Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 14 de enero de 2021, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"El Consejo de Estado, en virtud de Orden de V. E. de 16 de diciembre de 2020, recibida el día 17 siguiente, ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Real Decreto 1440/1999, de 10 de septiembre, por el que se regula el ejercicio de la pesca con artes de arrastre de fondo en el caladero nacional del Mediterráneo.

De antecedentes resulta:

Primero.- El proyecto sometido a dictamen

El proyecto sometido a dictamen se compone de un preámbulo, un único artículo y una disposición final, también única.

El preámbulo explica la modificación que se realiza en el Real Decreto 1440/1999, de 10 de septiembre, indicando que el Reglamento (UE) n.º 1380/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2013, sobre la Política Pesquera Común, y por el que se modifican los Reglamentos (CE) n.º 1954/2013 y (CE) n.º 1224/2009 del Consejo y se derogan los Reglamentos (CE) n.º 2371/2002 y (CE) n.º 639/2004 del Consejo y la Decisión 2004/585/CE del Consejo, establece en su parte III, para alcanzar objetivos de explotación sostenible, entre otras cuestiones, los tipos de medidas de conservación aplicables y los principios, objetivos y contenido que han de tener los planes plurianuales.

Recuerda el preámbulo que la Ley 3/2001, de 26 de marzo, de Pesca Marítima del Estado, en su artículo 10 permite al Ministro de Agricultura, Pesca y Alimentación establecer las características técnicas y condiciones de empleo de los artes de pesca autorizados para las distintas modalidades de pesca. Y que el Real Decreto 1440/1999, de 10 de septiembre, regula el ejercicio de la pesca con artes de arrastre de fondo en las aguas exteriores del caladero nacional del Mediterráneo, señalando en su artículo 13 cuáles son las prácticas no permitidas.

Recuerda también que el Reglamento (CE) n.º 1967/2006 del Consejo, de 21 de diciembre de 2006, relativo a las medidas de gestión para la explotación sostenible de los recursos pesqueros en el Mar Mediterráneo y por el que se modifica el Reglamento (CE) n.º 2847/93 y se deroga el Reglamento (CE) n.º 1626/94, establece, en su artículo 19, que los Estados miembros aprobarán planes de gestión plurianuales en sus aguas territoriales para determinadas poblaciones pesqueras. El plan aprobado por España es el establecido en la Orden AAA/2808/2012, de 21 de diciembre, que regula el Plan de Gestión Integral para la conservación de los recursos pesqueros en el Mediterráneo afectados por las pesquerías realizadas con redes de cerco, redes de arrastre y artes fijos y menores, para el período 2013-2017 y que ha sido prorrogado en tres ocasiones mediante,

- la Orden APM/1322/2017, de 29 de diciembre, que prorroga la vigencia de la Orden AAA/2808/2012, de 21 de diciembre, por la que se establece un Plan de Gestión Integral para la conservación de los recursos pesqueros en el Mediterráneo afectados por las pesquerías realizadas con redes de cerco, redes de arrastre y artes fijos y menores, para el período 2013-2017. - la Orden APA/1206/2018, de 14 de noviembre, que prorroga la vigencia de la Orden AAA/2808/2012, de 21 de diciembre, por la que se establece un Plan de Gestión Integral para la conservación de los recursos pesqueros en el Mediterráneo afectados por las pesquerías realizadas con redes de cerco, redes de arrastre y artes fijos y menores, para el período 2013-2017, y - la Orden APA/1254/2019, de 20 de diciembre, que prorrogó hasta el 31 de diciembre de 2020, el Plan de Gestión Integral para la conservación de los recursos pesqueros en el Mediterráneo afectados por las pesquerías con redes de cerco, redes de arrastre y artes fijos y menores, "tal y como está establecido en la Orden AAA/2808/2012, de 21 de diciembre".

Con la entrada en vigor del Reglamento (UE) 2019/1022 del Parlamento Europeo y el Consejo, de 20 de junio de 2019, que estableció un plan plurianual para la pesca demersal en el Mediterráneo occidental y modificó el Reglamento (UE) n.º 508/2014, la Orden APA/423/2020, de 18 de mayo, estableció un nuevo plan de gestión para la conservación de los recursos pesqueros demersales en el mar Mediterráneo, adaptando los requisitos y medidas técnicas establecidas en el citado reglamento, y poniendo en marcha un plan que afecta a la flota de arrastre española en el Mediterráneo occidental. En espera de una regulación actualizada de las pesquerías de cerco -dice el preámbulo- en vez de prorrogar todo lo dispuesto en la Orden AAA/2808/2012, de 21 de diciembre, este año se ha optado por prorrogar la vigencia de la orden de 2012 para artes fijos y menores y cerco, pero no para el arrastre de fondo, que pasa a regularse mediante la meritada Orden APA/423/2020, de 18 de mayo, así como por el Real Decreto 1440/1999, de 10 de septiembre, a partir del 1 de enero de 2021, con el contenido que el mismo tendrá una vez aprobado el real decreto ahora sometido a consulta. La consecuencia es que la prohibición para el arrastre de fondo de llamado "tren de bolos" hasta el 31 de diciembre de 2020, establecida en el artículo 10 de la Orden AAA/2808/2012, de 21 de diciembre, debe pasar al Real Decreto 1440/1999, de 10 de septiembre, que regula la actividad de los buques arrastreros en el mar Mediterráneo, de modo que se integren en un solo cuerpo normativo la totalidad de las disposiciones reguladoras del arrastre en el Mediterráneo.

