Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 14 de enero de 2021, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"El Consejo de Estado ha examinado el "proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Plan Estatal de Protección Civil ante el Riesgo de Maremotos", remitido por V. E. en consulta el día 27 de noviembre de 2020 (entrado en este Cuerpo Consultivo el día 1 de diciembre siguiente).

De antecedentes resulta:

Primero.- El proyecto de Real Decreto sometido a consulta por el que se aprueba el Plan Estatal de Protección Civil ante el Riesgo de Maremotos ha sido formulado por iniciativa de la Dirección General de Protección Civil y Emergencias del Ministerio del Interior, al amparo de lo dispuesto en el artículo 15.3 de la Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil, según el cual las medidas para hacer frente, entre otros riesgos, a los derivados de maremotos, han de ser objeto de planes especiales de protección civil.

El proyecto consta de un preámbulo, un artículo único por el que se aprueba el Plan Estatal de Protección Civil ante el Riesgo de Maremotos, y una parte final integrada por cuatro disposiciones adicionales y tres disposiciones finales, además del texto del Plan que figura inserto en el anexo.

El preámbulo comienza situando la iniciativa normativa propuesta en el marco de la estructura del sistema de protección civil definido por: la Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil, que contempla los maremotos como uno de los riesgos que han de ser objeto de planes especiales de protección civil (artículo 15.3); la Norma Básica de Protección Civil, aprobada por el Real Decreto 407/1992, de 24 de abril, que contiene la regulación básica aplicable a los planes especiales de protección civil; y la Directriz Básica de Planificación de Protección Civil ante el Riesgo de Maremotos, aprobada por el Real Decreto 1053/2015, de 20 de noviembre, que estableció los requisitos mínimos que deben cumplir los correspondientes planes en cuanto a fundamentos, estructura, organización y criterios operativos y de respuesta, con la finalidad de prever un diseño o modelo nacional mínimo que haga posible, en su caso, una coordinación y actuación conjunta de los distintos servicios y administraciones implicados, ante una emergencia por maremoto que afecte a las costas españolas. Así, se prevé una estructura general de la planificación de protección civil integrada por el plan estatal, los planes de las comunidades autónomas y, dentro de estos últimos, los planes de actuación de ámbito local.

Señala que entre los aspectos que son objeto de regulación por el citado Plan Estatal de Protección Civil ante el Riesgo de Maremotos, se encuentra la organización y los procedimientos de actuación de los recursos y servicios del Estado que sean necesarios para asegurar una respuesta eficaz del conjunto de las Administraciones públicas ante situaciones de emergencia por maremoto en las que esté presente el interés nacional, así como los mecanismos de apoyo a los planes de las comunidades autónomas cuando estas lo requieran o no dispongan de capacidad suficiente de respuesta. Añade que el Plan Estatal establece un sistema de alerta ante maremotos con la finalidad de avisar acerca de la inminencia de dicha amenaza a las autoridades de protección civil y a los servicios públicos de emergencia, así como a los ciudadanos que puedan verse afectados, con atención especial a las personas más vulnerables, de tal suerte que por dichas autoridades pueda disponerse lo necesario para asegurar una rápida respuesta y por parte de la población puedan adoptarse las medidas de autoprotección que en cada caso resulten adecuadas.

El artículo único aprueba el Plan Estatal de Protección Civil ante el Riesgo de Maremotos que se inserta como anexo al real decreto.

Las disposiciones adicionales se refieren: la primera ("Mapas de riesgos de maremotos") al desarrollo de programas que tengan por objeto el análisis de los riesgos por maremotos en las costas españolas y la elaboración de los correspondientes mapas de riesgo; la segunda ("Programas de información a los ciudadanos"), a la realización de programas de sensibilización e información a los ciudadanos y de educación para la prevención en centros escolares; la tercera ("Ejercicios y simulacros"), a la prueba de la idoneidad de la organización y medios del Plan mediante la realización de ejercicios y simulacros; y la cuarta ("Protocolo de Avisos de fenómenos susceptibles de generar maremotos"), a la modificación del anexo II del Plan en función de los nuevos conocimientos científico-técnicos, tecnologías, infraestructura e instrumentación disponibles.

Por su parte, las disposiciones finales se refieren: la primera ("Título competencial"), al título competencial que sirve de fundamento al real decreto; la segunda ("Desarrollo normativo y aplicación"), a la habilitación conferida en favor del Ministro titular del departamento para el desarrollo normativo y aplicación de la norma; y la tercera ("Entrada en vigor"), a su entrada en vigor.

Seguidamente, el anexo incorpora el texto del Plan Estatal de Protección Civil ante el Riesgo de Maremotos, que consta de cinco apartados y seis anexos, con el siguiente detalle:

1. Objeto y ámbito:

1.1 Antecedentes y fundamento jurídico. 1.2 Objetivo y funciones básicas. 1.3 Ámbito territorial.

2. Sistemas de información:

2.1 Sistema de información sobre maremotos. 2.2 Sistema nacional de alerta por maremotos.

2.2.1 Protocolo de Avisos sobre fenómenos susceptibles de generar maremotos. 2.2.2 Difusión a otras entidades.

2.3 Comisión Técnica sobre Riesgo de Maremotos.

2.3.1 Funciones. 2.3.2 Composición. 2.3.3 Normas y procedimientos de actuación de la Comisión Técnica.

3. Organización:

3.1 Consejo de Dirección del Plan Estatal.

3.1.1 Composición. 3.1.2 Funciones. 3.1.3 Normas y procedimientos.

3.2 Gabinete Central de Información y Comunicación. 3.3 Dirección Operativa del Plan Estatal. 3.4 Comité Estatal de Coordinación (CECO).

