Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 17 de diciembre de 2020, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En virtud de la Orden de V. E. de 2 de diciembre de 2020, registrada de entrada el día 3 siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se establecen las metodologías de cálculo de los cargos del sistema gasista, de las retribuciones reguladas de los almacenamientos subterráneos básicos y de los cánones aplicados por su uso, remitido con carácter urgente.

De antecedentes resulta:

PRIMERO.- EL PROYECTO DE REAL DECRETO SOMETIDO A CONSULTA

El proyecto de Real Decreto consta de un preámbulo, 39 artículos distribuidos en cuatro títulos, dos disposiciones adicionales, nueve transitorias, tres derogatorias, cuatro finales y tres anexos.

El preámbulo expone en su apartado I la necesidad de aprobar la metodología de los cargos del sistema gasista, de conformidad con lo previsto en el Real Decreto-ley 1/2019, de 11 de enero, de medidas urgentes para adecuar las competencias de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia a las exigencias derivadas del derecho comunitario en relación con las Directivas 2009/72/CE y 2009/73/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de julio de 2009, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad y del gas natural. En el apartado II se refiere a la modificación de la metodología de la retribución de los almacenamientos subterráneos, cuya aprobación corresponde también al Gobierno, de acuerdo con la modificación operada en la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del Sector de Hidrocarburos, por la Ley 18/2014, de 15 de octubre, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia, y el Real Decreto-ley 1/2019, de 11 de enero; por ello, se razona, es necesario modificar la metodología, con el fin de darle coherencia con las metodologías establecidas por la CNMC para otras actividades. El apartado III del preámbulo se refiere a los cánones de acceso a los almacenamientos subterráneos, cuya metodología también debe fijarse por real decreto del Gobierno. El apartado IV del preámbulo expone el contenido de las disposiciones adicionales, transitorias y finales. También se analiza en dicho apartado la conformidad de la norma con los principios de buena regulación contenidos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y se da cuenta de algunos de los hitos de su tramitación.

Dentro del título preliminar, relativo a las disposiciones generales, el artículo 1 se refiere al objeto y ámbito de aplicación de la norma. El artículo 2 establece los principios generales que serán de aplicación, entre los cuales se alude, además de a los previstos en los artículos 59 y 60 de la Ley 18/2014, de 15 de octubre, a la necesidad de mantener la máxima compatibilidad con la estructura de peajes y la metodología retributiva aprobada por la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (en lo que sigue, CNMC); también se señala que los parámetros empleados para el cálculo de cargos, retribuciones y cánones permanecerán invariables durante el período regulatorio de seis años, "con la peculiaridad de los cánones", se añade. El artículo 3 recoge la fórmula para la determinación de la capacidad contratada prevista equivalente, que resulta relevante a efectos del cálculo de los cargos y cánones.

El título I regula los cargos del sistema gasista. Su objeto, dice el artículo 4, consiste en desarrollar el procedimiento de cálculo de la cantidad a recaudar en concepto de cargos del sistema gasista, la metodología de cálculo y estructura de los cargos unitarios a aplicar a los usuarios, así como los puntos donde estos serán de aplicación. El artículo 5 recoge los principios generales aplicables a los cargos. De conformidad con el artículo 6, serán aprobados antes del año de gas -que va del 1 de octubre de cada año al 30 de septiembre siguiente- mediante orden del titular del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico. Los costes que deben cubrir los cargos se establecen en el artículo 7, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 59.4 de la Ley 18/2014. En el artículo 8 se determinan los puntos de aplicación de los cargos, que serán aquellos en los que se apliquen peajes o cánones y donde se conecten los consumidores finales. El artículo 9 incluye la estructura de los cargos unitarios, que constará exclusivamente de un término fijo expresado en euros/(kWh/día)/año. En el artículo 10 se determina el procedimiento de cálculo de los cargos unitarios aplicables a los consumidores finales, que se asignarán en función de la capacidad contratada prevista equivalente y número de clientes de cada tramo de peajes de red local, aplicando para ellos las mismas proporciones de reparto empleadas por la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia en el cálculo del término fijo del peaje de red local. En el artículo 11 se regula la facturación de los cargos, que será realizada por el responsable de cobrar los peajes y cánones en cada punto de aplicación; los cargos deberán figurar como concepto separado en la factura. En el artículo 12 se ordena el procedimiento de liquidación y abono de los cargos.

El título II se refiere a la retribución de los almacenamientos subterráneos básicos. Su artículo 13 determina su objeto. En el artículo 14 se incluyen los principios, entre los cuales se contempla el de permitir una rentabilidad razonable y la recuperación de las inversiones, incentivar una gestión eficaz y mejora de la productividad, y garantizar la realización de la actividad con seguridad, eficiencia y sostenibilidad ambiental. De acuerdo con el artículo 15, la retribución se determinará cada año por orden del titular del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico. Los artículos 16 y siguientes se refieren a los diferentes conceptos retributivos que incluye la retribución, que son los que a continuación se enumeran:

- Retribución a la inversión en instalaciones con retribución individualizada y en la adquisición de gas destinado a gas colchón. En el artículo 17 se establece, en particular, que el valor de la inversión será el que resulte de la correspondiente auditoría, calculándose la retribución anual multiplicando el valor neto de la instalación al principio del año de gas por la tasa de retribución financiera de las instalaciones de transporte y regasificación, tal y como resulta de la Circular 2/2019, de la CNMC. El artículo 18 se refiere a la retribución la inversión en gas colchón, que deberá adquirirse en el mercado organizado de gas o mediante procedimientos competitivos.