El preámbulo termina indicando que la norma se adecua a los principios de buena regulación, necesidad y eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, eficiencia, y transparencia, y se dicta en virtud del artículo 31 de la Ley 3/2001, de 26 de marzo, y de la disposición final segunda del Real Decreto 1440/1999, de 10 de septiembre, por el que se regula la pesca con artes de arrastre de fondo en el caladero nacional del Mediterráneo, y de lo establecido en el artículo 149.1.19.ª de la Constitución, que atribuye al Estado competencia exclusiva en materia de pesca marítima, habiéndose recabado durante su tramitación el informe del Instituto Español de Oceanografía, consultado a las comunidades autónomas con litoral en el mar Mediterráneo, dado audiencia al sector pesquero afectado, y comunicado a la Comisión Europea.

Respecto a la parte articulada, el artículo único introduce un nuevo apartado "f)" en el artículo 13 del Real Decreto 1440/1999, de 10 de septiembre, que regula el ejercicio de la pesca con artes de arrastre de fondo en el caladero nacional del Mediterráneo, cuyo texto es el siguiente:

f) La utilización y tenencia a bordo de artes de arrastre dotados del sistema conocido como "tren de bolos" y similares, entendiendo por tales aquéllos que contienen un dispositivo situado en la parte inferior de la red compuesto por discos, cilindros o esferas, en forma de rueda, diseñados para su empleo en fondos rocosos y arrecifes; o cualquier otro mecanismo añadido a la relinga inferior o burlón, de forma que ésta nunca sobrepase los 65 milímetros de diámetro o los 220 milímetros de circunferencia.

La disposición final única señala que la modificación entrará en vigor el 1 de enero de 2021.

Segundo.- La memoria del análisis de impacto normativo

La memoria del análisis del impacto normativo recoge casi con las mismas palabras lo mismo que señala el preámbulo del proyecto de Real Decreto, antes expuesto. Y concluye indicando que la finalidad de la norma es dar continuidad normativa a la prohibición de uso del denominado "tren de bolos" en vigor, relativa a la modalidad de arrastre de fondo: "El real decreto se limita a incorporar la regulación sobre el tren de bolos en el Real Decreto que regula el ejercicio de la pesca de arrastre en el Mediterráneo, sin alterar su contenido".

La aplicación de la norma puede tener repercusiones económicas favorables para los pescadores, ya que su objetivo es la pesquería sostenible. Da continuidad a medidas existentes en la actualidad, por lo que no es de esperar impacto alguno de especial relevancia. Ahora bien, "el cálculo del beneficio económico potencial es extremadamente complejo porque son múltiples los factores a tener en cuenta y cada uno de ellos está afectado por parámetros distintos e independientes en origen entre sí, aunque luego repercutan unos sobre otros (precio del combustible, salarios, pertrechos, precio de venta de las capturas, o estacionalidad de los precios)". No existen efectos sobre la competencia en el mercado, no se prevén desequilibrios con las capturas que realizan otros artes de pesca y no afecta a la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado. La publicación de la norma propuesta no implica, en principio, incidencia presupuestaria alguna para el departamento. No se prevén nuevas cargas respecto de la regulación anterior.

Su impacto en función del género es nulo. No existen impactos en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad. El impacto sobre la infancia y la adolescencia es nulo. No se aprecia que de sus contenidos pueda deducirse incidencia alguna sobre la familia. El proyecto no tiene impacto medioambiental.

En cuanto a la tramitación, se ha prescindido del trámite preceptivo establecido en el artículo 26.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (consulta pública con carácter previo a la elaboración del texto a través del portal web del departamento) porque, de acuerdo con las excepciones que contiene dicho apartado, la propuesta no tiene impacto en la actividad económica, no impone obligaciones relevantes a sus destinatarios y regula un aspecto parcial de una materia ya regulada por el Real Decreto 429/2004, de 12 de marzo, por el que se establecen medidas de ordenación de la flota pesquera de cerco, y la Orden ARM/2529/2011, de 21 de septiembre, por la que se regula la pesca con artes de cerco en el caladero Mediterráneo.

Se ha efectuado la consulta a las comunidades autónomas afectadas, se ha recabado el informe del Instituto Español de Oceanografía (artículos 12.1 y 31 de la Ley 3/2001, de 26 de marzo, y artículo 3.2.d) del Real Decreto 1950/2000, de 1 de diciembre), se ha evacuado el trámite de audiencia e información públicas a través del portal web del departamento, se ha pedido la opinión de las organizaciones o asociaciones reconocidas por ley que agrupan o representan a las personas cuyos derechos o intereses legítimos son afectados por la norma y cuyos fines guardan relación directa con su objeto, y se ha solicitado del Ministerio de Política Territorial y Función Pública el informe previsto en el artículo 26.5 párrafo 6.º de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre.