3.4.1 Composición. 3.4.2 Funciones. 3.4.3 Normas y procedimientos.

3.5 Comité de Dirección del Plan de Comunidad Autónoma.

3.5.1 Constitución y estructura. 3.5.2 Funciones.

3.6 Mando Operativo Integrado.

3.6.1 Funciones. 3.6.2 Composición. 3.6.3 Grupos de Acción.

3.7 Centros Dependientes del Mando Operativo Integrado.

3.7.1 Centros de Recepción de Ayudas (CRA). 3.7.2 Centros de Atención a los Ciudadanos/as (CAC).

3.8 Centros de Coordinación previstos.

3.8.1 Centro Nacional de Coordinación y Seguimiento de la Emergencia (CENEM) de la DGPCE. 3.8.2 Centros de Coordinación Operativa Integrados (CECOP). 3.8.3 Puesto de Mando Avanzado (PMA).

3.9 Delegaciones y Subdelegaciones del Gobierno.

4. Operatividad:

4.1 Fases y sustituciones.

4.1.1 Fase de alerta. 4.1.2 Fase de emergencia. 4.1.3 Fase de normalización.

4.2 Obtención y difusión de información sobre maremotos.

4.2.1 Vigilancia y tratamiento de la información. 4.2.2 Evaluación de daños. 4.2.3 Seguimiento. 4.2.4 Difusión pública de la información.

4.3 Convocatoria de los órganos de dirección y coordinación. 4.4 Declaración de Emergencia de Interés Nacional. 4.5 Movilización de medios y recursos.

4.5.1 Movilización de medios y recursos estatales.

4.5.1.1 Movilización de medios y recursos de la Administración del Estado. 4.5.1.2 4.5.1.2 Cooperación de las Fuerzas Armadas.

4.5.2 Movilización de medios pertenecientes a otras Administraciones. 4.5.3 Movilización de medios y recursos internacionales.

4.6 Planes de Coordinación y Apoyo. 4.7 Repliegue de Medios y Declaración de Fin de Emergencia de Interés Nacional. 4.8 Comunicaciones.

5. Mantenimiento e implantación del Plan.

Completan el Plan seis anexos, con el siguiente detalle:

- Anexo I.- Identificación de la peligrosidad de maremotos en las costas españolas.

- Anexo II.- Protocolo de avisos sobre fenómenos susceptibles de generar maremotos.

- Anexo III.- Plan de gestión de alertas emitidas por organismos internacionales.

- Anexo IV.- Planes de coordinación y apoyo.

- Anexo V.- Telecomunicaciones y sistemas de información.

- Anexo VI.- Abreviaturas.

Segundo.- Acompaña al texto del proyecto de Real Decreto la memoria del análisis de impacto normativo, fechada en marzo de 2020, en la que se analizan la oportunidad de la propuesta -finalidad y alternativas-, su contenido y análisis jurídico (completado con su adecuación al orden de competencias y los trámites seguidos en el procedimiento de elaboración), así como la evaluación de los impactos normativos en los diversos órdenes; todo ello, a los efectos de lo previsto en el artículo 26.3 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

Explica, en primer término, que el objeto de la norma proyectada es aprobar el Plan Estatal de Protección Civil ante el Riesgo de Maremotos, con el fin de "cumplir con el mandato realizado por Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil, que establece los riesgos frente a los cuales debe realizarse una planificación de protección civil de carácter especial, y de acuerdo a los contenidos señalados en la Directriz Básica de Planificación de Protección Civil ante el Riesgo de Maremotos, aprobado por el Real Decreto 1053/2015, de 20 de noviembre".

Describe seguidamente la memoria la estructura, el contenido, así como el procedimiento seguido para la elaboración de la norma proyectada, haciendo constar que el real decreto se dicta al amparo de lo establecido en el artículo 149.1.29.ª de la Constitución, que atribuye al Estado competencia exclusiva en materia de "seguridad pública".

En lo tocante al análisis de impactos, se señala que el proyecto no tiene repercusiones de carácter general en la economía, ni se aprecian efectos significativos sobre la competencia en el mercado.

Por lo que se refiere a la evaluación del impacto presupuestario, se indica que la norma proyectada no tiene impacto en este orden, ya que la aplicación del real decreto elaborado no implica incremento del gasto público ni disminución de los ingresos públicos. En cuanto a las cargas administrativas, no se aprecia impacto alguno.

En relación con la evaluación de los demás impactos, la memoria afirma que el proyecto carece de impacto por razón de género, y que resulta beneficioso para las personas con discapacidad, toda vez que las previsiones del Plan incluyen medidas para personas y grupos en situación de vulnerabilidad.

Tercero.- En el expediente remitido en consulta al Consejo de Estado, además de las distintas versiones del texto proyectado formuladas por la Dirección General de Protección Civil y Emergencias del Ministerio del Interior, acompañados de sus respectivas memorias, obran los siguientes informes:

1.- Certificado del Secretario de la Comisión Permanente del Consejo Nacional de Protección Civil, de 8 de abril de 2019, en el que se hace constar que en la sesión celebrada en la misma fecha, tras una exposición general de su contenido, se abrió un turno de debate, sin que ninguno de los presentes formulase comentarios ni alegaciones, razón por la que se acordó informar favorablemente el proyecto de Real Decreto a los efectos prevenidos en el artículo 14.3 de la Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil, sin formular observaciones.

2.- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior, sin fecha determinada, emitido con carácter previo a la iniciación de su tramitación y a emitir el preceptivo informe a que se refiere el artículo 26.5, párrafo cuarto, de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, en el que se formulan algunas observaciones formales y de técnica normativa al texto del proyecto y de la memoria adjunta.

3.- Peticiones de informe a la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa del Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes e Igualdad, formuladas en tres ocasiones por la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior, al objeto de la emisión del informe previsto en el artículo 26.9 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, sin que conste en el expediente su emisión.