- Retribución provisional por costes de operación y mantenimiento, que se regulan en el artículo 19. Por su parte, el artículo 20 se refiere a los denominados "costes de operación y mantenimiento no activados" o no recurrentes.

- Retribución por extensión de vida útil, contemplada en el artículo 21 para las instalaciones que hayan superado su vida útil regulatoria y que acrediten su uso efectivo; recibirán una retribución por extensión de vida útil desde el día posterior al que finalice la vida útil regulatoria siempre que se acredite su uso efectivo; se calcula multiplicando los costes de operación y mantenimiento por una variable que se determina en función del tiempo transcurrido desde que se superó la vida útil.

- Retribución por mejoras de productividad, regulada en el artículo 22, que determina la fórmula de su cálculo, como porcentaje de la disminución de los costes de operación y mantenimiento fijos.

- Retribución transitoria por continuidad de suministro, conforme a la disposición transitoria segunda. Esta disposición contempla una eliminación progresiva de esta retribución, que tendrá lugar conforme a la pauta establecida por la CNMC en la Circular 9/2019, de la CNMC.

- Revisión, en su caso, de las retribuciones provisionales de operación y mantenimiento.

Además, se prevé en el artículo 23 que de la retribución anual del año de gas se descontarán los ingresos procedentes de productos y servicios conexos, esto es, aquellos obtenidos por los titulares de los almacenamientos, diferentes de la facturación de los cánones en vigor, y que se hayan alcanzado mediante el empleo de medios materiales o personales adscritos a la actividad. En el artículo 24 se regula la penalización por insuficiente prudencia financiera, cuyo cálculo se hará conforme a los criterios del artículo 28 de la Circular 9/2019.

El artículo 25 se refiere al Plan Anual y Plurianual de inversiones, en el que deberá figurar cualquier inversión o coste de operación y mantenimiento no recurrente con un presupuesto superior a 250.000 euros, salvo las actuaciones imprevistas y urgentes; dichos planes deberán presentarse a la Secretaría de Estado de Energía, a la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, al Gestor Técnico del Sistema y a los órganos competentes de las comunidades autónomas afectadas. La Dirección General de Política Energética y Minas deberá llevar un censo de instalaciones con retribución individualizada (artículo 26). En el artículo 27 se establecen los criterios de admisibilidad de costes. El artículo 28 regula el procedimiento de inclusión en el régimen retributivo de las inversiones con retribución individualizada. Las empresas titulares de instalaciones de almacenamiento subterráneo de gas deberán remitir a la Dirección General de Política Energética y Minas la información que se detalla en el artículo 29. Los artículos 30 y 31 se refieren, respectivamente, al tratamiento retributivo de la transposición de titularidad y a la retribución de instalaciones de almacenamiento con cierre temporal o definitivo.

El título III regula los cánones aplicados al uso de los almacenamientos subterráneos básicos. El artículo 32 se refiere al objeto del título. El artículo 33 establece los principios generales que serán aplicables a los cánones, que se fijarán por año de gas, serán comunes para todos los almacenamientos y se facturarán en función de la capacidad contratada. La estructura de los cánones se define en el artículo 34, y está compuesta por tres elementos: el canon de almacenamiento, el canon de inyección y el canon de extracción. De conformidad con el artículo 35, los cánones serán aprobados antes del inicio del año de gas, mediante orden del titular del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico; este artículo regula el procedimiento para su determinación. El artículo 36 se refiere a los multiplicadores que se aplicarán a los contratos de duración inferior al año y al contraflujo (que se fija teniendo en cuenta la estacionalidad de la contratación). En el artículo 37 se regula el multiplicador aplicable a la inyección y extracción a contraflujo (esto es, en sentido inverso a la entrada o salida ordinaria de gas en el momento del año correspondiente), y en el artículo 38 la compensación por interrumpibilidad, en relación con la cual se incluye la correspondiente fórmula de cálculo. De acuerdo con el artículo 39, la facturación será realizada por el Gestor Técnico del Sistema con periodicidad mensual, conforme a las fórmulas que se recogen.

En la parte final de la norma, la disposición adicional primera se refiere a la sustitución a efectos de las liquidaciones del año natural por el año de gas (que comienza a partir del 1 de octubre de cada año). En la disposición adicional segunda se incluye una disposición de desarrollo del Real Decreto- ley 13/2012, de 30 de marzo.

En la disposición transitoria primera se regulan los efectos de la sustitución del año natural por el año de gas, a la que se ha aludido. En la disposición transitoria segunda se regula la retribución transitoria por continuidad de suministro, conforme a lo ya señalado. La disposición transitoria tercera regula los porcentajes que se aplican transitoriamente en relación con los ingresos procedentes de los productos y servicios conexos. La disposición transitoria cuarta hace lo mismo en relación con el cálculo de la retribución por mejoras de productividad; y la disposición transitoria quinta con la compensación por interrumpibilidad. En la disposición transitoria sexta se contempla la posibilidad de que las inspecciones cuya realización sea obligada durante el año 2020, puedan realizarse también durante el primer trimestre del año 2021. La disposición transitoria séptima prevé la aplicación gradual de la penalización por insuficiente prudencia financiera. La disposición transitoria octava determina que si, como consecuencia de fijarse una retribución definitiva al Operador del Mercado Organizado de Gas superior a las retribuciones provisionales reconocidas, se estableciese el reintegro de parte de las mismas, estas se aplicarán a la cantidad a recaudar en concepto de cargos. En la disposición transitoria novena se determina que en el caso de los almacenamientos que se encuentren en el momento de entrada en vigor del presente real decreto en la situación descrita en la disposición adicional segunda, se podrán tener en cuenta las pruebas de inyección y de extracción realizadas en el año natural 2020.

