Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 14 de enero de 2021, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"El Consejo de Estado, en virtud de Orden de V. E. de 26 de noviembre de 2020, recibida el día 30 siguiente, ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se establecen las disposiciones específicas para la aplicación en los años 2021 y 2022 de los Reales Decretos 1075/2014, 1076/2014, 1077/2014 y 1078/2014, todos ellos de 19 de diciembre, dictados para la aplicación en España de la Política Agrícola Común.

Resulta de antecedentes:

Primero.- El proyecto sometido a consulta

El proyecto de Real Decreto sometido a consulta establece disposiciones específicas para la aplicación en España durante los años 2021 y 2022 de determinados aspectos de la Política Agrícola Común y para ello modifica varios reales decretos en vigor.

Recuerda en su preámbulo que el Reglamento (UE) n.º 1307/2013, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, regula los pagos directos a los agricultores, y que el Reglamento (UE) n.º 1306/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, crea un sistema integrado de gestión y control de las ayudas financieras pagadas con cargo al FEAGA y al FEADER. Estos dos Reglamentos constituyen un marco normativo europeo que ha sido desarrollado en el ámbito nacional por varios reales decretos: el Real Decreto 1075/2014, de 19 de diciembre, sobre la aplicación a partir de 2015 de los pagos directos a la agricultura y a la ganadería y otros regímenes de ayuda, y la gestión y control de esos pagos y de los pagos al desarrollo rural; el Real Decreto 1076/2014, de 19 de diciembre, sobre asignación de derechos de régimen de pago básico de la Política Agrícola Común; el Real Decreto 1077/2014, de 19 de diciembre, que regula el sistema de información geográfica de parcelas agrícolas (SIGPAC), y el Real Decreto 1078/2014, de 19 de diciembre, que establece las normas de condicionalidad que deben cumplir los beneficiarios de pagos directos, primas anuales de desarrollo rural, o pagos por programas de apoyo al sector vitivinícola.

Ni los citados reglamentos, ni tampoco el Reglamento (UE) n.º 1305/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER) determinan el importe de la ayuda o los límites nacionales de la Unión para los años posteriores a 2020. La determinación de estos límites está sufriendo retrasos debido a que, una vez finalizada la campaña 2020, la Política Agrícola Común (PAC) iba a ser sometida a cambios derivados de la aprobación de la reforma de la PAC sobre Planes Estratégicos. Sin embargo, la situación actual de la negociación de la reforma de la PAC y del marco de financiación plurianual parece que no se aprobarán hasta la campaña 2023, que se corresponde con el ejercicio financiero 2024.

El pasado 31 de octubre de 2019 la Comisión presentó al Consejo y al Parlamento Europeo una propuesta de Reglamento por el que se establecen disposiciones transitorias para el apoyo del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER) y el Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) durante este periodo, cuya publicación está prevista que se realice antes de que finalice el año 2020 y tras la finalización de las negociaciones del marco financiero plurianual. El 16 de diciembre se consensuó un texto final pendiente solo de la confirmación del marco presupuestario para estos dos años 2021 y 2022 tras lo que se publicará en el Diario Oficial de la Unión Europea (DOUE) el denominado Reglamento "transitorio."

[Dicho reglamento, ha sido ya aprobado el 23 de diciembre y publicado en el DOUE del 28 de diciembre; se trata del denominado Reglamento (UE) 2020/2220 del Parlamento Europeo y del Consejo de 23 de diciembre de 2020, por el que se establecen determinadas disposiciones transitorias para la ayuda del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER) y del Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) en los años 2021 y 2022, y por el que se modifican los Reglamentos (UE) n.º 1305/2013, (UE) n.º 1306/2013 y (UE) n.º 1307/2013 en lo que respecta a sus recursos y a su aplicación en los años 2021 y 2022 y el Reglamento (UE) n.º 1308/2013 en lo que respecta a los recursos y la distribución de dicha ayuda en los años 2021 y 2022; en adelante "Reglamento (UE) transitorio 2020/2220"].

El objetivo de este Reglamento (UE) es garantizar la continuidad de las ayudas establecidas por la PAC para el periodo 2014- 2020 y ampliar la aplicabilidad del marco jurídico vigente hasta los años 2021 y 2022 con diversas modificaciones. La campaña 2021, por tanto se presenta como un año de transición, en el que las normas vigentes serán modificadas para recoger los ajustes necesarios de las normas españolas, los cuatro reales decretos antes citados, para dicha campaña.

Continuaba el preámbulo diciendo, lo que ahora ya carece de sentido, que hasta que no esté aprobado el Reglamento del Parlamento y del Consejo sobre disposiciones transitorias, no será posible tener certeza jurídica definitiva sobre los cambios finales introducidos por la normativa transitoria europea.

Sobre esta base, el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación ha elaborado el texto sometido a consulta, dado que, más allá de contemplar la no aplicación de aquellos aspectos que pudieran oponerse al Reglamento cuando entre en vigor, se deben realizar las adaptaciones necesarias para garantizar la coherencia, la continuidad y transición desde el actual período de los pagos directos hasta el próximo período de la PAC 2021 y 2022.

Se realizan adaptaciones en el régimen de pago básico en lo que se refiere al método de cálculo del límite máximo nacional, de los valores medios regionales y de la convergencia para las campañas 2021 y 2022, de modo que la aplicación de los cambios sea gradual, asegurando una transición suave al próximo periodo de la PAC.

Se establece el procedimiento de comunicación del valor y del número de derechos de pago que resulten asignados en ambas campañas, y se unifica el inicio del plazo de comunicación de las cesiones de derechos con el inicio del plazo de presentación de la solicitud única.

Se describen además los siguientes cambios:

* Se aporta claridad a la participación de las medidas del Programa de opciones específicas por la lejanía y la insularidad de Canarias (Programa de opciones específicas por la lejanía y la insularidad, POSEI) dentro del sistema integrado, así como las medidas del Programa de Desarrollo Rural de dicha comunidad autónoma. * Se clarifica la obligación de efectuar la remisión de los datos de las solicitudes de ayudas de Canarias a la Dirección General de Catastro. * En relación con el sistema integrado de gestión y control de las ayudas, el Fondo Español de Garantía Agraria (FEGA) ejercerá funciones de coordinación mediante controles por monitorización por las comunidades autónomas, para la verificación de la existencia de actividad agraria sobre el conjunto de la explotación. * En relación con la monitorización, se diferencia entre el periodo ordinario de modificación de la solicitud única del periodo de modificación de la misma en el contexto de los controles por monitorización, otorgando a las comunidades autónomas la posibilidad de ampliar los plazos de modificación extraordinarios para esquemas de ayuda específicos. * Para evitar la creación de condiciones artificiales en la concesión de pastos de uso en común a beneficiarios que no los utilizan, la actividad de pastoreo solo será admisible si se realiza con animales de la propia explotación. Se mantiene la posibilidad de declarar la siega en pastos comunales, pero solo si la comunidad autónoma lo autoriza. Asimismo, respecto a la declaración de pastos en la solicitud única, se aclara la delimitación de la responsabilidad del agricultor, la Administración o la entidad gestora del pasto de uso común en el caso de que se produzca "sobredeclaración" de superficie en pasto comunal. * Acerca del procedimiento de gestión financiera de las ayudas directas a abonar con cargo al Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) se prevé cómo actuar cuando con los pagos a realizar dentro del ejercicio apuntan a una superación del límite presupuestario. * Se modifica cómo procede acreditar que una persona o grupo de personas son agricultores activos demostrando que su actividad agrícola no es marginal, permitiendo que pueda ser considerado no solo el ejercicio inmediatamente anterior sino también los dos ejercicios previos, por entenderse que la pandemia del COVID-19 ha tenido influencia en el desarrollo de la campaña agrícola e impedido que los ingresos agrarios de la explotación alcancen los niveles habituales. * En lo que se refiere a la ayuda asociada a las legumbres de calidad, por indicación de la Comisión Europea se restringe el concepto y se permite conceder ayudas únicamente a las denominaciones de calidad amparadas por la propia normativa comunitaria. * Respecto al pago específico al cultivo del algodón, se permite optar a la ayuda adicional de dos euros por hectárea a las asociaciones de productores que pertenezcan a una organización interprofesional autorizada. * Con respecto a la información mínima que debe contener la solicitud única, se incluye la necesidad de aportar toda la información relativa al cultivo del cáñamo, así como las etiquetas de los envases de semillas, y verificar su destino para la obtención de fibra. * Aunque en los territorios en los que se está realizando la concentración parcelaria el SIGPAC no está actualizado y, por tanto, estas zonas están exceptuadas de realizar declaración gráfica, las comunidades autónomas cuentan con cartografía digital que pueden poner a disposición del agricultor para realizar la declaración gráfica de la superficie en su solicitud única. Se permite a los órganos competentes de las comunidades autónomas que eliminen esta excepción en función de la disponibilidad de cartografía en el periodo de presentación de las solicitudes. Hasta ahora, la posibilidad de registrar alegaciones para modificar la información en el SIGPAC recaía siempre sobre el interesado. Su tramitación y gestión supone una importante carga. Se modifica el régimen para que las modificaciones del SIGPAC derivadas de la modificación de la solicitud única en base a resultados de controles den lugar a modificaciones de oficio hechas por la Administración. Con el fin de garantizar la coherencia del SIGPAC, se introduce la posibilidad de presentar alegaciones a dichas alegaciones en los mismos plazos de modificación de la solicitud única como consecuencia de los controles preliminares y por monitorización, de forma que no se retrase la tramitación de los pagos en los expedientes afectados. * Finalmente, se prohíbe la recolección nocturna en plantaciones superintensivas durante los periodos que establezcan las comunidades autónomas, con el objeto de evitar el potencial coste ambiental sobre la avifauna derivado de dicha recolección mecánica nocturna.

Todas estas modificaciones se estructuran en el proyecto de Real Decreto mediante un texto que consta de dos artículos y seis disposiciones finales.

El artículo 1 señala el objeto y ámbito de aplicación del Real Decreto: establecer la normativa básica aplicable, para los años 2021 y 2022, de los aspectos regulados en el Real Decreto 1075/2014, de 19 de diciembre, sobre la aplicación a partir de 2015 de los pagos directos a la agricultura y a la ganadería y otros regímenes de ayuda, así como sobre la gestión y control de los pagos directos y de los pagos al desarrollo rural; en el Real Decreto 1076/2014, de 19 de diciembre, sobre asignación de derechos de régimen de pago básico de la Política Agrícola Común; en el Real Decreto 1077/2014, de 19 de diciembre, por el que se regula el sistema de información geográfica de parcelas agrícolas; y en el Real Decreto 1078/2014, de 19 de diciembre, por el que se establecen las normas de la condicionalidad que deben cumplir los beneficiarios que reciban pagos directos, determinadas primas anuales de desarrollo rural, o pagos en virtud de determinados programas de apoyo al sector vitivinícola. Se regula su aplicación en todo el territorio nacional, salvo en la Comunidad Autónoma de Canarias, donde se aplicarán sus programas específicos, aunque será de aplicación en dicha comunidad autónoma, mutatis mutandis, todo lo que se especifique al efecto en el primero de los citados, es decir, en el Real Decreto 1075/2014, de 19 de diciembre.

El artículo 2 regula los pagos directos y regímenes de ayuda para 2021 y 2022. Establece la previsión de que en dichos años serán de aplicación los regímenes previstos en los Reales Decretos 1075/2014, 1076/2014, 1077/2014 y 1078/2014, todos ellos de 19 de diciembre, en los términos que se establecen para 2020 con las modificaciones incorporadas por este real decreto, salvo en todo aquello que se oponga o contradiga el contenido de este real decreto y de la reglamentación que se apruebe al efecto por la Unión Europea para dichos ejercicios, comprensiva del ámbito de aplicación del mismo.

