Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 14 de enero de 2021, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de la Orden de V. E. de 9 de diciembre de 2020, con registro de entrada el día siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se desarrolla la aplicación del artículo 167 bis del Reglamento (UE) n.º 1308/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, y se fijan los requisitos y el contenido de la norma de comercialización en el sector del aceite de oliva.

ANTECEDENTES

De antecedentes resulta:

Primero. Proyecto

Se somete a consulta el proyecto de Real Decreto por el que se desarrolla la aplicación del artículo 167 bis del Reglamento (UE) n.º 1308/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, y se fijan los requisitos y el contenido de la norma de comercialización en el sector del aceite de oliva (en adelante, el Proyecto).

El texto remitido a este Consejo consta de un preámbulo, ocho artículos, una disposición adicional y dos disposiciones finales.

El preámbulo explica la finalidad de la norma proyectada, que viene a establecer el régimen jurídico aplicable a las normas nacionales de comercialización que el Ministro de Agricultura, Pesca y Alimentación podrá aprobar al amparo de lo dispuesto en el futuro artículo 167 bis del Reglamento (UE) n.º 1308/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, con el objeto de regular la oferta española de aceite de oliva y de aceite de orujo de oliva en una campaña determinada, cuando ello resulte necesario para garantizar la estabilidad del mercado.

Recuerda que el sector oleícola es uno de los más importantes del mercado agroalimentario nacional y que, pese a los avances tecnológicos, su producción sigue siendo muy dependiente de las condiciones climatológicas, que cada vez se muestran más cambiantes y extremas, lo que, unido al incremento significativo del cultivo de olivar que ha tenido lugar en los últimos años en un contexto de demanda mundial estable, hace preciso instrumentar mecanismos de intervención de la oferta como la retirada temporal de producto y/o su destino a un uso no alimentario, sin perjuicio de "otras posibles medidas de regulación (...) que pudieran llegar a ser desarrolladas en el futuro, como la regulación del rendimiento de extracción de aceite, la fijación de un rendimiento máximo de aceituna por hectárea o la planificación de la producción mediante la cosecha temprana".

El preámbulo afirma, además, que la propuesta se ajusta a los principios de buena regulación consagrados en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas; y que, durante su procedimiento de elaboración, se ha consultado a las comunidades autónomas y a las entidades representativas de los sectores afectados y se ha recabado la aprobación previa de la Ministra de Política Territorial y Función Pública.

El artículo 1 delimita el objeto y ámbito de aplicación del Proyecto.

El artículo 2 recoge una serie de definiciones para facilitar la aplicación de la norma proyectada.

El artículo 3 faculta al Ministro de Agricultura, Pesca y Alimentación para establecer, previa consulta a las comunidades autónomas y a las organizaciones representativas del sector a nivel nacional, normas de comercialización que ordenen la retirada de producto hasta la campaña siguiente y/o su destino a un uso no alimentario, con la finalidad de regular la oferta de aceite de oliva y de aceite de orujo de oliva y así mejorar la estabilidad y funcionamiento del mercado. Para ello, tendrá que justificar documentalmente la necesidad de la ejecución y la proporcionalidad de la adopción de estas medidas atendiendo a la situación actual del mercado y a su previsible evolución durante la campaña de comercialización, así como a las situaciones excepcionales e imprevistas que puedan suponer un claro riesgo de desequilibrio de mercado. Las medidas estarán sujetas a evaluación y seguimiento de los efectos conseguidos.

El artículo 4 especifica el contenido que deberán poseer las normas de comercialización.

El artículo 5 impone a las comunidades autónomas la obligación de comunicar al Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación las estimaciones de existencias iniciales y las previsiones de producción para cada campaña de comercialización, así como los cambios que eventualmente sufran unas y otras por razón de las condiciones agroalimentarias de la campaña.

El artículo 6 ordena a los órganos autonómicos competentes la realización de los controles oficiales destinados a comprobar el cumplimiento de las obligaciones contempladas en el Proyecto y en las normas de comercialización que se aprueben a su amparo, y al Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación la elaboración de un plan de control en coordinación con las comunidades autónomas.

El artículo 7 declara que el incumplimiento de las normas de comercialización dará lugar a la aplicación del régimen sancionador establecido en la normativa autonómica o, en su caso, en "la normativa nacional sobre infracciones y sanciones de la Política Agrícola Comunitaria", y en el Real Decreto 1945/1983, de 22 de junio, por el que se regulan las infracciones y sanciones en materia de defensa del consumidor y de la producción agroalimentaria.

El artículo 8 consagra el deber del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación de comunicar el contenido de las normas de comercialización a la Comisión Europea.

La disposición adicional única advierte que las medidas incluidas en la propuesta serán atendidas con las dotaciones presupuestarias existentes y no podrán suponer incremento de dotaciones, retribuciones u otros gastos de personal.

La disposición final primera identifica el título competencial que habilita al Gobierno de la nación para aprobarla, este es, el relativo a las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica (artículo 149.1.13.ª de la Constitución).