Aunque no se incorpora novedad alguna respecto del Plan establecido por la Orden AAA/2808/2012, de 21 de diciembre, para la modalidad de cerco, se ha comunicado a la Comisión Europea, conforme a lo previsto en el artículo 7.3 del Reglamento (CE) n.º 1967/2006 del Consejo, de 21 de diciembre.

La norma no se encuentra entre las susceptibles de evaluación a los efectos del Plan Normativo (artículo 28.2 de la Ley del Gobierno, y artículos 2.5 y 3 del Real Decreto 286/2017, de 24 de marzo, que regulan el Plan Anual Normativo y el Informe Anual de Evaluación Normativa).

Tercero.- Expediente e informes

El expediente está integrado por los siguientes documentos:

* Índice numerado de documentos que integran el expediente. * Texto del proyecto sometido a dictamen. * Memoria del análisis de impacto normativo. * Informe del artículo 26.5, párrafo cuarto, de la Ley 50/1997 y de tramitación de la Secretaría General Técnica del departamento. * Informe del artículo 26.5.6.º del Ministerio de Política Territorial y Función Pública. * Petición de informe del artículo 26.9 al Ministerio de Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática. * Informe del Instituto Español de Oceanografía. * Certificado de participación pública. * Envíos a comunidades autónomas y sectores afectados. * Observaciones recibidas. * Cuadro de valoración de observaciones.

El Instituto Español de Oceanografía ha informado, el 10 de diciembre de 2020, que el proyecto tiene por objeto introducir un nuevo artículo con el objetivo de prohibir la utilización y tenencia a bordo de artes conocidos como "tren de bolos". Dicho artículo ya estaba incluido en la Orden AAA/2808/2012, de 21 de diciembre, cuyas disposiciones para el arrastre pasan a regularse mediante la Orden APA/423/2020, de 18 de mayo, así como por el Real Decreto 1440/1999, de 10 de septiembre. Por tanto, se considera adecuado incluir este nuevo artículo para mantener la prohibición de uso y tenencia a bordo del denominado "tren de bolos".

Se ha solicitado, el 30 de noviembre de 2020, del Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática, el informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación previsto en el artículo 26.9 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, con el objeto de asegurar la coordinación y la calidad de la actividad normativa del Gobierno. No ha sido emitido o no obra en el expediente. La Dirección General de Régimen Jurídico Autonómico y Local del Ministerio de Política Territorial y Función Pública ha informado que el proyecto se dicta en ejercicio de la competencia exclusiva del Estado en materia de pesca marítima (149.1.19.ª de la CE) y no formula observaciones de carácter competencial. Señala que "no obstante, desde un punto de vista formal se ha de señalar que el apartado A.1 de la MAIN dispone que "la orden se limita a incorporar la regulación sobre el tren de bolos en el Real Decreto que regula el ejercicio de la pesca de arrastre en el Mediterráneo, sin alterar su contenido. Sin embargo, el proyecto normativo remitido tiene rango de real decreto, en consonancia con el rango de la norma que modifica, el Real Decreto 1440/1999. Por lo tanto, sería necesario adaptar este punto de la MAIN a lo previsto en el texto del proyecto analizado". El defecto se ha corregido en el texto final.

La Secretaría General Técnica del departamento examina y confirma la regularidad de la tramitación y no formula observaciones, porque ha participado en la elaboración de la norma.

Cuarto.- Consultas al sector

El 11 de diciembre de 2020, el Subdirector General de Caladero Nacional y Aguas de la Unión Europea de la Dirección General de Pesca Sostenible, informa que, entre el 1 y el 11 de diciembre de 2020, ha estado abierto en el apartado de participación pública de la página web del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, el procedimiento de audiencia e información públicas del proyecto y que se han recibido alegaciones, que obran en el expediente.

Los armadores de arrastre de la Cofradía de Pescadores de Burriana están de acuerdo con la prohibición de cualquier artilugio que se utilice para poder pescar sobre fondos rocosos o arrecifes, pero no con la redacción, porque cuando dice "cualquier mecanismo en la relinga inferior que sobrepase los 65 milímetros de diámetro" se están eliminando los bolos o barriletes de goma que en algunas zonas usan para evitar embarres, y que, de la manera en que se usan para tal fin, lo único que hacen es evitar que la relinga inferior tenga un contacto total con el fondo, lo que supone mayor protección para todos los organismos que se encuentran depositados en él, así como para el propio fondo marino. "Debe distinguirse entre los distintos tipos de bolos, permitiendo la utilización de un número máximo de barriletes de goma de hasta 15 centímetros de diámetro para evitar los embarres, ya que en algunos fondos de barro, son indispensables". Adjuntan imágenes de los bolos utilizados en Burriana para pescar en fondos de fango. Las fotografías no obran en el expediente.

