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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 18 de marzo de 2021, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de la Orden de V. E. de 8 de diciembre de 2020, con registro de entrada el día siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Orden por la que se modifican el anexo II y el anexo III del Real Decreto 1381/2002, de 20 de diciembre, sobre instalaciones portuarias de recepción de desechos generados por los buques y residuos de carga.

De antecedentes resulta:

PRIMERO.- Contenido del proyecto

El proyecto de orden ministerial sometido a consulta consta de un preámbulo, un artículo, una disposición final y dos anexos.

El preámbulo comienza invocando el artículo 6 del texto refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre (en adelante, TRLPE), que dispone que las competencias en materia de marina mercante comprenden, entre otras, la de prevención de la contaminación producida desde buques. A continuación, cita el Real Decreto 1381/2002, de 20 de diciembre, sobre instalaciones portuarias de recepción de desechos generados por los buques y residuos de carga, que supuso la transposición de la Directiva 2000/59/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de noviembre, sobre instalaciones portuarias receptoras de desechos generados por los buques y residuos de carga. Esta directiva, a su vez, tuvo por finalidad adoptar las disposiciones del Convenio Internacional para prevenir la contaminación por los buques (Convenio MARPOL).

El 28 de octubre de 2016, la Organización Marítima Internacional aprobó la Resolución MEPC.277(70), que enmendó el anexo V del Convenio MARPOL, en vigor desde el 1 de marzo de 2018, con el fin de introducir nuevas categorías de basuras y modificaciones al Libro registro de basuras de los buques, con el fin de ejercer un mejor control en la prevención de la contaminación del medio marino.

Estas modificaciones, como señala el preámbulo, obligan a revisar los anexos II y III del Real Decreto 1381/2002, de 20 de diciembre, que contienen, respectivamente, el formulario de notificación previa de la cantidad y tipo de desechos y residuos transportados a cumplimentar por el capitán del buque antes de entrar a un puerto español y el modelo de recibo de desechos o residuos MARPOL a expedir por las instalaciones portuarias receptoras autorizadas, de forma que mantengan la coherencia con las nuevas categorías introducidas en el anexo V del Convenio MARPOL.

El preámbulo finaliza justificando el cumplimiento de los principios de buena regulación y aludiendo al procedimiento de elaboración de la orden ministerial y a la habilitación para dictarla.

La parte dispositiva del proyecto de orden comprende un único artículo, que dispone que los anexos II y III del Real Decreto 1381/2002, de 20 de diciembre, quedarán redactados tal y como figura en los anexos I y II de la orden proyectada.

El proyecto se cierra con una disposición final, que dispone que la orden entrará en vigor el 2 de enero de 2021, y con dos anexos que establecen, respectivamente, el formulario de notificación previa y el modelo de recibo MARPOL.

SEGUNDO.- El expediente

Se adjunta al proyecto de orden el expediente instruido para su elaboración, en el que constan:

a) Texto inicial del proyecto de orden y la versión sometida a dictamen, acompañados de sus correspondientes memorias del análisis de impacto normativo, que incorporan un resumen ejecutivo.

En su versión final, la memoria del análisis de impacto normativo comienza justificando su carácter abreviado por la falta de impactos significativos derivados de ella, más allá del previsible impacto positivo que va a tener desde un punto de vista social y medioambiental, que se considera imposible de cuantificar.

A continuación, examina la base jurídica y el rango del proyecto, su contenido y la tramitación seguida.

Concluye refiriéndose a la oportunidad de la norma proyectada e indica en este punto que la Directiva 2000/59/CE ha sido derogada y sustituida por la Directiva (UE) 2019/883 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de abril de 2019, relativa a las instalaciones portuarias receptoras a efectos de la entrega de desechos generados por buques, "que se transpondrá al ordenamiento jurídico nacional antes del 28 de junio de 2021, fecha límite de transposición, mediante proyecto normativo que se encuentra en fase de elaboración (responsabilidad también del MITMA)". b) Documentación relativa al trámite de consulta pública previa practicado entre el 29 de mayo y el 17 de junio de 2018, en el que no se presentaron aportaciones.

c) Documentación relativa al trámite de audiencia e información pública practicado en noviembre de 2019, en el que la Asociación de Navieros Españoles (ANAVE) y el Colegio Oficial de Ingenieros Navales y Oceánicos (COIN) manifestaron su conformidad con el texto, sin perjuicio de solicitar la corrección de una serie de erratas.

d) Informe favorable de Puertos del Estado, de 6 de febrero de 2020.

e) Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Transición Ecológica y Reto Demográfico, de 17 de febrero de 2020, en el que manifestaba su conformidad con el proyecto de orden, aunque sugería una serie de modificaciones formales relativas a la fórmula promulgatoria y a las disposiciones finales que han sido aceptadas.