La disposición final primera modifica, en veinticuatro apartados, el articulado y anexos del Real Decreto 1075/2014, de 19 de diciembre, sobre la aplicación a partir de 2015 de los pagos directos a la agricultura y a la ganadería y otros regímenes de ayuda, así como sobre la gestión y control de los pagos directos y de los pagos al desarrollo rural.

La disposición final segunda modifica, en nueve apartados, el articulado del Real Decreto 1076/2014, de 19 de diciembre, sobre asignación de derechos de régimen de pago básico de la Política Agrícola Común.

La disposición final tercera modifica la letra c) del apartado 3 del artículo 7 del Real Decreto 1077/2014, de 19 de diciembre, por el que se regula el sistema de información geográfica de parcelas agrícolas.

La disposición final cuarta modifica el apartado 3 del anexo II del Real Decreto 1078/2014, de 19 de diciembre, por el que se establecen las normas de la condicionalidad que deben cumplir los beneficiarios que reciban pagos directos, determinadas primas anuales de desarrollo rural, o pagos en virtud de determinados programas de apoyo al sector vitivinícola.

La disposición final quinta señala el título competencial en virtud del cual el Gobierno dicta el real decreto: el artículo 149.1.13.ª de la Constitución.

La disposición final sexta señala que el real decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el "Boletín Oficial del Estado".

Segundo.- La memoria del análisis de impacto normativo

1.- La memoria del análisis de impacto normativo originariamente remitida con el expediente al Consejo de Estado, elaborada el 18 de noviembre de 2020, señala la necesidad de modificar el derecho interno a causa de las modificaciones en marcha de las normas de la Unión Europea, pero "todo ello teniendo en cuenta que las propuestas de reforma de la Comisión Europea sobre la política agrícola común (PAC) más allá de 2020 establecían que los Estados miembros empezarían a aplicar sus planes estratégicos a partir del 1 de enero de 2021. Ello implicaba que los citados Estados debían presentar dichos planes estratégicos a más tardar el 1 de enero de 2020, y que la Comisión debiera haberlos aprobado a lo largo del año. No obstante, la entrada en vigor de la Reforma de la PAC post 2020 no tendrá lugar en la campaña 2021, teniendo en cuenta que los plazos para la aprobación del nuevo marco financiero plurianual se han dilatado en el tiempo, y que las necesarias normas del Parlamento Europeo y del Consejo Europeo, así como de la Comisión Europea, aún no han sido aprobadas".

Indica que los objetivos del proyecto se centran en establecer normativamente las necesarias previsiones para regular el marco transitorio en los años 2021 y 2022 hacia la futura nueva PAC, al tiempo que se efectúan mejoras técnicas que posibiliten una mejor aplicación y consigan una mayor eficacia en las operaciones de gestión y control de las ayudas reguladas.

Señala a los efectos de lo previsto en el artículo 25.3 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, que la norma no se encuentra en el Plan Anual Normativo (PAN) para el año 2020 propuesto por el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, porque en el momento de hacerse la propuesta aún se encontraba en una fase inicial el Reglamento de la UE del que trae causa este proyecto.

Afirma que, desde el punto de vista de la legalidad formal, el proyecto es igualmente conforme con la atribución genérica al Gobierno del ejercicio de la potestad reglamentaria en el artículo 97 de la Constitución, concretada a favor del Consejo de Ministros en el artículo 5.1.h) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre.

Se considera correcto el rango de real decreto, por ser norma básica de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (STC 69/1988, de 19 de abril, FJ 5, STC 197/1996, FFJJ 5 y 24, y STC 118/1998, FJ 16) y la doctrina legal del Consejo de Estado respecto de anteriores modificaciones de estas mismas normas.

El proyecto no tiene repercusiones de carácter general en la economía, al tratarse de una ampliación de dos años del régimen de ayudas del período financiero plurianual 2014-2020 y una serie de ajustes técnicos en la implementación normativa en nuestro país del primer pilar de la PAC, que no modifica esencialmente la configuración jurídica de las ayudas. Este periodo transitorio, hasta la entrada en vigor de la nueva reforma de la PAC, abarcará los años 2021 y 2022.

El presupuesto destinado a pagos directos en España, financiados al 100 % por el FEAGA, para el período plurianual 2014-2020 ascendió a 34.070 M€, con un límite máximo neto de 4.954,4 M€ para 2020. "Para el período transitorio 2021 y 2022, si bien se prevén unos montantes similares, [en] los textos presentados por la Comisión figuran los importes para las diferentes ayudas del año 2021, según las cifras establecidas en la propuesta que la Comisión ha presentado para el Marco Financiero Plurianual. En este sentido, hay que indicar que hasta que no se alcance el acuerdo definitivo en lo referente al Marco Financiero Plurianual, las dotaciones financieras asignadas en 2021 no podrán ser tomadas como definitivas". [Dicho marco financiero, efectivamente, ha sido aprobado, constando ya en el nuevo Reglamento (UE) transitorio, del 23 de diciembre de 2020, como se verá inmediatamente más abajo].

El impacto del resto de los cambios proyectados no afectará, en ningún caso, a los importes disponibles para los agricultores y ganaderos españoles.

Los costes de las actuaciones para las Administraciones son nulos, al ser los habituales en el proceso de gestión y control, porque la aplicación de las previsiones contenidas en este proyecto serán atendidas con los actuales medios materiales y personales ya existentes. Además, la aplicación del proyecto de Real Decreto no supone disminución de los ingresos públicos. Su repercusión presupuestaria es nula.

La norma es neutra desde el punto de vista de la competencia en el mercado, y no produce efectos de fragmentación, al ser una norma técnica en materia de las ayudas del primer pilar de la PAC. También se puede calificar como neutra a efectos de aprovechamiento de las economías de escala, dado que afecta a todos los sectores implicados (agricultores y ganaderos), sin afectar a la competencia.

En la elaboración de la norma se han tenido en cuenta los principios contenidos en la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, entre ellos, la necesidad y proporcionalidad de la regulación, que se limita a lo previsto en la normativa de la Unión Europea.

Se aplica el "Método simplificado de medición de cargas administrativas", y se concluye que no se imponen nuevas cargas administrativas como causa directa de la aplicación del proyecto.

En la elaboración de la norma se han tenido en consideración los intereses de las pequeñas y medianas empresas, como son la gran mayoría de los solicitantes de las ayudas, dentro del marco de la Comunicación de la Comisión "Pensar primero a pequeña escala" ("Small Business Act para Europa" - SBA). "El sector agrícola en España está caracterizado por una marcada dualidad: de una parte, está integrado por un gran número de pequeñas explotaciones de muy reducida dimensión (el 78,5 % de las explotaciones tienen menos de 10 Has. Y suponen tan solo el 11,2 % de la Superficie Agrícola Utilizada - SAU); mientras que, en el otro extremo, un minoritario grupo de grandes explotaciones absorbe la mayor parte de la superficie útil (las explotaciones de más de 50 Has. suponen, en número, el 6,0 % y concentran más del 67,8 % de la SAU)".

Entre las modificaciones incorporadas en el proyecto se contempla la incorporación de jóvenes y nuevos agricultores, y se simplifican y flexibilizan procedimientos.

El proyecto no establece acciones que impacten de forma positiva o negativa por razón de género. No existen desigualdades de partida en relación con la igualdad de oportunidades y de trato entre mujeres y hombres, y no se prevé en el proyecto modificación alguna de esta situación. El impacto en función del género del proyecto es nulo, a efectos de lo previsto en el artículo 26.3.f) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, y el artículo 19 de la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres.

Tampoco existen impactos en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad; así mismo, no presenta impactos en lo que respecta a la infancia y a adolescencia, tal y como exige el artículo 22 quinquies de la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor, ni a la familia, de acuerdo con lo previsto en la disposición adicional décima de la Ley 40/2003, de 18 de noviembre, de protección a las familias numerosas.

El proyecto tiene impacto medioambiental positivo, dado que se prohíbe la recolección mecánica nocturna en los cultivos permanentes que presenten plantaciones intensivas en seto de porte alto, denso follaje y en los que se produzca la anidación o pernoctación de aves, con objeto de preservar la biodiversidad.

2.- El 4 de enero de 2021, una vez aprobado el Reglamento (UE) n.º 2020/2220, el 23 de diciembre, y publicado en el DOUE, el día 28 siguiente, y a la luz de documentación adicionalmente remitida el 30 de diciembre de 2020 a este Consejo de Estado conjuntamente el texto final de dicho reglamento [apartado sexto de estos antecedentes], se reelaboró la memoria para añadir los datos derivados del texto definitivo del Reglamento (UE) y de dicha documentación adicionalmente aportada.

Consta pues en el nuevo texto de la memoria, de 4 de enero de 2021, lo siguiente:

- Respecto a la convergencia en los cobros de ayudas por todos los agricultores y ganaderos, el texto de los acuerdos de la Conferencia Sectorial de julio, donde se da cuenta de la necesidad de seguir avanzando en la convergencia en el periodo transitorio para que el cambio en 2023 no sea radical, coincidiendo con un documento emitido por le Comisión Europea el 18 de diciembre (documento en lengua inglesa) que contiene recomendaciones a España en la evaluación del Plan Estratégico presentado de cara a la nueva PAC, donde la Comisión recomienda, igualmente, que se aproveche este periodo transitorio para profundizar en la convergencia interna dentro de España.

- Respecto al concepto de pasto permanente y su utilización como pasto común, se da cuenta de actuaciones policiales recientes en noviembre y diciembre (operación Fertipas de la Guardia Civil) en persecución del fraude en el cobro de ayudas de la PAC por uso de dichos pastos, así como del posicionamiento común con la Comisión en una cuestión prejudicial planteada por un tribunal alemán y otros litigios planteados y pendientes de resolución ante el TJUE, aclarando que es con base en toda esta información por lo que se ha optado, en la modificación del artículo 11 del Real Decreto 1075/2014 por limitar su alcance a la gestión de ayudas derivada el uso de pastos comunales, que se alquilan para su uso como pasto para ganaderos extensivos.

- Se aclara que las principales novedades del contenido de fondo derivado de las normas sustantivas introducidas por el nuevo Reglamento (UE) transitorio 2020/2220 se contienen en la reforma del Real Decreto 1076/2014, anexando un cuadro de correlación entre la modificaciones que en este último se hacen y los correspondientes artículos del citado Reglamento [por error este anexo I de la memoria se ha titulado "Correspondencia entre el Reglamento (UE) 2020/2021 y el Proyecto de Real Decreto", lo que debe corregirse ya que se trata del Reglamento (UE) 2020/2220].

- Se explica que, una vez aprobado el marco presupuestario por la Unión Europea (cantidades que son las mismas que constaban en el proyecto de Reglamento (UE) remitido en su día al Consejo de Estado, 4.800.590 miles de euros para el año 2021 y 4.797.439 miles de euros para el año 2022) se pueden calcular directamente las cantidades que en el anexo II del Real Decreto 1075/2014 estaban citadas entre corchetes (apartado diecinueve de la disposición final primera) junto con la hoja de cálculo del presupuesto final de los tipos de ayuda para 2021; hoja de cálculo que, además de haber sido remitida ya al Consejo de Estado el 30 de diciembre, ahora queda incorporada expresamente como anexo III, a la memoria.

- Se ha incorporado otro párrafo para que queden más claros los procedimientos de monitorización derivados de la experiencia de funcionamiento del programa Copernicus de la familia de satélites Sentinel de la Unión Europea.

- Y, finalmente, se ha incluido un párrafo sobre los resultados provisionales del procedimiento Pilot acordado entre la Comisión y España, para evaluar la mortandad de aves derivada de las nuevas técnicas de cultivo intensivo del olivar superintensivo cuando la cosecha se hace en horario nocturno.