La disposición final segunda, por último, indica que la norma proyectada entrará en vigor "el mismo día en que entre vigor y sea aplicable la inclusión del artículo 167 bis en el Reglamento (UE) n.º 1308/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, operada mediante el Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establecen determinadas disposiciones transitorias para el apoyo del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER) y por el Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) en el año 2021".

Segundo. Memoria del análisis de impacto normativo

El Proyecto se acompaña de una memoria del análisis de impacto normativo (en adelante, la Memoria).

1.- Su versión originaria, fechada el 2 de diciembre de 2020, está estructurada en siete apartados, más un anexo, precedidos de un resumen ejecutivo:

(i) En el apartado primero, se destaca, de forma introductoria, que la Memoria ha sido elaborada con arreglo a lo previsto en el artículo 26.3 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, y en el Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre, por el que se regula la Memoria del Análisis de Impacto Normativo.

(ii) En el apartado segundo, se valora la oportunidad de la propuesta en términos similares a los expresados en su preámbulo; se razona que no cabe alternativa regulatoria a su aprobación; se justifica su adecuación a los principios de buena regulación consagrados en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre; y se señala que no ha sido incorporada al Plan Anual Normativo de la Administración General del Estado para el año 2020, porque su aprobación previsiblemente tendrá lugar en el año 2021.

(iii) En el apartado tercero, se describe el contenido de la disposición proyectada, que ha quedado expuesto en el antecedente primero de este dictamen; se advierte que su rango normativo es el adecuado de conformidad con el artículo 5.1.h) de la Ley del Gobierno y con la jurisprudencia constitucional sobre la posibilidad de que la normativa básica esté contenida en una disposición reglamentaria; se indica que el Proyecto no derogará norma alguna; se explica el sistema de vacatio legis escogido, argumentando que "debe establecerse la posibilidad de su aplicación inmediata desde su aprobación, sin que para ello pueda esperarse al 1 de julio de 2021"; se enumeran las atribuciones y mandatos recogidos en la propuesta y los nuevos conceptos jurídicos introducidos por ella; y se hace sucinta referencia a su relación con el Derecho de la Unión Europea. (iv) En el apartado cuarto, se analiza la jurisprudencia constitucional recaída en relación con la competencia que el artículo 149.1.13.ª de la Constitución reserva al Estado en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, para concluir que la norma proyectada se ajusta plenamente al régimen constitucional de distribución de competencias.

(v) En el apartado quinto, se detalla la tramitación del Proyecto, que será expuesta en el antecedente tercero de este dictamen.

(vi) En el apartado sexto, se estudia su impacto en diferentes campos:

- En el ámbito económico y presupuestario, la propuesta carecerá de incidencia general sobre la economía "al tratarse de ajustes técnicos en la implementación normativa en nuestro país de la citada reglamentación de la Unión Europea" y "contribuirá [no obstante] a la estabilización del mercado"; su repercusión presupuestaria será nula en la medida en que los costes de las actuaciones administrativas que contempla son "los habituales en el proceso de gestión y control"; será neutra desde el punto de vista de la competencia en tanto que "no produce efectos de fragmentación sobre el mercado (...) [y] afecta a todos los sectores implicados"; dará "más unidad si cabe al mercado, puesto que establece una herramienta (...) de comercialización, de aplicación en las zonas en que sea preciso"; no impondrá nuevas cargas administrativas a sus destinatarios; y favorecerá la permanencia en el mercado de las pequeñas y medianas empresas, como son la mayor parte de los productores de aceite de oliva y de aceite de orujo de oliva, al favorecer su estabilización.

- Dado su objeto, la norma proyectada carecerá de impactos por razón de género, sobre la familia, la infancia y la adolescencia, en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad y sobre el medio ambiente.

(vii) En el apartado séptimo, la Memoria declara que el Proyecto no será susceptible de evaluación ex post "al no darse ninguno de los supuestos legalmente previstos para hacer obligatoria esa evaluación".

(viii) En el anexo, en fin, se desglosan las observaciones recibidas durante la tramitación del expediente y las razones por las que el órgano instructor las ha aceptado o rechazado.

2.- El 4 de enero de 2021, una vez aprobado el Reglamento (UE) 2020/2220 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de diciembre de 2020, por el que se establecen determinadas disposiciones transitorias para la ayuda del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER) y del Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) en los años 2021 y 2022, y por el que se modifican los Reglamentos (UE) n.º 1305/2013, (UE) n.º 1306/2013 y (UE) n.º 1307/2013 en lo que respecta a sus recursos y a su aplicación en los años 2021 y 2022 y el Reglamento (UE) n.º 1308/2013 en lo que respecta a los recursos y a la distribución de dicha ayuda en los años 2021 y 2022, tuvo entrada en el Registro de este Consejo una nueva versión de la Memoria que acompaña a la norma proyectada.

