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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 11 de marzo de 2021, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"El Consejo de Estado ha examinado el proyecto de Real Decreto por el que se regula la cualificación inicial y la formación continua de los conductores de determinados vehículos destinados al transporte por carretera y por el que se modifica el Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, aprobado por el Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, y la Orden FOM/2607/2010, de 1 de octubre, por la que se establecen los requisitos que deben cumplir los formadores que impartan los cursos de cualificación inicial y formación continua de los conductores de determinados vehículos destinados al transporte por carretera, remitido por V. E. el 8 de diciembre de 2020 (con registro de entrada en este Consejo de Estado el día 9 siguiente).

De antecedentes resulta:

Primero.- El proyecto de Real Decreto

El proyecto de real decreto consta de un preámbulo; veintiún artículos, divididos en ocho capítulos rubricados de la siguiente manera: el I, "Disposiciones generales"; el II, "Cualificación inicial"; el III, "Formación continua"; el IV, "Empresas autorizadas como centros de formación"; el V, "Cursos de formación"; el VI, "Exámenes para la obtención del certificado de aptitud profesional acreditativo de la cualificación inicial"; el VII, "Tarjeta acreditativa de la vigencia del certificado de aptitud profesional" y el VIII, "Responsabilidades de las empresas CAP", respectivamente; nueve disposiciones adicionales, tres disposiciones transitorias, una disposición derogatoria, ocho disposiciones finales y seis anejos, a saber: el programa de materias (anexo I), requisitos de los centros de formación (anexo II), homologación de cursos (anexo III), mecánica y contenido de los cursos de formación (anexo IV), exámenes de cualificación inicial (anexo V) y tarjeta de cualificación del conductor (anexo VI).

El Real Decreto (artículos 1 a 21) regula la denominada formación Certificado de Aptitud Profesional (CAP), que resulta exigible a los conductores de vehículos que efectúen una actividad de transporte por carretera por vías públicas españolas (conductores profesionales) para los que sea necesario disponer del permiso de conducción de las categorías C1, C1+E, C, C+E, D1, D1+E, D o D+E (artículo 1), sin perjuicio de algunas exenciones contempladas en el artículo 2.

En concreto, la regulación proyectada es la siguiente:

A) Prevé la existencia de dos tipos de formación de los conductores:

a) La cualificación inicial, consistente en la realización de un curso de formación, de acuerdo con el programa de materias del anexo I, letra A) y la superación de un examen.

El curso se puede realizar en dos modalidades, según el número de horas exigido: ordinaria -280 horas- (capítulo II) y acelerada - 140 horas- (capítulo III). Para superar el curso no es preciso que el alumno esté en posesión previa del permiso de conducción.

El examen -regulado en el capítulo VI y anexo V- debe ser superado no más allá del año inmediatamente siguiente a haber terminado el curso (artículo 16), pudiendo presentarse a las pruebas en cualquier parte del territorio, con independencia del lugar de residencia habitual o del lugar en el que hubiera realizado el curso preceptivo (artículo 18).

Una vez superado el curso y el examen, el órgano competente anotará a favor del interesado en el Registro de Empresas y Actividades de Transporte (REAT) el correspondiente certificado de aptitud profesional (artículos 3 y 19) y le expedirá la correspondiente tarjeta de cualificación del conductor, con un periodo de vigencia de cinco años (artículo 20).

El proyecto de Real Decreto regula también los denominados cursos puente (artículo 16.3). Los conductores que realicen transporte de mercancías o viajeros y amplíen o modifiquen su actividad para realizar el de viajeros o mercancías, siendo ya titulares del certificado de aptitud profesional correspondiente, podrán realizar únicamente la formación específica exigida para la actividad a que aspiren en el programa del curso de cualificación inicial y la parte del examen que se refiera a esa formación.

b) Formación continua, consistente en superar un curso -sin ulterior examen- de treinta y cinco horas de duración conforme con el programa de materias incluidas en el anexo I, letra B). Se debe realizar cada cinco años por quienes estén en posesión de la correspondiente cualificación inicial y de su permiso de conducción en vigor. En cumplimiento de la Directiva (UE) 2018/645, esta formación comprende clases prácticas.

B) El proyecto regula (capítulo IV y anexo II) las empresas autorizadas y los centros de formación. Deben contar con una autorización de empresa CAP, otorgada por las Administraciones públicas competentes para otorgar las de transporte público, y cumplir determinados requisitos. Establece la plantilla mínima para hacerlo y permite la impartición de enseñanzas en sucursales y aulas móviles.

C) En lo tocante a la estructura y contenido de los cursos, los de formación deben ajustarse a un modelo homologado por la Administración, previa presentación telemática ante esta, por la empresa, de una solicitud en tal sentido que ha de ir acompañada de la correspondiente memoria. La homologación habilita para impartirlo en la sede central, sucursales y aulas móviles de las que fueren titulares (artículo 11). Además, el proyecto impone la carga a las empresas de comunicar a la Administración competente el lugar e inicio de su impartición y cualquier variación que se introdujeren en ellos.