La Cofradía de Pescadores de Santa Pola afirma que la redacción del texto es demasiado amplia y contraria a la práctica de la pesca de arrastre en el Mediterráneo, incoherente con la finalidad de esta modificación, porque en el puerto de Santa Pola se usan los bolos en el arrastre, pero no para fondos rocosos y arrecifes, sino para zonas fangosas, evitando así la pérdida del aparejo. Adjuntan justificación pericial cuya conclusión es que "no hay que confundir los trenes de bolos, dispositivos situados en la parte inferior de la red compuesto por discos, cilindros o esferas en forma de rueda diseñados para su empleo en fondos rocosos y arrecifes. Con los dispositivos realizados con flotadores, los cuales, situados en el burlón, tienen como objetivo reducir el impacto del aparejo sobre el lecho marino, evitando las embarradas y pérdidas de redes. Tal y como viene reflejado en el RC [Reglamento (UE)] 1380/2013 y su enfoque ecosistémico de la actividad pesquera". Solicitan que se modifique el borrador eliminando "cualquier otro mecanismo".

La Federación Murciana de Cofradías de Pescadores informa el proyecto de forma favorable.

La Federación Territorial de Cofradías de Pescadores de Barcelona informa que la modificación no es menor, sino de gran trascendencia para la viabilidad de las pesquerías de arrastre en el Mediterráneo. La razón de ser la prohibición vigente es impedir el empleo en fondos rocosos y arrecifes del llamado "tren de bolos", pero no impedir que se puedan seguir realizando labores de pesca en fondos permitidos, como la captura de crustáceos, ni impedir el uso de elementos que coadyuven a un mejor deslizamiento (por menor rozamiento) de la relinga inferior sobre el fondo marino, evitando el desgaste de los aparejos y reduciendo el impacto en el medio marino. No tiene justificación añadir "cualquier otro mecanismo añadido a la relinga inferior o burlón, de forma que ésta nunca sobrepase los 65 milímetros de diámetro o los 220 mm de circunferencia", porque la propia relinga puede tener un diámetro superior a los 65 mm, lo que demuestra que o bien se acaba llegando al absurdo o se manifiesta desconocimiento del funcionamiento de tales elementos en los artes de arrastre. El "carro de la gamba" (que no "tren de bolos") que montan los arrastreros del Mediterráneo tiene la finalidad de ser utilizado en fondos fangosos (los propios de los caladeros de la gamba) y evitar que el arte se "clave" en aquel y pueda perderse el aparejo, con pérdida económica y afectación al medio. Son aparejos que no están diseñados para faenar en zonas prohibidas de fondos rocosos o de arrecifes. El "tren de bolos", utilizado en algunos países del Norte de Europa con el fin de poder faenar en determinados fondos irregulares, no necesariamente rocosos, y nunca "arrecifes", expresión fuera de lugar, está formado por esferas metálicas de gran peso, unidas mediante cadena, no es utilizado por la flota de arrastre del Mediterráneo. "A lo que en este caso lleva el exceso de celo en la labor normativa es el contrario al deseado, pues se prohíbe el uso de elementos que, precisamente, lo que procuran es una menor afectación de los aparejos de pesca sobre el fondo marino, así como un menor desgaste de los mismos, haciendo posible el ejercicio de la Pesca de Arrastre". Formulan esta solicitud: que "no se proceda a la incorporación del artículo 10 de la Orden AAA/2808/2012 en su redacción actual y, en su caso, se proceda a la modificación total de su contenido, estableciendo una clara y específica definición de lo que debe entenderse por "Tren de Bolos", se suprima la prohibición genérica que establece el precepto (...) así como se suprima también, y consecuentemente, la prohibición relativa al uso de cualquier otro mecanismo añadido a la relinga inferior o burlón, de forma que ésta nunca sobrepase los 65 milímetros de diámetro o los 220 milímetros de circunferencia por irreal y contraria a las prácticas más respetuosas, habituales y sostenibles de la Pesca de Arrastre".

La Federación Balear de Cofradías de Pescadores señala que para prohibir hay que definir qué es el "tren de bolos". Propone que se modifique el artículo 2 del real decreto, señalando que se denomina "arrastre de fondo" a la modalidad de pesca que se ejerce por un buque que remolca, en contacto con el fondo, un arte de red con objeto de capturar especies marinas destinadas al consumo humano o a la industria de transformación. Y, señalado esto, se diga: "2. Se entiende por "tren de bolos" el mecanismo que contiene un dispositivo situado en la parte inferior de la red compuesto por discos, cilindros o esferas rodantes, diseñados para su empleo sobre fondos rocosos y arrecifes". Entonces sí podría modificarse el apartado "f" del artículo 13 prohibiendo "f) La utilización o tenencia a bordo de artes de arrastre dotados del sistema conocido como "tren de bolos"", eliminándose la palabra "similares", al haberse definido claramente el concepto, plenamente identificable. Tampoco procede establecer medida alguna para el diámetro o circunferencia de la relinga, puesto que esta modalidad de pesca utiliza diversos dispositivos, además del plomo, que sirven exclusivamente para evitar que la relinga se embarre y para preservarla lo máximo posible del roce con el fondo marino. Estos dispositivos tienen medidas diferentes que pueden ser incluso mayores a los que se proponen en el proyecto.