4.- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación, de 12 de agosto de 2019, en el que no se formulan observaciones.

5.- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social, de 20 de agosto de 2019, en el que tampoco se formulan observaciones.

6.- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, de 27 de agosto de 2019, en el que se formulan fundamentalmente observaciones de carácter formal a los textos del proyecto de Real Decreto y de la memoria adjunta, así como una observación de fondo al texto del proyecto relacionada con la composición de los órganos directivos previstos en el Plan, solicitando que se valore la posibilidad de incluir en el Consejo de Dirección del Plan Estatal una representación del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación.

7.- Informe del Gabinete Técnico de la Dirección General de la Guardia Civil, de 28 de agosto de 2019, en el que se formulan, entre otras, observaciones en relación con la coordinación operativa de la emergencia y, en su caso, la atribución de la dirección operativa de la misma al General Jefe de la Unidad Militar de Emergencias, la inclusión de un representante de la Dirección General de la Guardia Civil en la Comisión Técnica sobre el Riesgo de Maremotos, la sugerencia de que la Jefatura del Mando Operativo Integrado recayese en un miembro de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado, y la posibilidad de incluir a la Sala de Operaciones de la Guardia Civil como receptor de avisos de maremotos.

8.- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio para la Transición Ecológica, de 29 de agosto de 2019, favorable a la aprobación de la norma proyectada, en el que no se formulan observaciones.

9.- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda, de 30 de agosto de 2019, en el que no se formulan objeciones a su tramitación y posterior aprobación en su caso, al considerar que la norma proyectada incide sobre medios y recursos ya existentes, tanto en la Administración General del Estado como en las Administraciones de las comunidades autónomas, y no supone incremento del gasto público, ya que todos los órganos de dirección, coordinación y consulta previstos en el Plan están integrados exclusivamente por miembros natos por razón del cargo que ostentan.

10.- Certificado del Secretario del Consejo Nacional de Discapacidad, de 6 de septiembre de 2019, en el que se hace constar -y al propio tiempo se acompañan- las observaciones formuladas por alguno de sus miembros (en particular, el Comité Español de Representantes de Personas con Discapacidad y la Confederación Española de Familias de Personas Sordas).

11.- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Política Territorial y Función Pública, de 6 de septiembre de 2019, en el que se formulan algunas observaciones de fondo y también formales al texto del Plan, con la indicación de que, una vez ponderadas y, en su caso, tenidas en cuenta dichas observaciones, se remita de nuevo para determinar si procede o no la aprobación previa, a los efectos prevenidos en el artículo 26.5 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

Asimismo, se acompaña informe emitido por la Dirección General de Régimen Jurídico Autonómico y Local del Ministerio de Política Territorial y Función Pública, fechado el 2 de agosto anterior, de conformidad con lo prevenido en el párrafo sexto del artículo 26.5 de la citada Ley del Gobierno, en el que se analiza la adecuación del proyecto al orden constitucional de distribución de competencias, así como a la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, concluyendo que el proyecto se ajusta al orden constitucional de distribución de competencias, y no se formulan observaciones.

12.- Informe de la Secretaría General Técnica del entonces Ministerio de Sanidad, Consumo y Bienestar Social, de 13 de septiembre de 2019, en el que no se formulan observaciones.

13.- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Educación y Formación Profesional, de 18 de septiembre de 2019, en el que tampoco se formulan observaciones.

14.- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Defensa, de 19 de septiembre de 2019, en el que, una vez consultados los distintos órganos del departamento, se formulan observaciones a determinadas previsiones del Plan.

15.- Informe de la Secretaría General Técnica del entonces Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes e Igualdad, de 20 de septiembre de 2019, en el que se indica que, una vez consultado el Departamento de Seguridad Nacional de la Presidencia del Gobierno, no se formulan observaciones.

16.- Informe de la Secretaría General Técnica del entonces Ministerio de Ciencia, Innovación y Universidades, de 23 de septiembre de 2019, en el que se da traslado de las observaciones formuladas por el Consejo Superior de Investigaciones Científicas y el Instituto Geológico y Minero de España.

17.- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Cultura y Deporte, de 4 de octubre de 2019, en el que se formulan también algunas observaciones.

18.- Informe de la Secretaría General Técnica del entonces Ministerio de Fomento, de 11 de octubre de 2019, en el que, tras hacer constar que se había recabado el parecer de la Dirección General de la Marina Mercante, la Unidad de Emergencia y Coordinación y Gestión de Crisis, la Sociedad Estatal de Salvamento y Seguridad Marítimo (SASEMAR), el Ente Público Puertos del Estado y la Comisión Permanente de Investigación de Accidentes e Incidentes Marítimos, no se formula objeción al proyecto desde la perspectiva de las competencias del departamento, si bien se da traslado de algunas observaciones formuladas por la Dirección General de la Marina Mercante y la Sociedad Estatal de Salvamento y Seguridad Marítima (SASEMAR).

19.- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo, de 22 de octubre de 2019, favorable a la aprobación de la norma proyectada, en el que se formulan, no obstante, algunas observaciones relativas a la calidad y técnica normativa del texto consultado.

20.- Informe del Gabinete Técnico de la Dirección General de la Policía, de 8 de noviembre de 2019, en el que no se formulan observaciones.

21.- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior, de 24 de abril de 2020, favorable a la aprobación de la norma proyectada, en el que no se formulan observaciones al texto del proyecto.

Cuarto.- Consta que el proyecto se sometió al trámite de consulta pública previa (del 5 al 15 de marzo de 2019) mediante su publicación en la página web del departamento, en los términos establecidos en el artículo 26.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, no recibiéndose observaciones, tal como se acredita por medio del certificado del Secretario General Técnico del departamento ministerial actuante, de 24 de abril de 2020.

