, se insta a que solo se compense por el funcionamiento de los centros con un volumen reducido de envíos y que no pueden aprovechar las economías de escala.

El Consejo de Estado considera adecuado el plan elaborado. Se ajusta a las determinaciones establecidas en los artículos 27 y 28 de la Ley 43/2010, de 30 de diciembre, y a las previsiones del anexo de la Directiva 97/67/CE (Ley 43/2010, artículo 27.2. b). Además, en el margen que la ley otorga al Gobierno para aprobarlo, pondera adecuadamente la variedad de circunstancias concurrentes, la disparidad de criterios y principios jurídicos, de distinta naturaleza, aunándolos de manera acompasada.

Es de destacar, por otra parte, que ha merecido el parecer favorable de la Comisión Europea y está bajo la garantía técnica del órgano que lo ha elaborado del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana.

Su aprobación viene a solventar una situación de prolongada provisionalidad, carente de justificación, dado el tiempo transcurrido desde la aprobación de la Ley 43/2010, de 30 de diciembre; a dotar de seguridad jurídica la posición y los servicios prestados por el operador encargado de la prestación del servicio postal universal y a favorecer el ejercicio de las competencias supervisoras por parte de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, al fijar con claridad el alcance del citado servicio y la metodología a emplear para determinar sus costes y la carga financiera injusta asumida por Correos y Telégrafos, S. A. con ocasión de su desenvolvimiento.

Como se ha señalado, a juicio del Consejo, el plan elaborado pondera adecuadamente las condiciones y circunstancias, de variada índole, concurrentes. En efecto, a la hora de examinarlo y de determinar el modelo ideal o teórico -escenario contrafactual en la terminología del plan- no se debe atender exclusivamente a criterios de competencia o meramente económicos. La competencia es un criterio de ordenación -relevante- de nuestro ordenamiento jurídico pero ni es un principio prevalente, ni puede imponerse sobre otros que tienen este carácter. Y los criterios de eficiencia económica tampoco pueden llevar a orillar otros objetivos relevantes de las políticas públicas. Es más, ambos criterios -competencia y eficiencia económica- deben acompasarse con los demás principios básicos reconocidos constitucionalmente, entre los que se cuenta especialmente el promover y garantizar la igualdad de todos los españoles. Es preciso cohonestarlos con estos, sin ignorar la índole del servicio postal universal. Y, en este sentido, el plan consultado lo hace.

Como bien se ha dicho en algún escrito presentado en el seno del Consejo Postal -en concreto, el deducido por Comisiones Obreras y la Unión General de Trabajadores- el servicio postal universal es un instrumento de vertebración del Estado. A juicio del Consejo, el plan cobra especial relevancia en el marco de las políticas públicas encaminadas a asegurar el arraigo de la población existente y fomentar su asentamiento en zonas con escasa densidad -la denominada España vaciada-. Por ello, a la hora de elaborarlo, a juicio del Consejo de Estado, los modelos teóricos (escenarios contrafactuales) no pueden ignorar esas finalidades. Resulta inadecuado objetar los empleados, invocando rigideces o insuficiencias de la demanda, si con ello se debilita o reduce el contenido de las prestaciones a llevar a cabo por el operador designado y se obstaculiza el alcance de unos objetivos superiores que transciende lo meramente económico.

Tampoco son estimables las objeciones formuladas por eventuales inadecuaciones del plan a modelos econométricos teóricos (escenarios contrafactuales) elaborados sobre bases fácticas que no son las concurrentes. Los modelos ideales -que definen las cosas como deberían ser- deben partir de los arquetipos; esto es, han de tener en cuenta las cosas como son, conforme con su ineluctable realidad. Los modelos ideales deben ser arquetipos mejorados y no pueden suplantar lo real por lo abstractamente deseable. En consecuencia, los modelos o escenarios contrafactuales seguidos o propios de otros Estados miembros de la Unión Europea no son trasladables, sin más, al caso español en donde la realidad geográfica y la distribución de población tienen perfiles singulares.