D) El proyecto regula la responsabilidad de las empresas (artículo 21). Atribuye a la Administración la competencia para suspender la autorización de la empresa CAP cuando el profesor o la materia impartida no coincidan con la comunicada (suspensión de seis meses); cuando exista una falta injustificada de un veinticinco o del cincuenta por ciento o más de los alumnos (suspensión de seis meses o doce meses, respectivamente) y cuando se compruebe que la empresa ha dejado de cumplir los requisitos exigidos.

La disposición adicional primera ("Polivalencia de los cursos") previene que, cuando los cursos regulados en el real decreto y las empresas CAP que los imparten cumplan todos los requisitos exigidos en la legislación sobre tráfico, circulación de vehículos y seguridad vial para la obtención de la cualificación exigida para la conducción de vehículos que transporten mercancías peligrosas, podrán ser, simultáneamente, autorizados a tal efecto por el órgano competente para ello.

La disposición adicional segunda ("Título de formación profesional de Técnico en Conducción de Vehículos de Transporte por Carretera") previene que no se exigirá la realización de los cursos y exámenes previstos para la obtención del certificado inicial de aptitud profesional a quienes hayan obtenido el título de Técnico en Conducción de Vehículos de Transporte por Carretera.

La disposición adicional tercera ("Cursos de formación de conductores impartidos por las Fuerzas Armadas y las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado") prevé la validez, a efectos de la obtención de la cualificación inicial y formación continua, de los cursos impartidos por las Fuerzas Armadas, Policía y Guardia Civil, siempre que su contenido contemple las materias del programa del anexo I de este real decreto. El alumno debe superar, en todo caso, el correspondiente examen previsto en esta norma para obtener la citada cualificación.

La disposición adicional cuarta ("Certificados de profesionalidad de Conducción de autobuses y de Conducción de vehículos pesados de transporte de mercancías por carretera") convalida, a efectos del curso de cualificación inicial CAP, la formación ya recibida por los conductores titulares de un certificado de profesionalidad de conducción de autobuses y de vehículos pesados de transporte de mercancías por carretera. Los conductores deberán, no obstante, superar el examen CAP previsto en el real decreto.

La disposición adicional quinta ("Sistema de Formación Profesional para el Empleo") prevé que la formación obligatoria contemplada en el real decreto pueda financiarse a través de los fondos a que se refiere el artículo 6 de la Ley 30/2015, de 9 de septiembre, por la que se regula el Sistema de Formación Profesional para el empleo en el ámbito laboral.

La disposición adicional sexta ("Formación de formadores") declara vigente la Orden FOM/2607/2010, de 1 de octubre, por la que se establecen los requisitos que deben cumplir los formadores que impartan los cursos de cualificación inicial y formación continua de conductores en tanto no se apruebe otra disposición.

La disposición adicional séptima sobre ("Simuladores de alto nivel") establece que el Ministro de Transporte, Movilidad y Agenda Urbana podrá regular los requisitos técnicos o especificaciones mínimas que deban cumplir los simuladores para ser considerados, a los efectos previstos en el presente real decreto, como simuladores de alto nivel.

La disposición adicional octava ("Utilización del sistema de aula virtual para la impartición de cursos de cualificación inicial y formación continua") autoriza a utilizar el sistema de aula virtual para la impartición de la formación CAP hasta la finalización de la situación excepcional derivada de la pandemia motivada por el COVID-19 siempre que se cumplan una serie de requisitos especificados en la norma.

La disposición adicional novena ("Teleformación para la impartición de cursos de cualificación inicial") permite la teleformación en los cursos de calificación inicial, para impartir determinados objetivos y "siempre que se garantice una identificación fiable del usuario y unos medios de control adecuados, de conformidad con las especificaciones que se establezcan por el Ministro de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana". No obstante, por orden ministerial podrán ampliarse estos objetivos y establecerse dicho sistema de teleformación en los de formación continua.

Las disposiciones transitorias, en número de tres, previenen las siguientes determinaciones: la primera ("Convalidación de las autorizaciones otorgadas a los centros de formación") establece la convalidación, desde el momento de entrada en vigor del real decreto, de las autorizaciones otorgadas a los centros de formación conforme al Real Decreto 1032/2007, en una única autorización de empresa CAP; la segunda ("Validez de los cursos de formación homologados") declara válidas las homologaciones de los cursos CAP, otorgados hasta el momento, durante un plazo de un año desde la entrada en vigor del real decreto, produciéndose su caducidad transcurrido este periodo; y la tercera ("Validez de las tarjetas de cualificación de conductor") declara válidas las tarjetas de cualificación de conductor que hubieran sido emitidas hasta el momento, hasta su fecha de expiración.

La disposición derogatoria única abroga el Real Decreto 1032/2007, de 20 de julio, por el que se regula la cualificación inicial y la formación continua de los conductores de determinados vehículos destinados al transporte por carretera, y aquellas otras disposiciones que se opongan a lo dispuesto en este real decreto.