Asimismo, consta que se sometió al trámite de audiencia y participación pública posterior (del 22 de abril al 6 de mayo de 2019), mediante la puesta a disposición del proyecto a los interesados, sin haberse recibido tampoco observaciones, tal como se indica en el certificado antes citado.

Quinto.- Obra también en el expediente un cuadro-resumen de las observaciones formuladas durante el procedimiento de elaboración del proyecto de Real Decreto, en el que se especifican de manera razonada las que se aceptan (total o parcialmente) y las que no se aceptan.

Sexto.- Remitido el expediente al Consejo de Estado, la Presidencia de este Alto Cuerpo Consultivo acordó su devolución a la autoridad consultante mediante oficio de 11 de noviembre de 2020, en el que indicaba que, a partir del expediente remitido en consulta, se desprendía que la norma proyectada tenía por objeto la ejecución y desarrollo del artículo 15 de la Ley 17/2015, de 9 de julio, de Sistema Nacional de Protección Civil, estableciendo, entre otras previsiones, la organización y los procedimientos de actuación de los recursos y servicios del Estado que sean necesarios para asegurar una respuesta eficaz del conjunto de las Administraciones públicas ante situaciones de emergencia por maremoto en las que esté presente el interés nacional, así como los mecanismos de apoyo a los planes de las comunidades autónomas, siendo así que, según se infería de las actuaciones practicadas en el seno del procedimiento seguido para su elaboración, no constaba que se hubiere concedido trámite específico de audiencia a las comunidades autónomas y a las ciudades de Ceuta y Melilla.

En tales circunstancias, consideraba el Consejo de Estado que, en caso de no haberse cumplimentado dicho trámite, debía recabarse expresamente el parecer de las comunidades autónomas; y solo en el caso de haberse recabado el informe de un órgano colegiado de la Administración consultante en el que estuviesen representadas o hubiesen participado las comunidades autónomas y las ciudades de Ceuta y Melilla, debería incorporarse al expediente el informe en cuestión.

Por otra parte, se advertía que, según resultaba igualmente del expediente, la Secretaría General Técnica del Ministerio de Política Territorial y Función Pública había emitido, con fecha 6 de septiembre de 2019, un informe en el que, tras formular algunas observaciones formales y de fondo al texto del proyecto, indicaba que, una vez ponderadas y en su caso tenidas en cuenta dichas observaciones, debía remitirse de nuevo al expresado centro informante para determinar si procedía o no la aprobación previa, a los efectos prevenidos en el artículo 26.5 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, siendo así que no constaba en el expediente que el texto proyectado hubiera sido remitido nuevamente a la Secretaría General Técnica del Ministerio de Política Territorial y Función Pública para informe, y, por consiguiente, no constaba que esta se hubiera pronunciado sobre la procedencia o no de la aprobación previa a los efectos anteriormente indicados, por lo que, en caso de no haberse cumplimentado dicho trámite, se consideraba que debía recabarse expresamente el parecer del Ministerio de Política Territorial y Función Pública, y en caso de haberse recabado dicho informe, procedía que se aportase al expediente, junto con la aprobación previa en su caso otorgada.

Séptimo.- Sometido nuevamente el expediente a la Secretaría General Técnica del Ministerio de Política Territorial y Función Pública, esta emitió, con fecha 16 de noviembre de 2020, un informe en el que consideraba, una vez examinado el texto del proyecto de Real Decreto, que procedía otorgar la correspondiente aprobación previa. A su vez, y tras formular ciertas observaciones de índole formal al texto del preámbulo, apreciaba que la modificación de la regulación relativa a la Comisión Técnica sobre Riesgo de Maremotos exigiría una modificación del Real Decreto 1053/2015, de 20 de noviembre, a través de la inclusión de la oportuna disposición final modificativa en la norma proyectada.

Se acompaña a dicho informe la aprobación previa de la Ministra de Política Territorial y Función Pública (firmada por delegación por el Secretaria de Estado de Política Territorial y Función Pública), de conformidad con el artículo 26.5 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, concedida en fecha 13 de noviembre de 2020.

Octavo.- Consta la aportación al expediente, en fecha 19 de noviembre de 2020, del Acta de la V Reunión de la Comisión Permanente del Consejo Nacional de Protección Civil, celebrada en fecha 8 de abril de 2019, firmada por el Secretario de la Comisión con el visto bueno del Presidente, en la que se hace constar que, en la sesión celebrada en la misma fecha, se acordó informar favorablemente por dicha Comisión el proyecto de Plan Estatal de Protección Civil ante el riesgo de maremotos a los efectos prevenidos en el artículo 14.3 de la Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil, sin formular observaciones. En la relación de asistentes se hace constar la presencia de los representantes de las comunidades autónomas del País Vasco, Cataluña, Galicia, Andalucía, Principado de Asturias, Cantabria, Región de Murcia, Comunidad Valenciana, Aragón, Castilla-La Mancha, Canarias, Comunidad Foral de Navarra, Extremadura, Comunidad de Madrid y Castilla y León, habiendo excusado su asistencia los representantes de las comunidades autónomas de La Rioja y las Illes Balears y los de las ciudades de Ceuta y Melilla. Consta, además, la presencia del representante de la Federación Española de Municipios y Provincias.

Y, en tal estado de tramitación el expediente, V. E. dispuso nuevamente su remisión al Consejo de Estado para consulta (donde tuvo entrada el día 1 de diciembre de 2020), haciéndose constar en la Orden de remisión que el expediente se remite acompañado de la documentación solicitada.