El plan elaborado tiene en cuenta la realidad geográfica humana de España, con amplias zonas de escasa o baja densidad de población -no existentes en otros Estados europeos cuyos modelos, debe insistirse, no pueden tomar como referencia-. Por ello, la configuración de una red de puntos de acceso al servicio en atención a dos criterios objetivos: el de población, de tal manera que esos puntos vienen determinados por el número de habitantes de las entidades singulares de población y de los municipios, y el de distancia entre el punto de acceso y el domicilio del usuario, merece un juicio favorable. Es precisamente la concurrencia de estos criterios objetivos lo que garantiza que el servicio se hará presente en todo el territorio nacional. Resultaría inadecuado, a juicio del Consejo de Estado, atender a otros criterios, como la demanda o el nivel de utilización de la red postal para menoscabar la finalidad última del servicio público universal, que no es otra que asegurar el acceso a los servicios postales de todos los ciudadanos. En tal sentido, las determinaciones de las obligaciones de servicio público en lo tocante a puntos de acceso -un buzón en los núcleos de población con más de 400 habitantes, un buzón en todos los municipios, un buzón no más allá de 1,5 km y un buzón adicional por cada 3.500 habitantes más respecto de 3.500 iniciales, una oficina en núcleos de población de más de 2.500 habitantes, etc.- y de apertura de las oficinas -al menos una hora al día- garantizan la existencia de una red de admisión y reparto lo suficientemente tupida en todo el territorio nacional como para hacer efectivo el carácter de servicio de interés general de los postales.

De otro lado, la ponderación de los costes hecha por el plan a la hora de calcular se considera adecuada. Respeta las previsiones legales (Ley 43/2010, artículos 27 y 28). El servicio público universal ha de considerarse en su conjunto, de tal suerte que no cabe considerar exclusivamente algunos de sus componentes. En especial, debe señalarse que, frente a lo que se ha expuesto por alguno de los alegantes, el componente de gastos de personal contemplado resulta justificado. En efecto, no se puede desconocer que la entidad Correos y Telégrafos, S. A. tiene asumidos el personal funcionario del servicio postal -es la única entidad con forma privada de todo el sector público en la que prestan servicio funcionarios públicos- cuyo coste sufraga y que, precisamente, la prestación del servicio universal exige contar con un número de trabajadores numéricamente relevante. Los costes laborales de las empresas privadas - invocados como paradigmas- no son equiparables con los de Correos y Telégrafos, S. A. y no pueden servir como punto de referencia para el escenario contrafactual. No puede dejar de señalarse que, en relación con las áreas de escaso tráfico postal, dichas empresas se limitan a recoger los envíos postales de sus clientes, siendo Correos y Telégrafos, S. A. quien se cuida de las tareas de distribución y entrega en todos aquellos lugares en los que a aquellas no les es rentable establecer redes de reparto, disfrutando, en consecuencia, de una auténtica situación de ventaja.

Por todo ello, el Consejo de Estado considera, como se ha señalado, adecuado el plan elaborado, sin perjuicio de las observaciones concretas que se formulan a continuación.

Con independencia de lo dicho, se considera que algunos de los criterios expuestos como son el carácter vertebrador del territorio nacional del servicio postal universal, su naturaleza de instrumento primordial de las políticas públicas encaminadas a revitalizar la denominada España vaciada, su configuración sobre la base de la idea de sistema, en la que no es posible desagregar ninguno de sus elementos, y la singularidad de la distribución de la población en el territorio nacional, con extensas zonas en las que la densidad es muy baja -frente a la estructura apreciable en la mayor parte de los Estados de la Unión Europea- deberían ser recogidos de manera expresa y pormenorizada en la memoria del plan, dejando constancia de que lo informan y sirven de fundamento.

9. Como se ha dicho, se distingue entre el acuerdo del Consejo de Ministros por el que se aprueba el plan y este que se une como anexo.

En relación con el acuerdo, el Consejo de Estado debe señalar lo siguiente:

a) En la fórmula de aprobación, debe incluirse la referencia a la consulta de este Cuerpo Consultivo en la forma que previene el último párrafo del apartado 2 del artículo 1 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril.

b) En el apartado tercero y habida cuenta de que el plan no tiene carácter normativo, la referencia a la "entrada en vigor" debe sustituirse por "producirá efectos".

10. En lo tocante al contenido del plan, se formulan las siguientes observaciones y sugerencias:

a) En el apartado 6 se previene:

"El operador estará obligado, en el ámbito del servicio postal universal, con carácter general, a realizar la distribución y entrega en la dirección postal que figure en la cubierta del envío, al menos todos los días laborables, de lunes a viernes.

Esta regla general de distribución y entrega se podrá modificar en las siguientes condiciones:

a) Se podrá modificar la forma general de distribución y entrega de los servicios postales incluidos en el ámbito del servicio postal universal pudiendo realizarse en instalaciones apropiadas distintas al domicilio postal del destinatario previa autorización de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia y en las condiciones fijadas por la Ley 43/2010, de 30 de diciembre, y su normativa de desarrollo".