Las disposiciones finales previenen:

La primera ("Modificación del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, aprobado por el Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre") modifica determinados aspectos del Reglamento de Ordenación de los Transportes Terrestres. En concreto, determinados artículos del citado reglamento que hacen referencias al régimen de infracciones, con el exclusivo propósito de corregir aspectos puramente formales, pero sin introducir cambios sustanciales en su contenido. Las infracciones afectan fundamentalmente a los pesos y dimensiones y al certificado de aptitud profesional. Asimismo, se corrigen las referencias a las limitaciones VTC contempladas en el artículo 91.2 de la Ley de Ordenación de Transportes Terrestres, pues, por error, se habían referenciado al artículo 182.5 del Reglamento. Se suprime el contenido del artículo 90 bis también del mismo reglamento, que regula el denominado "código compartido" al recogerse ya, en idénticos términos, en el artículo 99, introducido tras la aprobación del Real Decreto 70/2019 y que no se eliminó en ese momento, quedando duplicado.

La segunda ("Modificación de la Orden FOM/2607/2010, de 1 de octubre") varía la disposición adicional primera de la orden citada para que sean los órganos competentes para el otorgamiento de las autorizaciones habilitantes para la realización de transporte público discrecional de viajeros y mercancías por carretera -en lugar de la Dirección General de Transporte Terrestre- quienes autoricen a los centros de formación de profesores CAP para impartir un mayor número de horas de forma no presencial.

La tercera ("Incorporación de derecho de la Unión Europea") dispone que el real decreto incorpora la Directiva 2003/59/CE y la Directiva (UE) 2018/645, que regulan la formación CAP.

La cuarta ("Conductores titulares de un certificado de competencia profesional para el ejercicio de la actividad de transportista") prevé que, por orden del Ministro de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, los conductores que tengan reconocida la competencia profesional pueden quedar parcialmente dispensados de la asistencia al curso y exámenes exigidos para obtener la cualificación inicial en determinadas circunstancias.

La quinta ("Medidas de mejora de la calidad de la formación") faculta al Ministro de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana para regular por orden los indicadores de calidad de la formación para evaluar la formación CAP implantada mediante este real decreto.

La sexta ("Habilitación normativa") habilita al Ministro de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana para dictar las disposiciones necesarias para aplicar el real decreto y modificar sus anexos.

La séptima ("Título competencial") dispone que el real decreto se dicta al amparo del artículo 149.1. 21.ª de la Constitución,

Y, la octava ("Entrada en vigor") que el real decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

Segundo.- El expediente

El expediente documenta las actuaciones y trámites del procedimiento de elaboración de la norma. En él obra:

a) Documentación acreditativa de la consulta pública llevada a cabo desde el 2 hasta el 19 de junio de 2019, a través de la página web del departamento. Formularon diversas sugerencias CECAP -patronal de las academias de formación-, FORMASTER -Asociación profesional de empresas formadoras en logística, transporte y seguridad vial-, FETRANSA -Federación Española de Transporte discrecional de mercancías- y ETRASA -Editorial Tráfico Vial-.

b) Primer texto del proyecto de Real Decreto.

c) Documentación relativa al trámite de información pública, llevada a cabo entre los días 3 y 27 de diciembre de 2019, también a través de la página web del ministerio. Además, el texto se remitió a FETRANSA, CETM, ASETRA, ASTIC, CONFEBUS, ATUC, CEOE, ASTIC, CNAE, ETRASA, Academia del Transportista y CECAP, formulándose diversas observaciones y sugerencias a su texto por alguna de estas entidades.

d) Informes de la Secciones de Transporte de Mercancías, de 22 de enero de 2020, y de Transporte de Viajeros, de 30 de enero de 2020, del Consejo Nacional del Transporte Terrestre, favorables a la aprobación del proyecto. A los informes se formularon algunos votos particulares en los que se solicitaba añadir en los cursos de formación CAP la materia de prevención de accidentes producidos con ocasión de la carga y descarga de cisternas, la coordinación de la formación con la exigida en materia de seguridad vial, la posibilidad de que los menores de veintiún años puedan acceder al permiso de conducción para vehículos D y D+E, entre otras.

e) Oficios de remisión del texto a todas las comunidades autónomas y ciudades con Estatutos de Autonomía. Emitieron informe la Generalidad Valenciana, la Junta de Comunidades de Castilla y León, la Generalidad de Cataluña, la Diputación Foral de Guipuzkoa, la Comunidad de Madrid, la Comunidad Foral de Navarra, la Comunidad Autónoma de Extremadura, quienes formularon observaciones de diferente enjundia y carácter. Las más, referidas a cuestiones formales y de redacción que fueron incorporadas en gran medida al segundo texto.

f) Segundo texto del proyecto de Real Decreto y su memoria del análisis de impacto normativo, de 26 de mayo de 2020.

g) Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Política Territorial y Función Pública, de 31 de julio de 2020, en el que se formulaban diversas observaciones formales al texto y a la memoria elaborada, que fueron incorporadas al tercer texto del proyecto.

h) Tercer texto del proyecto de Real Decreto y su memoria del análisis de impacto normativo, de 8 de septiembre de 2020.

i) Aprobación previa del proyecto, emitida por el Ministerio de Política Territorial y Función Pública el 16 de septiembre de 2020.