A la vista de los anteriores antecedentes, el Consejo de Estado formula las siguientes consideraciones:

I.- El Consejo de Estado emite su dictamen en el presente expediente relativo al proyecto de Real Decreto sometido a consulta por el que se aprueba el Plan Estatal de Protección Civil ante el Riesgo de Maremotos, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, conforme al cual la Comisión Permanente deberá ser consultada en los casos de "reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las Leyes, así como sus modificaciones", por tratarse la sometida a consulta de una norma reglamentaria que se dicta en ejecución y desarrollo de la Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil.

II.- La tramitación del proyecto se ha ajustado en líneas generales a las previsiones contenidas en el artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, atinentes al procedimiento de elaboración de disposiciones de carácter general.

En efecto, consta en el expediente que el proyecto viene acompañado de la correspondiente memoria del análisis de impacto normativo en los términos legalmente requeridos por el artículo 26.3 de la mencionada Ley del Gobierno, en relación con el Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre, por la que se regula la Memoria del Análisis de Impacto Normativo, en la que se analizan la oportunidad de la propuesta -finalidad y alternativas-, su contenido y análisis jurídico (completado con su adecuación al orden de competencias y los trámites seguidos en el procedimiento de elaboración), así como la evaluación de los impactos normativos en los diversos órdenes.

Consta igualmente que, a lo largo del procedimiento de elaboración de la norma, se han recabado los informes y dictámenes que resultan preceptivos. En particular, el proyecto ha sido informado por la Secretaría General Técnica del ministerio proponente (en este caso, el Ministerio del Interior), de conformidad con lo prevenido en el artículo 26.5, párrafo cuarto, de la citada Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. Se ha recabado también el informe del Ministerio de Política Territorial y Función Pública, a los efectos prevenidos en el artículo 26.5, párrafo sexto, de la citada Ley del Gobierno. Y, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 14.3 de la Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil, en relación con lo prevenido en el apartado 8.1 de la Norma Básica de Protección Civil (aprobada por el Real Decreto 407/1992, de 24 de abril), el proyecto de Plan Especial ha sido informado por el Consejo Nacional de Protección Civil, a los efectos de su adecuación al Sistema Nacional de Protección Civil.

A su vez, han sido consultados diversos departamentos ministeriales, centros directivos y organismos públicos sectoriales concernidos directa o indirectamente por el objeto de la norma en preparación; en concreto, los ministerios de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación, Trabajo, Migraciones y Seguridad Social, Agricultura, Pesca y Alimentación, Transición Ecológica, Hacienda, Política Territorial y Función Pública, Sanidad, Consumo y Bienestar Social, Educación y Formación Profesional, Defensa, Presidencia, Relaciones con las Cortes e Igualdad, Ciencia, Innovación y Universidades, Cultura y Deporte, Fomento, Industria, Comercio y Turismo; los Gabinetes Técnicos de la Dirección General de la Guardia Civil y de la Dirección General de la Policía; los organismos públicos Puertos del Estado, Sociedad Estatal de Salvamento y Seguridad Marítima (SASEMAR), Consejo Superior de Investigaciones Científicas e Instituto Geológico y Minero, la Unidad de Emergencia y Coordinación y Gestión de Crisis y la Comisión Permanente de Investigación de Accidentes e Incidentes Marítimos; así como organismos sectoriales participados como el Consejo Nacional de Discapacidad.

Por otra parte, el proyecto fue sometido al trámite de consulta pública, con carácter previo a la formulación del proyecto de Real Decreto, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 26.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno y 133 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Y, además, se ha cumplimentado el trámite de audiencia y participación pública a los interesados, dándose cumplimiento a lo prevenido en el artículo 26.6 de la misma Ley 50/1997, de 27 de noviembre.

En cuanto a la aprobación previa de la Ministra de Política Territorial y Función Pública, aunque en el expediente remitido inicialmente en consulta no constaba si, una vez ponderadas las observaciones formuladas por la Secretaria General Técnica del Ministerio de Política Territorial y Función Pública, el texto había sido remitido de nuevo al citado departamento para determinar si procedía o no la aprobación previa a los efectos prevenidos en el artículo 26.5 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, consta que, tras la devolución del expediente por parte de este Alto Cuerpo Consultivo, se cumplimentó dicho trámite, considerándose procedente otorgar la correspondiente aprobación previa por la Ministra titular del referido departamento, lo que tuvo lugar en fecha 13 de noviembre de 2020, tal como se hace constar en los antecedentes fácticos del presente dictamen (apartado séptimo).

Por otra parte, con respecto a la intervención de las comunidades autónomas y de las ciudades de Ceuta y Melilla en el procedimiento de elaboración del Plan, es cierto que no han sido oídas específicamente en el expediente, pero no es menos cierto que la Comisión Permanente del Consejo Nacional de Protección Civil sí que ha informado en el expediente, siendo así que este Consejo está participado por las comunidades autónomas y las ciudades de Ceuta y Melilla, a través de sus representantes designados al efecto, tal como resulta del acta de la sesión celebrada por dicha Comisión el 8 de abril de 2019, aportado al expediente, por lo que cabe entender que la participación de las comunidades autónomas y las ciudades de Ceuta y Melilla representadas en el Consejo Nacional citado, que conocieron y examinaron el texto proyectado y hasta dieron su conformidad, sin formular observaciones, suple dicha omisión. Tales razonamientos relativos a las comunidades autónomas pueden aplicarse mutatis mutandis a la intervención de las entidades locales, a través de la Federación Española de Municipios y Provincias, también presente en el referido Consejo Nacional, a través de su representante designado al efecto.

Por último, se echa en falta en el expediente el informe sobre coordinación y calidad normativa a que se refiere el artículo 26.9 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, pues si bien consta la petición formulada al entonces Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes e Igualdad (hoy, Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática) y hasta la reiteración por dos veces de esa misma petición, lo cierto es que no parece que dicho informe haya sido emitido, o al menos no consta en el expediente, siendo así que se trata de un parecer de indudable relevancia desde la perspectiva del examen de la calidad técnica de los proyectos normativos, la congruencia de las iniciativas con el resto del ordenamiento jurídico y con otras iniciativas que puedan encontrarse en elaboración, así como su correcta inserción en el ordenamiento jurídico, entre otros factores.