La Federación Andaluza de Cofradías de Pescadores (FACOPE) y la Federación Andaluza de Asociaciones Pesqueras (FAAPE) señalan exactamente lo mismo.

La Comisión Interfederativa de Cofradías de Pescadores de la Comunidad Valenciana señala que es necesaria, a los efectos de la seguridad jurídica, la definición de lo que se considera "tren de bolos" por la inseguridad jurídica que dicho término genera. La libre interpretación que puede plantearse por cada miembro perteneciente a los servicios de inspección, a efectos sancionadores, obliga a excluir los elementos de mera protección del arte sin efectos sobre los fondos rocosos, autorizándose el mecanismo consistente en una relinga con piezas de caucho o plástico que se utiliza para fondos de fango líquido en fondos de 500 a 800 metros.

Ninguna de las observaciones ha sido atendida, porque no se trata de una nueva incorporación, sino de un cambio de ubicación de la medida dentro de la regulación de la pesca en el Mediterráneo. "Esta definición lleva funcionando y en vigor desde el año 2012, no se entiende que se plantee la inseguridad jurídica". Quinto.- Consulta a las comunidades autónomas

El proyecto ha sido enviado a todas las comunidades autónomas. Solo ha intervenido la Dirección General de Pesca del Departamento de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación de la Generalidad de Cataluña, indicando que la problemática del "tren de bolos" y de su uso sobre fondos rocosos se dio en algunas zonas de Cataluña sobre los años ochenta y principios de los noventa, cuando alguna embarcación armaba sobre la relinga de plomos de la red de arrastre grandes esferas que le permitían remontar estructuras de rocas y acceder a caladeros que tradicionalmente habían sido exclusivos de la flota de palangre de fondo, por lo que el Decreto 81/1988 de la Generalidad de Cataluña prohibió el uso de dichos dispositivos para las aguas interiores. Esta práctica desapareció con el despliegue de la inspección pesquera y actualmente no tenemos constancia de que se practique. "Contrariamente, la pesca de arrastre de fondo en fondos blandos, especialmente los fangosos requiere para evitar el enfangue de la boca del arte del uso de bolas de plástico de goma o plástico rígido de diámetro superior a los 65 mm de diámetro que prevé el artículo que ahora quiere incorporarse al Real Decreto 1440/1999, de 10 de septiembre, por el que se regula el ejercicio de la pesca con artes de arrastre de fondo en el caladero nacional del Mediterráneo. Este artículo se corresponde con el artículo 10 de la Orden AAA/2808/2012, de 21 de diciembre, por la que se establece un Plan de Gestión Integral para la conservación de los recursos pesqueros en el Mediterráneo afectados por las pesquerías realizadas con redes de cerco, redes de arrastre y artes fijos y menores, para el período 2013-2017".

La incorporación de este artículo al Plan, que inicialmente pasó desapercibida, creó grandes conflictos con el sector en el momento en que la inspección actuó poniendo de manifiesto que las dimensiones máximas que contempla no se adaptaban a la realidad. "A nuestro entender, en una época en la que en los puertos se están tomando medidas para limitar el incremento de esfuerzo limitando las dimensiones de los artes y promoviendo la mejora de la selectividad (...) con serias medidas de reducción de esfuerzo, la incorporación del artículo del tren de bolos al Decreto de arrastre puede ser una medida del todo inoportuna, especialmente si se mantienen los límites pocos realistas de diámetro y perímetro previstos. Por lo anterior informamos negativamente a la incorporación del articulo con las dimensiones máximas en el previstas".

Sexto.- En tal estado de tramitación, el expediente fue remitido a este Consejo de Estado para consulta con el carácter de urgente.

CONSIDERACIONES

I.- Objeto y carácter del dictamen

Se somete a dictamen el proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Real Decreto 1440/1999, de 10 de septiembre, por el que se regula el ejercicio de la pesca con artes de arrastre de fondo en el caladero nacional del Mediterráneo.

El presente dictamen se emite con carácter preceptivo en virtud de lo dispuesto en los apartados segundo y tercero del artículo 22 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, que se refieren, respectivamente, a las disposiciones reglamentarias que se dicten en ejecución, cumplimiento o desarrollo del derecho comunitario europeo y a los reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes y a sus modificaciones, pues como ya lo hiciera la Orden APA/423/2020, da cumplimiento a lo regulado en el Reglamento (UE) 2019/2022 (modificado por el Reglamento (UE) 2019/1241), por el que se establece un plan plurianual para la pesca demersal en el Mediterráneo occidental, y es reglamento ejecutivo que desarrolla el artículo 31 de la Ley 3/2001, de 26 de marzo, de Pesca Marítima del Estado, puesto que modifica el Real Decreto 1440/1999. Cuestión distinta es que la habilitación para dictar la norma esté mal citada en el preámbulo, materia sobre la que se vuelve más adelante en este dictamen.