Tercero.- Expediente e informes

1.- El expediente está integrado por los siguientes documentos: * Índice numerado de documentos que integran el expediente. * Texto del proyecto sometido a dictamen. * Memoria del análisis de impacto normativo. * Informe 26.5, párrafo cuarto, de la Ley 50/1997 y de tramitación de la Secretaría General Técnica del Departamento. * Informe 26.5.5.º del Ministerio de Política Territorial y Función Pública. * Informe 26.5.6.º del Ministerio de Política Territorial y Función Pública. * Informe 26.5 párrafo 1.º del Ministerio de Hacienda. * Certificado de participación pública. * Envíos a comunidades autónomas. * Envíos a sectores afectados. * Observaciones de las comunidades autónomas. * Observaciones de los sectores. * Cuadro observaciones de las comunidades autónomas. * Cuadro observaciones de los sectores. * Documento explicativo. * Documentación de la Unión Europea.

2.- Acompaña al proyecto un "documento explicativo" que es el mismo proyecto con el control de los cambios que se realizan en cada uno de los reales decretos que se modifican.

3.- Han informado el texto las siguientes unidades de la Administración General del Estado:

- El 10 de noviembre de 2020, el Secretario de Estado de Política Territorial y Función Pública, por delegación de la Ministra de Política Territorial y Función Pública, otorgó la aprobación previa prevista en el artículo 26.5 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

- La Secretaría General Técnica del Ministerio de Política Territorial y Función Pública ha informado el 2 de octubre de 2020, señalando que el contenido del proyecto puede ser considerado dictado en ejercicio del artículo 149.1.13.ª de la Constitución Española en materia de "bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica", competencia que ya se expresa en las disposiciones finales de los reales decretos objeto de modificación y en la disposición final quinta del proyecto. No se formulan observaciones.

- La Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda informó el 13 de noviembre de 2020, indicando que, una vez analizado el texto del proyecto de Real Decreto y consultados los órganos competentes del Ministerio de Hacienda, no se formulan objeciones a que se continúe con su tramitación.

- La Secretaría General Técnica del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación ha informado el 19 de noviembre de 2020 a los efectos de lo previsto en el artículo 26.5, párrafo 4.º, de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, sin formular observaciones, porque ha participado en la elaboración del mismo. Señala que, como el proyecto aplica normativa de la Unión Europea, no es preciso que se someta al procedimiento de información en materia de normas y reglamentaciones técnicas y de reglamentos relativos a los servicios de la sociedad de la información, previsto en la Directiva (UE) 2015/1535 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de septiembre de 2015, por la que se establece un procedimiento de información en materia de reglamentaciones técnicas y de reglas relativas a los servicios de la sociedad de la información, así como en el Real Decreto 1337/1999, de 31 de julio, por el que se regula la remisión de información en materia de normas y reglamentaciones técnicas y reglamentos relativos a los servicios de la sociedad de la información.

Añade dicho informe que, de acuerdo con el artículo 26.9 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, se ha remitido el proyecto al Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática, con el objeto de asegurar la coordinación y la calidad de la actividad normativa del Gobierno. Pero no constan en el expediente ni la solicitud ni el informe.

Cuarto.- Consultas al sector

El Subdirector General de Apoyo y Coordinación de la Secretaría General de Agricultura y Alimentación certifica que el proyecto de Real Decreto ha estado disponible en "Participación pública", en la web del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación (áreas de agricultura y ganadería), www.mapa.gob.es/es/, del 15 al 23 de septiembre de 2020, ambos inclusive, habiéndose recibido observaciones por parte de COAG, Unión de Uniones, ASAJA, UPA, Institut Agrícola Català de Sant Isidre, Cooperativas Agroalimentarias de España y ASOPROVAC, derivadas de la citada audiencia pública en la dirección de correo bzn- normasPAC@mapa.es.

El 14 de septiembre de 2020 el proyecto fue enviado en su versión de 10 de septiembre de 2020 para su informe a diversas asociaciones.

Obran en el expediente alegaciones de: * Coordinadora de Organizaciones de Agricultores y Ganaderos (COAG) * Unión de Uniones de Agricultores y Ganaderos (UdU) * Asociación de Jóvenes Agricultores (ASAJA) * Asociación Española de Productores de Vacuno de Carne (ASOPROVAC) * Cooperativas Agroalimentarias * L"Institut Agrícola Català de Sant Isidre * Unión de Pequeños Agricultores y Ganaderos (UPA)

También obra en el expediente un informe, de 3 de noviembre de 2020, que razona las medidas adoptadas a la luz de las alegaciones formuladas.

Estas son muy numerosas y pormenorizadas, concentrándose en la oposición: - a que en los pastos comunales solo se admita pastoreo con animales de la propia explotación del solicitante; la solicitud se ha rechazado porque en los últimos años se han hallado casos de creación de condiciones artificiales por explotaciones que no realizan ningún tipo de actividad sobre los mismos, habiéndose detectado especulaciones que lo único que persiguen es el cobro de la ayuda sin ejercicio de la actividad agraria; - a que la convergencia prevista en el nuevo artículo 16 del Real Decreto 1076/2014, tenga ya lugar durante 2021 y en 2022, lo que se ha rechazado porque el proyecto de Reglamento para el período transitorio contempla que los Estados puedan aplicar una convergencia interna; - a que la nueva definición de agricultor activo no consiste en la obtención de unos ingresos agrarios de al menos un 25 % de los ingresos totales, con una franquicia de 1.250 euros de pagos directos, para evitar la exclusión de los sectores sociales del medio rural, lo que se ha rechazado porque la modificación solo pretende solventar las dificultades que podrían producirse para el cumplimiento de la regla 80/20 en el control de la figura del agricultor activo por parte de agricultores o sectores que hayan sufrido bajada de ingresos agrarios por la pandemia; - a que las medidas de aplicación de la ayuda del componente verde de la PAC supongan una reducción del potencial productivo de cereales y oleaginosas que obliga a dejar el 5 % de las superficies cultivadas como superficies de compensación ecológica y, a su vez, sin embargo, se objeta a que no se permita incluir como componente verde, pese a estar permitido por las normas europeas, las terrazas, elementos paisajísticos, franjas de protección, superficies con árboles forestales de crecimiento rápido, superficies con cultivos intermedios o cubierta vegetal sembrada; se ha rechazado al considerar que se trata de un Reglamento transitorio para 2021 y 2022, por lo que no es aconsejable introducir cambios sustanciales en los requerimientos de las ayudas introduciendo componentes ambientales de tal magnitud, ya que crearía confusión al productor y se dificultaría el control y, además, la cartografía actual no permite la realización de los controles sobre el terreno respecto a esas posibles nuevas Superficies de Interés Ecológico. - a que los ganaderos que tienen un régimen de ayudas derivado de haber tenido derechos especiales en ovino y caprino, únicamente reciban ayudas asociadas, a lo que se razona señalando que las ayudas a estos sectores no son objeto directo del real decreto y, si ello ha planteado dificultades durante el año 2020, se puede solucionar alegando la existencia de situación excepcional o de fuerza mayor.

Otro grupo de alegaciones se refiere a los cambios en la gestión del SIGPAC, objetándose a que se puedan hacer modificaciones de oficio, lo que se ha rechazado porque los cambios benefician a los agricultores al agilizar, sin disminución de las garantías, la obtención de las ayudas.

Por último, algunas alegaciones se muestran contrarias a la prohibición de recolección mecánica nocturna para proteger las aves (dos últimos párrafos del apartado 3 del anexo II del Real Decreto 1077/2014); no han sido atendidas porque los estudios de la Junta de Andalucía han evidenciado un impacto en términos cuantitativos de mortandad de aves, llevando a la Junta de Andalucía a la suspensión de la recolección mecánica nocturna en los olivares y conviene generalizarla en aras de una aplicación normativa homogénea que evite estos riesgos en todo el territorio nacional. Por ello, se incluye como una de las BCAM, es decir de las buenas condiciones agrarias y medioambientales de la tierra enumeradas en el anexo II del Reglamento (UE) n.º 1306/2013, al considerarse que encaja con la prohibición de cortar setos y árboles durante la época de cría y reproducción de aves de la BCAM 7.

Finalmente solo una de las Asociaciones (ASOPROVAC) alega que sin conocer el texto definitivo del Reglamento (UE) no se pueden hacer alegaciones, por lo que debería repetirse el trámite de audiencia de participación pública e informes al sector en su totalidad una vez que el Reglamento (UE) haya sido publicado y el texto definitivo de proyecto de Real Decreto redactado y hecho público.

Otras alegaciones, bien referidas a la "convergencia", bien al conjunto de las normas, estiman que no deberían hacerse modificaciones hasta la aprobación del nuevo paquete definitivo de reforma de la PAC hasta el año 2027.

Quinto.- Consulta a las comunidades autónomas

El proyecto en su versión de 10 de septiembre de 2020 ha sido enviado a todas las comunidades autónomas el 14 de septiembre de 2020.

De las que enviaron contestación al departamento proponente, no realizan sugerencias de modificaciones los representantes de las Illes Balears, Cantabria, Comunidad de Madrid y Generalidad Valenciana.

Cataluña señala que las modificaciones propuestas en el borrador exceden el carácter técnico. En varios casos se desconoce la motivación del cambio propuesto y por lo tanto deberían haber sido tratadas en reunión específica entre el ministerio y las comunidades autónomas antes de ser llevadas a los textos y sin carácter de urgencia. Se reitera la solicitud proponiendo que se pueda volver a discutir su contenido antes de aprobarse el texto. Considera que las propuestas referentes a los pastos responden a un cambio de reglas e irrumpen en la continuidad de la concesión de ayudas, pudiendo causar indefensión a los agricultores/ganaderos, por lo que se solicita mantener el régimen vigente de reglas de asignación de derechos actualmente aplicadas, manteniéndolas hasta el próximo período de la PAC. Tampoco está de acuerdo con la prohibición de recolecciones en horario nocturno.

La Rioja objeta a la nueva regulación de los pastos comunales, ya que solo se admite el pastoreo, en lo que también insiste Galicia, pidiendo que se mantenga la redacción original, por afectar a explotaciones intensivas de ganado con superficies en montes comunales. En cambio, apoya la medida Castilla-La Mancha, que considera que todos los pastos declarados por ganaderos con actividad de pastoreo deben ser pastados con sus propios animales, pero entiende que con la redacción propuesta se aplica este principio solo a los pastos comunales, lo cual deja fuera de esta obligación al resto de los pastos; y la Junta de Castilla y León considera que hay una incoherencia con el resto del proyecto, estimando que es necesario clarificar qué es la actividad agraria en la explotación: "en nuestra opinión la actividad agraria es la cría de animales, cuestión diferente a tener que justificar recinto a recinto de pastos su aprovechamiento".

El País Vasco señala que hasta ahora se pretendía no excluir de la ayuda a toda persona "joven /nueva ganadera" que pudiera haberse hecho con la titularidad de la explotación (y de los animales de la misma) después del 1 de enero. Con el nuevo texto se elimina la primacía del cambio de titularidad.

Aragón y Andalucía objetan a la convergencia, la primera señalando que debe ir más allá todavía de la que plantea el proyecto, llegando a una convergencia plena en el año 2022, mientras Andalucía la objeta entendiendo que se ha acelerado demasiado la misma para los años 2021 y 2022.

Extremadura sugiere que los tipos de cesiones distintos a compraventas y arrendamientos (herencias o cambios de circunstancias societarias) no van a estar tan afectados por la fluctuación que sufra el valor de los derechos, por lo que se solicita un cambio en el sistema de tramitación de la concesión de las ayudas (lo que se ha rechazado, porque establecer plazos distintos según el tipo de cesión puede dar lugar a malentendidos y confusión entre los beneficiarios).