La MAIN hace referencia, aunque no consta en el expediente, a que, el 21 de abril de 2020, el Ministerio de Transición Ecológica y Reto Demográfico trasladó una observación adicional en la que proponía añadir en ambos anexos, cuando fuera factible, el Código LER. Esta observación ha sido rechazada, puesto que supondría apartarse del modelo normalizado recogido en el Convenio MARPOL.

f) Documentación relativa al trámite de consulta a las comunidades autónomas con litoral, de las que solo han emitido informe Andalucía, sin observaciones, y Cataluña.

La Agencia de Residuos de Cataluña proponía incluir también el Código LER en la descripción de los residuos, lo que ha sido rechazado por las razones ya referidas, y aprovechar esta iniciativa normativa para incorporar los cambios introducidos en la Directiva (UE) 2019/883 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de abril de 2019. Esta observación ha sido rechazada por considerar que no es objeto del proyecto de orden la transposición de la citada directiva.

g) Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana de 22 de julio de 2020, en el que manifestaba su conformidad con el proyecto de orden, aunque sugería incluir una referencia al trámite de consulta a las comunidades autónomas en el preámbulo y actualizar la fecha de entrada en vigor.

Y, en tal estado de tramitación, el expediente fue remitido al Consejo de Estado para dictamen.

I.- Objeto y competencia

Se somete a consulta el proyecto de Orden por la que se modifican el anexo II y el anexo III del Real Decreto 1381/2002, de 20 de diciembre, sobre instalaciones portuarias de recepción de desechos generados por los buques y residuos de carga.

El dictamen se emite con carácter preceptivo, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 22, apartado 2, de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, en cuya virtud su Comisión Permanente deberá ser consultada en los casos de "disposiciones reglamentarias que se dicten en ejecución, cumplimiento o desarrollo de tratados, convenios o acuerdos internacionales y derecho comunitario europeo".

II. Reparto competencial, habilitación y rango

El proyecto de orden sometido a consulta respeta el reparto competencial y se dicta al amparo del artículo 149.1.20.ª y 23.ª de la Constitución Española, que atribuye al Estado competencia exclusiva en materia de marina mercante y puertos de interés general, así como para dictar la legislación básica sobre protección del medio ambiente. Además, la orden proyectada se dicta en ejercicio de la habilitación normativa prevista en la disposición final segunda del Real Decreto 1381/2002, de 20 de diciembre, que faculta al Ministro de Fomento (hoy, Ministro de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana) para modificar el contenido de sus anexos "cuando sea necesario recoger en ellos nuevos datos con el fin de ejercer un mejor control de la prevención de la contaminación del medio marino".

A la vista de esta habilitación, no cabe formular objeción alguna en cuanto al rango normativo con el que se presenta el proyecto de disposición.

III. Procedimiento

Por lo que respecta al procedimiento seguido para la elaboración del texto sometido a consulta, se han cumplido las exigencias del artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. En efecto, consta en el expediente la versión definitiva del proyecto sometido a consulta y la correspondiente memoria del análisis de impacto normativo, así como los informes de los diversos órganos administrativos que han participado en su tramitación y, en particular, el informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, como proponente del proyecto. Además, se ha llevado a cabo un trámite de consulta pública previa y se ha sometido la orden proyectada a audiencia e información pública.

IV. Valoración del proyecto de orden

El proyecto de orden ministerial sometido a consulta tiene como objetivo principal adaptar los anexos II y III del Real Decreto 1381/2002, de 20 de diciembre, a las modificaciones introducidas en el anexo V del Convenio MARPOL mediante la Resolución de la Organización Marítima Internacional MEPC.277(70), de 28 de octubre de 2016, en vigor desde el 1 de marzo de 2018 (publicada en el BOE de 2 mayo de 2018). Este objetivo se cumple adecuadamente en el proyecto de orden.

Sin embargo, debe hacerse notar que las sucesivas enmiendas que se han ido incorporando al Convenio MARPOL en las últimas décadas han determinado la aprobación, por la Unión Europea, de una nueva Directiva (UE) 2019/883 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de abril de 2019, relativa a las instalaciones portuarias receptoras a efectos de la entrega de desechos generados por buques, que ha derogado la anterior Directiva 2000/59/CE, para cuya transposición se aprobó el Real Decreto 1381/2002, de 20 de diciembre.