II.- Competencia del Estado

El real decreto que se modifica indica que "la normativa contenida en este Real Decreto constituye legislación de pesca marítima, al amparo del artículo 149.1.19.ª de la Constitución, salvo los artículos 4 y 8, el párrafo segundo del artículo 9 y la disposición transitoria única, que constituyen normativa básica de ordenación del sector pesquero y se dictan, asimismo, al amparo del artículo 149.1.19.ª de la Constitución". Siendo el proyecto una modificación del real decreto en vigor, la competencia que se ejerce es la misma.

III.- Tramitación del expediente

Se han observado las exigencias de índole procedimental previstas en el artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

La iniciativa normativa ha sido impulsada por el centro directivo competente mediante la formulación del proyecto, del cual consta en el expediente el texto de la versión definitiva, y al que se acompaña la memoria del análisis de impacto normativo, que integra la memoria justificativa, la memoria económica y el informe sobre el impacto por razón de género, exigidos por el artículo 26.3 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, conforme con lo dispuesto en el Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio, por el que se regula la memoria del análisis de impacto normativo.

Se han recabado los informes, dictámenes y aprobaciones previas que resultan preceptivos, incluido el del Instituto Español de Oceanografía, preceptivo conforme a lo dispuesto en el artículo 31 de la Ley 3/2001, de 26 de marzo, de Pesca Marítima del Estado.

Ha informado la Secretaría General Técnica del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, de acuerdo con lo requerido por el artículo 26.5, párrafo cuarto, de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

Se ha recibido el informe 26.5, 6.º párrafo, de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, del Ministerio de Política Territorial y Función Pública.

De acuerdo con el artículo 26.9 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, se ha remitido el proyecto al Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática, con el objeto de asegurar la coordinación y la calidad de la actividad normativa del Gobierno, pero su informe no ha sido emitido o no obra en el expediente. De no haberse emitido debe notificarse a dicho departamento que no procede elaborarlo, ni debe incorporarse al expediente el mismo, dado que, conforme a lo dispuesto en el artículo 2.2, párrafo tercero, de la Ley Orgánica 3/1980, en los asuntos que hubiera dictaminado la Comisión Permanente del Consejo de Estado, solo podrá informar el Consejo de Estado en Pleno.

Se ha consultado a las comunidades autónomas, en atención al deber general de cooperación que, según el artículo 3.1.k) de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, debe presidir las relaciones entre las Administraciones Públicas.

Se ha prescindido de la consulta previa establecida en el artículo 26.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, porque, en este caso, no era necesaria. Se ha evacuado, en cambio, el trámite de audiencia e información públicas exigido en virtud del artículo 105.a) de la Constitución Española y que debe realizarse a través del portal web del departamento según lo dispuesto en el artículo 26.6 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, con el fin de garantizar la audiencia de los ciudadanos interesados, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones legalmente reconocidas que los agrupen o representen y cuyos fines guarden relación directa con el objeto de la disposición. Se ha incorporado en el expediente el certificado que acredita la realización de la consulta.

Se ha recabado la opinión de las organizaciones o asociaciones reconocidas por ley que agrupan o representan a las personas cuyos derechos o intereses legítimos pueden verse afectados por la norma y cuyos fines guardan relación directa con su objeto (artículo 26.6 primer párrafo in fine de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre).

Se ha comunicado el proyecto a la Comisión Europea (artículo 7.3 del Reglamento (CE) n.º 1967/2006 del Consejo, de 21 de diciembre).

IV.- Rango de la norma.

El rango de real decreto es el adecuado dado que lo que se modifica es un real decreto.

V.- Habilitación normativa

Señala el preámbulo del proyecto que este se dicta "en virtud del artículo 31 de la Ley 3/2001, de 26 de marzo, y de la disposición final segunda del Real Decreto 1440/1999, de 10 de septiembre, por el que se regula la pesca con artes de arrastre de fondo en el caladero nacional del Mediterráneo". Ello es incorrecto.

En su momento señaló la Dirección General de Régimen Jurídico Autonómico y Local del Ministerio de Política Territorial y Función Pública que la memoria decía: "La orden se limita a incorporar la regulación sobre el tren de bolos en el Real Decreto que regula el ejercicio de la pesca de arrastre en el Mediterráneo, sin alterar su contenido". Lo cual no era posible porque el proyecto lo era de real decreto, no de orden ministerial. Y, por eso, la memoria se corrigió. Pero no se corrigió el texto del preámbulo del proyecto. Al parecer -no obra el borrador original en el expediente- ello deriva de que empezó a tramitarse como orden ministerial. Para una orden ministerial la habilitación estaría en la ley y en el real decreto, pero para modificar el real decreto la habilitación está solo en la ley, por lo que debe corregirse el preámbulo y señalar que la habilitación para el ejercicio de la potestad reglamentaria está en el artículo 31 de la Ley 3/2001, de 26 de marzo, de Pesca Marítima del Estado, suprimiendo la mención de que se dicta "en virtud (...) y de la disposición final segunda del Real Decreto 1440/1999, de 10 de septiembre, por el que se regula la pesca con artes de arrastre de fondo en el caladero nacional del Mediterráneo".