III.- El Estado cuenta con competencia para dictar la norma propuesta.

En efecto, tal y como establece la memoria del análisis de impacto normativo, la norma se dicta al amparo del título competencial enunciado en el artículo 149.1.29.ª de la Constitución, que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de "seguridad pública", que es el mismo que sirvió de fundamento a la aprobación de la norma que ahora es objeto de desarrollo (disposición final primera de la Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil), como se indica en la disposición final primera del real decreto.

Dicha atribución competencial encuentra su fundamento en la doctrina del Tribunal Constitucional. En efecto, desde la Sentencia 123/1984, de 18 de diciembre, y hasta la más reciente Sentencia 58/2017, de 11 de mayo, que resuelve el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por la Comunidad Autónoma de Cataluña contra diversos preceptos de la Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil, el Tribunal Constitucional tiene declarado que "la noción de "protección civil" ha de englobarse con carácter prioritario en el concepto de "seguridad pública" del artículo 149.1.29.ª de la CE", y que "en cuanto tal seguridad pública presenta una dimensión nacional, por la importancia de la emergencia a que dé lugar, o por la necesidad de una coordinación que haga posible prevenir y, en su caso reducir los efectos de posibles catástrofes o emergencia de alcance supra-autonómico" (Sentencia 133/1990, de 19 de julio). También ha señalado que las competencias de las comunidades autónomas en materia de protección civil "quedan subordinadas a las superiores exigencias del interés nacional en los casos en que éste pueda estar en juego"; subordinación "que se producirá, en primer lugar, siempre que entre en juego la Ley 4/1981, de 1 de junio, y los estados de alarma, de excepción y de sitio por ella previstos, pero que deberá producirse igualmente en aquellos casos, en que, sin darse lugar a la declaración del estado de alarma, la calamidad o la catástrofe sean de carácter supraterritorial y exijan por consiguiente la coordinación de elementos distintos de los que dispone la Comunidad Autónoma o en que sea de tal envergadura que requiera una dirección de carácter nacional" (Sentencia 123/1984, de 18 de diciembre).

IV.- La norma proyectada cuenta con habilitación legal suficiente y tiene el rango normativo exigido.

En efecto, constituye su objeto la aprobación de un Plan Especial de Protección Civil, siendo así que, de conformidad con lo prevenido en el artículo 33 de la citada Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil señala, entre las competencias del Gobierno de la nación en materia de protección civil, la de "aprobar los planes especiales de protección civil de ámbito y competencia especial" (artículo 33, apartado d), sin afectar a materias reservadas a ley.

Por otra parte, este real decreto se dicta haciendo uso de la habilitación legal que para el ejercicio de la potestad reglamentaria prevé la disposición final segunda de la propia Ley 17/2015, de 9 de julio, habilitación que ampara, igualmente, la potestad para dictar el real decreto cuyo proyecto ahora se dictamina, y conforme a la cual "se habilita al Gobierno para dictar las disposiciones necesarias para el desarrollo y aplicación de lo establecido en esta ley".

De ahí, también, que el rango normativo del proyecto sea el adecuado.

V.- La Estrategia de Seguridad Nacional 2013, aprobada por el Consejo de Ministros en su sesión celebrada el 31 de mayo de 2013, contempló la "seguridad marítima" como uno de los ámbitos de la Seguridad Nacional; y, posteriormente, la Estrategia de Seguridad Nacional 2017, aprobada por el Real Decreto 1008/2017, de 1 de diciembre, en su capítulo 4, relativo a las "Amenazas y desafíos para la Seguridad Nacional", incluyó entre los segundos la protección ante emergencias y catástrofes.

Por su parte, el Consejo de Seguridad Nacional, en su reunión celebrada el día 5 de diciembre de 2013, acordó aprobar la Estrategia de Seguridad Marítima Nacional, que aborda una visión integral de la seguridad marítima, que contempla un catálogo general de riesgos y amenazas, en el que se distinguen dos grandes grupos según su origen: los deliberados y de naturaleza delictiva, y los accidentales o fortuitos que se explican por el comportamiento y las condiciones naturales del medio, entre los cuales destaca la sismicidad que genera terremotos de gran magnitud con epicentros en el mar, maremotos con potenciales efectos devastadores, y erupciones volcánicas submarinas, además de fenómenos meteorológicos adversos que tienen su origen en el medio marino.

Más recientemente, el Consejo de Seguridad Nacional, en su reunión del día 12 de abril de 2019, aprobó la Estrategia Nacional de Protección Civil, en cuyo capítulo 3 incluye, entre las "amenazas y riesgos en el ámbito de la protección civil", a los terremotos y maremotos, haciendo constar que el riesgo de maremotos "es muy poco probable en nuestro entorno, pero con un gran impacto potencial, tal como ocurriera en el conocido como terremoto de Lisboa de 1755, que produjo una gran ola que afectó a toda la costa atlántica española, especialmente a las provincias de Cádiz y Huelva, a la que se añadieron las consecuencias directas del terremoto". Añade que "no puede tampoco descartarse la ocurrencia del mismo fenómeno, con menor intensidad, en la costa mediterránea e Islas Baleares, a causa de la sismicidad del norte de África, tal como ocurriera en el año 2003 (terremoto de Boumerdès, Argelia)".

En congruencia con la Estrategia de Seguridad Marítima Nacional -y la más reciente Estrategia Nacional de Protección Civil-, la Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil, en su artículo 15.3, contempla el riesgo de "maremotos", entre los que han de ser objeto de planes especiales de protección civil.