j) Informe de la Dirección General de Régimen Jurídico Autonómico y Local del Ministerio de Política Territorial y Función Pública, de 16 de junio de 2020, en el que no se formulan observaciones.

l) Informes de las Comisiones Permanentes de las Comisiones de Mercancías Peligrosas y de Mercancías Perecederas, ambos de 3 de julio de 2020. En el primero, no se formulan observaciones al proyecto y, en el segundo, se sugiere una modificación terminológica, que fue acogida.

m) Informes de las Secretarías Generales Técnicas de los Ministerios del Interior -de 24 de julio de 2020-, de Trabajo y Economía Social -de 28 de julio de 2020, que proponía una nueva redacción a las disposiciones adicional séptima y final tercera, y que fueron incorporadas-, y de Defensa -de 20 de agosto de 2020-, favorables a la aprobación del proyecto.

n) Cuarto texto del proyecto de Real Decreto y su memoria del análisis de impacto normativo, de 29 de septiembre de 2020.

ñ) Solicitud de informe de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa, de 9 de octubre de 2020.

o) Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, de 21 de octubre de 2020, en el que se formulaban diversas observaciones al texto y al contenido de la memoria, que fueron incorporadas a la nueva versión. Formulaba la propuesta de que se incluyera, en la parte expositiva del texto, una mención expresa a la habilitación legal para dictarlo, que era la disposición adicional séptima de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres.

p) Quinto y sexto textos del proyecto de Real Decreto y de sus correspondientes memorias, fechados el 10 y el 12 de noviembre de 2020.

q) Séptimo texto del proyecto de Real Decreto y de su memoria, de 17 de noviembre de 2020 -que es el consultado-.

r) Correos expresando su conformidad con el texto elaborado de la Secretaría de Estado de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, de 20 de noviembre, de la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior, de 26 de noviembre y de la Secretaría de General de Transportes y Movilidad, de 27 de noviembre de 2020.

s) Carta de emplazamiento de la Comisión Europea de 20 de julio de 2020, en la que se exponía que no se han incorporado las Directivas (UE) 2019/2177 y (UE) 2018/645.

t) Contestación a la carta de emplazamiento, fechada el 16 de octubre de 2020.

Tercero.-Memoria del análisis de impacto normativo

La memoria que acompaña al proyecto es normal, no abreviada. Señala que el proyecto tiene como finalidad incorporar parcialmente la Directiva (UE) 2018/645 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de abril de 2018, por la que se modifica la Directiva 2003/59/CE, relativa a la cualificación inicial y la formación continua de los conductores de determinados vehículos destinados al transporte de mercancías o de viajeros por carretera y la Directiva 2006/126/CE, sobre el permiso de conducción, exclusivamente en lo que a la Directiva 2003/59/CE se refiere, revisando el contenido del Real Decreto 1032/2007, de 20 de julio. Expone que, inicialmente, se valoró la posibilidad de modificar este último real decreto pero, habida cuenta de la amplitud de las variaciones a introducir -especialmente en los anexos-, se optó por elaborar un nuevo texto.

La memoria expone que el texto se adecua a los principios de buena regulación. Da cuenta pormenorizada de su estructura, contenido y principales novedades. También consigna detalladamente el procedimiento seguido y sus trámites: la consulta pública, la audiencia e información públicas, y los informes recabados y emitidos -de las comunidades autónomas y de los departamentos ministeriales-. Expresa que el proyecto se ajusta al reparto constitucional de competencias. Indica que no tiene impacto relevante en el ámbito económico o presupuestario, e incide favorablemente en la competencia, unidad de mercado y competitividad al establecer una autorización única de las empresas CAP y de las habilitaciones de los profesores.

Da cuenta de que se ha llevado a cabo el "test pyme", de acuerdo con la práctica de la Comisión Europea. En tal sentido se ha realizado una valoración del impacto del contenido de la norma sobre los centros de formación CAP, consultándose con ellos y sus representantes su impacto, y valorándose la eventual existencia de mecanismos alternativos.

En relación con las cargas administrativas, la memoria indica que el proyecto establece que las empresas CAP precisarán una única autorización para operar, frente a la situación actual en la que cada centro de formación la necesita. Indica que hay 2.659 empresas, con 4.310 centros y la media de creación durante los tres últimos años, ha sido de 166 nuevos centros. Al no precisarse nuevas autorizaciones para estos, se calcula que el coste medio de cada uno de ellos para las empresas que los creen será de 4.429 euros frente a los actuales 4.814 euros, con un ahorro medio de 385 euros.

Expone también la memoria que el proyecto no tiene impacto por razón de género, ni sobre la familia, la infancia y la adolescencia, ni otros significativos -sociales, medioambientales, etc.-.

Finalmente, la memoria da cuenta en sus anexos de la metodología utilizada para configurar el programa de materias de la cualificación inicial del certificado de aptitud profesional y para configurar el programa de materias de la formación periódica y el análisis de las observaciones formuladas por los distintos órganos preinformantes.

Y, en tal estado de tramitación, V. E. dispuso la remisión del expediente al Consejo de Estado para dictamen.

