Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 11 de febrero de 2021, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de una Orden de la entonces Ministra de 21 de diciembre de 2020, con registro de entrada el mismo día, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Estatuto del Instituto para la Transición Justa, O. A.

De antecedentes resulta:

PRIMERO.- El proyecto sometido a consulta consta de un preámbulo, un artículo único, una disposición transitoria, una derogatoria y tres disposiciones finales.

Refiere el preámbulo que la Unión Europea se ha propuesto ser el primer continente climáticamente neutro, para lo que ha presentado un ambicioso paquete de medidas, a través del denominado Pacto Verde, que debe permitir que las empresas y los ciudadanos europeos se beneficien de una transición ecológica sostenible. Dado que los efectos de las medidas propuestas son desiguales en función de los regiones y sectores, la Comisión Europea ha propuesto la creación del Mecanismo de Transición Justa como herramienta que coadyuve a articular la transición hacia una economía climáticamente neutral, proporcionando apoyo financiero y asistencia técnica a los Estados miembros e inversores, incluyendo un sólido marco de gobernanza centrado en planes territoriales de transición justa. A tal fin, el Mecanismo brinda apoyo específico para ayudar a movilizar al menos cien mil millones de euros durante el período 2021- 2027 en las regiones más afectadas, para aliviar el impacto socioeconómico de la transición. En línea con la estrategia europea, el Gobierno de España ha presentado el Marco Estratégico de Energía y Clima, uno de cuyos tres pilares es la Estrategia de Transición Justa, una estrategia quinquenal de acompañamiento solidario que se propone facilitar el aprovechamiento de las oportunidades de empleo y mejora de la competitividad y cohesión social generados por la transición ecológica de la economía; promover foros de participación sectoriales; realizar planes sectoriales en los principales sectores económicos; proponer políticas de apoyo y minimizar los impactos negativos en zonas vulnerables.

Identifica los Convenios de Transición Justa como uno de los instrumentos principales para la reactivación de las zonas en las que la transición energética y ecológica pueda poner en dificultades a las empresas y la actividad económica, aprovechando los recursos endógenos del territorio e incorporando al mayor número de actores posible. Dado que para la consecución de todos estos objetivos es necesario contar con una organización específica, la disposición adicional décima del Real Decreto 500/2020, de 28 de abril, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, dispuso que el organismo autónomo Instituto para la Reestructuración de la Minería del Carbón y Desarrollo Alternativo de las Comarcas Mineras, O. A. (IRMC), pasara a denominarse Instituto para la Transición Justa, O. A. (ITJ), manteniendo las funciones que desempeñaba con anterioridad, y asumiendo nuevos retos. Expresa que la norma proyectada se propone dotar al Instituto para la Transición Justa de un marco jurídico adecuado para el cumplimiento de sus fines, y describe, de manera sucinta, su contenido, concluyendo con una referencia al cumplimiento de los principios de buena regulación, de conformidad con el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y a la tramitación dada al proyecto en curso.

El artículo único dispone la aprobación del Estatuto del Instituto para la Transición Justa, O. A., cuyo texto se inserta a continuación.

La disposición transitoria única establece que las unidades y puestos de trabajo con nivel orgánico inferior a subdirección general continuarán subsistentes y serán retribuidos con cargo a los mismos créditos presupuestarios hasta que se aprueben las relaciones de puestos de trabajo adaptadas a la estructura orgánica prevista en el Estatuto.

La disposición derogatoria proyecta su eficacia sobre el Real Decreto 492/1998, de 27 de marzo, por el que se aprueba el Estatuto del Instituto para la Reestructuración de la Minería del Carbón y Desarrollo Alternativo de las Comarcas Mineras, y cuantas disposiciones de igual o inferior rango se opongan a lo dispuesto en este real decreto sometido a consulta.

Las disposiciones finales modifican el Real Decreto 500/2020, de 28 de abril, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, y se modifica el Real Decreto 139/2020, de 28 de enero, por el que se establece la estructura orgánica básica de los departamentos ministeriales (primera), autorizan a la persona titular del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico para la adopción de las disposiciones y medidas necesarias para el desarrollo y ejecución del real decreto (segunda) y prevén la entrada en vigor de la norma el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado (tercera).

A continuación, la norma incluye el Estatuto del Instituto para la Transición Justa, O. A. integrado por 19 artículos, cuyo contenido se extracta a continuación. El artículo 1 versa sobre la naturaleza, adscripción y denominación del Instituto para la Transición Justa, O. A.

En el artículo 2 se delimita su régimen jurídico, integrado fundamentalmente por la Ley 66/1997, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y de orden social, modificada por el Real Decreto-ley 23/2020, de 23 de junio, por el que se aprueban medidas en materia de energía y en otros ámbitos para la reactivación económica, así como por lo dispuesto en su Estatuto; la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público; la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas; la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público; la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones y su Reglamento de desarrollo; la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas; y la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, en lo concerniente al régimen presupuestario, económico- financiero, de contabilidad y control.

El artículo 3 concreta el objeto del Instituto para la Transición Justa en la identificación y adopción de medidas que garanticen a trabajadores y territorios afectados por la transición hacia una economía más ecológica, baja en carbono, un tratamiento equitativo y solidario, minimizando los impactos negativos sobre el empleo y la despoblación de estos territorios, siendo además el responsable de la implementación de la Estrategia Española de Transición Justa, sin perjuicio de su coordinación con otros organismos competentes.