Finalmente, la Región de Murcia sugiere que se admita como superficie de interés ecológico alguno de los tipos de superficies que el artículo 37 de la Ley de la Comunidad Autónoma 3/2020, de recuperación y protección del Mar Menor, obliga a destinar a retención de nutrientes con objeto de reducir la contaminación difusa.

Sexto.- Documentación complementaria

Remitido por V. E. el expediente a este Consejo de Estado con carácter de urgencia, el 30 de diciembre de 2020 tuvo entrada en este Consejo de Estado documentación adicional consistente en:

- Confirmación de que el proyecto de Reglamento (UE) "transitorio" [Reglamento (UE) 2020/2220] había sido definitivamente aprobado el 23 de diciembre de 2020, y publicado en el DOUE del día 28 siguiente, con exactamente el mismo texto que tenía el proyecto de 16 de diciembre y que había sido remitido al Consejo de Estado, sin perjuicio de que se adjuntaba el propio texto publicado en el DOUE.

- Informe con el cálculo que, derivado de que la confirmación de dicho marco presupuestario tras la publicación del citado Reglamento (UE) transitorio 2020/2220 permite disponer ya de la cifra definitiva de las ayudas directas asignadas a España en dichos años, lo que posibilita, a efectos de la nueva redacción del anexo II del Real Decreto 1075/2014 (apartado diecinueve de la disposición final primera del proyecto, que en el proyecto remitido estaba pendiente de confirmación para los años 2020 y 2021), establecer los límites de las ayudas directas.

- Documento, en lengua inglesa, de trabajo, de la Comisión SWD(2020) 374 final, de 18 de diciembre de 2020, con el avance de las Recomendaciones que se hacen específicamente al Plan Estratégico español (Commission recommendations for Spain"s CAP strategic plan) como parte de la futura Comunicación de la Comisión al Parlamento, el Consejo, el Consejo Económico y Social y el Comité de las Regiones: "Recommendations to the Member States as regards their strategic plan for the Common Agricultural Policy", que, entre otras cosas, menciona la conveniencia de "avanzar significativamente" en la convergencia de las ayudas a los agricultores de cara a la futura PAC de 2023.

- Documentos sobre el "procedimiento de diálogo estructurado" con España [EU Pilot (2019) 9489/ENVI], iniciado por la Comisión Europea el 26 de septiembre de 2019, sobre la existencia del posible impacto de la recolección nocturna de explotaciones intensivas de olivar en la mortandad de aves, como consecuencia de una pregunta formulada por un diputado del Parlamento Europeo, y dada la necesidad de que los Estados miembros adopten las medidas necesarias para preservar los hábitats de todas las especies de aves, incluida la gestión de estos hábitats de acuerdo con sus necesidades ecológicas dentro y fuera de las zonas protegidas, conforme el artículo 3 de la Directiva sobre aves.

- Contestación de España, personada en el litigio, a las cuestiones prejudiciales planteadas ante el TJUE por el Verwaltungsgericht Berlin (Alemania) el 11 de marzo de 2019 - WQ/Land Berlin (Asunto C- 216/19) (2019/C 206/28) acerca de la interpretación correcta que debe darse a la expresión "tener a su disposición" las hectáreas de la primera frase del artículo 24.2 del Reglamento (UE) 1307/2013 cuando una solicitud de ayuda es presentada tanto por el propietario de superficies agrarias como por un tercero que utiliza de hecho esas superficies sin fundamento jurídico alguno [No se adjuntaba, sin embargo, la Sentencia definitiva del TJUE (Sala Sexta) que fue emitida el 17 de diciembre de 2020, figurando en la base de datos (ECLI:EU:C:2020:1046) en el momento de la emisión del presente dictamen]. Dicho documento expresamente aclara que la intención del uso del término pastos en común a efectos de la nueva redacción de los artículos 11.2 y 93.3, y el apartado 2 del anexo XIV del Real Decreto 1075/2014, es limitar su alcance a los pastos públicos comunales y no a los privativos en los que el propietario arrienda o permite el uso de los pastos por un tercero, ya que es en ellos donde la artificialidad en el cobro de ayudas se ha constatado como de mayor importancia.

- Breve referencia a actuaciones relacionadas con dichos pastos como parte de la denominada Operación Fertipas de la Guardia Civil, dentro del marco de la operación desarrollada en las provincias de Huesca, Ciudad Real, Murcia, Alicante y Toledo, que ha procedido a la detención de 2 personas y la investigación de 143, de las cuales 41 son personas jurídicas, como presuntas autoras de los delitos de falsedad documental, estafa, tenencia ilícita de armas y organización criminal para el cobro ilegal de las ayudas de la política agraria común (PAC), relacionadas con el pastoreo y fertilización de pastos, acerca de la cual existen numerosas noticias publicadas en distintas páginas web.

Como se ha reseñado en el subapartado 1 del epígrafe segundo de estos antecedentes, la información que contiene dicha documentación complementaria ya ha sido incorporada a la memoria definitiva que acompaña al expediente, y que fue remitida a este Consejo de Estado el 4 de enero de 2021.

CONSIDERACIONES

I.- Objeto y carácter urgente del dictamen

Se somete a dictamen el proyecto de Real Decreto por el que se establecen las disposiciones específicas para la aplicación en los años 2021 y 2022 de los Reales Decretos 1075/2014, 1076/2014, 1077/2014 y 1078/2014, todos ellos de 19 de diciembre, dictados para la aplicación en España de la Política Agrícola Común.

El proyecto de Real Decreto modifica los cuatro reales decretos, en primer lugar, en aplicación de lo modificado por el nuevo Reglamento (UE) transitorio 2020/2220. Ello afecta esencialmente, en cuanto al límite de las ayudas, al anexo II del Real Decreto 1075/2014 modificado en la disposición final primera, pero más extensamente a lo regulado en la disposición final segunda del proyecto sometido a consulta (modificación del Real Decreto 1076/2014) que es el dedicado principalmente a aplicar el Reglamento (UE) 2020/2220 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de diciembre de 2020, por el que se establecen determinadas disposiciones transitorias para la ayuda del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER) y del Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) en los años 2021 y 2022 y por el que se modifican los Reglamentos (UE) n.º 1305/2013, (UE) n.º 1306/2013 y (UE) n.º1307/2013 en lo que respecta a sus recursos y a su aplicación en los años 2021 y 2022 y el Reglamento (UE) n.º1308/2013 en lo que respecta a los recursos y la distribución de dicha ayuda en los años 2021 y 2022 [ en adelante Reglamento (UE) transitorio 2020/2220 ].

Aplica también los referidos Reglamentos (UE), en lo que no hayan sido modificados por el citado Reglamento (UE) transitorio 2020/2220, pero realizando ajustes técnicos o de fondo para la solución de problemas detectados en los últimos años y para facilitar la adaptación a pérdidas habidas en 2020 debido a la pandemia del COVID-19, agilizar las ayudas y ajustar el sistema a la doctrina sentada por el TJUE acerca de determinados temas o plasmar en normas los acuerdos a los que se han llegado en procedimientos Pilot acordados con la Comisión Europea, derivados de potenciales incumplimientos por España de normas de la Unión. Estos ajustes, que suelen ser anuales para cada campaña, en este caso afectan al articulado del Real Decreto 1075/2014, de 19 de diciembre, sobre la aplicación a partir de 2015 de los pagos directos a la agricultura y a la ganadería y otros regímenes de ayuda, y la gestión y control de esos pagos y de los pagos al desarrollo rural (disposición final primera del proyecto sometido a consulta); del Real Decreto 1077/2014, de 19 de diciembre, que regula el sistema de información geográfica de parcelas agrícolas (SIGPAC) (disposición final tercera del proyecto sometido a consulta); y del Real Decreto 1078/2014, de 19 de diciembre, que establece las normas de condicionalidad que deben cumplir los beneficiarios de pagos directos, primas anuales de desarrollo rural, o pagos por programas de apoyo al sector vitivinícola (disposición final cuarta del proyecto sometido a consulta).

Por ello, el Consejo de Estado emite su dictamen con carácter preceptivo en cumplimiento de lo prevenido en el artículo 22.2 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, de acuerdo con el cual la Comisión Permanente de este Alto Cuerpo Consultivo deberá ser consultada en los casos de "disposiciones reglamentarias que se dicten en ejecución, cumplimiento o desarrollo de tratados, convenios o acuerdos internacionales y del derecho comunitario europeo".

La consulta se formula con carácter de urgente, carácter indiscutible de la norma proyectada que deriva tanto de la tardía aprobación del Reglamento (UE) transitorio 2020/2220, que justifica la urgencia con que se emite el presente dictamen, como de la urgente necesidad de que su aprobación y publicación en el Boletín Oficial del Estado tenga lugar antes del 1 de febrero de 2021, lo que se recuerda a V.E., pues el artículo 95 del Real Decreto 1075/2014, que no se modifica, fija dicha fecha como la de inicio del periodo para solicitar las ayudas coincidiendo con la fecha general de las campañas agrícolas, concretándolo en que "el plazo se iniciará el 1 de febrero y finalizará el 30 de abril de cada año". Ello exige la publicación de las normas que determinan las ayudas para 2021 con antelación suficiente pues, de no estar publicado en dicha fecha, regirían los reales decretos en su versión actual (lo que es obvio que imposibilitaría la aplicación del régimen transitorio del derecho de la Unión).

II.- Competencia del Estado

El real decreto se dicta al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1, regla 13.ª de la Constitución Española, que reserva al Estado la competencia exclusiva en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica. Lo que ya hicieron los reales decretos que se modifican: los Reales Decretos 1075, 1076, 1077 y 1078 de 2014, todos ellos de 19 de diciembre de 2014.

III.- Tramitación del expediente

Se han observado las exigencias de índole procedimental previstas en el artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, en la redacción dada por la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.

La iniciativa normativa ha sido impulsada por el centro directivo competente mediante la formulación del proyecto, del cual consta en el expediente el texto de la versión definitiva, y al que se acompaña la memoria del análisis de impacto normativo, que integra la memoria justificativa, la memoria económica y el informe sobre el impacto por razón de género, exigidos por el artículo 26.3 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, conforme con lo dispuesto en el Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio, por el que se regula la memoria del análisis de impacto normativo.

Se han recabado los informes, dictámenes y aprobaciones previas que resultan preceptivos:

* El proyecto se ha remitido a las unidades del departamento para que pudieran formular las observaciones que estimasen convenientes.

* De acuerdo con el artículo 26.9 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, se ha remitido el proyecto al Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática, con el objeto de asegurar la coordinación y la calidad de la actividad normativa del Gobierno. Con fecha 22 de septiembre, se solicitó informe de acuerdo con lo dispuesto en la Orden PRA/244/2018, de 12 de marzo, por la que se determina la fecha de entrada en funcionamiento de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa. Conforme al artículo 7.5 del Real Decreto 1081/2017, de 29 de diciembre, por el que se establece el régimen de funcionamiento de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa, "la Oficina elaborará el informe en el plazo de 15 días y lo remitirá al Ministerio competente a través de la Secretaría General Técnica-Secretariado del Gobierno, excepto en el caso de los reales decretos-leyes, que lo emitirá en 5 días. Transcurridos dichos plazos sin que se haya emitido el informe se podrá continuar con la tramitación del procedimiento, sin perjuicio de su eventual incorporación y consideración cuando se reciba". Habiendo transcurrido el plazo indicado, se han proseguido las actuaciones.

* Se ha consultado a las comunidades autónomas, en atención al deber general de cooperación que, según el artículo 3.1.k) de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, debe presidir las relaciones entre las Administraciones Públicas.