En lo que hace a las disposiciones derogatorias, la primera tiene carácter genérico. La segunda explicita que se derogan los artículos 15 a 24, ambos incluidos, a excepción del último párrafo del apartado 2 del artículo 20 del Real Decreto 949/2001, de 3 de agosto, por el que se regula el acceso de terceros a las instalaciones gasistas y se establece un sistema económico integrado del sector de gas natural, lo que es consecuencia de que el contenido de los referidos artículos será sustituido por lo dispuesto en el real decreto y en las circulares de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia que ya se han publicado. La disposición derogatoria tercera deroga explícitamente la Orden ITC/3995/2006, de 29 de diciembre, por la que se establece la retribución de los almacenamientos subterráneos de gas natural incluidos en la red básica, dado que su contenido íntegro será sustituido por lo recogido en el título II y los anexos del real decreto consultado.

La disposición final primera modifica el artículo 27 del Real Decreto 949/2001, de 3 de agosto, cambiando la estructura de los peajes, de modo que se sustituyen los escalones en vigor por una referencia a los escalones de peaje que determine la CNMC. La disposición final segunda hace referencia a los títulos competenciales, que son los contemplados en el artículo 149.1.13.ª y 25.ª de la Constitución, que atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica y sobre bases del régimen minero y energético. La disposición final tercera habilita a la persona titular del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico para dictar, en el ámbito de sus competencias, las disposiciones que resulten indispensables para asegurar la adecuada aplicación de este real decreto. La disposición final cuarta se refiere a la entrada en vigor del real decreto, que se producirá "el día siguiente al de su publicación, salvo los títulos II y III que entrarán en vigor el 1 de enero de 2021 y la disposición final primera y el título I que entrarán en vigor el 1 de octubre de 2021".

El anexo I recoge una lista de las instalaciones susceptibles de retribución individualizada. Además, se determinan las inversiones susceptibles de ser reconocidas como instalaciones con retribución individualizada. El anexo II se refiere a la vida útil de las nuevas inversiones. El anexo III contiene una tabla de costes que deben contener las auditorías que se presenten y las instrucciones para su cumplimentación.

SEGUNDO.- MEMORIA DEL ANÁLISIS DE IMPACTO NORMATIVO

El objeto de la norma, dice la memoria, consiste en establecer las metodologías de cálculo de los cargos del sistema gasista, de la retribución regulada de los almacenamientos subterráneos básicos y de los cánones aplicados al acceso de terceros a dichas instalaciones.

En cuanto a sus objetivos, se explica que la Ley 18/2014, de 15 de octubre, determina en su artículo 60 que los parámetros regulatorios tendrán vigencia de seis años y que estos solo se pueden modificar al inicio del período, el próximo de los cuales se iniciará el 1 de enero de 2021.

Además, la necesidad de aprobar la norma resulta del Real Decreto-ley 1/2019, de 11 de enero, de medidas urgentes para adecuar las competencias de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) a las exigencias derivadas del derecho comunitario en relación a las Directivas 2009/72/CE y 2009/73/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de julio de 2009, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad y del gas natural. Este real decreto-ley atribuyó a la CNMC funciones que anteriormente eran desempeñadas por el Gobierno (metodologías para el cálculo de las retribuciones reguladas y de los peajes de acceso de las instalaciones de transporte, distribución y plantas de gas natural licuado), mientras que el Gobierno mantiene la competencia para elaborar las metodologías para el establecimiento de la retribución de los almacenamientos subterráneos básicos y de los cánones de acceso de terceros a los mismos. La CNMC ha ejercido tales competencias mediante la publicación de la Circular 9/2019, de retribución de transporte y plantas de GNL y de la Circular 4/2020 de retribución de la distribución; en ellas se han aplicado las directrices establecidas en los Reglamentos europeos 715/2009 de condiciones de acceso a las redes de gas, y, especialmente, el 460/2017 sobre tarifas de transporte de gas natural, que se fundamentan en una retribución regulada basada en costes reales incurridos por actividades y la prohibición de subvenciones cruzadas entre actividades.

Lo anterior determina la necesidad de modificar la metodología retributiva de los almacenamientos subterráneos y de los cánones de acceso que la sostienen, con el objetivo de adecuarse a los mismos principios y de alcanzar el mayor grado posible de similitud de las retribuciones de todas las actividades y evitar discriminaciones injustificadas, garantizando su compatibilidad con los procedimientos regulados por la CNMC para las instalaciones de su competencia.

Además, el citado Real Decreto-ley 1/2019, introdujo por primera vez el concepto de cargo, que engloba todos los costes del sistema gasista que no están directamente asociados al uso de las instalaciones, entre los cuales se incluyen las cantidades correspondientes a déficits de ejercicios anteriores. De esta manera, el proyecto persigue establecer el procedimiento de cálculo de la cantidad a recaudar por este concepto y los cargos unitarios que se deben cobrar a los usuarios, así como los puntos donde se estos se deben aplicar.

Se explica en la memoria que la norma se ajusta a los principios de buena regulación.

En cuanto a las alternativas consideradas se señala que, dada la situación expuesta, no había otra opción que llevar a cabo la regulación de las materias mencionadas. No obstante, se analizan en la memoria algunas opciones regulatorias en relación con las siguientes cuestiones:

- Puntos de aplicación de los cargos unitarios; se ha optado por aplicar los cargos en los puntos de salida, de acuerdo con las manifestaciones realizadas en el trámite de consulta previa, por motivos de sencillez de aplicación y facilidad para repercutir el coste a los consumidores. En cambio, se han rechazado otras opciones, como la de establecer como puntos de aplicación todos aquellos en los que se recauden peajes, con independencia de la relación entre el flujo de gas y el origen de los costes a recuperar, dado que penalizaría en exceso el gas en tránsito.