El artículo 4 contempla las funciones que corresponden al Instituto para la Transición Justa para el desarrollo de su objeto, entre otras, identificar, promover y apoyar, técnica y financieramente, las medidas necesarias para acompañar la transformación de sectores y territorios; elaborar e implementar las estrategias de transición justa; definir planes de acción para zonas vulnerables, sectores estratégicos y colectivos potencialmente afectados negativamente por la transición ecológica e impulsar la elaboración de Convenios de Transición Justa y apoyar su ejecución; y gestionar las ayudas que tengan por objeto el desarrollo económico alternativo de las zonas afectadas por posibles impactos negativos de la transición ecológica y descarbonización de la economía, entre otras.

El artículo 5 versa sobre los órganos de gobierno y los órganos ejecutivos. Delimita como órganos de gobierno del Instituto para la Transición Justa, el Consejo Rector y la Presidencia, y como órganos ejecutivos la Dirección, la Gerencia y la Subdirección General de Estrategia y Planificación.

Los artículos 6 a 8 regulan el Consejo Rector, sus funciones y su régimen de funcionamiento. El Consejo Rector es el órgano colegiado de gobierno, integrado por representantes de la Administración General del Estado, que tiene como función el impulso y control tanto estratégico como operativo de la actividad del Instituto para la Transición Justa (artículo 6), a cuyo fin se le atribuyen, entre otros cometidos, la aprobación del anteproyecto de presupuestos, los estados de gastos e ingresos, las cuentas anuales y la memoria anual; el seguimiento, la supervisión y el control de la actuación del Instituto, y la propuesta de medidas que considere oportunas para el mejor cumplimiento del objeto del Instituto, entre otras (artículo 7), funcionando en Pleno o en Comisión Permanente (artículo 8).

El artículo 9 contempla las funciones de la Presidencia del Instituto, entre las que enumera la superior representación oficial del mismo; la convocatoria de las sesiones del Consejo Rector y del Consejo Asesor, la presidencia de las reuniones y la moderación de los debates; la aprobación de los gastos y la ordenación de los pagos del Instituto en ejecución del presupuesto, salvo los casos reservados por ley a la competencia del Gobierno, y el otorgamiento de las ayudas que se deriven de los programas del Instituto, mediante la oportuna resolución, que pondrá fin a la vía administrativa.

El artículo 10 se refiere a las funciones de la Dirección en orden a velar por la consecución de los fines asignados al Instituto para la Transición Justa, para lo que se le encomienda dirigir las actuaciones del Instituto, de acuerdo con las directrices que establezcan el Consejo Rector y la Presidencia, y ejecutar los acuerdos adoptados por estos; dirigir, coordinar, evaluar y supervisar todos los servicios del Instituto; establecer, desarrollar y aplicar procedimientos de control interno del funcionamiento del Instituto; y elaborar la propuesta de los planes estratégicos del Instituto, así como de los planes anuales de actuación.

El artículo 11 establece la organización interna de la Dirección del Instituto para la Transición Justa, diferenciando en su estructura dos unidades con nivel orgánico de subdirección general: la Gerencia y la Subdirección General de Estrategia y Planificación.

Los artículos 12 a 14 se ocupan del Consejo Asesor, su composición, sus funciones y su régimen de funcionamiento. Tras definirlo como el órgano colegiado de asesoramiento en la implementación de las políticas de transición justa y de la actividad del Instituto para la Transición Justa, se establece que su composición está integrada por representantes de la Administración General del Estado, de las comunidades autónomas y entidades locales, y de los agentes sociales afectados, además de los titulares de la Presidencia y de la Dirección del Instituto para la Transición Justa y representantes de diversos departamentos ministeriales (artículo 12). Los artículos 13 y 14 disciplinan las funciones y el funcionamiento del Consejo Asesor, que actuará en Pleno y en grupos de trabajo, desarrollando funciones de análisis y evaluación de la Estrategia Española de Transición Justa, asesoramiento sobre los proyectos de transición justa y servir de foro de debate y discusión de los intereses afectados por la política de transición justa, entre otras cosas.

Los artículos 15 y 16 versan sobre el régimen de recursos humanos -disponiendo que el personal de Instituto será funcionario o laboral en los mismos términos establecidos para la Administración General del Estado- y el de contratación, que será el determinado para las Administraciones públicas en la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, así como por su normativa de desarrollo.

De conformidad con el artículo 17, el patrimonio del Instituto para la Transición Justa estará integrado, además de por aquellos bienes que le sean adscritos por la Administración General del Estado, por los bienes y derechos que la entidad adquiera en el curso de su gestión o que le sean incorporados por cualquier persona pública o privada y por cualquier título, llevándose a cabo la gestión patrimonial de acuerdo con lo previsto en la Ley 33/2003, de 3 de noviembre. Regula también el referido precepto los recursos de que dispone el organismo autónomo para el desempeño de sus funciones.

El artículo 18 versa sobre las resoluciones y actos administrativos y su régimen de impugnación, señalando que los actos dictados en el ejercicio de potestades administrativas tienen la consideración de actos administrativos, de los que los provenientes de la Presidencia pondrán fin a la vía administrativa -pudiendo interponerse recurso potestativo de reposición, o impugnarse directamente ante la jurisdicción contencioso- administrativa-. Frente a los actos y resoluciones de los restantes órganos, podrá interponerse recurso de alzada, que deberá ser resuelto por la Presidencia del Instituto. Añade que la competencia para la resolución de los procedimientos de responsabilidad patrimonial seguidos por actuaciones del organismo, corresponde a la persona titular del Ministerio para la Transición Ecológica y Reto Demográfico.