Con esta modificación del real decreto se pretende completar la regulación de artes de pesca, una regulación que debería haber estado en el nuevo Plan regulado por la Orden APA/423/2020. Pero esta se limitó a regular otros aspectos del Plan (días de pesca como unidad de esfuerzo y vedas) dejando la regulación de los artes en la Orden AAA/2808/2012, de 21 de diciembre, por la que se establece un Plan de Gestión Integral para la conservación de los recursos pesqueros en el Mediterráneo. En dicha orden estaba, y sigue estando, la regulación de otros artes distintos del ahora regulado, al menos hasta diciembre de 2021.

Es decir, al aprobarse el nuevo Plan por la nueva Orden APA/423/2020, esta se limitó a prorrogar lo establecido en el plan anterior de 2012. Con posterioridad, una nueva orden, muy reciente, la Orden APA/1211/2020, de 10 de diciembre, extendió dicha prórroga hasta el 21 de diciembre de 2021. Pero lo hizo solo y exclusivamente para la modalidad de cerco y artes fijos y menores, no para el arrastre.

Al no haberse prorrogado la restricción especial del uso de este arte de arrastre sería necesario regularlo. Lo que se hace ahora es recuperar la prohibición que quedó pendiente en las dos órdenes de 2020 con el establecimiento del nuevo Plan y con la exclusión de su prórroga.

Aun así debe ahora reiterarse lo que se señaló en el dictamen número 260/2020, de 16 de abril, relativo al proyecto de lo que acabaría siendo dicha orden, en el sentido de que "sería recomendable que se pusiese en marcha una iniciativa normativa encaminada a actualizar el régimen jurídico contenido en el Real Decreto 1440/1999, de 10 de septiembre, en la medida en que algunas de sus previsiones, aun estando formalmente vigentes, han sido desplazadas por otras disposiciones dictadas a nivel tanto europeo como nacional -véase, por ejemplo, la incompatibilidad existente entre la disposición final segunda del Real Decreto 1440/1999, de 10 de septiembre, que parece conferir carácter vinculante al informe del Instituto Español de Oceanografía, y los artículos 31 de la Ley 3/2001, de 26 de marzo, y 3.2.d) del Real Decreto 1950/2000, de 1 de diciembre, de los que claramente se desprende que tal informe es preceptivo mas no vinculante-".

A ello se añade el diferente rango normativo, circunstancia que provoca que haya medidas que tengan que estar en el tantas veces citado Real Decreto 1440/1999, anterior a la propia Ley 3/2001, de 26 de marzo, de Pesca Marítima del Estado, formalmente ajeno al Plan. Mantener en vigor el real decreto genera disfunciones, entre ellas, una poco razonable desde el punto de vista de la técnica normativa: el hecho de que, a pesar de estar en vigor el real decreto desde 1999, las normas sobre este arte de pesca estuvieran en la Orden AAA/2808/2012, de 21 de diciembre, prorrogada, pero solo para otros artes, por la citada Orden APA/1211/2020, de 10 de diciembre. Ahora no se hace otra cosa que enmendar el error ya señalado en el referido dictamen. Error que por lo demás no es de extrañar que ocurriera, dado que la Orden AAA/2808/2012 no fue sometida a dictamen de este Consejo de Estado.

La situación es complicada de entender para quienes no conozcan la evolución de estas normas, por lo que conviene explicar más claramente en el preámbulo la causa de la introducción en el real decreto de esta prohibición que antes estaba en la orden. Están vigentes todas las limitaciones de artes de pesca del anterior plan en virtud de la última orden citada, salvo la que no se incluyó (artes de arrastre), pues para la modalidad de cerco y artes fijos y menores se ha prorrogado la Orden AAA/2808/2012. Pero no está prorrogado el artículo 10 de la misma (que regula el arrastre) y por eso es necesario conservar la regulación, ahora en el real decreto, que regula todas las artes de arrastre en el Mediterráneo.

VI.- La indeterminación jurídica del concepto "tren de bolos"

El "tren de bolos", pese a las objeciones de muchos de los representantes del sector y de la Comunidad Autónoma de Cataluña, aparece en otras normas. Por ejemplo, la Orden APA/16/2002, de 2 de enero, por la que se establece un plan de pesca para la pesquería de arrastre de fondo en el Caladero Nacional del Cantábrico y Noroeste, señalaba en su artículo 4 (hoy derogado por la Orden APA/910/2006, de 21 de marzo) lo siguiente (énfasis añadido):

Artículo 4. Zona reservada para los artes de arrastre tradicionales. 1. En la zona que se extiende hasta las 12 millas, medidas desde las líneas de base rectas, sólo podrán utilizarse artes de arrastre de "baka" y a la pareja tradicionales. Consecuentemente, dicha zona queda vedada para la utilización de artes de arrastre dotados de sistemas de "tren de bolos" y similares diseñados para su empleo en fondos rocosos.