Los cambios introducidos en su seno son, fundamentalmente, los siguientes:

(i) En el apartado dedicado al análisis del impacto económico y presupuestario de la propuesta, se da cuenta detallada de las vicisitudes que el sector del aceite de oliva ha tenido que soportar en los últimos años: "En noviembre de 2019, el Gobierno logró la activación de la medida de almacenamiento privado del aceite de oliva como consecuencia del desequilibrio de mercado motivado por el alto nivel de existencias y que podía verse agravado por las incertidumbres del mercado derivadas del panel Airbus.

- La Memoria recuerda, en este sentido, que, en octubre de 2019, la Organización Mundial del Comercio (OMC) autorizó a los Estados Unidos a adoptar contramedidas contra las exportaciones de la Unión Europea por valor de hasta 7.500 millones de dólares en compensación por las subvenciones ilegalmente otorgadas a Airbus, lo que determinó que el aceite de oliva de origen español se gravase con un arancel del 25 % ad valorem; que, en octubre de 2020, la OMC autorizó a la Unión Europea a adoptar contramedidas contra las exportaciones de los Estados Unidos por valor de hasta 4.000 millones de dólares en compensación por las subvenciones ilegalmente otorgadas a Boeing, lo que motivó la aprobación del Reglamento de Ejecución (UE) 2020/1646; y que la Comisión Europea ha declarado su deseo de solucionar de forma negociada el conflicto, lo que repercutiría muy favorablemente en el sector del aceite de oliva-.

(...)

[La medida de almacenamiento privado activada en noviembre de 2019] no tuvo la repercusión esperada de incrementar los precios, debido, principalmente, a la situación de los mercados internacionales y la crisis de la Covid-19 -consta en la Memoria que el precio medio del aceite de oliva en la campaña 2019/20 fue un 17 % inferior al de la campaña 2018/19 y que, no obstante lo anterior, en las últimas semanas vivió una clara tendencia al alza que se ha mantenido durante el inicio de la campaña 2020/21-.

(...)

La aprobación para incluir el artículo 167 bis relativo al aceite de oliva en el reglamento transitorio de la PAC permite el establecimiento de normas de comercialización para regular la oferta y estabilizar el funcionamiento del mercado también en el periodo previo a la entrada en vigor de la PAC post 2020. (...)

El Ministerio está trabajando [además] en una batería de medidas con un marco temporal a más largo plazo, con el fin de garantizar la viabilidad futura del conjunto del olivar y reforzar su liderazgo en el mercado, más allá de medias coyunturales como normas de comercialización para una campaña determinada. Para ello, el MAPA ha elaborado una Hoja de Ruta, presentada el pasado mes de junio, tras un intenso debate con todos los actores implicados, con 10 medidas que pretenden incidir sobre todos los ángulos posibles y que se estructuran en tres bloques en función del principal objetivo perseguido, si bien, todas ellas tienen interrelaciones y sinergias. Éstas brindan, además, un especial apoyo al olivar tradicional, un modelo de producción particularmente afectado por la crisis y de gran importancia a nivel nacional por todas sus externalidades comentadas.

(...)

Existe [finalmente] una preocupación por la imagen del aceite de oliva español en el exterior asociada a una menor calidad frente a la de otros países productores, como por riesgo de su banalización que ha motivado el enfrentamiento en el sector español y que no favorece su posicionamiento en los mercados exteriores. Además, el sector manifiesta continuas críticas del panel test porque considera que no aporta suficiente seguridad jurídica".

En otro orden de ideas, al evaluar el impacto presupuestario del Proyecto, la Memoria aclara que "las comunidades autónomas podrán decidir, de acuerdo con su autonomía financiera, crear puestos de trabajo nuevos para realizar estos controles, pero ello no puede valorarse en esta memoria, al desconocerse si operará dicha previsión".

(ii) En el apartado dedicado a los efectos de la propuesta sobre la competencia en el mercado, la Memoria añade lo siguiente: "La aplicación de las medidas se ha previsto de forma que su desencadenamiento esté en cualquier caso sujeto a que se produzcan condiciones excepcionales, en las que exista un claro riesgo de desequilibrio en el mercado nacional y que sean aplicadas cuando la situación lo haga necesario, lo que hace que no existan riesgos generales para la competencia. Esta actuación de reequilibrio del mercado, proporcionada y adecuada a los fines que se persiguen, existe ya en términos similares en otros sectores como el vitivinícola.

En todo caso, y tal como exige la normativa de la Unión Europea, el almacenamiento por cuenta y riesgo de los operadores de una cantidad de producto por un tiempo limitado no supone una fijación de precios, incluyendo aquellos fijados con carácter indicativo o de recomendación, dado que el producto es vendido libremente por cada operador una vez deja de estar almacenado, y, en todo momento, se garantiza el adecuado suministro de los mercados. Para asegurar que no se distorsiona la competencia ni existe riesgo de incrementos indeseados de precios para los consumidores, el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación ha previsto unas condiciones previas que deben constatarse para, en su caso, determinar la aplicación del mecanismo.