Por último, el artículo 19 ordena que el Instituto publique información actualizada de su actividad en el sitio web habilitado para ello, proporcionando acceso a la misma de acuerdo con lo establecido en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno; así como pone a cargo del organismo elaborar y publicar un informe anual de evaluación del rendimiento de su acción -incluyendo información sobre las medidas aprobadas, sus objetivos, los recursos destinados a cada uno, el origen de los fondos y el nivel de cumplimiento-, relacionado con el contenido del Plan de Actuación del organismo al que hace referencia el artículo 92 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre.

SEGUNDO.- El expediente

Junto con la versión definitiva del texto del proyecto consultado (fechado el 9 de diciembre de 2020), el expediente recibido en el Consejo de Estado se integra de los siguientes documentos y actuaciones:

2.1.- Primer texto del proyecto de Real Decreto que aprueba el Estatuto del Instituto para la Transición Justa, O. A., de 14 de abril de 2020, que se acompaña del primer texto de la memoria del análisis de impacto normativo, de la misma fecha.

2.2.- Memoria justificativa de los cambios organizativos introducidos en el Instituto para la Transición Justa, que se crea a partir del Instituto para la Reestructuración de la Minería del Carbón y desarrollo alternativo de las comarcas mineras (IRMC).

Señala la necesidad de crear una dirección general y dos subdirecciones generales adicionales a las ya existentes en el IRMC a consecuencia del aumento de competencias asignadas al organismo autónomo, el incremento de recursos presupuestarios y la ampliación de instrumentos, actividades y líneas de ayudas a coordinar con la Unión Europea.

2.3.- Nuevos textos del proyecto de Real Decreto y de la memoria del análisis de impacto normativo, fechados el 6 de mayo de 2020. La reforma operada consiste en la variación de la redacción del artículo 11.2.c) al incluirse un apartado 18 para incluir a un representante designado a propuesta de la Oficina para España de la Organización Internacional del Trabajo.

2.4.- Informe del Ministerio de Igualdad, previsto en el artículo 26.5, párrafo primero, de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, emitido el 18 de mayo de 2020. Todas las observaciones formuladas han sido incorporadas al texto definitivo del estatuto proyectado.

2.5.- Informe del Ministerio de Educación y Formación Profesional, previsto en el artículo 26.5, párrafo primero, de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, de 19 de mayo de 2020, en el que se solicita -y acreditan las razones que justifican- la incorporación de un representante del referido ministerio en el Consejo Rector del organismo, observación que se ha incorporado al proyecto remitido a consulta.

2.6.- Informe de la Dirección General de Biodiversidad, Bosques y Desertificación del Ministerio de Transición Ecológica y Reto Demográfico, fechado también el 19 de mayo de 2020. Formula una sola observación -que no ha sido aceptada- relativa a la inclusión, en el artículo 9.n) -relativo a las funciones del Instituto de Transición Justa-, de una referencia a la "coordinación con la Dirección General de Biodiversidad, Bosques y Desertificación" en el desempeño de las funciones de restauración de las zonas degradadas.

2.7.- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Ciencia e Innovación, previsto en el artículo 26.5, párrafo primero, de la Ley 50/1997. El informe, fechado el 25 de mayo de 2020, no formula observaciones.

2.8.- Informe del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, de 26 de mayo de 2020, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 26.5, párrafo primero, de la Ley 50/1997. Sin observaciones.

2.9.- Informe complementario del Ministerio de Ciencia e Innovación, emitido el 27 de mayo de 2020. Formula una sola observación que ha sido incorporada al texto del estatuto proyectado.

2.10.- Informe de 3 de junio de 2020 de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Política Territorial y Función Pública, previsto en el artículo 26.5, párrafo cuarto, de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. Formula varias observaciones, muchas de ellas incorporadas al siguiente borrador.

2.11.- Informe del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, fechado el 10 de junio de 2020. Formula varias observaciones, todas ellas atendidas e incorporadas al texto del proyecto, salvo la atinente a la representación ministerial en la composición del Consejo Rector.

2.12.- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital, previsto en el artículo 26.5, párrafo primero, de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. El informe, emitido el 29 de junio de 2020, valora positivamente la inclusión, en el texto del proyecto de Estatuto, de muchas de las recomendaciones realizadas por el Tribunal de Cuentas en el "Informe de Fiscalización sobre las Ayudas a la Reactivación de las Comarcas Mineras con especial referencia a la gestión de la construcción de la Residencia de Mayores "La Minería" Ejercicios 2006 a 2017", de fecha 10 de febrero de 2020, en el que se aborda el análisis de las subvenciones destinadas a promover el desarrollo económico alternativo de las comarcas afectadas por la reestructuración de la minería del carbón, incardinada en los denominados Planes del Carbón. Ello no obstante, sugiere introducir una previsión relativa a la evaluación del rendimiento de la acción del Instituto y a la rendición de cuentas, que se ha incorporado en el artículo 19, apartado 2, del texto objeto de dictamen.

2.13.- Informe de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa, de 30 de junio de 2020. Formula varias observaciones tanto al texto proyectado -real decreto y estatuto- como a la memoria, la gran mayoría de ellas atendidas e incorporadas al borrador definitivo sometido a consulta.