Los Planes de Protección Civil son los instrumentos de previsión del marco orgánico-funcional y de los mecanismos que permiten la movilización de los recursos humanos y materiales necesarios para la protección de las personas y de los bienes en caso de emergencia, así como del esquema de coordinación de las distintas Administraciones públicas llamadas a intervenir, contemplándose la existencia de un Plan Estatal General, los Planes Territoriales (de ámbito autonómico o local), los Planes Especiales y los Planes de Autoprotección (artículo 14 de la Ley 17/2015).

En particular, los planes especiales tienen por finalidad hacer frente a determinados riesgos específicos (entre los cuales están los maremotos), debiendo elaborarse de acuerdo con la Norma básica de protección civil, aprobada por el Real Decreto 407/1992, de 24 de abril, que contiene la regulación básica aplicable a los planes especiales de protección civil (capítulo II, apartado 5), cuya elaboración debe tener en cuenta:

1. La identificación y análisis del riesgo y la evaluación de sus consecuencias.

2. La zonificación del riesgo.

3. La evaluación del suceso en tiempo real para la aplicación oportuna de las medidas de protección.

4. La composición de la estructura operativa del plan, considerando la incorporación de organismos especializados y personal técnico necesario.

5. En los riesgos tecnológicos, la determinación de las actuaciones y responsabilidades de los industriales.

6. Las características de la información a la población diferenciando la relativa al conocimiento del riesgo y al conocimiento del plan.

7. El establecimiento de sistemas de alerta, para que las actuaciones en emergencias sean eminentemente preventivas.

8. La planificación de medidas específicas, tanto de protección, como de carácter asistencial a la población.

Por su parte, la Directriz básica de planificación de protección civil ante el riesgo de maremotos, aprobada por el Real Decreto 1053/2015, de 20 de noviembre, que estableció los requisitos mínimos que deben cumplir los correspondientes planes en cuanto a fundamentos, estructura, organización y criterios operativos y de respuesta con la finalidad de prever un diseño o modelo nacional mínimo que haga posible, en su caso, una coordinación y actuación conjunta de los distintos servicios y administraciones implicados, ante una emergencia por maremoto que afecte a las costas españolas. Por lo demás, los planes especiales pueden ser estatales o autonómicos, en función de su ámbito territorial de aplicación, y serán aprobados por la Administración competente en cada caso (artículo 15.2 de la Ley 17/2015).

Hasta la fecha, los planes especiales de carácter estatal aprobados ante riesgos específicos, son los siguientes:

1. Plan Estatal de Protección Civil ante el riesgo sísmico, aprobado por el Acuerdo del Consejo de Ministros de 26 de marzo de 2009.

2. Plan Estatal de Protección Civil ante el riesgo de inundaciones, aprobado por el Acuerdo del Consejo de Ministros de 29 de julio de 2011.

3. Plan Estatal de Protección Civil ante el riesgo químico, aprobado por el Real Decreto 1070/2012, de 13 de julio.

4. Plan Estatal de Protección Civil ante el riesgo volcánico, aprobado por el Acuerdo de Consejo de Ministros de 25 de enero de 2013.

5. Plan Estatal de Protección Civil para emergencias por incendios forestales, aprobado por el Acuerdo del Consejo de Ministros de 24 de octubre de 2014.

6. Plan Estatal de Protección Civil ante el riesgo radiológico, aprobado por el Real Decreto 1054/2015, de 20 de noviembre.

VI.- El objeto de la norma proyectada es la aprobación del Plan Estatal de Protección Civil ante el Riesgo de Maremotos como instrumento de previsión que establece la organización y los procedimientos de actuación de los recursos y servicios del Estado que sean necesarios para asegurar una respuesta eficaz del conjunto de las Administraciones públicas ante situaciones de emergencia por maremoto en las que esté presente el interés nacional, así como los mecanismos de apoyo a los planes de las comunidades autónomas cuando estas lo requieran o no dispongan de capacidad suficiente de respuesta.

En concreto, las medidas y procedimientos de actuación arbitrados en el Plan elaborado persiguen los siguientes fines:

1. La previsión de un sistema de información y alerta ante maremotos con la finalidad de avisar acerca de la inminencia de dicha amenaza a las autoridades de protección civil y a los servicios públicos de emergencia, así como a los ciudadanos que puedan verse afectados, con atención especial a las personas más vulnerables, de tal manera que puedan adoptarse, por parte de dichas autoridades, las medidas necesarias para asegurar una respuesta rápida y eficaz, y por parte de la población, las medidas de autoprotección que en cada caso resulten adecuadas.

2. El establecimiento de una organización en el seno de la Administración General del Estado que permita la dirección y coordinación del conjunto de las Administraciones públicas en aquellas situaciones de emergencia por maremoto que se declaren de interés nacional.

3. La instauración de los mecanismos y procedimientos para coordinar la aportación de medios y recursos de intervención ubicados fuera del ámbito de la comunidad autónoma afectada.

VII.- A la vista de lo anteriormente expuesto, el Consejo de Estado no formula objeción al texto del proyecto sometido a consulta, que responde a la motivación expresada en su preámbulo y en la memoria adjunta de cumplir con el mandato legal establecido en la Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil y demás disposiciones reglamentarias concordantes, y se compadece con la regulación sectorial de la que trae causa el Plan Estatal proyectado.