En concreto, solamente se aplicará cuando las disponibilidades de aceite en una campaña superen de manera significativa las disponibilidades medias de las últimas campañas, y se establecerá en todo caso una limitación de la cantidad almacenada. Asimismo, su ámbito de aplicación es el territorio nacional y, en ningún caso, supondría una limitación de la circulación en el mercado de la Unión Europea o con terceros países.

Finalmente, la aplicación de cualquiera de las medidas se justificará y documentará adecuadamente, tanto en la necesidad de su aplicación como en la proporcionalidad de su adopción, sobre la base de la situación de mercado y de acuerdo a análisis econométricos robustos. Todo ello siempre dentro del marco normativo vigente que somete las medidas al control de la CNMC...".

(iii) En el apartado dedicado al impacto de la norma proyectada sobre la unidad de mercado, la Memoria advierte que las normas de comercialización que se aprueben a su amparo previsiblemente tendrán una mayor incidencia en las zonas con mayor volumen de producción - Andalucía concentra el 82 % de la producción y el 60 % de la superficie, Castilla La Mancha el 8 % y el 16 % respectivamente, Extremadura el 4 % y el 10 % respectivamente y el resto de España el 6 % y el 14 % respectivamente-.

(iv) En apartado dedicado al test PYME, la Memoria afirma que "el impacto de las medidas establecidas en el proyecto normativo no deriva hacia las PYMEs ninguna especificidad concreta (...) [Estas medidas tienen] como objetivo favorecer la estabilidad de las cotizaciones en situaciones de desequilibrio de mercado y, por tanto, el beneficio sería para todos los operadores, independientemente del modelo productivo de olivar y del tamaño de la empresa. Adicionalmente, no hay posibilidad de determinar cuando el aceite procede de un tipo de olivar determinado, y, en consecuencia, debe aplicarse al conjunto del olivar, para evitar posibles fraudes. En todo caso, es un sector caracterizado por un alto grado de cooperativismo, por lo que la incidencia es nula en las pequeñas y medianas empresas con respecto a las escasas grandes empresas existentes con producción propia (pues generalmente se suministran de las almazaras)".

Tercero. Contenido del expediente

Junto con el Proyecto y la Memoria, obran en el expediente los siguientes documentos:

A) La documentación que acredita que, entre el 27 de julio y el 28 de agosto de 2020, se abrió un primer trámite de información pública en el que presentaron alegaciones el Consejo Regulador de la Denominación de Origen Oli de Mallorca y Almazaras Federadas; que entre los días 18 y 28 de septiembre de 2020, se sustanció un segundo trámite de información pública en el que formularon observaciones SCA San Sebastián, Sectorial Nacional del AOV con Denominación de Origen, Almazaras Federadas y Es Andalucía; y que a finales de julio y a mediados de septiembre de 2020, se consultó directamente a las comunidades autónomas y a las entidades representativas del sector, presentando alegaciones la Asociación Nacional de Empresas de Aceite de Orujo (ANEO), la Asociación Nacional de Industriales Envasadores y Refinadores de Aceites Comestibles (ANIERAC) y la Asociación Española de la Industria y Comercio Exportador de Aceites de Oliva y Aceites de Orujo (ASOLIVA), la Coordinadora de Organizaciones de Agricultores y Ganaderos (COAG), Cooperativas Agroalimentarias de España, Infaoliva, Unión de Uniones, la Unión de Pequeños Agricultores (UPA), y las comunidades autónomas de Valencia, las Illes Balears, Andalucía y Castilla La Mancha. Por su parte, las comunidades autónomas de Madrid, Navarra, Aragón y Extremadura han manifestado que no efectúan observaciones.

B) Los informes emitidos por los siguientes órganos y entidades:

- Informe de la Dirección General de Régimen Autonómico y Local del Ministerio de Política Territorial y Función Pública, de 24 de julio de 2020. - Aprobación previa de la Ministra de Política Territorial y Función Pública, de 3 de agosto de 2020. - Informe de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, de 30 de septiembre de 2020. - Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo, de 4 de noviembre de 2020. - Informes de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, de 12 de agosto y 4 de diciembre de 2020.

Asimismo, figura en el expediente un oficio de 18 de julio de 2020, solicitando el informe de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa, que no consta que haya sido emitido.

C) Dos versiones de la Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establecen determinadas disposiciones transitorias para la ayuda del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER) y del Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) en los años 2021 y 2022, y por el que se modifican los Reglamentos (UE) n.º 1305/2013 y (UE) n.º 1307/2013, en lo que respecta a sus recursos y a su aplicación en los años 2021 y 2022, y el Reglamento (UE) n.º 1308/2013, en lo que respecta a los recursos y la distribución de dicha ayuda en los años 2021 y 2022, fechadas el 30 de junio y el 28 de noviembre de 2020.

Y, en tal estado de tramitación, se emite el presente dictamen con carácter urgente.

CONSIDERACIONES

I. OBJETO

Versa la consulta sobre el proyecto de Real Decreto por el que se desarrolla la aplicación del artículo 167 bis del Reglamento (UE) n.º 1308/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, y se fijan los requisitos y el contenido de la norma de comercialización en el sector del aceite de oliva.