Ante este Cuerpo Consultivo solicitó audiencia, el 14 de febrero de 2021, la entidad FENADISMER. Concedido dicho trámite, tras examinar el expediente, presentó un escrito exponiendo que desistía de formular alegaciones.

1. El Consejo de Estado emite su consulta en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 22.2 y 3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado.

El proyecto sometido a consulta tiene por objeto regular la cualificación inicial y la formación continua de los conductores de determinados vehículos destinados al transporte por carretera y modificar el Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres y la Orden FOM/2607/2010, de 1 de octubre, por la que se establecen los requisitos que deben cumplir los formadores que impartan los cursos de cualificación inicial y formación continua de los conductores de determinados vehículos destinados al transporte por carretera. Incorpora al ordenamiento interno la Directiva 2018/645 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de abril de 2018, por la que se modificaron la Directiva 2003/59/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de julio de 2003, relativa a la cualificación inicial y a la formación continua de los conductores de determinados vehículos destinados al transporte de mercancías o de viajeros por carretera, y la Directiva 2006/126/CE, sobre permiso de conducción.

2. En cuanto al procedimiento seguido para la elaboración del texto consultado, se han cumplido las exigencias del artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

Constan en el expediente la memoria del análisis de impacto normativo, que integran la memoria justificativa, la memoria económica y los informes sobre los impactos por razón de género, en la familia, en la infancia, en la competencia, en la economía y en el ámbito presupuestario, exigidos por el artículo 26.3 de la misma Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. Se ha examinado la oportunidad de la propuesta y se han identificado las cargas administrativas que conlleva. Se ha hecho el análisis de la adecuación de la norma proyectada al orden de distribución de competencias.

Se ha oído al Consejo Nacional del Transporte Terrestre, órgano en el que se integran las asociaciones y entidades representativas del sector afectado, al Comité Nacional del Transporte por Carretera y a las Comisiones Permanentes de las Comisiones para la Coordinación de las Mercancías Peligrosas y Perecederas. Se han evacuado sucesivamente los trámites de consulta, audiencia e información públicas, y el proyecto se ha insertado en la página web del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, de conformidad con lo prevenido en el apartado 6 del tan citado artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre.

Además, se ha recabado el informe de las comunidades autónomas y de las ciudades con estatuto de autonomía. Han informado las Secretarías Generales Técnicas de los Ministerios de Sanidad, Trabajo y Economía Social y Política Territorial y Función Pública y también las del Ministerio del Interior y de Defensa. La Dirección General de Régimen Jurídico Autonómico y Local del Ministerio de Política Territorial y Función Pública, el 16 de junio de 2020, informó favorablemente el proyecto.

El 20 de septiembre de 2020, el Ministerio de Política Territorial y Función Pública otorgó la aprobación previa.

Ha informado, finalmente, la Secretaría General Técnica del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, de acuerdo con lo requerido por el artículo 26.5, párrafo cuarto de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

En consecuencia, como se ha dicho, se han cumplido las exigencias de procedimiento establecidas por el ordenamiento.

3. La propuesta para aprobar el proyecto consultado corresponde al Ministro de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, conforme con lo establecido en la disposición adicional séptima de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres, y así se debería incluir la correspondiente referencia en el preámbulo de la norma, de acuerdo con la sugerencia formulada por la Secretaría General Técnica del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana.

4. En lo atinente a su forma y estructura, el proyecto de Real Decreto se ajusta a las Directrices de técnica normativa, aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005.

5. El proyecto de Real Decreto respeta el reparto constitucional de competencias.

Encuentra su fundamento en el artículo 149.1.21.ª de la Constitución, que atribuye al Estado la competencia sobre los transportes terrestres que transcurren por el territorio de más de una comunidad autónoma.

De acuerdo con lo establecido en el artículo 148.1.5.ª de la Constitución, todas las comunidades autónomas han asumido en sus estatutos la competencia exclusiva sobre "ferrocarriles y carreteras cuyo itinerario se desarrolle íntegramente en el territorio de la Comunidad Autónoma y, en los mismos términos, el transporte desarrollado por estos medios o por cable". Y, algunas de ellas, además, la competencia de ejecución de la legislación estatal en materia de "ordenación del transportes de viajeros y mercancías que tengan su origen y destino dentro del territorio de la Comunidad Autónoma".

Mediante la Ley Orgánica 5/1987, de 30 de julio, el Estado delegó en las comunidades autónomas, de una parte, determinadas facultades ejecutivas en relación con los transportes por carretera y por cable y, por otro lado, la potestad normativa de ejecución o desarrollo de las normas estatales reguladoras de las materias objeto de delegación (artículo 14). En tal sentido, el artículo 1.2 del Reglamento de Ordenación de los Transportes Terrestres dispone que las competencias administrativas reguladas en él serán ejercidas por las comunidades autónomas cuando se trate de las comprendidas en el ámbito de aplicación de la mencionada ley orgánica.