- Metodología de imputación de cargos. Se da cuenta de las diferentes opciones consideradas (imputación en función de volumen de energía, del número de puntos de suministro, coste de capacidad, o soluciones mixtas en función de caudal y número de clientes).

- Tasa de rentabilidad financiera a aplicar a la actividad de almacenamiento subterráneo. Si bien se consideró la posibilidad de aplicar a esta actividad una tasa de rentabilidad superior por un hipotético mayor riesgo, finalmente, se ha aplicado la misma tasa de rentabilidad, de conformidad con el criterio de la CNMC.

- Período de fijación de retribuciones y cargos. En este punto, se ha optado por adoptar el mismo período base que recogen las circulares de la CNMC (del 1 de octubre al 30 de septiembre del año siguiente, en lugar del año natural como en la actualidad).

- Retribución por extensión de vida útil (REVU). Esta retribución trata de compensar a las empresas por el mayor coste operativo derivado de la operación de instalaciones más antiguas, al mismo tiempo que constituye un incentivo a las empresas para evitar que reemplacen equipamientos sin necesidad.

- Retribución provisional en concepto de continuidad de suministro. Se ha considerado que debía asumirse el mismo criterio adoptado por la CNMC para el resto de las actividades, llevando a cabo una reducción progresiva hasta su desaparición.

Se expone en este documento que las metodologías reguladas han tratado de seguir la misma estructura de las circulares de la CNMC, si bien en algunos casos se han establecido diferencias, como ocurre, por ejemplo, con la retribución por extensión de la vida útil, dado que la situación de los almacenamientos subterráneos es diferente al de otras instalaciones de transporte y plantas de GNL, ya que en el caso de los almacenamientos subterráneos se reconocen costes de operación y mantenimiento reales obtenidos a partir de las correspondientes auditorías, mientras que en el caso de instalaciones de transporte y de plantas de GNL se emplean valores medios estándar, que son calculados como promedio de muchas instalaciones. Por ello, mientras en estas instalaciones los costes de operación estándar nunca recogen completamente el incremento de costes que supone la operación de instalaciones antiguas, en los almacenamientos subterráneos los mayores costes de operación de instalaciones antiguas quedarán perfectamente reflejados en las auditorías anuales y serán reconocidos mediante la retribución ordinaria por costes de operación y mantenimiento.

La memoria justifica también la competencia del Estado y la habilitación con la que cuenta el Gobierno para su regulación.

Examina , asimismo, la memoria el impacto sobre la economía en general. En lo que hace a la retribución de los almacenamientos subterráneos, se elimina de manera progresiva la retribución por continuidad de suministro (RCS), introduciendo un incentivo de mejoras a la productividad y un mecanismo de compartición de ingresos conexos a la actividad principal. Todas estas medidas van a conducir a una reducción de los costes de la actividad, que, en última instancia, contribuirán a reducir el coste del gas natural para los consumidores. En cuanto a los cánones de acceso a estas instalaciones, se van a imputar exclusivamente los costes reales producidos, eliminando cualquier transferencia de ingresos de esta actividad al resto, lo que dará lugar a una reducción del precio pagado por el uso de los almacenamientos; ello beneficiará, especialmente, a los comercializadores de menor tamaño que son los que requieren mayor uso de estas instalaciones como herramienta para equilibrar la demanda de sus clientes. Por último, el mecanismo de cálculo de los cargos mediante la aplicación de criterios objetivos proporcionará transparencia y predictibilidad al procedimiento de recuperación de costes no asociados al uso de instalaciones (déficits pasados, principalmente).

También se señala que la norma tiene efectos positivos sobre la competencia. Implicará nuevas cargas, derivadas de los requisitos adicionales de envío de información a los titulares de los almacenamientos. Además, los cargos obligarán a cambiar la facturación a los clientes finales por parte de los comercializadores y las facturas por el uso de instalaciones. Dicho impacto se ha tratado de reducir al mínimo.

El impacto será nulo en relación con otros aspectos sociales, como el de género, en la infancia y adolescencia, en la familia y en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad.

El impacto será positivo sobre el medio ambiente, ya que excluye la aplicación de los cargos al gas natural empleado como carburante de vehículos, así como al biogás que se inyecte en la red de transporte y distribución. Además, la nueva metodología producirá un abaratamiento del coste de almacenamiento del gas natural en España, lo que debería traducirse en menores precios de venta de ese combustible e incrementar su competitividad frente a otros hidrocarburos más contaminantes.

TERCERO.- EXPEDIENTE REMITIDO

1. Consulta previa

La consulta previa se ha realizado mediante la publicación de un anuncio en la página web del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, abriendo un plazo para la presentación de alegaciones hasta el 31 de mayo de 2019. En dicho trámite presentaron escritos diversas sociedades mercantiles del sector de hidrocarburos.

2. Información Pública

En el trámite de información pública, que se llevó a cabo hasta el 28 de julio de 2020, mediante la publicación del correspondiente anuncio en la página web del departamento consultante, presentaron alegaciones distintas entidades y asociaciones del sector.

La principales alegaciones se exponen y analizan en la memoria, en el capítulo relativo a las alternativas consideradas; se incluyen observaciones relativas a los puntos de aplicación de los cargos unitarios, la metodología de imputación de cargos, la tasa de rentabilidad financiera a aplicar a la actividad de almacenamiento subterráneo, el período de fijación de retribuciones y cargos, y las retribuciones por extensión de vida útil y por continuidad de suministro.