El presente dictamen se emite, pues, con carácter preceptivo en virtud de lo dispuesto en el apartado segundo del artículo 22 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, que se refiere a las disposiciones reglamentarias que se dicten en ejecución, cumplimiento o desarrollo del Derecho comunitario europeo.

En la orden de remisión se ha hecho constar, además, la urgencia de la consulta a efectos de lo indicado en los artículos 19.1 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, y 128.2 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, aprobado por el Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio.

II. PROCEDIMIENTO

El Proyecto ha sido impulsado por la Dirección General de Producciones y Mercados Agrarios, y se ha remitido a este Alto Cuerpo Consultivo acompañado de una memoria del análisis de impacto normativo.

Durante su tramitación:

- se ha prescindido del trámite de consulta pública previa, por no tener la propuesta impacto significativo sobre la economía y no imponer obligaciones relevantes a sus destinarios; - se han recabado los informes de la Secretaría General Técnica de los ministerios de Agricultura, Pesca y Alimentación y de Industria, Comercio y Turismo, de la Dirección General de Régimen Autonómico y Local del Ministerio de Política Territorial y Función Pública, y de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, así como la aprobación previa de la Ministra de Política Territorial y Función Pública; - se han sustanciado dos trámites de información pública; - se ha dado audiencia directa a las comunidades autónomas y a las entidades representativas del sector; - y, en definitiva, se han observado los trámites esenciales que el artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (en la redacción dada por la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público) sanciona para la elaboración de las normas reglamentarias.

Ha de tenerse en cuenta, en este sentido, que la disposición adicional primera de la Ley 12/2013, de 2 de agosto, de medidas para mejorar el funcionamiento de la cadena alimentaria y el Estatuto de la Agencia de Información y Control Alimentarios, aprobado por el Real Decreto 227/2014, de 4 de abril, encomiendan a este organismo autónomo la gestión de los sistemas de información, seguimiento y análisis de los mercados oleícolas (aceites de oliva y aceitunas de mesas); y que, en consecuencia, dado el objeto y finalidad de la norma proyectada, hubiera sido recomendable que se hubiese recabado el informe de la Agencia de Información y Control Alimentarios.

Igualmente, hay que tener presente que el artículo 5 de la Directiva (UE) 2015/1535 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de septiembre de 2015, por la que se establece un procedimiento de información en materia de reglamentaciones técnicas y de reglas relativas a los servicios de la sociedad de la información, impone a los Estados miembros el deber de comunicar inmediatamente a la Comisión Europea todo proyecto de reglamento técnico, con las excepciones contempladas en el artículo 7; y que, por ello, la Memoria debe señalar expresamente el precepto al amparo del que la autoridad consultante estima que no resulta necesario seguir el mencionado procedimiento de información, sin que, a estos efectos, se considere suficiente la afirmación genérica que actualmente recoge el apartado V de la Memoria, según la cual "[c]omo el proyecto aplica normativa de la Unión Europea, no es preciso que se someta a [dicho] procedimiento", puesto que otros proyectos normativos que desarrollaban Derecho de la Unión en materia agroalimentaria sí han sido comunicados a la Comisión Europea en cumplimiento de lo dispuesto en la Directiva (UE) 2015/1535 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de septiembre de 2015.

III. MARCO NORMATIVO

El artículo 42 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea declara que las normas sobre la competencia en el mercado interior serán aplicables a la producción y el comercio de los productos agrícolas en la medida determinada por el Parlamento Europeo y el Consejo atendiendo a los objetivos de la Política Agrícola Común.

En desarrollo de este precepto, la parte IV del Reglamento (UE) n.º 1308/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, por el que se crea la organización común de mercados de los productos agrarios y por el que se derogan los Reglamentos (CEE) n.º 922/72, (CEE) n.º 234/79, (CE) n.º 1037/2001 y (CE) n.º 1234/2007, permite que ciertas normas de la competencia sean excepcionadas en determinadas circunstancias.

Así, por ejemplo, las organizaciones de productores, sus asociaciones y las organizaciones interprofesionales de sectores específicos podrán adoptar acuerdos y decisiones tendentes a ajustar la oferta a las necesidades del mercado (artículo 166, puesto en relación con los artículos 209 y 210 del Reglamento); la Comisión podrá aprobar actos de ejecución para que el artículo 101.1 del Tratado de Funcionamiento no se aplique a los acuerdos y decisiones de los agricultores, sus asociaciones, las organizaciones de productores, sus asociaciones y las organizaciones interprofesionales de sectores específicos que tengan como finalidad estabilizar el sector afectado por un desequilibrio grave del mercado (artículo 222, puesto en relación con los artículos 209 y 210 del Reglamento); y los Estados miembros podrán conceder ayudas para el almacenamiento privado de ciertos productos -entre ellos, el aceite de oliva- en las condiciones que, en su caso, fije la Comisión en el correspondiente acto delegado (artículos 17 y 18, puestos en relación con el artículo 211 del Reglamento).