2.14.- Informe del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo, de 3 de julio de 2020, previsto en el artículo 26.5, párrafo primero, de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. Realiza una valoración positiva del texto proyectado y no formula observación alguna.

2.15.- Informe del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, previsto en el artículo 26.5, párrafo primero, de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, de 22 de julio de 2020. Señala que se ha solicitado informe a la División de Estudios y Tecnología del Transporte, que no ha formulado observaciones, y expresa que, sin embargo, la Secretaría General Técnica sí considera preciso sugerir que se incluya un representante del departamento ministerial en el Consejo Rector del organismo autónomo, dada la transcendencia del referido departamento ministerial en la implementación de las políticas de descarbonización de la economía. De conformidad con tal argumento, se ha corregido el texto proyectado para dotar al Consejo Rector de un vocal designado por el Ministerio Transportes, Movilidad y Agenda Urbana.

2.16.- Informe del Ministerio de Trabajo y Economía Social, previsto en el artículo 26.5, párrafo primero, de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, sin observaciones.

2.17.- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda, de 30 de julio de 2020, previsto en el artículo 26.5, párrafo cuarto, de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. Formula varias observaciones, todas ellas tomadas en consideración.

2.18.- Cuarto texto del proyecto de Real Decreto y cuarto texto de la memoria del análisis de impacto normativo, ambos de 1 de octubre de 2020.

2.19. Quinto texto del proyecto de Real Decreto y quinto texto de la memoria del análisis de impacto normativo, emitidos el 21 de octubre siguiente, y acompañados del Plan de actuación del Instituto para la Transición Justa, O. A. 2021- 2023.

2.20.- Sexto texto del proyecto de Real Decreto y sexto texto de la memoria del análisis de impacto normativo, fechados el 16 de noviembre de 2020.

2.21.- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, previsto en el artículo 26.5, párrafo cuarto, de la Ley 50/1997, de 16 de noviembre de 2020.

2.22.- Séptimo texto del proyecto de Real Decreto y séptimo texto de la memoria del análisis de impacto normativo, de 17 de noviembre de 2020.

2.23.- Segundo informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Política Territorial y Función Pública, emitido el 30 de noviembre de 2020, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 26.5, párrafo cuarto, de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

2.24.- Oficio de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Transición Ecológica y Reto Demográfico remitiendo expediente al Ministerio de Política Territorial y Función Pública, el 10 de diciembre de 2020, con los textos definitivos.

2.25.- Último texto de la memoria del análisis de impacto normativo, de fecha el 9 de diciembre de 2020, elaborada de manera abreviada, por carecer de impactos significativos. Identifica como situación que se regula la modificación del real decreto que aprueba el estatuto del Instituto para la Reestructuración de la Minería del Carbón y Desarrollo Alternativo de las Comarcas Mineras (IRCM), actualmente denominado Instituto para la Transición Justa, dando cumplimiento a las previsiones legales y abordando una redefinición de las funciones y estructura organizativa del organismo para el adecuado cumplimiento de sus fines. Expone la estructura de la norma, los informes recabados durante la tramitación del procedimiento y la adecuación del proyecto al orden de distribución de competencias entre el Estado y las comunidades autónomas. Tras identificar como título competencial prevalente el artículo 103.2 de la Constitución Española, señala que la norma no tiene impacto sobre la economía en general, no tiene efectos significativos sobre la competencia, no afecta a las cargas administrativas, tiene un impacto de género nulo y no tiene incidencia en materia de familia, infancia y adolescencia. Sí se identifican dos impactos: un impacto positivo en el medio ambiente y un impacto presupuestario en tanto que implica un gasto total estimado de 1.435.732,81 euros. Considera que, dada la naturaleza y contenido de la norma proyectada, no es susceptible de evaluación ex post por sus resultados. El informe que constituye la memoria, se completa con un anexo en el que se condensan todas las alegaciones y observaciones formuladas durante la tramitación del procedimiento y la respuesta dada por el órgano instructor al respecto de cada una de ellas.

2.26.- Último texto del Plan de actuación del Instituto para la Transición Justa, O. A. 2021- 2023. El borrador del Plan expone, de manera detallada, las razones que determinaron la creación del nuevo organismo, la justificación de la forma jurídica propuesta, la normativa de aplicación; la visión, misión y valores y los objetivos estratégicos del Instituto; y sus competencias y programas de actuación.

Expone la estructura organizativa del organismo autónomo y su organigrama, así como el régimen de recursos humanos y la configuración de la actual relación de puestos de trabajo. Analiza los recursos económico-financieros de la entidad, el presupuesto global del organismo propuesto para 2021 -que es de 508.433,84 euros-, el desglose de los distintos programas y el marco financiero 2021- 2023. Por último, describe las actuaciones a desarrollar a través de los tres ejes previstos: eje "eficiencia", eje "estrategia transición justa" y eje "convenios transición justa".

Y, en tal estado el expediente, V. E. dispuso su remisión al Consejo de Estado para dictamen.

I. Se somete a consulta el proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Estatuto del Instituto para la Transición Justa, O. A.

II. El Consejo de Estado emite su dictamen en virtud de lo dispuesto en el artículo 22.3 de su Ley Orgánica de 22 de abril de 1980, que establece como trámite preceptivo la consulta a la Comisión Permanente del Consejo de Estado de los "Reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las Leyes, así como sus modificaciones".