3. Informe de la CNMC, de 7 de octubre de 2020

El informe de la CNMC, de 7 de octubre de 2020, fue precedido de una consulta al Consejo Consultivo de Hidrocarburos.

En dicha consulta presentaron escritos diversas entidades y asociaciones (Consejo de Consumidores y Usuarios, sin observaciones; Endesa, Planta de Regasificación de Sagunto, S. A. [Saggas]; Sedigas; Redexis Gas; Repsol; los "transportistas", que en su escrito no se identifican mediante una asociación o entidad diferenciada; los comercializadores, tampoco identificados en una asociación que los agrupase; también se recibió un escrito conjunto de diversas asociaciones de empresas industriales consumidoras de gas; se incluye también otro escrito cuyo remitente no se identifica en él). También presentó alegaciones la Junta de Castilla y León (que presentó dos escritos, uno a través de EREN, el Ente Regional de Energía, y otro firmado por la Dirección General de Energía y Minas).

Entre las alegaciones realizadas, se incluían observaciones de diferente signo, sobre la necesidad de incrementar o rebajar más las retribuciones de los almacenamientos subterráneos. También se proponía limitar los puntos en los que los cargos serán aplicados. Un agente ponía de manifiesto que, dado que los aspectos económicos habían sido desarrollados de forma parcial por la CNMC y ahora por este real decreto, se debía llevar a cabo un análisis de la estructura global de precios asociada al consumo de gas.

Estas alegaciones han sido valoradas en el informe de la CNMC.

El informe de la CNMC valora positivamente el proyecto de Real Decreto, sin perjuicio de las consideraciones generales y de diversas observaciones particulares al articulado. Se señala, a este respecto, lo siguiente:

"En particular, respecto de la metodología de cálculo de los cargos, se valora positivamente el proyecto de Real Decreto en la medida en que supone un elemento de transparencia y resulta consistente con la metodología de la Circular 6/2020, de 22 de julio. En particular, se considera adecuado que los costes sean recuperados a través de un término fijo, en la medida en que se trata de costes de naturaleza hundida, y sean imputados, mayoritariamente, a los consumidores nacionales, en la medida en que obedecen a decisiones de política energética. Asimismo, se considera positivo que la estructura de los cargos sea equivalente a la estructura de peajes de acceso a las redes de locales definida por la Circular 6/2020, de 22 de julio, lo que facilitará la comprensión por parte de los consumidores. Respecto de la metodología de retribución de los almacenamientos subterráneos básicos, se considera procedente la revisión de la metodología de modo que tenga coherencia con la Circular 9/2019, sin perjuicio de las especificidades concretas de los almacenamientos subterráneos, permitiendo, además, reunir y refundir aquellos aspectos que se encuentran dispersos en la normativa actual. Respecto de la metodología de cálculo de los peajes y cánones de los almacenamientos subterráneos básicos, se comparten, igualmente, los principios generales, criterios de asignación y estructura de peajes propuesta".

Las observaciones realizadas han sido analizadas en la memoria y muchas de ellas atendidas en la redacción final de la norma.

4. Informe de la Dirección General de Régimen Jurídico Autonómico y Local, de 4 de noviembre de 2020

En el informe se señala que el proyecto puede ser dictado al amparo de las competencias que tiene el Estado de conformidad con el artículo 149.1, apartados 13.ª y 25.ª, de la Constitución, sobre bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica y bases del régimen minero y energético, respectivamente. No obstante, se hacía una observación a la redacción de la disposición final segunda, que ha sido atendida en la versión final de la norma. Se indica, además, que algunas de las funciones ejecutivas atribuidas al Estado podrían dar lugar a controversias competenciales.

5. Aprobación previa del Ministerio de Política Territorial y Función Pública, de 1 de diciembre de 2020

Remitido el expediente para su aprobación previa al citado departamento, se devolvió con un informe de la Secretaría General Técnica en el que se hacían diversas observaciones al proyecto. Una vez valoradas dichas observaciones, y remitido nuevamente el texto, por el Secretario de Estado de Política Territorial y Función Pública, por delegación de la Ministra, se dictó resolución dando la aprobación previa el 1 de diciembre de 2020. Se adjuntaba informe de la Secretaría General Técnica del departamento, con observaciones.

6. Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, de 2 de diciembre de 2020

El informe no realiza observaciones, si bien señala que se había solicitado el informe de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa, que todavía no había sido emitido.

Y, en tal estado de tramitación, el expediente fue remitido al Consejo de Estado para dictamen.

Ya en el Consejo de Estado el expediente, solicitaron audiencia diversas entidades, a las que se les otorgó un plazo para la presentación de los correspondientes escritos. Dentro de dicho plazo presentaron alegaciones Edp España, S. A. U., Enagás Transporte, S. A. U. y Naturgy Energy Group, S. A. Las observaciones se referían, en particular, a los criterios para la determinación de los cánones aplicados por el uso de los almacenamientos subterráneos básicos, la regulación de los ingresos por productos y servicios conexos, la eliminación a partir de 2026 de la retribución por continuidad de suministro, el incentivo de mejoras de productividad y el régimen aplicable al procedimiento de liquidación previsto en la disposición adicional primera.

Ya en el Consejo de Estado el expediente, se recibió el informe de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa, que hacía diversas observaciones al proyecto, fundamentalmente de orden formal.

I.- OBJETO DE CONSULTA

Tiene por objeto la consulta el proyecto de Real Decreto por el que se establecen las metodologías de cálculo de los cargos del sistema gasista, de las retribuciones reguladas de los almacenamientos subterráneos básicos y de los cánones aplicados por su uso.