En este contexto, el artículo 10.7 del Reglamento (UE) 2020/2220 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de diciembre de 2020, por el que se establecen determinadas disposiciones transitorias para la ayuda del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER) y del Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) en los años 2021 y 2022, y por el que se modifican determinados Reglamentos de la Unión, incorpora un nuevo artículo 167 bis al Reglamento (UE) n.º 1308/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, con el siguiente tenor literal:

"1. Con el fin de mejorar y estabilizar el funcionamiento del mercado común de los aceites de oliva, y también de las aceitunas de las que proceden, los Estados miembros productores podrán establecer normas de comercialización para regular la oferta.

Dichas normas serán acordes con el objetivo que se persiga y no podrán: a) tener por objeto ninguna transacción posterior a la primera comercialización del producto de que se trate; b) disponer la fijación de precios, incluyendo aquellos fijados con carácter indicativo o de recomendación; c) bloquear un porcentaje excesivo de la producción de la campaña de comercialización normalmente disponible.

2. Las normas a que se refiere el apartado 1 se pondrán en conocimiento de los operadores mediante su publicación íntegra en una publicación oficial del Estado miembro de que se trate. 3. Los Estados miembros informarán a la Comisión de todas las decisiones que adopten con arreglo al presente artículo".

Se trata de una habilitación normativa que el Reglamento (UE) n.º 1308/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, ya establece para el sector vinícola en su artículo 167; y que requiere la aprobación de una disposición normativa nacional que especifique el régimen jurídico aplicable a las normas de comercialización que el Reino de España eventualmente apruebe al amparo del artículo 167 bis del citado reglamento. Este es precisamente el objeto del Proyecto sometido a consulta, que posee un rango normativo adecuado, por cuanto el desarrollo y ejecución de las leyes y de los actos normativos de la Unión corresponde, con carácter de principio, al Consejo de Ministros en virtud de lo dispuesto en el artículo 5.1.h) de la Ley del Gobierno; y que se ajusta al régimen constitucional de distribución de competencias, en tanto que es jurisprudencia constitucional reiterada (por todas, las sentencias 79/1992, FJ 2, y 85/2015, FJ 2) que el artículo 149.1.13.ª de la Constitución faculta al Estado para fijar las líneas directrices y los criterios globales de ordenación del sector agrícola y ganadero y las previsiones de acciones o medidas singulares que estime necesarias para alcanzar los fines propuestos. Abundan en esta conclusión el hecho de que ninguna comunidad autónoma se haya opuesto a la norma proyectada durante los trámites de audiencia e información pública llevados a cabo y la circunstancia de que, como ha destacado el informe de la Dirección General de Régimen Autonómico y Local del Ministerio de Política Territorial y Función Pública, de 24 de julio de 2020, el Real Decreto 774/2014, de 12 de septiembre, por el que se desarrolla la aplicación del artículo 167 del Reglamento (UE) n.º 1308/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, no haya dado lugar a controversias competenciales.

IV. OBSERVACIONES

Sin perjuicio de su valoración global positiva, el texto remitido a este Consejo y la Memoria que lo acompaña merecen las siguientes observaciones:

A) PREÁMBULO

El preámbulo cita la todavía Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establecen determinadas disposiciones transitorias para la ayuda del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER) y del Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) en los años 2021 y 2022, y por el que se modifican los Reglamentos (UE) n.º 1305/2013 y (UE) n.º 1307/2013, en lo que respecta a sus recursos y a su aplicación en los años 2021 y 2022, y el Reglamento (UE) n.º 1308/2013, en lo que respecta a los recursos y la distribución de dicha ayuda en los años 2021 y 2022. Como ya ha sido aprobado el Reglamento (UE) 2020/2220 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de diciembre de 2020, esta cita debe ser completada.

B.) ARTÍCULOS 1 Y 2

El artículo 1.2, que delimita el ámbito de aplicación de la propuesta, y el artículo 2, que recoge una serie de definiciones a los efectos de esta norma, tienen que ser coordinados para que la realidad sobre la que operan coincida plenamente. Así, el artículo 1.2 se refiere a "los olivicultores de aceituna destinada a -la producción, debería añadirse- de aceite de oliva" y a "los operadores que elaboren, almacenen o comercialicen aceites de oliva y aceite de orujo de oliva en España"; mientras que el artículo 2.2 alude a los olivicultores que obtienen el producto anual del olivo (letra b), a las almazaras, que transforman las aceitunas en aceite de oliva virgen (letra c), a los extractores de orujo, que extraen el aceite de orujo de oliva crudo a partir de orujos, alpechines u otros subproductos (letra g), a los tenedores de aceite, que almacenan el aceite de oliva (letra d), a las envasadoras, que envasan el aceite de oliva con destino a la alimentación humana (letra e) y a las refinerías, que refinan el aceite de oliva con destino a la alimentación humana (letra f).