* Se ha evacuado el trámite de audiencia e información públicas exigido en virtud del artículo 105 a) de la Constitución Española y que debe realizarse a través del portal web del departamento, según lo dispuesto en el artículo 26.6 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, con el fin de garantizar la audiencia de los ciudadanos interesados, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones legalmente reconocidas que los agrupen o representen y cuyos fines guarden relación directa con el objeto de la disposición. Se ha incorporado en el expediente el certificado que acredita la realización de la consulta entre el 15 y el 23 de septiembre.

* De acuerdo con el artículo 26.6, primer párrafo in fine, de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, se ha recabado directamente la opinión de las organizaciones o asociaciones reconocidas por ley que agrupan o representan a las personas cuyos derechos o intereses legítimos pueden verse afectados por la norma y cuyos fines guardan relación directa con su objeto.

* De acuerdo con el artículo 26.5, párrafo 5.º, de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, se ha recabado la aprobación previa de la Ministra de Política Territorial y Función Pública, por tratar competencias en materia de organización administrativa, régimen de personal, procedimientos o inspección de servicios.

* Se ha recibido el informe 26.5, 6.º párrafo, de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, del Ministerio de Política Territorial y Función Pública, sin observaciones.

* Se incorpora al expediente el informe 26.5, párrafo 1.º, de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, al Ministerio de Hacienda, sin observaciones.

* Ha informado la Secretaría General Técnica del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, de acuerdo con lo requerido por el artículo 26.5, párrafo cuarto, de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

Se ha prescindido de la consulta previa establecida en el artículo 26.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre del Gobierno, porque de acuerdo con las excepciones que se contienen en dicho apartado y tal como se refleja en la memoria del análisis de impacto normativo, la propuesta normativa no tiene un impacto significativo en la actividad económica, no impone obligaciones relevantes a sus destinatarios y regula un aspecto parcial de una materia.

El proyecto aplica normativa de la Unión Europea por lo que no es preciso que se someta al procedimiento de información en materia de normas y reglamentaciones técnicas y de reglamentos relativos a los servicios de la sociedad de la información previsto en la Directiva (UE) 2015/1535 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de septiembre de 2015, por la que se establece un procedimiento de información en materia de reglamentaciones técnicas y de reglas relativas a los servicios de la sociedad de la información, así como en el Real Decreto 1337/1999, de 31 de julio, por el que se regula la remisión de información en materia de normas y reglamentaciones técnicas y reglamentos relativos a los servicios de la sociedad de la información.

A juicio de este Consejo de Estado, pese a la urgencia en ir procediendo a la tramitación del proyecto en paralelo a la publicidad dada a los textos de los que ha acabado siendo el Reglamento (UE) transitorio 2020/2220, el proceso de discusión ha sido claro y transparente, pues los textos de la propia norma sometida a consulta y del proyecto de Reglamento (UE) transitorio que le sirve de base tanto positivamente (cambios exigidos o amparados en él) como negativamente (estado en que quedan los Reglamentos (UE) en la parte no modificada por él), han estado siempre a disposición del público en general y de las asociaciones representativas del sector, sin que pueda argumentarse que el derecho de participación pública solo pueda ejercerse una vez conocido el texto definitivo que le sirve de base o el propio proyecto en su redacción final.

Incluso la delimitación exacta del límite de ayudas no ha podido asegurarse con carácter definitivo hasta su aprobación final, lo mismo que ocurre con innumerables normas internas en las que su necesaria aplicación al año correspondiente queda tramitada por entero y solo pendiente de la aprobación de la ley de presupuestos, pudiendo solo ser aprobadas y publicadas una vez aprobados estos, lo cual no impide su tramitación con todas las garantías de participación exigidas por el artículo 105 de la Constitución y la Ley 50/1997.

Por lo demás, la documentación adicional enviada a este Consejo de Estado acerca del alcance concreto de las ayudas (concreción del anexo II del Real Decreto 1075/2014) es una operación matemática derivada de la aplicación de las mismas cantidades globales que en principio figuraban en el proyecto de Reglamento (UE) transitorio para España, por lo que no haberlas conocido con exactitud hasta la aprobación del presupuesto de la Unión no justifica la necesidad de reiniciar ahora un proceso que sería radicalmente contrario al principio de eficacia exigido por la Constitución a los poderes públicos (artículo 103.1), pues prácticamente imposibilitaría a las comunidades autónomas concretarlas, y a los agricultores y ganaderos solicitarlas con la antelación suficiente para adoptar sus decisiones de gestión durante la campaña que ahora mismo se inicia (de 2021 en este caso).

IV.- Rango de la norma y habilitación

El rango de real decreto es el adecuado. Las reformas que se introducen son consecuencia de un nuevo reglamento europeo que modifica reglamentos anteriores. Estos reglamentos en España fueron desarrollados por los reales decretos que se han citado reiteradamente, por lo que el rango de la norma que modifica los reales decretos en vigor ha de ser homogéneo. Esto es, por lo demás, lo que se estableció en los dictámenes números 1.235/2015, de 10 de diciembre, para el año 2016; 1.045/2016, de 20 de diciembre, para el año 2017; 926/2017, de 26 de octubre, para el año 2018; 767/2018, de 18 de octubre, para el año 2019, y 790/2019, de 24 de octubre, para el año 2020, sobre modificaciones de los mismos reales decretos de 2014 que ahora se modifican de nuevo, en los que se dijo que "el rango normativo del proyecto resulta adecuado, habida cuenta de que su objeto es modificar parcialmente cuatro normas de idéntico rango", que es lo mismo que se hace ahora.

V.- Observaciones al texto de la memoria y proyecto

V.1.- Memoria

La redacción de la memoria final, de 4 de enero de 2021, ciertamente completa de manera adecuada la versión previa que era claramente deficitaria respecto a las justificaciones de muchas de las medidas que, en la versión anterior, aparecían de manera confusa en cuanto a su fundamento, que a veces es estrictamente legal y otras de oportunidad dentro del margen de discrecionalidad que permiten las normas (vigentes desde 2013 o ahora renovadas) de los distintos reglamentos de la Unión. Ello ocurría incluso donde, como ha aclarado la documentación complementaria remitida al Consejo de Estado el 30 de diciembre, existía documentación adicional suficiente para justificar el contenido del proyecto (por ejemplo recomendaciones derivadas del análisis del Plan Estratégico de España de cara a las negociaciones de la nueva PAC; o sentencias del TJUE -relacionadas con el concepto de pastos permanentes y pastos de uso común-, y resultados provisionales del EU Pilot (2019) 9489/ENVI).

Es cierto que los razonamientos de rechazo o aceptación de alegaciones de los sectores interesados y de las comunidades autónomas implícitamente se entienden por referencia a los mismos. Es más, de las alegaciones en sí mismas es claro que conocían la práctica totalidad de los documentos (salvo, naturalmente, los de muy reciente producción tales como el análisis del Plan Estratégico por la Comisión o sentencias del TJUE cuya emisión y publicación data de diciembre del año 2020, después de la remisión del expediente al Consejo de Estado).

Aun así, se recomienda que las versiones de la memoria recojan desde un principio de manera más detallada dichos fundamentos, con cita detallada de los documentos, de cara a evitar debates innecesarios acerca de cuestiones que podrían haber estado más claras desde el principio.

Por poner dos ejemplos, no tiene sentido que desde su versión inicial no estuviera citado el EU Pilot (2019) 9489/ENVI iniciado por la Comisión Europea el 26 de septiembre de 2019, pero con respuestas de acuerdo provisional que datan de antes del mes de agosto de 2020, sobre la existencia del posible impacto de la recolección nocturna de explotaciones intensivas de olivar en la mortandad de aves, que es el motivo obvio por el que se procede a la modificación del Real Decreto 1078/2014 y que ahora se ha corregido en la versión final.

Lo mismo cabe decir de la ausencia de mención de la doctrina del TJUE. La memoria se limitaba a señalar:

"Sin perjuicio de la aplicabilidad y eficacia directas de la mencionada nueva reglamentación, es preciso establecer previsiones adicionales en nuestro ordenamiento jurídico, más allá de contemplar la no aplicación de aquellos aspectos que pudieran oponerse a la nueva normativa europea, de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea".

Pero no citaba las sentencias del TJUE que, desde el año 2016, vienen precisando las ayudas sobre todo en el campo donde el proyecto ha sido más cuestionado, y que se citan más adelante, pues solo lo hacen en el texto definitivo de la memoria, cuando podrían haber constado mucho antes (salvo la última del 17 de diciembre).

Ello no obstante, el esfuerzo realizado en la fase final de cierre de expediente, una vez confirmado y publicado en el DOUE el Reglamento (UE) transitorio 2020/220 es loable y, con todo, la misma puede considerarse muy completa.

Dos cuestiones, sin embargo, deberían corregirse.

La primera es que se sigue afirmando que el proyecto no afecta a la igualdad de oportunidades, cuando, de hecho, mantiene las ayudas a los jóvenes agricultores, aspecto al que, además de corregirse la mención de que carece de impacto, habría que dedicarle un apartado o párrafo ad hoc especificando cuál es el régimen de ayudas de este periodo transitorio y si por ello su situación queda igual, mejorada o perjudicada

La segunda es más significativa al afectar a la aplicación de una ley muy relevante acerca de la cual se guarda silencio tanto en el articulado como en la memoria.

Respecto al impacto de género, la memoria se limita a decir literalmente:

"La finalidad de los informes de impacto de género es analizar y valorar los resultados que se puedan seguir de la aprobación de la norma desde la perspectiva de la eliminación de desigualdades y de su contribución a la consecución de los objetivos de igualdad de oportunidades y de trato entre mujeres y hombres a partir de los indicadores de situación de partida, de previsión de resultados y de previsión de impacto. El informe de impacto de género es una herramienta básica para obtener información sobre la realidad social, desde una perspectiva de género, del conjunto de la ciudadanía en la que incidirá la norma con el fin de identificar y valorar los diferentes resultados que las disposiciones normativas, en apariencia neutras, pudieran producir sobre mujeres y hombres; en definitiva, percibir las posibles desigualdades existentes y los posibles efectos que la norma propuesta puede producir sobre ambos sexos.

Respecto al análisis de impacto de género de este proyecto debemos partir del hecho de que la normativa tiene por objeto la aplicación en España de la normativa reglamentaria de la UE en materia de las ayudas del primer pilar de la PAC.

Consecuentemente, el proyecto no establece acciones que impacten de forma positiva o negativa por razón de género. Por tanto, se considera que no existen desigualdades de partida en relación a la igualdad de oportunidades y de trato entre mujeres y hombres y no se prevé en el proyecto modificación alguna de esta situación.

En definitiva, el impacto en función del género del proyecto es nulo, a efectos de lo previsto en el artículo 26.3.f) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, y el artículo 19 de la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres".

Sin embargo, la Ley 35/2011, de 4 de octubre, sobre titularidad compartida de las explotaciones agrarias, impone en España un modelo de actuación que siempre debe ser tenido en cuenta en las revisiones anuales de la política agraria.

Es cierto que, examinado el sistema vigente, perviven durante el régimen transitorio de 2021 y 2022 todas las medidas de fomento de esta figura jurídica. Así, los artículos 1.3 y 3.d) del Real Decreto 1075/2014 no se modifican siguiendo, pues, vigente la obligación de que, a los efectos de la aplicación de este real decreto, se tendrá en cuenta lo establecido por dicha Ley 35/2011. También sigue vigente sin modificaciones el artículo 7.3 que regula las reducciones de ayudas cuando se sobrepasan determinados límites, pero que, al hacerlo, se calculan individualizadamente, no sumando todas (o ambas en el caso de la titularidad compartida) sino equiparando, por tanto, cada uno de ambos cotitulares, mujer y hombre, a los socios de cooperativas y de las sociedades agrarias de transformación.