III. Habilitación legal y rango de la norma proyectada

El fundamento jurídico del proyecto normativo se encuentra en el artículo 93.2 de Ley 40/2015, de 1 de octubre, cuyo tenor dispone que "los estatutos de los organismos públicos se aprobarán por Real Decreto del Consejo de Ministros a propuesta conjunta del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas y del Ministerio al que el organismo esté vinculado o sea dependiente".

Por otra parte, la disposición final decimoquinta de la citada Ley 40/2015, de 1 de octubre, titulada "Desarrollo normativo de la Ley" faculta al Consejo de Ministros y a los Ministros de Presidencia y de Hacienda y Administraciones Públicas, en el ámbito de sus competencias, "para dictar cuantas disposiciones reglamentarias sean necesarias para el desarrollo de la presente Ley, así como para acordar las medidas necesarias para garantizar la efectiva ejecución e implantación de las previsiones de esta Ley...".

A la vista de lo expuesto, puede concluirse que existe, habilitación legal suficiente para el dictado de la disposición proyectada.

A lo anterior ha de añadirse una referencia a la disposición final segunda del Real Decreto 500/2020, de 28 de abril, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, y se modifica el Real Decreto 139/2020, de 28 de enero, por el que se establece la estructura orgánica básica de los departamentos ministeriales, que ponía a cargo del Consejo de Ministros aprobar, en el plazo de tres meses desde la entrada en vigor de la norma, el Estatuto del Instituto para la Transición Justa.

En virtud de lo anterior, puede concluirse que el rango de la norma es adecuado y suficiente, además de conforme con la atribución genérica al Gobierno del ejercicio de la potestad reglamentaria en el artículo 97 de la Constitución, concretada a favor del Consejo de Ministros en el artículo 5.1.h) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

En fin, desde el punto de vista formal, con arreglo al artículo 24.1.c) de la Ley del Gobierno deben adoptar la forma de reales decretos acordados en Consejo de Ministros las decisiones que aprueben normas reglamentarias de la competencia de este y las resoluciones que deban adoptar dicha forma jurídica.

Consecuencia de todo lo expuesto en párrafos anteriores, debe concluirse que, además de existir habilitación legal suficiente para su dictado, el rango de la norma proyectada es adecuado y suficiente, a tenor de las habilitaciones específicas mencionadas.

IV. Procedimiento

El proyecto de Real Decreto ha sido elaborado a iniciativa del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, y se ha tramitado de acuerdo con el procedimiento establecido en el artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, en la redacción dada por la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.

El texto definitivo de la norma se acompaña de una memoria abreviada del análisis de impacto normativo, lo que es acorde con el artículo 3 del Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre, por el que se regula la Memoria del Análisis de Impacto Normativo, en relación con el artículo 26.3 de la Ley del Gobierno, por cuanto la aprobación del real decreto no comportará un impacto económico ni sobre la competencia, ni supone un incremento o reducción de cargas administrativas. Sí tiene, sin embargo, impacto presupuestario, aunque su alcance se expone de manera extensa en la memoria.

Se ha prescindido de los trámites de consulta pública y de audiencia e información públicas, previstos en los apartados 2 y 6 del artículo 26 referido, respectivamente, por tratarse de un proyecto de Real Decreto de naturaleza organizativa y no afectar a los derechos e intereses legítimos de las personas.

Se han incorporado los preceptivos informes de las Secretarías Generales Técnicas de los Ministerios de Transición Ecológica y el Reto Demográfico, Hacienda, y Política Territorial y Función Pública, en su condición de departamentos ministeriales proponentes, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 26.5, párrafo cuarto, de la Ley 50/1997. Se han recabado, además, informes de otros departamentos ministeriales como es el caso del Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital; Educación y Formación Profesional; Igualdad; Ciencia e Innovación; Agricultura, Pesca y Alimentación; Transportes, Movilidad y Agenda Urbana; Trabajo y Economía Social e Industria, Turismo y Comercio.

Consta también el informe de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa, de conformidad con el artículo 26.9 de la Ley 50/1997, y el artículo 2.1 del Real Decreto 1081/2017, de 29 de diciembre, por el que se establece el régimen de funcionamiento de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa.

No se ha solicitado, sin embargo, el parecer del Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación, omisión paradójica, en la medida en la que parte de los fondos y algunas de las herramientas que preludian la creación de la Estrategia de Transición Justa y el Instituto para la Transición Justa, O. A., conectan directamente con instituciones jurídicas y financieras europeas.

V. Alcance y oportunidad de la iniciativa

La toma de conciencia de la amenaza real que comporta el cambio climático y la degradación del medio ambiente ha supuesto, en los últimos años, y en especial a partir de 2015, la apertura de una nueva etapa en la que se apuesta de un modo firme por el desarrollo sostenible y la protección medioambiental. El renovado protagonismo de las iniciativas a nivel nacional e internacional en la materia ha recibido el impulso de dos grandes hitos de ámbito universal: la aprobación de la Agenda 2030 sobre el Desarrollo Sostenible en el marco de las Naciones Unidas, en septiembre de 2015, y la adopción de los Objetivos de Desarrollo Sostenible, por un lado; y el Acuerdo de París sobre cambio climático, adoptado en la Conferencia sobre el Clima de París (COP21) en diciembre de 2015.