En coherencia con lo dispuesto en el artículo 1.2 de la norma proyectada y en los artículos 5 a 7 y los anexos III a V del Real Decreto 861/2018, de 13 de julio, por el que se establece la normativa básica en materia de declaraciones obligatorias de los sectores del aceite de oliva y las aceitunas de mesa, la actividad del tenedor, la envasadora y la refinería debería abarcar el aceite de oliva y el aceite de orujo de oliva, puesto que estos son los operadores que almacenan y/o comercializan el producto y que, a tenor del artículo 2.2.a) del Proyecto, este comprende el "aceite de oliva procedente de la aceituna de almazara (...) y [el] aceite de orujo de oliva".

Correlativamente, se debería valorar la oportunidad de incluir en el artículo 2.2 una mención expresa a las empresas que operan en el mercado del aceite de oliva y del aceite de orujo de oliva sin instalaciones propias y que están sujetas a la obligación de declarar la información sobre su actividad mensual que el artículo 8 y el anexo VII del Real Decreto 861/2018, de 13 de julio, especifican.

Y se debería asegurar la absoluta concordancia entre las definiciones contenidas en el artículo 2.2 y la terminología empleada por el texto articulado de la norma, ya que carece de sentido que la propuesta recoja tales definiciones para después utilizar el concepto genérico de "operadores" a la hora de delimitar el ámbito de aplicación de la disposición proyectada (artículo 1.2), el contenido de las normas de comercialización (artículo 4) y el régimen sancionador aplicable en caso de incumplimiento (artículo 7). Por este motivo, sería aconsejable que el artículo 2.2 aclarase que los operadores del mercado son las almazaras, los extractores de orujo, los tenedores de aceite, las envasadoras y las refinerías.

Finalmente, ha llamado la atención de este Consejo el hecho de que la Memoria afirme, en su anexo, al analizar las alegaciones presentadas en los trámites de audiencia e información pública, que "[e]l aceite de orujo de oliva se incluye en la definición de producto", pero que el Proyecto "no contempla la retirada temporal de aceite de orujo de oliva hasta la campaña siguiente, dado que el (...) aceite de orujo de oliva y [el] aceite de oliva son mercados claramente diferenciados y no se ha[n] realizado estudios técnicos sobre la efectividad de la retirada del aceite de orujo de oliva del mercado y la ausencia de efectos negativos sobre la competencia, a diferencia de para la retirada de aceite de oliva".

Si el producto comprende los aceites de oliva y de orujo de oliva -como efectivamente declara el artículo 2.2.a) de la propuesta- y las normas de comercialización "dispondrá[n, en todo caso,] la retirada de producto hasta la campaña siguiente y/o destino a [un] uso no alimentario" ex artículo 3.2, resulta evidente que, con arreglo al tenor literal de la disposición proyectada, el Ministro de Agricultura, Pesca y Alimentación podrá ordenar la retirada de aceite de orujo cuando las condiciones del mercado lo requieran. Si este no es el efecto pretendido por la autoridad consultante, se debería revisar el texto de la norma y excluir de su ámbito de aplicación y de las definiciones del artículo 2.2 al aceite de orujo de oliva.

C) ARTÍCULOS 3 Y 4

Los artículos 3 y 4 regulan el procedimiento de elaboración y el contenido de las normas de comercialización.

Pese a que la versión definitiva de la norma ha realizado un notable esfuerzo de concreción, este Alto Cuerpo Consultivo estima que los términos de la propuesta siguen siendo demasiado vagos e imprecisos y que, teniendo en cuenta los efectos que estas medidas pueden provocar en la economía y en la competencia y las consecuencias que pueden suponer para sus destinarios, sería muy recomendable que se fijasen:

i. en primer término, los criterios de conformidad con los cuales el Ministro de Agricultura, Pesca y Alimentación podrá aprobar una norma coyuntural de comercialización, aspecto que los apartados 1 y 3 del artículo 3 tratan de una manera excesivamente genérica; y ii. en segundo término, los criterios en virtud de los cuales la autoridad consultante elegirá las regiones y los agentes que se verán afectados por la norma de comercialización, aspecto esencial sobre el que el Proyecto guarda silencio.

En otro orden de ideas, se debería revisar el tenor literal de estos preceptos para evitar reiteraciones innecesarias -así, por ejemplo, los apartados 3, 4 y 5 del artículo 3 se solapan parcialmente y podrían quedar integrados en un solo apartado que describiese el procedimiento de aprobación de la norma- y para corregir algunas imprecisiones -así, por ejemplo, los apartados 3 y 4 del artículo 3 hablan del "Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación", sin especificar el órgano competente para promover la tramitación de la norma; el apartado 5 del artículo 3 se remite al segundo párrafo del apartado 1 del artículo 167 bis del Reglamento (UE) n.º 1308/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, pero, dada la relevancia de su contenido, para prevenir posibles equívocos, sería preferible que se transcribiese íntegramente su tenor literal o que se advirtiese que la norma de comercialización tendrá que ajustarse proporcionalmente al objetivo perseguido y respetar los límites establecidos en las letras a), b) y c) del apartado 1 del artículo 167 bis del Reglamento (UE) n.º 1308/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013; la letra f) del artículo 4 alude a los "olivicultores y operadores elegibles y, en su caso, excepciones", cuando parece que la propia norma de comercialización será la que tendrá que concretar los sujetos incluidos en su ámbito de aplicación-.