El Tribunal Constitucional ha declarado en la Sentencia 203/1992, de 26 de noviembre, que

"el núcleo fundamental de la materia de transporte lo constituyen las actividades públicas relativos a la ordenación de las condiciones en las que se presta el ejercicio de traslado o desplazamiento de personas o mercancías. El objeto fundamental de esta materia es la acción de traslado de personas o cosas de un lugar a otro. No es casualidad, por tanto, que la Constitución utilice precisamente el criterio de la territorialidad o de los lugares por los cuales transcurra el transporte, para deslindar la competencia estatal de la autonómica en sus arts. 149.1.21.ª y 148.1.5.ª".

Y en la Sentencia 53/1984, de 3 de mayo, afirmó que

"la Comunidad Autónoma tendrá competencia exclusiva cuando el itinerario se desarrolla íntegramente en el territorio de la Comunidad y tendrá solo competencia de ejecución de la legislación estatal en el otro supuesto".

La Sentencia 86/1988, de 3 de mayo, finalmente, señaló que

"el criterio territorial se configura, pues, como elemento esencial en el sistema constitucional de distribución de competencias de transporte (...). Este marco de distribución de competencias normativas y ejecutivas en relación al transporte discrecional de mercancías y viajeros pone de manifiesto que corresponden en exclusiva al Estado las competencias de orden normativo en la medida en que el itinerario del transporte excede del ámbito territorial de la Comunidad (...). La competencia reguladora de la Comunidad (...) sobre transportes terrestres sólo cabría en la medida en que esos transportes no transcurran, además sobre su propio territorio, sobre el de otra u otras Comunidades Autónomas, pues en otro caso su ordenación es competencia exclusiva del Estado".

Así las cosas, la norma proyectada se ajusta, a juicio del Consejo de Estado, al reparto constitucional de competencias por cuanto se ciñe al ejercicio por parte del Estado de las competencias que le atribuye el artículo 149.1.21.ª de la Constitución.

6. El proyecto de Real Decreto sometido a consulta tiene una estructura parcialmente compleja. Modifica normas de distinto rango. En concreto, regula una materia hasta ahora contenida en una norma de rango de real decreto -en concreto, el 1032/2007, de 20 de julio, por el que se regula la cualificación inicial y formación continua de los conductores de determinados vehículos destinados al transporte por carretera- y modifica el Reglamento de desarrollo de la Ley 16/1987 y la Orden FOM/2697/2010, de 1 de octubre, por el que se establecen los requisitos que deben cumplir los formadores que impartan los cursos de cualificación inicial y formación continua de los conductores de determinados vehículos destinados al transporte por carretera.

Nada hay que objetar a que el proyecto de Real Decreto sometido a consulta modifique el Reglamento de la Ley de Ordenación de Transportes Terrestres. El principio general de que una norma no debe modificar varias otras puede quebrar cuando la materia regulada es conexa o le está íntimamente vinculada. Ello ampara en el caso presente la proyectada del reglamento citado.

El proyecto también modifica la Orden FOM/2607/2010, de 1 de octubre. En concreto, la disposición final segunda del proyecto da nueva redacción a la letra a), de apartado 1, de su disposición adicional primera, señalando, en su segundo párrafo, que "lo previsto en esta disposición tiene rango de orden ministerial y podrá ser modificado por orden del Ministro de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana".

El Consejo de Estado debe reiterar el criterio -ya expresado en ocasiones anteriores- de que resulta anómalo que un real decreto modifique una orden ministerial. Más cuando no se altera su rango. Hacerlo compromete la certeza y seguridad jurídica. Crea una complejidad innecesaria en el grupo normativo aplicable, pues consagra una situación en la que coexisten en una misma norma preceptos con distinto rango y valor.

Esta forma de operar, ni es acorde con una adecuada técnica jurídica, ni se compadece bien con el principio de seguridad jurídica. Este no es simplemente una idea inspiradora del ordenamiento, sino uno de los principios básicos que lo conforman constitucionalmente (Constitución, artículo 9). Se concreta en múltiples exigencias, entre las que se cuentan la claridad de las normas, su estabilidad y su adecuada inserción en el sistema normativo, de tal modo que la forma del instrumento jurídico de aprobación permita colegir, sin distingos, su valor, rango y jerarquía, y el lugar de su inserción en el ordenamiento.

El Consejo de Estado no alcanza a vislumbrar las razones que justifican el modo de proceder seguido en este punto por el proyecto -a falta de una explicación en el memoria- y que, como se ha señalado, se acompasa mal con la buena técnica normativa y la seguridad jurídica. Más en el caso presente, en el que la norma proyectada se inserta en el grupo normativo de los transportes terrestres, de compleja estructura y difícil manejo. Por ello, habida cuenta de las circunstancias concurrentes en el caso presente y dimanantes de las características señaladas, considera que la disposición final segunda se debe segregar del proyecto y aprobarse, al tiempo que el proyecto consultado, mediante la correspondiente orden ministerial. La tramitación seguida hasta la fecha permite hacerlo sin necesidad de instrumentar una diferenciada. Esta observación tiene carácter esencial a los efectos del artículo 130 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado.