La previsión transcrita es admisible con carácter general. Ahora bien, debe ser objeto de modulación en un caso concreto: en el de las notificaciones administrativas -cartas con servicios de certificado-.

En los casos de notificaciones administrativas que deban practicarse en el domicilio de los destinatarios por así establecerlo la legislación -en especial la de procedimiento, artículo 42.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre- y este es el que figura en la cubierta de envío, no cabe modificar el lugar de entrega por mor de una autorización de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia. Han llevarse a cabo en dicho domicilio del interesado por así disponerlo la ley. En tal sentido, debe introducirse la correspondiente excepción en el mencionado apartado. Esta observación tiene carácter esencial a los efectos del artículo 130 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado.

También prevé la letra b) del mismo apartado que la regla general de distribución y entrega:

"Se podrá modificar la frecuencia general de distribución y entrega de los envíos incluidos en el ámbito del servicio postal universal cuando concurran circunstancias o condiciones geográficas especiales y en las condiciones establecidas por la Ley 43/2010, de 30 de diciembre y su normativa de desarrollo.

(.../...)

Asimismo, se entenderá que concurren, a estos efectos, condiciones geográficas especiales en las zonas de muy baja densidad de población, entendidas estas como aquellos entornos singularizados de desarrollos de construcción horizontal tipo urbanización cuya población censada sea inferior al número de viviendas existentes en dicho entorno".

Este último párrafo, además de presentar un notable grado de imprecisión que sería deseable corregir, resulta desmesurado al permitir los cambios de frecuencia en la distribución y entrega cuando la población sea inferior al número de viviendas existentes en dicho entorno. Sin cuestionar la posibilidad de hacerlo, se sugiere ceñirla a los casos en que la citada población sea notable o sensiblemente inferior al número de viviendas.

Por otra parte, en correspondencia con el último párrafo del apartado 5 que establece que el operador admitirá las solicitudes, escritos y comunicaciones que los ciudadanos o entidades dirijan a los órganos de las Administraciones públicas en las condiciones establecidas reglamentariamente, se echa en falta en este apartado 6 una referencia a que la entrega de la correspondencia que tenga el carácter de notificación administrativa se acomodará igualmente a las previsiones legales y reglamentarias, debiendo dejar el operador designado expresamente constancia de su recepción por el destinatario o su negativa a hacerlo a fin de incorporarla al expediente administrativo.

b) El apartado 10 establece que la prestación de los servicios incluidos en el postal universal será objeto de control y seguimiento por la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia. Instituye los niveles o indicadores de servicio de calidad en relación con las condiciones generales de prestación -cuatro quejas por cada 100.000 envíos-; la atención al cliente; y la distribución y entrega y seguridad en los envíos.

Es palmario que los niveles o indicadores de servicio de calidad fijados son rigurosos, quizás algunos difícilmente alcanzables - aunque no corresponde a este Consejo de Estado cuestionarlos, al hallarse bajo la garantía técnica de los servicios preinformantes-. Casi todos cuantifican magnitudes objetivas y mensurables, pero hay alguno que opera con magnitudes que no reúnen esos caracteres.

Suscitan dudas la imprecisión de alguna de las fórmulas previstas para su determinación. En efecto, se contempla que, para fijar los indicadores de las condiciones generales de prestación -cuatro quejas por cada 100.000 envíos-, de la atención al cliente -ocho minutos máximo de tiempo de espera en las oficinas de atención al público desde que el usuario entra en la oficina hasta que finaliza la gestión, inexistencia de barreras arquitectónicas- y de los plazos de entrega de las cartas ordinarias -el 93 % en el plazo de tres días desde su depósito y el 99 %, en el de cinco días- se elaborará un estudio para cada uno de ellos mediante un sistema de muestreo suficientemente representativo, debiendo dejarse claramente identificado el tamaño de la muestra y su distribución. Nada hay que objetar al empleo de la fórmula de muestreo prevista. Sin embargo, el Consejo considera que debieran delimitarse de manera más precisa las características de la muestra a considerar en cada caso, asegurando su generosa amplitud y una completa variedad de oficinas, puntos de admisión y de atención, ponderadas en sus distintas modalidades. La configuración de las características de muestra no puede dejarse al arbitrio ni del operador postal designado, ni al regulador. Han de acotarse los criterios que la definan, aún sumariamente. Solo una definición de esos criterios y el amplio carácter de la muestra asegurarán una correcta definición y aplicación de los correspondientes números índices y técnicas de investigación social, acomodados a la realidad, y evitará errores aleatorios o sistemáticos.