También la Orden APA/910/2006, de 21 de marzo, que regulaba la pesca con determinados tipos de arrastre de fondo en todo el Caladero Nacional (derogada en su totalidad por la Orden AAA/1406/2016, de 18 de agosto) establecía lo siguiente (énfasis añadido):

Artículo 2. Prohibiciones. 1. Queda prohibida la utilización y la tenencia a bordo, de los siguientes tipos de artes y modalidades de pesca de arrastre: a) Los artes de arrastre dotados de sistemas de tren de bolos diseñados para su empleo en fondos rocosos. b) Los sistemas de tangones.

Y la Orden APA/79/2006, de 19 de enero, por la que se establece un plan integral de gestión para la conservación de los recursos pesqueros en el Mediterráneo, que no está derogada pero que dejó de ser aplicable el 15 de febrero de 2008, en que terminó la vigencia del plan, determinaba lo siguiente (énfasis añadido): Artículo 6. Prohibición de determinados tipos de arrastre. 1. Queda prohibida la utilización y tenencia a bordo, de artes de arrastre dotados del sistema conocido como "tren de bolos" y similares, entendiendo por tales aquellos que contienen un dispositivo situado en la parte inferior de la red compuesto por discos, cilindros o esferas en forma de rueda diseñados para su empleo en fondos rocosos y arrecifes. 2. Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 1 de este artículo que imposibilita el uso de los artes de arrastre dotados de sistemas de "tren de bolos" y similares, la Secretaría General de Pesca Marítima podrá, previo informe del Instituto Español de Oceanografía, autorizar, por fuera de la zona que se extiende más allá de las 12 millas, medidas desde las líneas de base rectas, el uso de este tipo de artes.

Y, sobre todo, el artículo 10 de la Orden AAA/2808/2012, de 21 de diciembre, por la que se establece un Plan de Gestión Integral para la conservación de los recursos pesqueros en el Mediterráneo afectados por las pesquerías realizadas con redes de cerco, redes de arrastre y artes fijos y menores, para el período 2013-2017, y después, hasta hoy por la prórroga de la misma en varias órdenes ministeriales, que es la que este real decreto viene a sustituir, ya que no se prorrogará más para el arrastre. En este caso el precepto es bastante más detallado. Dice lo siguiente:

Artículo 10. Medidas específicas para reducir los efectos de las actividades pesqueras en los ecosistemas marinos. Queda prohibida la utilización y tenencia a bordo de artes de arrastre dotados del sistema conocido como "tren de bolos" y similares, entendiendo por tales aquellos que contienen un dispositivo situado en la parte inferior de la red compuesto por discos, cilindros o esferas, en forma de rueda, diseñados para su empleo en fondos rocosos y arrecifes; o cualquier otro mecanismo añadido a la relinga inferior o burlón, de forma que ésta nunca sobrepase los 65 milímetros de diámetro o los 220 milímetros de circunferencia.

Atendido este texto, y el hecho de que se reproduce exactamente en sus mismos términos pero ahora como artículo 13.f) del Real Decreto 1440/1999, a pesar de las alegaciones realizadas por los representantes del sector en cuanto a indeterminación jurídica y otros alegatos, es lo cierto que la norma lleva en vigor ocho años y se viene aplicando con el suficiente sentido común como para que los servicios de inspección no consideren "tren de bolos" aquellos aparejos o sus mejoras cuya finalidad no es arrastrar sobre roca, sino la pesca en terrenos fangosos o arenosos.

Ello no obstante, dado que el cambio de "lugar", es decir, el paso de la orden ministerial al real decreto, el debate generado podría aprovecharse para, a la vista de las alegaciones, dotar de mayor precisión técnica (sin dejarlo a la interpretación de los inspectores) a la regulación, tanto de este arte como de los artes "similares" y asegurar que no hay malentendidos respecto a exactamente qué aplicaciones de este arte (o más bien similares a este arte) están permitidas y cuáles están exactamente prohibidas.

VII.- Sobre la disposición final

Atendidas las fechas, la disposición final debería decir "el presente real decreto entrará en vigor el mismo día de su publicación en el Boletín Oficial del Estado".

En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones formuladas en el cuerpo de este dictamen, puede V. E. elevar al Consejo de Ministros, para su aprobación, el proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Real Decreto 1440/1999, de 10 de septiembre, por el que se regula el ejercicio de la pesca con artes de arrastre de fondo en el caladero nacional del Mediterráneo".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 14 de enero de 2021

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMO. SR. MINISTRO DE AGRICULTURA, PESCA Y ALIMENTACIÓN.