Estas iniciativas internacionales han supuesto un impulso para la adopción de medidas a nivel regional y nacional en línea con los propósitos de reducción de emisiones, neutralidad climática, eficiencia energética, y competitividad, apostando por un crecimiento sostenible, resiliente y responsable, en el que se optimice la utilización de recursos.

La hoja de ruta para la economía sostenible en el marco de la Unión Europea se encuentra en el Pacto Verde Europeo, que exige afrontar retos climáticos y medioambientales para lograr una transición justa e integradora. A tal fin, se diseña un plan de acción que se propone impulsar el uso eficiente de los recursos mediante el paso a una economía limpia y circular, así como restaurar la biodiversidad y reducir la contaminación, mediante inversiones y ayudas a la financiación. Entre las herramientas que proporcionarán ayuda financiera y asistencia técnica para ayudar a las personas, las empresas y las regiones más afectadas por la transición hacia la economía verde, se encuentra el Mecanismo para la Transición Justa, que ayudará a movilizar al menos 100.000 millones de euros durante el período 2021-2027 en las regiones más afectadas, a través del Fondo de Transición Justa; el régimen específico de InvestEU (para apoyar proyectos que vayan más allá del Fondo de Transición Justa, como los proyectos de infraestructuras de energía y transporte, y proyectos de descarbonización) y los préstamos del Banco Europeo de Inversiones (BEI).

En línea con lo anterior, el Gobierno de España aprobó el Marco Estratégico de Energía y Clima, cuyas piezas clave son el proyecto de Ley de Cambio Climático y Transición Energética, el Plan Nacional Integrado de Energía y Clima (PNIEC) 2021- 2030, y la Estrategia de Transición Justa. En relación con esta última, el título VI del proyecto de Ley de cambio climático y transición energética (cuyo anteproyecto fue objeto del dictamen número 204/2020, de 12 de marzo), regula las medidas de transición justa, que incluyen una serie de instrumentos para optimizar la transición energética, promover las oportunidades de empleo y estimular la reactivación de los territorios que puedan verse afectados por este proceso.

El artículo 24 del proyecto de Ley crea la Estrategia de Transición Justa como instrumento de ámbito estatal dirigido a la optimización de las oportunidades en la actividad y el empleo de la transición hacia una economía baja en emisiones de gases de efecto invernadero. Señala el precepto que el Gobierno aprobará, cada cinco años, mediante acuerdo del Consejo de Ministros, Estrategias de Transición Justa, previa consulta a las comunidades autónomas y a los agentes sociales. Por su parte, el artículo 26 del proyecto de Ley de cambio climático establece los convenios de transición justa como instrumentos clave para fomentar la actividad económica y su modernización, así como la empleabilidad de trabajadores vulnerables a la transición hacia una economía baja en carbono, en particular, en casos de cierre o reconversión de instalaciones.

Para la consecución de estos objetivos, tuvo lugar la creación del Instituto para la Transición Justa, mediante la redenominación y reatribución de funciones a un organismo autónomo existente: el Instituto para la Reestructuración de la Minería del Carbón y Desarrollo Alternativo de las Comarcas Mineras, creado por la Ley 66/1997, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social (artículos 78 a 80), con el objetivo de llevar a cabo la ejecución de la política de reestructuración de la minería del carbón y de fomento al desarrollo económico de los municipios mineros.

La disposición adicional décima del Real Decreto 500/2020, de 28 de abril, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, y se modifica el Real Decreto 139/2020, de 28 de enero, por el que se establece la estructura orgánica básica de los departamentos ministeriales, operó un cambio de denominación del Instituto para la Reestructuración de la Minería del Carbón y Desarrollo Alternativo de las Comarcas Mineras, que pasó a denominarse Instituto para la Transición Justa, O. A., aunque este ya venía desempeñando muchas de las funciones que ahora le corresponden.

A continuación, la disposición final segunda del Real Decreto- ley 23/2020, de 23 de junio, por el que se aprueban medidas en materia de energía y en otros ámbitos para la reactivación económica, modificó el artículo 79 de la Ley 66/1997, de 30 de diciembre, alterando el objeto del organismo autónomo y atribuyéndole "la identificación y adopción de medidas que garanticen a trabajadores y territorios afectados por la transición hacia una economía más ecológica, baja en carbono, un tratamiento equitativo y solidario, minimizando los impactos negativos sobre el empleo y la despoblación de estos territorios".

En cumplimiento de lo previsto en disposición final segunda del Real Decreto 500/2020, antes citado, se procede ahora a la aprobación del Estatuto del Instituto para la Transición Justa, O. A.

VI.- Consideraciones

No obstante, la oportunidad de la iniciativa y la idoneidad del texto proyectado en orden a dar cumplimiento de las exigencias legales derivadas de la regulación contenida en la Ley 40/2015, deben formularse algunas consideraciones en cuanto a la forma y el fondo del texto sometido a consulta.

A tal fin se distinguirá entre la memoria del análisis de impacto normativo (A) y el texto sometido a consulta, respecto del que se diferenciará entre el proyecto de Real Decreto (B) y el proyecto de Estatuto (C).