Tampoco se modifican los derechos especiales en la regulación, en el Real Decreto 1076/2014, de la Reserva Nacional, priorizando en la atribución del remanente en la Reserva, a los titulares de una explotación en régimen de titularidad compartida, según regula la Ley 35/2011 (artículo 26.4). Y, finalmente, permanecen sin modificación alguna las ausencias de retenciones por pasar la mujer a ser cotitular oficialmente, pese a que jurídicamente haya un cambio de titular cuando la mujer opta por abandonar su "invisibilidad" en los trabajos de la explotación (artículo 29.3.c).

En suma, el régimen de fomento de esta figura jurídica no se modifica para 2021 respecto a 2020, lo cual ciertamente es loable, si bien se insiste, como se viene haciendo en todos los dictámenes antes referidos (vid. el apartado IV de estas consideraciones), en que ello debe siempre ser objeto de evaluación cuando se acomete la del impacto de género.

Sería conveniente, pues, de cara a la nueva PAC post 2023, que se realizara, con la debida antelación, un estudio en profundidad (juntamente con la evaluación de su aplicación a las ayudas al desarrollo rural, que no son objeto del presente expediente) acerca de si han sido suficientemente satisfactorios o no los incentivos para la progresiva implantación de esta figura, o si, por el contrario, sería necesario ampliarlos, pues los datos del número de explotaciones que se han acogido a la titularidad compartida parecen indicar que esta figura jurídica todavía debería incentivarse más, teniendo en cuenta dos variables:

a) que hay aspectos que, durante casi una década, se han ido retrasando pese a que estaba en origen prevista su implantación, y, reiteradamente, se ha venido señalando esta posibilidad en diversos dictámenes del Consejo de Estado (véanse, por ejemplo, los dictámenes números 270/2019, de 4 de abril, sobre ayudas al sector del lúpulo; 680/2017, de 20 de julio, del sector vitícola; 83/2017, de 2 de febrero, sector de vacuno de leche; 1.134/2014, de 27 de noviembre, general para todo el pilar de desarrollo rural; o el 500/2010, de 22 de abril, sobre mujeres cotitulares que asumen la función de la autoaplicación de la normativa de bienestar animal en granjas de pollos); y

b) que, además, los nuevos modelos económicos que se van a implantar (según los documentos ya obrantes y públicos de propuestas de reglamentos de la futura nueva PAC a partir de 2023) claramente favorecen aumentar los incentivos a dichas explotaciones (por ejemplo, se reitera, en el campo del bienestar animal, o en los nuevos consistentes en el ajuste de toda la PAC a la agroecología y a la potenciación de productos locales, así como en el de una mayor implantación de la agricultura familiar, ya que el decenio 2019-2028 está declarado por la Asamblea General (documento A/72/426) "Decenio de las Naciones Unidas para la Agricultura Familiar").

V.2.- Preámbulo

Sin perjuicio de que a lo largo del comentario al articulado se concreten algunas observaciones adicionales, procede hacer dos observaciones de carácter general.

Como se ha señalado con anterioridad, las modificaciones de las disposiciones finales primera (Real Decreto 1075/2014), tercera (Real Decreto 1077/2014) y cuarta (Real Decreto 1078/2014) obedecen a modificaciones no exigidas propiamente por el Reglamento (UE) transitorio 2020/2220 (con la excepción lógicamente del límite de las ayudas del anexo II del Real Decreto 1075/2014, que deriva del anexo III de la versión definitiva del citado Reglamento (UE) transitorio 2020/2220, en cuanto que modifica los anexos II y III del Reglamento (UE) n.º 1307/2013, estableciéndose los importes para España, aunque no ha variado respecto del que se conocía el 16 de diciembre).

Las modificaciones exigidas propiamente por el citado Reglamento (UE) transitorio 2020/2220, están concentradas en los nueve apartados de modificación del articulado del Real Decreto 1076/2014 y en el anexo II del Real Decreto 1075/2014.

Ello, sin embargo, no está expresado así en el preámbulo, aunque sí se haya recogido en la versión final de la memoria, por lo que convendría añadir al mismo un párrafo que así lo clarificara.

Debe, además, completarse la cita del Reglamento (UE) 2020/2220 en los párrafos octavo y vigésimo segundo.

V.3.- Modificaciones del Real Decreto 1075/2014 (disposición final primera)

La disposición final primera se estima en general ajustada a derecho en los veinticuatro cambios que introduce.

Ello no obstante, procede hacer las siguientes observaciones a algunos de los preceptos modificados.

(i).- La nueva redacción del artículo 11 del Real Decreto 1075/2014 (apartado cinco de la disposición final primera del proyecto) y su correlación con el nuevo artículo 93.3 (apartado quince de la misma disposición final primera) y del apartado 2 del anexo XIV (apartado veintitrés de la misma disposición final primera) ciertamente han dado lugar a un extenso debate en el que, además, el posicionamiento de las comunidades autónomas es divergente.

El texto de los dos párrafos del apartado 2 del artículo 11 queda redactado en los siguientes términos:

"2. Para cada parcela o recinto, el solicitante declarará en su solicitud de ayuda el cultivo o aprovechamiento o, en su caso, que el recinto es objeto de una labor de mantenimiento. Se indicará expresamente en la solicitud si sobre los recintos de pastos se va a realizar producción en base a pastoreo o bien, en el caso de pastizales y praderas, en base a pastoreo o siega; o solo mantenimiento con base en las actividades del anexo IV.

En el caso de los pastos permanentes utilizados en común, solo se admitirá la producción en base a pastoreo con animales de la propia explotación del solicitante. En determinadas circunstancias, las autoridades competentes de las comunidades autónomas podrán también admitir la producción en base a siega para pastizales y praderas utilizados en común. En ningún caso se admitirán las actividades de mantenimiento recogidas en el anexo IV".

La redacción actual de segundo párrafo del apartado 2, único que se modifica, se limitaba a decir lo que contienen su inicio y la frase final:

"En el caso de los pastos permanentes utilizados en común, no se admitirán las actividades de mantenimiento recogidas en el anexo IV".

La modificación, en primer lugar, afecta a que, si bien ahora se van a poder recibir ayudas por la siega (no por el simple mantenimiento), se deja en manos de cada comunidad autónoma si dicha siega de pastos permanentes utilizados en común (en la que el dueño de la explotación no tiene ganadería pero utiliza el pasto una vez segado) recibirá o no ayudas. El problema más relevante, sin embargo, es el relativo a qué debe entenderse tanto por "pastos permanentes" como por pastos "en común".

Qué debe entenderse por ambos conceptos es una de las cuestiones más debatidas en litigios residenciados ante el TJUE, bien en recursos directos de los Estados miembros frente a peticiones de devoluciones de ayudas por ellos otorgadas, o frente a sanciones, de la Comisión Europea, bien en cuestiones prejudiciales planteadas ante el TJUE por Tribunales de diversos Estados miembros en procesos, normalmente contencioso-administrativos, generados por impugnaciones realizadas por agricultores o ganaderos frente a las denegaciones de ayudas de dichos Estados miembros.

Baste citar entre otras muchas, recogiendo algunas de procesos en los que España ha sido parte, la STJUE de 9 de junio de 2016, Asuntos 333/15 y 334/15, dictada en cuestión prejudicial planteada por el Tribunal Supremo y la STS de 15 de julio de 2016, n.º 1791/2016, a la que la misma dio lugar, así como, indirectamente otras sentencias posteriores tales como la Sentencia del Tribunal General de la Unión Europea T- 112/15, de 30 de marzo de 2017, Grecia contra Comisión , anulada por Sentencia el Tribunal de Justicia, de 15 de mayo de 2019, en recurso de casación interpuesto por Grecia coadyuvada por España (Asunto C-341/17 P) ; la Sentencia del Tribunal General de la Unión Europea T-506/15, no publicada, anulada por Sentencia del Tribunal de Justicia de 13 de febrero de 2020, República Helénica/Comisión Europea, Reino de España (Asunto C-252/18 P) ; o la Sentencia del Tribunal General de la Unión Europea T-14/18, de 19 de diciembre de 2019, República Helénica contra Comisión Europea, pendiente del recurso de casación interpuesto el 25 de febrero de 2020 (Asunto C-106/20 P).

Además, en algunos casos se han abierto incluso diligencias penales frente a cobros fraudulentos de las ayudas de la PAC, sobre la base de apariencias de usos de pastos por terceros distintos del titular de la parcela, en los que se ha comprobado que los animales realmente no pastaban en ellos o lo hacían sin título válido, cuestión esta del título mínimo exigible, solo recientemente aclarado en Sentencia del TJUE de 17 de diciembre de 2020 (Asunto C-216/19), WQ contra Land Berlin.

Ello deriva de que por pastos de uso común, no definidos en la legislación de la Unión (ni por tanto en los reales decretos españoles de aplicación de aquella), puede entenderse los pastos privados en los que el titular arrienda o cede con otro título todo o parte del pasto a otro u otros ganaderos, que si no tendrían que tener el ganado estabulado por carecer de ellos, como a los pastos vecinales en mano común (que son de la colectividad de vecinos), o a los comunales, de dominio público o patrimoniales de una Administración pública y en particular de las locales (artículo 79 de la Ley 2/1985, de 2 de abril. Reguladora de las Bases del Régimen Local), Y también se debe a las dificultades, especialmente en el los países del sur de Europa, de localizar por satélite u otros medios, pastos leñosos o incluso herbáceos en zonas agrosilvopastorales típicos de los sistemas de la bioregión mediterránea.

En cualquier caso,

a) es especialmente en estos pastos permanentes de titularidad pública (normalmente comunales) que se alquilan por parte de las autoridades para su uso como pasto o para su uso como siega y en los que ese pasto debe ser por animales de la propia explotación, normalmente de los vecinos, que los usan con autorización, concesión, arrendamiento u otro título administrativo o civil de la autoridad que es propietaria de las parcelas donde están los pastos, donde se ha constatado que ello en realidad no opera así, sino que esos pastos son alquilados por solicitantes de ayuda, muchas veces a sociedades meramente intermediarias, sin que ni siquiera utilicen sus animales dichos pastos ni saquen de ellos mediante siega los productos que les darían derecho a percibir la ayuda, sino que únicamente los alquilan y declaran para poder cobrar las ayudas de manera artificial; y

b) el concepto de pasto permanente del Reglamento (UE) n.º 1307/2013, es muy reciente (su artículo 4.1.h) procede de la redacción dada al mismo por el artículo 3 del Reglamento (UE) 2017/2393 de 13 de diciembre de 2017, que, a su vez, es la actual del artículo 3.i) del Real Decreto 1075/2014, tal y como el mismo quedó redactado por el artículo único, apartado 1, del Real Decreto 27/2018, de 26 de enero), haciendo más difícil la interpretación del alcance de la doctrina del TJUE, toda ella sentada en sentencias que interpretan esos conceptos a partir de reglamentos (CE) o (UE) ya modificados o derogados.

Ello explica que, en uno de los documentos incorporados al expediente el 30 de diciembre de 2020, el departamento proponente afirme, de manera rotunda, que el proyectado artículo 11 del Real Decreto 1075/2014, cuando habla de pastos en común, tiene solo la intención, en este momento de régimen transitorio, de evitar estas prácticas en bienes de titularidad pública y en especial en pastos comunales, sin perjuicio de que se pretende abordar en su caso el problema de los pastos privativos de cara a la PAC definitiva a partir de 2023.

Por ello, sin perjuicio de seguir persiguiendo fraudes que sean manifiestos en las solicitudes a ayudas por uso de pastos privativos y se deba controlar que el pasto está a disposición -exista título legal- del solicitante de la ayuda y que, además, este solicitante realiza una actividad agraria sobre el pasto (lo cual es una cuestión de hecho que hay que abordar caso a caso), la finalidad de la modificación propuesta en el párrafo segundo del artículo 11.2 no se refiere en absoluto a dichos pastos privados.