El dictamen del Consejo de Estado es preceptivo en virtud de lo dispuesto en el artículo 22, número 3, de su Ley Orgánica, el cual, en su redacción actual, establece que "la Comisión Permanente del Consejo de Estado deberá ser consultada en los siguientes asuntos: (...) 3. Reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las Leyes, así como sus modificaciones".

II.- LA NORMA PROYECTADA

El proyecto consultado tiene por objeto regular tres aspectos del sistema gasista:

- la metodología de los cargos del sistema gasista; - las retribuciones reguladas de los almacenamientos subterráneos; - y los cánones de acceso a dichas instalaciones aplicados a los usuarios.

En lo que hace a lo primero, el concepto de cargo en el sistema gasista fue introducido por el Real Decreto-ley 1/2019, de 11 de enero, de medidas urgentes para adecuar las competencias de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia a las exigencias derivadas del derecho comunitario en relación con las Directivas 2009/72/CE y 2009/73/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de julio de 2009, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad y del gas natural. El artículo 59 de la Ley 18/2014, en la redacción dada por dicha norma, diferencia dos tipos de costes del sistema gasista, los asociados al uso de las instalaciones, que incluyen la retribución por el uso de las instalaciones de transporte, distribución y plantas de gas natural licuado, la retribución por el uso de instalaciones de almacenamiento subterráneo y la retribución de la gestión técnica del sistema, y los costes no asociados al uso de las instalaciones, que serán financiados por los cargos del sistema. La misma definición de cargos se recoge en el artículo 3.1.f) de la Ley del Sector de Hidrocarburos. La metodología para su aprobación corresponde determinarla al Gobierno.

Dichos costes no asociados al uso de las redes son los que se enumeran en el artículo 59.4.b) de la Ley 18/2014, e incluye los siguientes:

* Tasa de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia y del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico.

* En su caso, determinados sobrecostes en los territorios insulares, con el fin de mantener un precio uniforme con la península.

* Medidas de gestión de la demanda, en el caso en que así sean reconocidas reglamentariamente, conforme a lo establecido en el artículo 84.2 de la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del sector de hidrocarburos.

* Anualidad correspondiente a los desajustes temporales, con sus correspondientes intereses y ajustes.

* En su caso, retribuciones reguladas al operador del mercado organizado de gas natural, salvo en aquellos aspectos retributivos cuya aprobación se designe al regulador nacional mediante disposiciones aprobadas por la Comisión Europea.

* Cualquier otro coste atribuido expresamente por una norma con rango legal.

De esta manera, el primer objetivo del real decreto consultado consiste en regular dichos cargos, lo que hace el título I.

En lo que se refiere a los costes asociados al uso de las instalaciones, corresponde a la CNMC, de conformidad con aquella ley, establecer la metodología para determinar la retribución asociada al uso de las instalaciones de transporte, distribución y plantas de gas licuado, y también la metodología de la retribución de la gestión técnica del sistema. En cambio, es el Gobierno el que debe aprobar la metodología de la retribución de los almacenamientos subterráneos básicos y la de los cánones a abonar los servicios prestados por dichos almacenamientos. Los títulos II y III del proyecto tienen por objeto establecer estas dos metodologías vinculadas a la retribución y cánones de los almacenamientos subterráneos.

Mediante este desarrollo normativo, se dice en la memoria, los costes del sistema gasista no asociados al uso de instalaciones, que hasta ahora se abonaban mediante los peajes y los cánones en vigor, pasarán a pagarse en concepto de cargos, por lo que la norma no supondrá desembolso adicional alguno, según se dice en dicho documento.

El establecimiento de la metodología para el cálculo de los cargos corresponde al Gobierno, previo informe de la CNMC y acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, de conformidad con el artículo 92 de la Ley 34/1998, del sector de hidrocarburos. Dicha aprobación debía haberse producido antes del 1 de enero de 2020 (de acuerdo con la disposición final primera del citado Real Decreto-ley 1/2019), lo que no se ha efectuado. En todo caso, resulta urgente la aprobación de la norma, dado que las metodologías de la retribución del uso y de los cánones por el uso de los almacenamientos subterráneos serán aplicables a partir del 1 de enero de 2021; por su parte, la regulación de los cargos será aplicable a partir del 1 de octubre de 2021.

III.- TRAMITACIÓN SEGUIDA

La tramitación de la norma consultada ha seguido las reglas establecidas en el artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, y en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Así, en primer lugar, se ha llevado a cabo el trámite de consulta previa regulado en el artículo 26.2 de la de la Ley del Gobierno.

También se ha llevado a cabo el trámite de audiencia e información pública, de acuerdo con lo establecido en el artículo 26.6 de la citada ley. Las observaciones más relevantes formuladas en este trámite han sido consideradas en la memoria. Asimismo, se ha remitido el proyecto al Consejo Consultivo de Hidrocarburos, tal y como prevé la disposición transitoria décima de la Ley 3/2013; dichas observaciones han sido valoradas en el informe de la CNMC.

De conformidad con lo establecido en el artículo 5.2.a) de la Ley 3/2013, de 4 de junio, por la que se crea la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, se ha recabado el informe de este órgano, cuyas observaciones han sido debidamente valoradas en la memoria.

Se incluye también el informe previsto en el artículo 26.5 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, de la Dirección General de Régimen Autonómico y Local, así como la aprobación previa de la Ministra de Política Territorial y Función Pública.

En definitiva, la tramitación seguida ha sido correcta, por lo que no procede hacer observación alguna por esta razón.