Por otra parte, la determinación de la magnitud "amabilidad y trato del personal de atención al público de las oficinas", que se fija en seis puntos sobre diez y que también se prevé a través de un sistema de muestreo. Debe llamarse la atención de que no se establece una base cierta y objetiva definidora del sistema de muestreo a seguir.

Por el contrario, el cumplimiento -en un 95 u 85 % según los casos- de plazo de respuesta de las quejas establecido, el control de los porcentajes de las cartas certificadas y paquetes distribuidos y entregados - del 93 % y 99 % en el caso de las primeras y del 80 % y 95 % en el de los segundos, dentro de los tres o cinco días del depósito, respectivamente- se cuantificará a partir de las informaciones objetivas facilitadas por el operador, lo que asegura su objetividad.

Llama finalmente la atención en relación con los índices de distribución y entrega previstos que no se prevea ningún mecanismo de corrección para el caso de incumplimiento de los plazos de entrega de los envíos a resultas de errores imputables al remitente o a la renuencia del destinatario a recibirlos.

c) En el apartado 11 se dispone que el incumplimiento de los objetivos de calidad establecidos supondrá una penalización económica al operador, que verá disminuido el importe de la carga financiera injusta que se le haya de abonar.

En los términos previstos en el plan, la penalización por incumplimiento de los indicadores de calidad no es una penalidad, una cláusula penal contractual -en los términos del artículo 1152 del Código Civil-. Se trata de un perjuicio de valor de la compensación que corresponde percibir al operador designado en el caso de no alcanzar el servicio prestado un nivel de calidad que, sin comportar incumplimiento, no es, sin embargo, el óptimo.

Habida cuenta de que el contrato que debe formalizarse con el operador tendrá la consideración de administrativo especial por así disponerlo la Ley 43/2010, y, a la vista de la experiencia habida por este Consejo de Estado en algún caso análogo -contratos de conservación de autovías-, debería orillarse toda duda sobre la naturaleza de las penalizaciones, a fin de evitar que puedan confundirse con las penalidades imponibles al contratista por incumplimiento de sus obligaciones contractuales. En tal sentido, se sugiere incluir, tras los términos, "carga financiera injusta que haya de abonarse al operador", el inciso "por la prestación del servicio postal universal conforme al nivel de calidad predeterminado". Se pondría así de manifiesto que la penalización es un mecanismo de determinación del precio del servicio y no una penalidad contractual.

d) El apartado 17 regula el procedimiento de pago y liquidación de la carga financiera injusta.

En relación con él, llama en primer término la atención que, frente a lo usualmente establecido en otras legislaciones, el plan no prevea ningún mecanismo de consulta o alternativo de resolución de eventuales discrepancias entre la Comisión y el operador postal designado con carácter previo a la adopción del acto final liquidatorio. Por otra parte, se sugiere incluir en el apartado:

a´) En su párrafo cuarto, la mención de que la determinación de la cuantía de la carga financiera injusta correspondiente al ejercicio en cuestión corresponde a la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, previo informe del Ministerio de Economía y Hacienda (Ley 43/2010, artículo 28, párrafo primero). La omisión al informe de este departamento en el mencionado párrafo puede inducir al error de entenderse que no es necesario, cuando la ley lo exige. Así pues, por razones de claridad del texto, se aconseja introducir la mención.

b´) La previsión expresa de que la aprobación de la resolución liquidatoria corresponde a la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia -aunque ello se colige del penúltimo párrafo del apartado 16- y que dicha resolución se trasladará al Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana para su conocimiento en todo caso, anudando con la contemplada en el plan de que, en caso de que resulte un crédito a favor del operador, se incluya en el presupuesto del departamento una partida con la cual afrontarlo.

c´) La referencia a que la resolución liquidatoria de la carga financiera injusta aprobada por la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, será susceptible de recurso administrativo o contencioso- administrativo de acuerdo con lo previsto en el artículo 36 de la Ley 3/2013, de 4 de junio.

e) En relación con el anexo metodológico ("Cálculo de la carga financiera injusta"), no se formula objeción de legalidad alguna a su texto, pues está bajo la garantía técnica de los órganos preinformantes y se acomoda pulcramente a las previsiones metodológicas examinadas y verificadas por la Comisión Europea en su Decisión de 14 de mayo de 2020.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez tenida en cuenta la observación esencial formulada al apartado 6 del plan consultado, y consideradas las restantes, puede aprobarse por el Gobierno, mediante acuerdo, el Plan de Prestación del Servicio Postal Universal, sometido a consulta".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 6 de mayo de 2021

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMO. SR. MINISTRO DE TRANSPORTES, MOVILIDAD Y AGENDA URBANA.