7. La regulación proyectada establece la necesidad de que los conductores de los vehículos de empresas establecidas en cualquier Estado miembro de la Unión Europea para los que sea obligatorio estar en posesión de los permisos de conducción de las categorías C1, C1+E, C, C+E, D1, D1+E, D o D+E, definidas en el Reglamento General de Conductores, deberán además contar con un certificado de aptitud profesional inicial y, posteriormente, acreditar su capacitación mediante la realización de cursos de formación continua. La posibilidad de que los titulares de autorizaciones para conducir precisen de permisos especiales y deban realizar cursos de formación o perfeccionamiento está prevista en el artículo 61 de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, aprobada por el Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre. Por tanto, la exigencia de que los conductores a que se refiere el proyecto de Real Decreto deban obtener un certificado de aptitud profesional y realizar cursos de perfeccionamiento con carácter obligatorio encuentra su fundamento, además de en la Directiva incorporada, en el citado precepto legal, pudiendo regularse las condiciones de los centros que impartan las enseñanzas precisas para su obtención y superación mediante disposición de rango reglamentario (artículo 62).

8. El proyecto de Real Decreto sustituye al 1032/2007, de 20 de julio. Y lo reproduce en gran medida. Se limita a introducir las modificaciones derivadas de la aprobación de la Directiva (UE) 2018/645 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de abril de 2018, lo que se traduce en las variaciones afectan a los artículos 2, 7.1, 2 y 3, 14, 15 y 20 y los anexos I y VI en relación con la regulación preexistente.

La incorporación realizada se acomoda a la Directiva, a juicio del Consejo de Estado, razón por la cual no se formulan observaciones de legalidad al texto elaborado. No obstante, el Consejo de Estado debe señalar:

a) En el artículo 9.2 del proyecto ("Otorgamiento de la autorización") se prevé que la autorización de empresa CAP se entenderá desestimada por silencio por el transcurso de tres meses sin que la Administración competente haya resuelto y notificado, de acuerdo con lo previsto en el artículo 24 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

La norma proyectada se limita a sustituir la mención del artículo 43 de la Ley 30/1992, contenida en el apartado 2 del artículo 9 del Real Decreto 1032/2007, por la del artículo 24 de la Ley 39/2015, manteniendo el carácter desestimatorio del silencio.

La memoria no justifica el mantenimiento de la previsión actualmente vigente. No se percata del cambio operado en el ordenamiento en relación con las autorizaciones de acceso a actividades o su ejercicio desde la aprobación del mencionado Real Decreto 1032/2007, de 20 de julio.

Si entonces una previsión como la establecida no suscitaba duda alguna, puede hacerlo hoy con arreglo a la legislación vigente.

Conforme con esta, la regla general establecida para el caso de autorizaciones que permiten acceder a actividades o su ejercicio es el silencio positivo, salvo que exista una norma de rango legal que imponga el negativo o tenga cabida en alguna de las excepciones legalmente previstas.

En efecto, si bien las actividades en el ámbito del transporte quedaron fuera del ámbito de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre libre acceso a las actividades de servicio y su ejercicio (artículo 2.2.d), no lo están del régimen general prevenido en la Ley 39/2015, de 1 de octubre -que difiere del artículo 43 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre- y así lo establece.

Dicho régimen está contenido en el artículo 24.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, que previene:

"En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sin perjuicio de la resolución que la Administración debe dictar en la forma prevista en el apartado 3 de este artículo, el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa, legitima al interesado o interesados para entenderla estimada por silencio administrativo, excepto en los supuestos en los que una norma con rango de ley o una norma de Derecho de la Unión Europea o de Derecho internacional aplicable en España establezcan lo contrario. Cuando el procedimiento tenga por objeto el acceso a actividades o su ejercicio, la ley que disponga el carácter desestimatorio del silencio deberá fundarse en la concurrencia de razones imperiosas de interés general.

El silencio tendrá efecto desestimatorio en los procedimientos (.../...) cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, impliquen el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente y en los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas".

En el caso presente, no existe una previsión legal expresa que establezca el silencio desestimatorio para el caso examinado. Ni la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, ni la de Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, ni ninguna otra así lo previenen; en particular, no lo contempla la disposición adicional vigésima de la Ley 14/2000, de 29 de diciembre, de Medidas fiscales, administrativas y del orden social. Por consiguiente, el silencio negativo previsto no encuentra fundamento en el inciso final del párrafo primero del apartado 1 transcrito, lo que puede llevar a entender que la regulación proyectada carece de fundamento legal.

No obstante, el Consejo de Estado considera que la previsión proyectada tiene amparo en el ordenamiento. Es una especificación del párrafo segundo del apartado 1 del artículo 24 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, que establece el silencio negativo para los casos de procedimientos en los que el solicitante pretende adquirir facultades relativas al servicio público. Y en tal sentido debe dejarse expresa constancia de las razones justificativas en la memoria del análisis de impacto normativo.

Como se ha señalado, el artículo 24 antes citado contempla el efecto desestimatorio del silencio en que caso de solicitudes encaminadas a la adquisición de facultades relativas al servicio público. Ni la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, ni la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial atribuyen expresamente tal carácter a la actividad de cualificación inicial y formación continua de los conductores de determinados vehículos destinados al transporte por carretera. Ahora bien, es patente su carácter de actividad de interés general.