IV.- RANGO DE LA DISPOSICIÓN

Tal y como se ha señalado, la regulación de las materias objeto de este real decreto corresponde al Gobierno, de conformidad con la habilitación incluida en el artículo 59.8 de la Ley 18/2014, de 15 de octubre, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia, que dice así:

"El Gobierno establecerá la metodología para el cálculo de los cánones de los servicios básicos de acceso a los almacenamientos subterráneos, para el cálculo de la retribución de los almacenamientos subterráneos básicos, así como para el cálculo de los cargos destinados a financiar otros costes regulados que no estén asociados al uso de las instalaciones y que se recogen en el apartado 4.b) del presente artículo y en el artículo 66".

V.- COMPETENCIA DEL ESTADO

Este real decreto se dicta al amparo de lo establecido en el artículo 149.1.13.ª y 25.ª de la Constitución Española, que atribuye al Estado competencia exclusiva en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, y de bases del régimen minero y energético.

Por lo demás, debe tenerse en cuenta que las comunidades autónomas han tenido la oportunidad de participar en la tramitación de la norma, a través del Consejo Consultivo de Hidrocarburos, al que la CNMC, con motivo de la emisión de su informe, realizó la correspondiente consulta.

VI.- VALORACIÓN GENERAL DE LA NORMA

La norma merece un juicio favorable, por adecuarse a lo establecido en la Ley 18/2014, de 15 de octubre. En particular:

- la definición de los cargos se ajusta a lo previsto en el artículo 59, apartados 4 y 8, ya que se determina que serán los destinados a financiar los costes no asociados al uso de las instalaciones (artículo 7 del proyecto);

- la regulación se adecua al principio de sostenibilidad económica y financiera, previsto en el artículo 59 de la citada ley;

- también se prevé que los parámetros de retribución se establecerán por períodos regulatorios de seis años, sin aplicar fórmulas de actualización automática, conforme a lo determinado por el artículo 60.2 (artículo 2 del proyecto);

- se determina que no podrán revisarse a la baja los cánones en tanto exista déficit acumulado a 31 de diciembre de 2014, de acuerdo con lo previsto en el artículo 61.3 de la citada ley (artículo 5.5 del proyecto), y con lo que señaló este Consejo de Estado en el dictamen número 319/2020, de 9 de julio.

También merece un juicio favorable la previsión expresa de que las metodologías reguladas en el proyecto se ajustarán a la estructura de los peajes y la metodología retributiva aprobada por la CNMC (artículo 2), lo que resulta una exigencia de seguridad jurídica y claridad normativa cuando las competencias para establecer las distintas metodologías de retribución e ingresos del sistema gasista se reparten entre el Gobierno y la CNMC. Por otra parte, cuando se adoptan criterios diferentes para la retribución de los almacenamientos subterráneos a los previstos en las circulares de la CNMC para otras instalaciones gasistas, se expone en la memoria las circunstancias que justifican tal diferencia.

Además, las soluciones adoptadas en la norma, algunas de las cuales han sido objetadas en el trámite de audiencia e información pública, se encuentran debidamente justificadas en la memoria, que también hace una valoración suficiente de dichas alegaciones. Así, en efecto, las alegaciones realizadas, que han quedado reseñadas en el antecedente tercero, puntos 2 y 3, han sido analizadas en la memoria, en el capítulo relativo a las alternativas regulatorias; dicho apartado ha quedado reseñado en el antecedente segundo. Por lo demás, en el apartado VII siguiente se reflejan algunas de las cuestiones planteadas en el trámite de audiencia ante el Consejo de Estado, como es el caso de las observaciones que se hacen a los artículos 23 y 33.

VII.- OBSERVACIONES AL ARTICULADO

1. Preámbulo

El preámbulo, dotado de una adecuada claridad expositiva, a pesar del carácter técnico de la regulación, se refiere en su apartado II a la retribución de los almacenamientos subterráneos básicos. Su primer párrafo dice así:

La Ley 18/2014, de 15 de octubre, en su anexo XI estableció la metodología para el cálculo de la retribución regulada de las actividades de transporte, regasificación y almacenamiento subterráneo.

Para determinar el alcance preciso de dicha regulación, que ahora se lleva a cabo por el real decreto consultado, sería adecuado incluir dos puntualizaciones:

- primero, que de conformidad con el artículo 63.2 de dicha ley, dicha metodología es aplicable a la retribución correspondiente al período regulatorio que va del 1 de enero de 2015 al 31 de diciembre de 2020;

- y segundo, que la propia ley, en su disposición final cuarta, habilita al Gobierno a modificar, además de los artículos 63 y 64, el anexo XI, relativo a la metodología de cálculo de la retribución de las actividades de almacenamiento.

De otra manera, pudiera causar cierta perplejidad al lector de la norma que dicha metodología se regule ahora mediante el real decreto cuyo proyecto se consulta.

Por otra parte, dentro del apartado III del preámbulo, en el segundo párrafo, en la expresión "la estructura del canon de almacenamiento subterráneo se encuentra actualmente publicada en el artículo 32 del Real Decreto 949/2001" sería más correcto sustituir la palabra "publicada" por "recogida" o "regulada".

Por último, y como observación de técnica normativa, con el fin de mejorar la claridad de la exposición, sería adecuado que la última parte del preámbulo (la que se incluye a partir del párrafo que comienza "Este real decreto se encuentra incluido en el Plan Anual Normativo 2020...", al final de la página 4), se incluyera como un nuevo apartado V del preámbulo, dado que su contenido es diferente del que se recoge en el apartado IV, dedicado a exponer el contenido más relevante de la parte final de la norma.

2. Artículo 2

Dentro de este artículo, dedicado a los principios generales, sería más adecuado sustituir la expresión "tratarán de mantener la máxima compatibilidad con la estructura de peajes..." por "mantendrán la máxima compatibilidad...".