Esta nueva directiva europea, que debe transponerse por los Estados miembros, como dispone su artículo 24, antes del 28 de junio de 2021, establece una regulación más completa de los desechos generados por buques, e incluye, entre sus novedades, el establecimiento en sus anexos 2 y 3 de formatos normalizados del formulario de notificación previa para la entrega de desechos a instalaciones portuarias receptoras y del recibo de entrega de desechos, respectivamente.

De lo dispuesto en la citada directiva (en particular, en los artículos 6.1 y 13.2.b) y c), así como en los propios anexos 2 y 3), parece derivarse que dichos formularios se establecen con la finalidad de ser uniformes para todos los buques a los que resulte de aplicación la Directiva, sin que quepa la posibilidad de que los Estados miembros introduzcan modificaciones en los mismos.

Sentado lo anterior, cabe señalar que los nuevos formularios incluidos en el proyecto de orden, aunque incorporan las novedades introducidas en el anexo V del Convenio MARPOL, no se corresponden exactamente con los previstos en la Directiva (UE) 2019/883, lo que se justifica en la MAIN aduciendo que la orden en proyecto no tiene como finalidad la transposición de dicha directiva, que se hará mediante otro proyecto normativo que está en fase de tramitación.

A la vista de lo anterior, este Consejo de Estado considera que debería ponderarse la conveniencia de aprobar el proyecto normativo sometido a consulta. Aunque en el momento inicial de la tramitación del proyecto de orden consultado (en mayo de 2018) tenía sentido acometer los cambios propuestos en los anexos II y III del Real Decreto 1381/2002, de 20 de diciembre, puesto que las enmiendas al anexo V del Convenio MARPOL ya habían entrado en vigor y todavía no se había aprobado la nueva directiva europea, en el momento actual la situación es diferente.

La seguridad jurídica es un principio básico de nuestro ordenamiento jurídico, que comprende, no solo la certeza de la norma, sino también su estabilidad. Se acompasa mal con este principio la aprobación de una norma con carácter efímero, que tendrá que ser modificada en un breve período de tiempo para adaptar su contenido a los requisitos establecidos en la Directiva (UE) 2019/883, la cual debe ser transpuesta a nuestro ordenamiento jurídico a la mayor brevedad posible, puesto que está próxima la fecha límite para hacerlo.

Así las cosas, en aras de evitar una situación no deseable en términos de seguridad jurídica, sería preferible, a juicio de este Consejo de Estado, integrar los cambios que sea necesario hacer en los anexos II y III del Real Decreto 1381/2002, de 20 de diciembre, en el proyecto normativo que, según se indica en el expediente, se está tramitando para incorporar la citada Directiva (UE) 2019/883 al ordenamiento jurídico español y que habrá de ser sometido a dictamen de este Consejo de Estado antes de su aprobación.

Lo anterior resulta especialmente relevante si se tiene intención de aplicar las disposiciones sobre la entrada en vigor de las normas recogidas en el artículo 23 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. En este caso, el proyecto de orden consultado debería entrar en vigor el 1 de julio de 2021, ya que la fecha de 2 de enero de 2021, prevista en la disposición final primera, ha quedado desfasada. Esa fecha de 1 de julio de 2021 es posterior a la fecha límite en la que ha de haberse transpuesto a nuestro ordenamiento jurídico la Directiva (UE) 2019/883, que obliga a fijar un contenido diferente respecto del previsto en la orden proyectada de los anexos II y III del Real Decreto 1381/2002, de 20 de diciembre. Cabe en este punto reiterar, una vez más, que el plazo para incorporar a nuestro ordenamiento jurídico la citada directiva expira el 28 de junio de 2021, por lo que resulta imperioso agilizar la tramitación del proyecto normativo para su transposición, a fin de evitar eventuales sanciones por parte de la Unión Europea.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones formuladas en el apartado IV de este dictamen, puede V. E. aprobar el proyecto de Orden por la que se modifican el anexo II y el anexo III del Real Decreto 1381/2002, de 20 de diciembre, sobre instalaciones portuarias de recepción de desechos generados por los buques y residuos de carga".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 18 de marzo de 2021

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMO. SR. MINISTRO DE TRANSPORTES, MOVILIDAD Y AGENDA URBANA.