Como ya ha señalado el Consejo de Estado en anterior ocasión (dictamen n.º 458/2019, de 18 de julio), la referencia contenida en el artículo 24.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, al servicio público no puede entenderse hecha a su concepto clásico, de declaración formal de una actividad cuya titularidad queda reservada a la Administración pública. La evolución conceptual y legislativa habida, y su sustitución en gran medida por las nociones de interés general y actividad de interés público, obligan a entender comprendida en la expresión legal empleada estos últimos conceptos. Más cuando los ejercientes de estas actividades requieren para hacerlo la obtención de los correspondientes títulos habilitantes, en su modalidad de permisos, esto es, de habilitaciones que amplían sus esferas jurídicas de actuación sujetas a un control continuado por parte de la Administración; en otros términos, precisan de títulos habilitantes que no son incardinables en el concepto estricto y propio de las autorizaciones -que se ciñen a valorar la concurrencia de unos requisitos al momento de su solicitud-.

Esta circunstancia se da en el caso de las empresas CAP y los centros de cualificación inicial y formación continua de los conductores de determinados vehículos. Su actividad es de interés público (arg. ex Ley de Seguridad Vial, artículo 62). Las habilitaciones precisas para su apertura y ejercicio no se pueden incardinar entre las autorizaciones en sentido estricto, sino en el de los permisos. Y es que las condiciones que les son exigidas deben concurrir en todo momento. No se agotan en una verificación al momento de su apertura. Antes al contrario, quedan sujetas a una continua supervisión y control por parte de la Administración de que las reúnen en todo momento. Así lo previene expresamente el artículo 10.1 del proyecto al decir que la validez de la autorización otorgada a una empresa CAP estará condicionada al cumplimiento continuado de las condiciones exigidas para su otorgamiento. En definitiva, las autorizaciones requeridas -en cuanto auténticos permisos- son incardinables en el mentado inciso final del párrafo segundo del apartado 1 del artículo 24 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, con independencia de la existencia de una previsión específica en una disposición de rango legal.

De ello hay que dejar constancia en la memoria del proyecto.

b) El tenor del artículo 18 debe ser revisado. El inciso "en cualquier parte del territorio" es oscuro. Debe quedar claro que los aspirantes a la obtención de la cualificación inicial podrán concurrir a las pruebas convocadas por los órganos competentes con independencia del lugar de su residencia habitual o del lugar en que hubieran realizado el curso.

c) En la disposición adicional tercera se contempla que los cursos de formación de conductores impartidos por las Fuerzas Armadas y las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado serán válidos para la obtención de la cualificación inicial y la formación continua, siempre que su contenido contemple las materias que integran el programa señalado en el anexo I.

El precepto reproduce el contenido de la actual disposición adicional quinta del Real Decreto 1032/2007 con una adición; en concreto, el último párrafo que dice que "finalizado el curso, los aspirantes a la obtención de la tarjeta de cualificación del conductor acreditativa de su cualificación inicial, deberán superar, en el plazo superior a un año contado desde dicha finalización, un examen, en los mismos términos y condiciones establecido en ésta".

Se trata de una previsión que convalida las enseñanzas impartidas en el ámbito propio por las Fuerzas Armadas y las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado fuera de dicho ámbito. Nada hay que objetar a la previsión de la exigencia del correspondiente examen, además de los cursos, para alcanzar la cualificación, pues ello resulta obligado conforme con el artículo 3 de la Directiva 2003/59/CE. Está por lo demás en consonancia con lo observado hasta la fecha. Ahora bien, debería dejarse constancia en el precepto que el examen habilitante -reuniendo las exigencias previstas en el artículo 16 del proyecto- puede ser tanto el convocado por los órganos competentes para el otorgamiento de las autorizaciones de transporte público discrecional de viajeros y mercancías por carretera, en el territorio de que se trate, como por las propias Fuerzas Armadas y Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, en el ámbito de sus eventuales procedimientos internos.

d) La disposición transitoria segunda regula la validez de los cursos de formación homologados, disponiendo que lo serán durante el plazo de un año a contar desde la entrada en vigor del proyecto de Real Decreto. Su inciso final dice, en consonancia, que los "cursos (...) desarrollados al amparo de los programas formativos establecidos en el Real Decreto 1032/2007, de 20 de julio, (...) seguirán siendo válidos durante el plazo de un año...".

En aras de la claridad de la norma, debiere señalarse que los cursos iniciados dentro del año inmediatamente siguiente al de entrada en vigor del proyecto e impartidos conforme con los programas formativos establecidos en el Real Decreto 1032/2007, de 20 de julio, serán válidos. En efecto, la utilización del adjetivo "desarrollados" en la redacción proyectada puede llevar a entender que los cursos deben iniciarse y concluirse dentro del plazo del citado año.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez tenida en cuenta la observación formulada a la disposición final segunda y consideradas las restantes contenidas en el cuerpo de este dictamen, puede elevarse al Consejo de Ministros, para su aprobación, el proyecto de Real Decreto sometido a consulta".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 11 de marzo de 2021

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMO. SR. MINISTRO DE TRANSPORTES, MOVILIDAD Y AGENDA URBANA.