Por otra parte, su apartado 2 dice así:

2.- Los parámetros empleados en el cálculo de cargos, retribuciones y cánones de almacenamientos subterráneos básicos, incluyendo la tasa de retribución financiera, permanecerán invariables durante el periodo regulatorio de seis años, con la particularidad de los cánones, sin que se puedan aplicar fórmulas de actualización automática.

No se entiende ni se especifica en la norma el sentido de la expresión subrayada. Procede, por ello, aclarar cuáles son las "particularidades" de los cánones a que se hace referencia.

3. Artículos 9 y 14

Dado que en este artículo hay un único apartado, no procede numerarlo. La misma observación debe hacerse al artículo 14.

4. Artículo 23 y disposición transitoria tercera

Este artículo, en relación con el artículo 16 anterior, regula los productos y servicios conexos, estableciéndose que los ingresos que obtengan los titulares de los almacenamientos por el empleo de medios materiales o personales adscritos a la actividad darán lugar a la minoración de la retribución. La disposición transitoria tercera regula el porcentaje que será aplicable por dicho concepto.

A propósito de una disposición análoga contenida en el entonces proyecto de circular de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia por la que se establece la metodología para determinar la retribución de las instalaciones de transporte de gas natural y de las plantas de gas natural licuado, el Consejo de Estado en el dictamen número 975/2019, de 5 de diciembre, señaló lo siguiente:

"No obstante, entiende el Consejo de Estado que el artículo 8 resulta excesivamente abierto e impreciso, pues no se determinan los criterios conforme a los cuales se llevará a cabo el ajuste, haciendo una remisión a una resolución de la CNMC para que se fije la metodología del ajuste. Procedería, por ello, incluir una referencia adicional a tales criterios teniendo en cuenta, en particular, que dicho ajuste no puede configurarse de tal manera que suponga un desincentivo para el empleo de los activos a otros fines económicos, cuando ello no suponga menoscabo alguno para el ejercicio de la actividad de distribución. Por otra parte, lo relevante para establecer el ajuste no son los ingresos o beneficios obtenidos con las actividades conexas (sin perjuicio de que puedan tenerse en cuenta, por ejemplo, a efecto de establecer límites al ajuste), sino los costes imputables a dichas actividades con el fin de que, como se sigue del apartado 2 del artículo 8, no se retribuyan con cargo al sistema gasista los costes derivados de la realización de otras actividades. Debería especificarse así en el artículo".

El artículo 23 establece una regulación más pormenorizada de dicha minoración por productos y servicios conexos, especificando que se trata de aquellos ingresos obtenidos mediante el empleo de medios materiales o personales adscritos a la actividad. En todo caso, estima el Consejo de Estado que con el fin de establecer los porcentajes de tales ingresos que darán lugar a minoración, deben tenerse en cuenta, en línea con lo señalado en el dictamen citado, los costes de dichas actividades que resultan imputables al sistema gasista.

5. Artículo 33

Este artículo establece los principios aplicables a los cánones de acceso a los almacenamientos subterráneos, y determina, en particular, que dichos cánones serán fijados por año de gas (que va del 1 de octubre de cada año natural al 30 de septiembre siguiente). La consideración del año de gas es coherente con lo establecido en muchas de las circulares de la CNMC en relación con las metodologías aplicables a las distintas actividades del sector del gas.

No obstante, según se ha puesto de manifiesto en el trámite de audiencia ante el Consejo de Estado, dicho calendario no coincide con el previsto en la Circular 8/2019, de 12 de diciembre, de la CNMC, por la que se establece la metodología y condiciones de acceso y asignación de capacidad en el sistema de gas natural, que determina que los productos anuales de capacidad de almacenamiento subterráneo tienen una duración de doce meses naturales, comenzando el 1 de abril de cada año (artículo 11). Se podría producir, por ello, una falta de correspondencia entre el período al que se aplican los cánones (año natural de gas) y el período de contratación de almacenamiento (de 1 de abril de cada año al 31 de marzo siguiente), lo que podría dar lugar a tener que realizar contratos de capacidad sin conocer el precio que se aplicará a los cánones durante el período de contratación anual.

Estima el Consejo de Estado que dicha observación debe ser debidamente valorada y objeto de consideración en la memoria, con el fin de evitar, en lo posible, las consecuencias que pudieran derivarse de dicha circunstancia.

6. Disposición derogatoria segunda

Esta disposición lleva a cabo la derogación de los artículos 15 a 24, ambos incluidos, del Real Decreto 949/2001, de 3 de agosto, por el que se regula el acceso de terceros a las instalaciones gasistas y se establece un sistema económico integrado del sector de gas natural, a excepción del último párrafo del apartado 2 del artículo 20.

Dichos artículos recogen el régimen de la retribución de las actividades reguladas en el suministro de gas natural. La justificación de esta derogación se expone con claridad en la memoria, que señala que el contenido de los referidos artículos será sustituido por lo dispuesto en el real decreto y en las circulares de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia que ya se han aprobado. No se justifica, sin embargo, la razón por la que se deja vigente el citado artículo 20, que se refiere a la retribución de la actividad de distribución, cuya metodología, como se ha dicho, ha establecido la CNMC. Procede, por ello, justificar dicha excepción en la memoria.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones realizadas en el cuerpo de este dictamen, puede V. E. elevar al Consejo de Ministros, para su aprobación, el proyecto de Real Decreto sometido a consulta".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 17 de diciembre de 2020

EL SECRETARIO GENERAL ACCIDENTAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMA. SRA. VICEPRESIDENTA CUARTA DEL GOBIERNO Y MINISTRA PARA LA TRANSICIÓN ECOLÓGICA Y EL RETO DEMOGRÁFICO.