Sin perjuicio de ello, el Consejo de Estado formula las siguientes observaciones:

1.º.- Como consideración previa y de carácter general, el Consejo de Estado estima que el Plan Estatal proyectado debe tener presente algunos instrumentos de planificación en materia de protección civil aprobados recientemente. Por una parte, la Estrategia Nacional de Protección Civil, aprobada por el Consejo de Seguridad Nacional en fecha 12 de abril de 2019, cuyo capítulo 3 incluye entre las "amenazas y riesgos en el ámbito de la protección civil" a los maremotos. Y por otra, el Plan Estatal General de Emergencias de Protección Civil, aprobado por el Acuerdo del Consejo de Ministros de 15 de diciembre de 2020. Ambos deben ser citados en el apartado 1, subapartado 1.1, del Plan proyectado, y en particular el Plan Estatal General de Emergencias de Protección Civil recientemente aprobado, debe ser tomado en consideración a los efectos de verificar las adaptaciones que pudieran resultar pertinentes en su caso.

2.º.- En lo tocante al contenido del Plan Estatal, este Consejo aprecia que el proyecto sometido a consulta atiende suficientemente las exigencias del apartado 4.3 de la Directriz básica de planificación de protección civil ante el riesgo de maremotos en lo que hace al contenido mínimo, pues incluye el régimen de la dirección y coordinación de emergencias declaradas de interés nacional (apartado 3), las funciones de apoyo a los órganos de dirección de los planes de comunidades autónomas (apartado 3.5), la regulación del Comité Estatal de Coordinación (apartado 3.4), y los planes de coordinación y apoyo (apartado 4.6, en relación con el anexo IV).

Ahora bien, este Consejo llama la atención sobre el hecho de que el apartado 4.2 de la citada Directriz básica enuncia funciones básicas del Plan Estatal de Protección Civil ante el Riesgo de Maremotos que no encuentran reflejo en el Plan proyectado, como es el caso de la previsión de los procedimientos de solicitud y recepción, en su caso, de ayuda internacional para su empleo en caso de emergencia por maremoto (apartado 4.2.c), o el establecimiento y mantenimiento de una base de datos de carácter nacional sobre medios y recursos disponibles en caso de maremoto (apartado 4.2.d). Por otra parte, debe incorporarse al Plan Estatal la cartografía de peligrosidad ante el riesgo de maremotos, de acuerdo con lo especificado en el punto 4.2 en relación con el punto 3.1 de la referida Directriz básica.

3.º.- Entrando ya en la consideración de las previsiones específicas del Plan proyectado, conviene señalar lo siguiente:

a) Respecto al apartado 1, relativo al objeto y ámbito, deben citarse con mayor precisión y detalle las referencias al fundamento jurídico y marco legal del Plan, ponderando la posibilidad de insertar su contenido en un subapartado independiente.

b) Por lo que se refiere a los sistemas de información (apartado 2), cabe observar que el punto 2.3, relativo a la Comisión Técnica sobre el Riesgo de Maremotos, introduce ciertas novedades en lo que se refiere a las funciones, que no se corresponden, al menos en su integridad, con las que le atribuye a dicha Comisión el punto 3.3 de la Directriz básica de planificación de protección civil ante el riesgo de maremotos, por lo que deberán determinarse con rigor y precisión las funciones de la Comisión Técnica y armonizarse debidamente, y en caso de mantenerse la previsión de nuevas funciones, deberá procederse a la modificación parcial de la Directriz básica, aprobada por el Real Decreto 1053/2015, de 20 de noviembre, para lo cual deberá incorporarse al texto del proyecto de Real Decreto una disposición final con esa específica finalidad, tal como propone la Secretaría General Técnica del Ministerio de Política Territorial y Función Pública en su informe.

Por otra parte, deberá determinarse el carácter específico de la Comisión Técnica sobre el Riesgo de Maremotos como órgano administrativo a la luz de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, que la Directriz básica de planificación de protección civil califica de comisión de trabajo, de acuerdo con lo establecido en el artículo 40.3 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, actualmente derogada por la citada Ley 40/2015, de 1 de octubre.

Por último, la Directriz básica de planificación de protección civil prescribe en el penúltimo párrafo del punto 3.3 que "el Plan Estatal de Protección Civil ante el Riesgo de Maremotos especificará las normas y los procedimientos de actuación de esta Comisión Técnica", siendo así que, a juicio de este Consejo, la previsión contemplada a este respecto en el punto 2.3.3 del Plan proyectado resulta un tanto escueta.

c) En cuanto a los aspectos relativos a la organización del Plan Estatal (apartado 3), debe completarse la cita de los preceptos correspondientes de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, en lo que se refiere a carácter específico de los órganos de dirección y de coordinación como órganos colegiados cuando corresponda, así como a su régimen de funcionamiento.

Respecto a la composición de los órganos colegiados previstos en el Plan proyectado, debe distinguirse claramente entre los miembros que integran el órgano y que han de estar predeterminados en la norma, y las personas o titulares de órganos o representantes de organismos que, por su naturaleza o significación, pudieran ser invitados a asistir a las sesiones convocadas, a requerimiento del Presidente y con funciones de asistencia técnica y asesoramiento.

Por lo que se refiere al Comité Estatal de Coordinación (CECO) (punto 3.4), cuya existencia prevé el punto 4.3.3 de la Directriz básica de planificación de protección civil ante el riesgo de maremotos, cabe reiterar la observación formulada anteriormente en lo referido a la Comisión Técnica sobre el Riesgo de Maremotos.

4.º.- Por último, en el último párrafo del apartado 5, relativo al mantenimiento e implantación del Plan, debiera ponderarse la conveniencia de establecer una periodicidad concreta para la realización de simulacros en los que pueda verificarse la idoneidad y el grado de preparación de la organización, de los medios y del personal, puestos a disposición del Plan, a fin de disponer las medidas que resulten necesarias para su mejora y perfeccionamiento.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones formuladas en el cuerpo del presente dictamen, puede V. E. elevar al Consejo de Ministros, para su aprobación, el proyecto de Real Decreto sometido a consulta.

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado".

Madrid, 14 de enero de 2021

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMO. SR. MINISTRO DEL INTERIOR.