Antes debe señalarse que, aunque la naturaleza del proyecto sea principalmente organizativa, se echa en falta un mayor contenido normativo, entre otros, en aspectos tales como la determinación de la titularidad de la Presidencia o la designación del Director del organismo autónomo, así como la ausencia de referencias suficientemente expresivas del contenido y desarrollo de instrumentos de relevancia, como los Convenios de Transición Justa, razones estas que impiden considerar el texto remitido como un proyecto completo y suficientemente definido respecto de los cometidos y funciones a desempeñar -y el modo a cuyo través tendrá lugar- por el Instituto para la Transición Justa.

A.- Memoria

(i) La memoria identifica como situación que se regula la "modificación del real decreto que aprueba el estatuto del Instituto para la Reestructuración de la Minería del Carbón y Desarrollo Alternativo de las Comarcas Mineras (IRCM)", cuando lo que realmente opera es una derogación del estatuto del anterior IRCM y la aprobación del correspondiente al nuevo Instituto para la Transición Justa, tras su redenominación y nueva atribución de funciones, de manera que debería adecuarse la referencia, con objeto de precisar el alcance de la norma proyectada y de las transformaciones que opera en el ordenamiento jurídico.

(ii) No consta referencia alguna en la memoria a la inclusión -o no- del proyecto de Estatuto del Instituto para la Transición Justa en el Plan Anual Normativo. El artículo 25.3 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, establece que "cuando se eleve para su aprobación por el órgano competente una propuesta normativa que no figurara en el Plan Anual Normativo al que se refiere el presente artículo será necesario justificar este hecho en la correspondiente Memoria del Análisis de Impacto Normativo". Por su parte, el artículo 2.5 del Real Decreto 286/2017, de 24 de marzo, por el que se regulan el Plan Anual Normativo y el Informe Anual de Evaluación Normativa de la Administración General del Estado y se crea la Junta de Planificación y Evaluación Normativa, establece que "de conformidad con lo dispuesto en el artículo 25.3 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, las personas titulares de los Departamentos ministeriales podrán elevar al Consejo de Ministros para su aprobación propuestas normativas que no figuren en el Plan Anual, justificándolo adecuadamente en la Memoria del Análisis de Impacto Normativo..." de manera que no existe inconveniente en abordar la regulación sometida a consulta, pero es preciso que se incluya un apartado en la memoria al respecto, especificando si el proyecto está incluido en el Plan o justificando su inclusión, en caso contrario.

(iii) Como es sabido, la memoria del análisis de impacto normativo tiene por objeto analizar y exponer la trascendencia y el impacto que la norma proyectada opera en el entorno en el que se inserta. La regulación de las memorias de análisis enumera una serie de contenidos mínimos, como son el impacto económico y presupuestario o el impacto en materia de igualdad de género. El artículo 2.1.g) del Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre, por el que se regula la Memoria del Análisis de Impacto Normativo, bajo la rúbrica "otros impactos", prevé el análisis de cualquier otro extremo distinto de los enumerados que pudiera ser relevante a criterio del órgano proponente de la norma proyectada, prestando especial atención a los impactos de carácter social y medioambiental, al impacto en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad. Considerando el contenido de la norma proyectada y la función que el Instituto va a desempeñar en materia de transición energética y ejecución de la política europea -y española- relativa al Pacto Verde, sería conveniente incluir en la memoria un apartado relativo al análisis del impacto medioambiental. En este podría incluirse, además, una referencia a la labor que el organismo va a articular en orden al cumplimiento de la Agenda 2030 y en la consecución de los Objetivos de Desarrollo Sostenible adoptados en el marco de la Organización de las Naciones Unidas en 2015.

Por otro lado, y en relación con el impacto presupuestario, se dice en la página 26 de la memoria que el "derivado de este cambio organizativo sea de 1.435,73 miles de euros", mención que debe corregirse de conformidad con lo expuesto en el cuadro que consta a continuación.

(iv) Por último, se llama la atención sobre lo expresado en el apartado 7 de la memoria, relativo a la evaluación ex post, en relación con la cual se establece que la norma no se considera susceptible de evaluación por sus resultados. Como ya ha puesto de relieve el Consejo de Estado en varios de sus dictámenes (entre otros, en los dictámenes números 52/2019, de 14 de febrero, y 665/2020, de 17 de diciembre), lo establecido en el artículo 28.2 de la Ley del Gobierno, y en el artículo 3 del Real Decreto 286/2017, de 24 de marzo, por el que se regulan el Plan Anual Normativo y el Informe Anual de Evaluación Normativa de la Administración General del Estado y se crea la Junta de Planificación y Evaluación Normativa, no ha de ser entendido en el sentido de que determinadas normas hayan de ser objeto de evaluación ex post de forma necesaria; pero sí da unos criterios claros, que implican que, en determinados supuestos, esta evaluación resulta particularmente relevante.

Aun cuando se está ante una norma de carácter organizativo, en la medida en la que el Instituto realizará una actividad promocional y empleará recursos públicos, sería oportuno prever algún mecanismo de evaluación posterior de la actividad desarrollada.

B.- Proyecto de Real Decreto

B.1.- Parte expositiva

i)) En la formula promulgatoria se hace referencia a la deliberación del Consejo de Ministros en su reunión del día "xx de diciembre de 2020", fecha que debe actualizarse y adecuarse a la del momento en el que la aprobación del proyecto de Real Decreto tenga lugar.