Siendo ello así, y constando dicha intención y la jurisprudencia del TJUE en que se basa en la nueva memoria, es claro que, además, habría que modificar la redacción del artículo 11 y concordantes para aclarar: a) que la coincidencia de la titularidad de la explotación y de los animales introducida en el mismo afecta solo a los pastos en común de titularidad pública, y b) qué condiciones serían exigibles para cobrar la ayuda por su utilización.

Esta observación es esencial a efectos de lo dispuesto en el artículo 2.2 de la Ley Orgánica 2/1980.

Si se atendiera esta observación, la redacción del segundo párrafo del apartado 2 del artículo 11 podría ser igual o similar a la siguiente:

"En el caso de los pastos permanentes de titularidad pública utilizados en común, solo se admitirá la producción en base a pastoreo con animales de la propia explotación del solicitante y no de las administraciones titulares de los mismos, gestores encargados de intermediar en el mercado, ni ganaderos que no acrediten haber utilizado el pasto en los términos en que su uso como comunal esté atribuido a los asignatarios del pasto y como bien patrimonial o de dominio público esté fehacientemente acreditado con el correspondiente título. En determinadas circunstancias, las autoridades competentes de las comunidades autónomas podrán también admitir la producción en base a siega para pastizales y praderas de titularidad pública utilizados en común siempre que se acredite que dicha siega, con la finalidad de su utilización por el titular de la explotación que solicita la ayuda, es parte de la actividad agrícola realmente ejercida por el mismo. En ningún caso se admitirán las actividades de mantenimiento recogidas en el anexo IV".

(ii) Respecto del anexo II (apartado diecinueve) que tenía en el proyecto pendiente de la aprobación final del Reglamento (UE) transitorio la determinación de las cuantías para los años 2021 y 2022 (figuraban entre corchetes las respectivas cantidades máximas del total de las ayudas simplemente reproduciendo la cantidad del año 2020), la confirmación de que se ha mantenido en la versión definitiva, de 23 de diciembre, del citado Reglamento (UE) la que estaba provisionalmente incluida en su versión del 16 de diciembre, permite ya concretarlas, lo que no debe olvidarse.

Por tanto, el citado anexo II debería quedar como consta en el documento que se ha remitido al Consejo de Estado el 30 de diciembre, dado que es correcto el cálculo de cierre del mismo sustituyendo la cifras que están en corchetes por las que se derivan del texto definitivo del Reglamento (UE) transitorio 2020/2220.

Esta observación es esencial a efectos de lo dispuesto en el artículo 2.2 de la Ley Orgánica 2/1980.

Sin embargo, respecto de dichas cuantías, cuando se regula el pago por hectárea por el cultivo del algodón (artículos 53 a 57 del Real Decreto 1075/2014), no se ha modificado el apartado 1 del artículo 57 para ajustarlo al nuevo Reglamento (UE) transitorio 2020/2220.

Al no haberse modificado, el texto actual de dicho artículo 57 seguirá siendo el vigente.

En la actualidad establece una ayuda de 1.267,525 euros por hectárea de algodón para una superficie básica nacional de 48.000 hectáreas. Ello, en principio, sería lógico si el importe unitario de la ayuda específica al algodón siguiera siendo el de 362,15 € de los años previos (incluido el año 2020). Sin embargo, el nuevo Reglamento (UE) transitorio 2020/2220, en el apartado 17 de su artículo 9, ha cambiado ese importe unitario, ya que según la nueva redacción que en el mismo se da al nuevo artículo 58.3 del Reglamento (UE) n.º 1307/2013, se establece para 2021 el importe unitario de la ayuda específica al algodón en 354,73 euros en lugar de los 362,15 euros de los años previos (y del 2020). Ese nuevo importe, multiplicado por el rendimiento por hectárea establecido para España (3,5) que no se ha modificado, da un importe unitario por hectárea que no es el que está en la versión actual del artículo 57.1 del Real Decreto 1075/2014 (1.267,525 euros por hectárea), sino que tendría que ser de 1.241,555 euros por hectárea.

Debería ser, pues, la cantidad de 1.241,555 euros por hectárea la nueva cantidad a incluir en una modificación adicional de la disposición final primera (en un nuevo apartado ocho bis de dicha disposición final primera o un nuevo apartado corriendo la numeración de los restantes) que incluyera esa modificación del artículo 57.1 del Real Decreto 1075/2014.

V.4.- Modificaciones del Real Decreto 1076/2014 (disposición final segunda)

La disposición final segunda se estima, en general, ajustada a derecho en los nueve cambios que introduce en el Real Decreto 1076/2014.

Efectivamente, la nueva tabla de concordancias entre los preceptos del nuevo Reglamento (UE) transitorio y las del nuevo texto de los artículos de este real decreto que se ha incorporado al expediente en la última versión de la memoria es correcta, pues todos los cambios que el Reglamento (UE) ha introducido en distintos apartados y párrafos de su artículo 9, que modifican, a su vez, distintos artículos también del Reglamento (UE) n.º 1307/2013, se corresponden con los que ahora se introducen en los apartados dos, cuatro, cinco y seis de la disposición final segunda en los artículos 8, 15, 16 y 20 del Real Decreto 1076/2014 y facilitan su aplicación en España sin apartarse de las exigencias de aquellos.

Además, procede hacer las siguientes observaciones:

Se hace un esfuerzo considerable de convergencia en el artículo 16 del Real Decreto 1076/2014 (apartado cinco de la disposición final segunda del proyecto) sin que se hayan aceptado ni las propuestas de algunas asociaciones y comunidades autónomas de que se espere hasta el 2023, ni las propuestas de otras que solicitan la convergencia total de lo que cobran los agricultores en distintos territorios y comunidades autónomas de España durante los dos próximos años (del 60 % de un valor unitario inferior al del valor medio regional actual, se pasará a que ningún derecho de pago básico tendrá un valor unitario inferior al 70 % del valor medio regional en 2021, ni al 80 % en 2022).

Es cierto que el Reglamento (UE) transitorio 2020/2220 no obliga a ello. El nuevo apartado 12 del artículo 25 del Reglamento (UE) n.º 1307/2013 señala literalmente que "para los años naturales 2021 y 2022, los Estados miembros podrán decidir aplicar una nueva convergencia interna aplicando el apartado 11 al año de que se trate". Y dicho apartado 11 establece los criterios normales de convergencia, pero para el futuro.

En cualquier caso, más allá de estar autorizada ahora España para hacerlo, a diferencia de lo establecido para 2020, el razonamiento (33) del Reglamento (UE) transitorio también señala:

"El mecanismo de convergencia interna es el principal proceso para una distribución más equitativa de la ayuda directa a la renta entre los agricultores. Las diferencias significativas individuales basadas en antiguas referencias históricas son progresivamente más difíciles de justificar. (...). Para continuar el proceso hacia una distribución más equitativa de los pagos directos, los Estados miembros deben poder seguir convergiendo hacia una media nacional o regional después de 2019, en lugar de ir a un tipo fijo uniforme o mantener el valor de los derechos en su nivel de 2019...".

Además, el texto final de la memoria recoge los acuerdos de la Conferencia Sectorial de 23 de julio de 2020, entre los que consta (páginas 3 y 4) lo siguiente:

"El pago por hectárea que reciban dos agricultores o ganaderos que afrontan las mismas condiciones productivas debe ser el mismo. Por ello, durante el período 2021 a 2027 (sic), debe conseguirse la plena convergencia de los importes por hectárea, en su caso, dentro de cada una de las regiones que se determinen. Con este fin, se propone seguir, tal y como permite el Reglamento transitorio, en 2021 y 2022, con el proceso de convergencia, iniciado en 2015 en el marco de la PAC actual y proseguir la convergencia, a partir de 2023, en el marco de la nueva PAC, hasta alcanzar la plena convergencia en [2025] (sic)."

Y también el texto final de la memoria da cuenta de las Recomendaciones que se hacen específicamente al Plan Estratégico español (Commission recommendations for Spain"s CAP strategic plan) como parte de la futura Comunicación de la Comisión al Parlamento, el Consejo, el Consejo Económico y Social y el Comité de las Regiones "Recommendations to the Member States as regards their strategic plan for the Common Agricultural Policy", que ha sido incorporado al expediente el 30 de diciembre [documento, en lengua inglesa, de trabajo de la Comisión SWD(2020) 374 final, de 18 de diciembre de 2020]. Esta recomendación, entre otras cosas menciona la conveniencia de "avanzar significativamente" en la convergencia de las ayudas a los agricultores de cara a la futura PAC de 2023.

El párrafo relevante es el siguiente (página 3 del documento, punto 1.1):

Despite the crucial role of common agricultural policy (CAP) support in stabilising farm income and helping Spanish farmers be competitive, current patterns in support distribution can hamper its effectiveness. In particular, on direct support, the level of support varies greatly from farmer to farmer. This shows that there is still a strong link to individual historical references, based on past characteristics of production rather than on objective criteria. There is therefore a need to significantly advance the internal convergence process for more fairness and better targeting of direct support.

Por tanto, pese a las alegaciones y debate habido, el camino hacia la convergencia más cercana posible que recoge el texto del artículo 16 del Real Decreto 1076/2014 proyectado no plantea problema de legalidad y sigue las pautas hacia un esquema de pagos más justo con la proporcionalidad recomendada por los considerandos iniciales del propio Reglamento (UE) transitorio 2020/2220 y por la Comisión en su revisión del Plan Estratégico de de la futura PAC de España, así como los consensuadas, a nivel interno, en la Conferencia Sectorial.

V.5.- Modificaciones del Real Decreto 1075/2014 relacionadas con el SIGPAC (artículos 94, 99 y anexo XVI - disposición final primera del proyecto) y del Real Decreto 1077/2014 (artículo 7 - disposición final tercera del proyecto)

Pese a algunas objeciones acerca de las posibilidades de introducir modificaciones de oficio en los datos del SIGPAC, lo cierto es que están todas justificadas, pues, en las realizadas a partir de la propia solicitud única del agricultor, se puede modificar de oficio el SIGPAC pero solo para que el uso que consta en el SIGPAC conste como el que se declara por el propio agricultor. Hasta ahora el agricultor tenía que instar y promover el cambio de la categorización de su parcela en el SIGPAC para poder percibir la ayuda, lo cual retrasaba su percepción. Ahora, si en la gestión del SIGPAC se comprueba que lo declarado es lo correcto, se acepta de oficio lo declarado por el agricultor.

Y respecto de las realizadas como consecuencia de controles por monitorización, se trata de la nueva modalidad de controles establecida por el artículo 40 bis del Reglamento de Ejecución (UE) 809/2014 de la Comisión, de 17 de julio de 2014, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (UE) n.º 1306/2013, que pueden utilizarse para la verificación de la existencia de actividad agraria sobre el conjunto de la explotación, mediante datos de los satélites Sentinel de Copernicus u otros datos con valor, al menos, equivalente, durante un período de tiempo que permita extraer conclusiones sobre la admisibilidad de la ayuda solicitada.

Ciertamente este procedimiento es novedoso, pues lo es también el éxito de la alta tecnología alcanzada por la Unión Europea en el programa Copernicus. Pero se van introduciendo los cambios progresivamente, a medida que se comprueba el funcionamiento del mismo a escala europea. Es algo novedoso y se está puliendo la normativa, tanto la del derecho de la Unión Europea como la nacional. Sin embargo, de nuevo, se informa al agricultor de las parcelas dudosas (color amarillo) y contradictorias (color rojo) por comparación con lo declarado para la ayuda, siendo ambos provisionales y dándose la opción a modificar la solicitud o aportar pruebas adicionales. Para esto se establece un plazo de diez días que es voluntario y anterior, en su caso, incluso al posterior trámite adicional de audiencia.