Por último, en el artículo 4 se debería incorporar una mención expresa a los procedimientos de evaluación de resultados que se aplicarán en cada caso a tenor de lo dispuesto en el artículo 3.3.

Y, en todo caso, se ha de tener presente que las órdenes ministeriales que aprueben las normas de comercialización serán disposiciones reglamentarias que se dictarán en ejecución, cumplimiento o desarrollo del Derecho de la Unión Europea y que, por consiguiente, tendrán que ser sometidas a la consideración de este Consejo a tenor de lo dispuesto en el artículo 22.2 de su Ley Orgánica, máxime cuando el contraste real con las exigencias del artículo 167 bis del Reglamento (UE) n.º 1308/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, dependerá más de lo establecido en tales normas de comercialización que de lo previsto en el Proyecto sobre el que versa la consulta.

D) ARTÍCULOS 6 Y 7

Los artículos 6 y 7 diseñan sendos instrumentos de garantía del cumplimiento de las normas de comercialización: un sistema de controles oficiales y el régimen sancionador.

En el artículo 6, en particular, se debería eliminar la referencia al "presente real decreto", en la medida en que la norma proyectada no impone per se obligación alguna a los olivicultores ni a los operadores del mercado, sino que, simplemente, habilita al Ministro de Agricultura, Pesca y Alimentación a aprobar las normas de comercialización que impondrán obligaciones concretas a unos y otros, y en que, precisamente por este motivo, el artículo 7 ordena que se aplique el régimen sancionador, que él mismo perfila, en los supuestos en los que se produzca un incumplimiento de la norma de comercialización, sin aludir a la disposición reglamentaria al amparo de la que aquella será aprobada.

Por su parte, en el artículo 7, se debería revisar la mención a "la normativa nacional sobre infracciones y sanciones de la Política Agraria Comunitaria, cuyo ámbito de aplicación incluye a este real decreto": si tal normativa existe, se ha de citar con su nombre oficial; en otro caso, la referencia a una norma que todavía no ha sido aprobada puede poner en peligro la seguridad jurídica en un ámbito tan garantista como el sancionador. No en vano, el principio de legalidad consagrado en el artículo 25.1 de la Constitución impide que una persona pueda ser sancionada por acciones u omisiones que no constituyan infracción administrativa en el momento de producirse, según la legislación entonces vigente.

Por último, sería conveniente que se revisase el tenor literal de ambos preceptos para evitar expresiones que pudieran resultar técnicamente incorrectas como, por ejemplo, que el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación coordinará con las comunidades autónomas la elaboración de un plan de control (artículo 6.2) -más bien parece que lo elaborará en colaboración con las comunidades autónomas- o que los olivicultores y operadores serán objeto de sanciones (artículo 7.1) - más bien parece que podrán ser sancionados de acuerdo con la normativa allí apuntada-.

E) DISPOSICIÓN ADICIONAL ÚNICA

La disposición adicional única advierte que las medidas incluidas en el Proyecto serán atendidas con las dotaciones presupuestarias existentes. Sin embargo, no debe olvidarse que las comunidades autónomas pueden decidir, en el ejercicio de su autonomía financiera, si cumplen las obligaciones de información y control derivadas de la propuesta con los medios personales y materiales de los que disponen o si aprueban nuevas dotaciones; y que durante los trámites de audiencia e información pública, Almazaras Federadas, ANEO, Unión de Uniones, Infaoliva, Sectorial Nacional del AOV con Denominación de Origen y la Comunidad Valenciana, han incidido en la importancia de que las medidas de intervención de la oferta que eventualmente se aprueben, vayan acompañadas de compensaciones económicas adecuadas.

Lo que precisa que se revise el tenor literal de esta disposición adicional y que se expliquen detenidamente en la Memoria las razones por las que se considera que no procede conceder compensaciones económicas a los olivicultores y operadores del mercado que se vean afectados por las normas de comercialización en su caso aprobadas.

F) DISPOSICIÓN FINAL SEGUNDA

La disposición final segunda condiciona la entrada en vigor de la norma proyectada a la entrada en vigor del Reglamento de la Unión Europea que sirve al Gobierno de la nación de habilitación normativa para aprobarla. Como quiera que este Reglamento ya ha sido publicado en el Diario Oficial de la Unión Europea y que el nuevo artículo 167 bis del Reglamento (UE) n.º 1308/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, entró en vigor el 29 de diciembre de 2020, es necesario revisar este sistema de vacatio legis.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones formuladas en el cuerpo del presente dictamen y, en especial, la referida al artículo 7, puede V. E. elevar al Consejo de Ministros, para su aprobación, el proyecto de Real Decreto sometido a consulta".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 14 de enero de 2021

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMO. SR. MINISTRO DE AGRICULTURA, PESCA Y ALIMENTACIÓN.