B. II.- Parte dispositiva del Real Decreto

La disposición final primera del proyecto de Real Decreto opera una modificación del Real Decreto 500/2020, de 28 de abril, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, y se modifica el Real Decreto 139/2020, de 28 de enero, por el que se establece la estructura orgánica básica de los departamentos ministeriales, para añadir un nuevo apartado al artículo 1 disponiendo que la Presidencia del Organismo Autónomo Parques Nacionales corresponde a la persona titular del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico; modificar el artículo 4 para incluir que la Vicepresidencia del referido organismo corresponderá a la Secretaría de Estado de Medio Ambiente, y redactar el artículo 9 de manera que contemple que el Organismo Autónomo Parques Nacionales se adscribe al Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, a través de la Dirección General de Biodiversidad, Bosques y Desertificación.

Además, el apartado cuatro de la disposición final primera modifica la disposición adicional séptima del Real Decreto 500/2020, en correspondencia con las novedades que los apartados anteriores incorporan en relación con la Presidencia y Vicepresidencia del organismo.

El Consejo de Estado considera que, en la medida en la que este contenido no guarda relación con el objeto del real decreto, -la aprobación del Estatuto del Instituto para la Transición Justa-, por razones de técnica normativa, resulta aconsejable remitir esta regulación a un instrumento paralelo y simultáneo, aprovechando la tramitación habida para aprobarla separadamente.

C.- Proyecto de Estatuto

1.- El texto remitido consta de 19 artículos cuya estructura carece de división interna en títulos o capítulos que agrupen y diferencien los diferentes contenidos que aborda. Empero la comedida extensión del borrador, puede resultar clarificador y favorecer una mejor inteligencia de la norma incorporar una ordenación interna del articulado en "disposiciones generales" (artículos 1 a 4), "organización" (artículos 5 a 14) y "régimen jurídico" (artículos 15 a 19).

2.- En los artículos 8.6 y 14.3, debe corregirse la redacción para que de ella se infiera, de manera evidente, que la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, resulta de aplicación directa y no supletoria respecto de lo establecido en el proyecto de Real Decreto.

3.- El artículo 10 merece dos comentarios distintos. En primer lugar, se hace referencia a las funciones de la Dirección, que corresponden a "la persona titular de la Dirección", si bien no se concreta en ese ni en ningún otro precepto a quién corresponde ostentar este cargo, ni cuál es el procedimiento de designación del titular del órgano, los requisitos que deban ser tomados en consideración a tal fin, la duración del mandato y cese, ni a quién corresponde la elección, circunstancias todas que han de ser concretadas por el Estatuto.

Por otro lado, y también en relación con este artículo 10, que disciplina las funciones de la Dirección, señala que corresponderá a la persona titular velar por la consecución de los fines asignados al Instituto para la Transición Justa y ejercer la dirección del mismo, desempeñando las funciones que enumera. Entre otras, el apartado u) dispone: "La dirección estratégica, la evaluación y el control de los resultados de la Fundación Ciudad de la Energía-CIUDEN, F.S.P. adscrita al Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico a través del Instituto para la Transición Justa".

La redacción de este precepto debe cohonestarse con lo dispuesto en el artículo 85 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, que establece que el control de eficacia de las entidades del sector público institucional estatal será ejercido por las inspecciones de servicios del departamento al que estén adscritas. Esta Fundación -CIUDEN- está sometida a dicho control de eficacia, que, a tenor del citado artículo 85, corresponde ejercer a la Inspección General de Servicios del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico. A lo anterior no obsta el hecho de que la adscripción de la Fundación a ese departamento se realice a través del Instituto para la Transición Justa, en virtud del artículo 2.8.c) del Real Decreto 500/2020, de 28 de abril, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, y se modifica el Real Decreto 139/2020, de 28 de enero, por el que se establece la estructura orgánica básica de los departamentos.

4.- El artículo 11, bajo la rúbrica "organización interna", disciplina la estructura de las unidades con nivel orgánico de subdirección general que se incardinan en la Dirección del Instituto para la Transición Justa. Dado que el proyecto de Estatuto carece de un orden interno que haga evidente la realidad sobre la recae la regulación contenida en el precepto referido, se hace conveniente sugerir que se especifique que la organización interna que el artículo 11 disciplina es la de la Dirección y no la del organismo autónomo.

5.- Por último, debe señalarse que en el texto se aprecian numerosas discordancias de género y número, así como defectos de puntuación, por lo que resulta necesario proceder a una revisión general del mismo. Además, deben incorporarse ciertas correcciones de redacción de orden menor, tales como:

- En el artículo 8.3 in fine, relativo a la composición de la Comisión Permanente del Consejo Rector, se aprecia una errata (personas designadas por el Oleno, que hace referencia al Pleno).

- El artículo 15 contempla el régimen de recursos humanos y hace referencia, en dos ocasiones, al texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, si bien citando las dos primeras palabras con mayúscula (Texto Refundido). Sería conveniente su redacción en minúscula para adecuar la cita a las Directrices de técnica normativa, como se infiere de lo dispuesto en la regla 73 del anexo de la Resolución de 28 de julio de 2005, de la Subsecretaría, por la que se da publicidad al Acuerdo del Consejo de Ministros, de 22 de julio de 2005, por el que se aprueban las Directrices de técnica normativa.

Y, en mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones contenidas en el cuerpo de este dictamen, puede someterse a la aprobación del Consejo de Ministros el proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Estatuto del Instituto para la Transición Justa, O. A".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 11 de febrero de 2021

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMO. SR. MINISTRO DE POLÍTICA TERRITORIAL Y FUNCIÓN PÚBLICA.