Y respecto de las fotografías georreferenciadas (artículo 99 y anexo XVI del Real Decreto 1075/2014), los requisitos técnicos mínimos que garanticen el correcto uso en el marco de los controles de la PAC están en línea con las especificaciones técnicas definidas por la Comisión Europea en las directrices técnicas del Joint Research Centre (JRC) - EU Science Hub y siguen la Pauta del Plan nacional de monitorización para verificar el cumplimiento de los criterios de admisibilidad de las superficies declaradas en la solicitud única 2020 (https://infopac.chil.me/download-doc/313242).

Por tanto, pese a las alegaciones en contra que obran en el expediente, ninguna objeción cabe formular a estas modificaciones, máxime cuando la memoria final ha incluido una ampliación de los detalles de cómo opera el nuevo sistema de fotografías georreferenciadas y los cambios que ello supone en la facilitación de las gestión de las ayudas solicitadas, aunque el preámbulo cubría y cubre ya los mínimos de información necesaria.

V.6.- Modificaciones del Real Decreto 1078/2014 relacionadas la recolección mecánica nocturna (disposición final cuarta)

La recolección mecánica nocturna ha sido cuestionada por muchas asociaciones del sector. La causa por la que se pretende prohibir es la protección de la avifauna.

La disposición final cuarta modifica el Real Decreto 1078/2014, de 19 de diciembre, por el que se establecen las normas de la condicionalidad ambiental y de bienestar animal que deben cumplir, para no ver reducida su ayuda, los beneficiarios que reciban pagos directos, determinadas primas anuales de desarrollo rural, o pagos en virtud de determinados programas de apoyo al sector vitivinícola.

Modifica en concreto el apartado 3 del anexo II sobre Buenas Condiciones Agrarias y Medioambientales de la tierra (BCAM) del citado Real Decreto 1078/2014, con el objeto de evitar el potencial coste ambiental sobre la avifauna derivado de la recolección mecánica nocturna en plantaciones superintensivas, prohibiendo dicha recolección nocturna en las mismas en las fechas que establezcan las comunidades autónomas.

Es la única modificación que se hace del Real Decreto 1078/2014, de 19 de diciembre, y se limita a introducir un párrafo adicional que señala:

"Asimismo, se prohíbe la recolección mecánica nocturna en los cultivos permanentes que presenten plantaciones intensivas en seto de porte alto, denso follaje y en los que se produzca la anidación o pernoctación de aves, con objeto de proteger a las aves durante la época de cría y reproducción, en las fechas que establezcan las comunidades autónomas."

Se ha mostrado contraria a esta disposición la Comunidad Autónoma de Cataluña, señalando que la BCAM 7 va más allá de lo previsto en el anexo II del Reglamento (UE) n.° 1306/2013, y porque la BCAM 7 es lugar impropio para esta modificación. Y algunas asociaciones del sector han hecho una valoración diferente, a su juicio, del impacto (importancia del número de aves muertas) que se deriva de los estudios llevados a cabo en Andalucía hasta la fecha.

Desde la perspectiva de la legalidad, dichos argumentos se basan en que el artículo 94 del Reglamento (UE) n.º 1306/2013, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, sobre la financiación, gestión y seguimiento de la Política Agrícola Común, establece que: "Los Estados miembros no definirán requisitos mínimos que no estén establecidos en el anexo II".

Pues bien, dicho anexo II describe la BCAM 7 de la siguiente manera: "Mantenimiento de las particularidades topográficas, incluidos, cuando proceda, setos, estanques, zanjas y árboles en hilera, en grupo o aislados, lindes y terrazas, incluida la prohibición de cortar setos y árboles durante la temporada de cría y reproducción de las aves y, de manera opcional, medidas para evitar las especies de plantas invasoras".

Es más, como ha puesto de relieve la documentación adicional remitida a este Consejo de Estado el 30 de diciembre de 2020, existe un "procedimiento de diálogo estructurado con España [EU Pilot (2019) 9489/ENVI] iniciado por la Comisión Europea el 26 de septiembre de 2019 sobre la existencia del posible impacto de la recolección nocturna de explotaciones intensivas de olivar en la mortandad de aves, como consecuencia de una pregunta formulada por un diputado del Parlamento Europeo y dada la necesidad de que los Estados miembros adopten las medidas necesarias para preservar los hábitats de todas las especies de aves, incluida la gestión de estos hábitats de acuerdo con sus necesidades ecológicas dentro y fuera de las zonas protegidas, conforme el artículo 3 de la Directiva sobre aves".

Para dar respuesta a dicho procedimiento, se creó un Grupo de Trabajo sobre impacto del olivar superintensivo en las aves, conformado por las distintas administraciones implicadas (Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación, Transición Ecológica y el Reto Demográfico, y Agricultura, Pesca y Alimentación) que consensuó la respuesta dada a las cuestiones planteadas por la Comisión en el Pilot, a través de un escrito del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, con fecha 30 de octubre de 2019, a la Comisión, en el que se señalaba que se había acordado lo siguiente: * La necesidad de elaboración de un estudio que evalúe el impacto real de la recolección nocturna en el olivar en seto o superintensivo. * La suspensión cautelar de la recolección nocturna del olivar en seto para la campaña 2019/2020, mediante resolución normativa en las Comunidades Autónomas de Andalucía, Castilla-La Mancha, Cataluña y Extremadura.

Y, finalmente, en la reunión del Grupo de Trabajo de 10 de junio de 2020, se analizaron los resultados del estudio "Impacto de la recolección mecanizada nocturna del olivar en seto sobre la avifauna", realizado en la campaña 2019/20 en Andalucía, cuyas principales conclusiones fueron:

1.- La recolección nocturna de aceituna en olivares superintensivos con cosechadora cabalgante tiene un impacto significativo en la mortalidad de aves y en el estado de conocimiento actual no existe eficacia de las medidas disuasorias probadas.

2.- Se debe continuar con la suspensión de la recolección nocturna hasta que se encuentren medidas disuasorias efectivas.

Posteriormente, el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico elaboró la respuesta al cuestionario de la Comisión, con fecha 6 de julio de 2020, sobre la base de las conclusiones de la mencionada reunión, con documentos aportados por las comunidades autónomas (estudio de Andalucía y resoluciones de suspensión de recolección nocturna en esa comunidad autónoma y tres más, que estarían en vigor antes de que comenzara la próxima temporada de recolección).

Aun así, el envío de las conclusiones no supone el cierre del procedimiento y la Comisión pedirá información periódica.

A la vista de esta documentación, que fue aportada al expediente el 30 de diciembre de 2020, y de la que se da ahora cuenta en la memoria final, se comprueba que, en los olivares superintensivos donde en los últimos años se han desarrollado nuevas técnicas de cultivo del olivar, con plantaciones de elevada densidad de pies en setos y mecanización de la poda y de la recolección de la aceituna mediante máquinas cabalgadoras, parece claro que se produce un impacto sobre las aves que justifica dicha medida.

Es cierto, sin embargo, que el problema ha sido estudiado y se encuentra debidamente documentado solo en cuanto se refiere al olivar superintensivo, respecto del que la medida está plenamente justificada. El texto propuesto, sin embargo, va algo más allá al referirse no solo al olivar, sino a todo cultivo permanente que presente plantaciones intensivas en seto de porte alto, denso follaje y en los que se produzca la anidación o pernoctación de aves.

Ahora bien, a) dicho alcance debe, en cualquier caso, estar sujeto a la finalidad adicional (que consta expresamente en el texto propuesto) de que la medida tenga por objeto "proteger a las aves durante la época de cría y reproducción" -lo que enmarca la medida claramente dentro del ámbito de la BCAM 7 del anexo II del Reglamento (UE) n.º 1306/2013, antes transcrita-; b) la adopción de la medida se remite a la potestad de las comunidades autónomas, por lo que a ellas corresponde obviamente, en cada caso, la valoración de la situación; y la correspondiente justificación y motivación de la medida, así como, por lógica, su extensión o no a los cultivos donde se produzca ese indeseable efecto; y c) se trata de una prohibición muy relativa, pues, como es sabido, a efectos de las BCAM, desde que la componente "verde" comenzara a ser parte de la PAC, en especial a partir de la Agenda 2000, no son estrictamente prohibiciones, sino disminuciones de las ayudas como compensación a su coste ambiental ("penalizaciones" en la terminología del artículo 8 del Real Decreto 1078/2014 vigente).

En suma, a juicio del Consejo de Estado no es objetable esta modificación.

Ello no obstante, lo cual es aplicable tanto a la siega como a este apartado, convendría que el preámbulo dejara claro que la delegación de estas decisiones en las comunidades autónomas en nada disminuyen los poderes de control que corresponden sobre todas las ayudas reguladas al FEGA, en este caso, conforme a lo dispuesto en el citado real decreto, y en el de los pastos, conforme a lo establecido en la nueva redacción y anterior articulado, no modificado, de los artículos 92 y siguientes del Real Decreto 1075/20014.

Finalmente, respecto del resto de medidas cuya aplicación en España nunca se ha permitido, pero que algunas comunidades autónomas y asociaciones reclaman, pues es obvio que habrían mejorado en mucho el impacto de la agricultura en el medio ambiente y la biodiversidad, generando incluso la agricultura externalidades positivas (setos y árboles de separación, márgenes de los ríos con vegetación natural, terrazas y bancales, etc.), y se practica en las mismas una agricultura más acorde con la que va a exigir la nueva legislación de cambio climático y, sobre todo, la nueva PAC a partir de 2023, lo cierto es que no hay obligación de implementarlas por ahora al no exigirlo el Reglamento (UE) transitorio 2020/2220. Su rechazo, pues, no puede objetarse desde la perspectiva de la pura legalidad, aunque debería acelerarse la puesta al día de los datos del SIGPAC, pues no hay justificación para que no están actualizados (programado, más bien, el propio SIGPAC) para identificar con precisión este tipo de usos.

Aun así, estima este Consejo de Estado oportuno recordar a V. E. que los documentos obrantes y de público acceso a los ciudadanos europeos acerca del cambio que se va a acabar imponiendo a partir de 2023 muestran ya que va a ser realmente mucho más riguroso que el de las medidas existentes en la PAC durante las dos últimas décadas (medidas agroambientales y condicionalidad). Por ello, deberían retomarse esas peticiones formuladas en la tramitación del actual expediente, e incluirlas en los trabajos sobre los pagos agroambientales y los "ecoesquemas" que se están proyectando a nivel de la Unión y en los que ya están trabajando en España autoridades locales, autonómicas y la Administración General del Estado, con vistas a que la transición definitiva a la nueva PAC se prepare y debata con tiempo y profundidad suficiente para que España se vea beneficiada en su conjunto con la nueva agroecología derivada también de los Objetivos de Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas.

En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez tenidas en cuenta las observaciones esenciales al nuevo artículo 11.2 y al anexo II del Real Decreto 1075/2014, y consideradas las restantes observaciones formuladas en el cuerpo de este dictamen, puede V. E. elevar al Consejo de Ministros, para su aprobación, el proyecto de Real Decreto por el que se establecen las disposiciones específicas para la aplicación en los años 2021 y 2022 de los Reales Decretos 1075/2014, 1076/2014, 1077/2014 y 1078/2014, todos ellos de 19 de diciembre, dictados para la aplicación en España de la Política Agrícola Común".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 14 de enero de 2021

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMO. SR. MINISTRO DE AGRICULTURA, PESCA Y ALIMENTACIÓN.

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/?uri=CELEX:62019CJ0216 ECLI:EU:C:2016:426 ECLI:EU:T:2017:239 ECLI:EU:C:2019:409 ECLI:EU:T:2018:53 ECLI:EU:C:2020:1046

Se puede consultar en el siguiente enlace web: https://www.mapa.gob.es/fr/pac/post- 2020/documentodedebatepoliticoconferenciasectorialdeagriculturaydesarrollorural _tcm36-547381.pdf