Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 14 de enero de 2021, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"Por Orden de V. E. de 23 de noviembre de 2020, con registro de entrada el día 24 siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Real Decreto 219/2001, de 2 de marzo, sobre organización y funcionamiento del Consejo para el Fomento de la Economía Social.

De antecedentes resulta:

Primero.- Se somete a consulta un proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Real Decreto 219/2001, de 2 de marzo, sobre organización y funcionamiento del Consejo para el Fomento de la Economía Social.

A) La última versión del proyecto, fechada el 14 de noviembre de 2020, consta de un preámbulo y de un artículo único, una disposición derogatoria y una disposición final.

El artículo único consta de once apartados en los que modifica diversos preceptos del Real Decreto 219/2001, de 2 de marzo, sobre organización y funcionamiento del Consejo para el Fomento de la Economía Social. En concreto, se modifica el artículo 1 ("Objeto"), el artículo 2 ("Funciones y ámbito del Consejo"), el artículo 3 ("Composición"), el artículo 4 ("Funcionamiento"), el artículo 7 ("Secretario"), el artículo 8 ("Comisión Permanente"), el artículo 12 ("Adopción de acuerdos. Acta del Consejo"), el artículo 13 ("Grupos de trabajo"), la disposición adicional única ("Financiación") y la disposición final primera ("Normativa aplicable"), y se añade una nueva disposición adicional segunda ("Lenguaje no sexista").

B) La memoria del análisis de impacto normativo (MAIN), fechada también el 14 de noviembre de 2020, comienza con un resumen ejecutivo, una justificación de su carácter abreviado y una referencia a la oportunidad de la propuesta, en que se mencionan los motivos específicos que justifican la modificación (la adecuación del contenido del Real Decreto 219/2001 a la normativa vigente, la articulación de medidas en relación con la composición del Consejo para aumentar su representatividad y mejorar el cumplimiento de sus funciones, el reflejo de los cambios producidos en la estructura, competencias y denominaciones de los departamentos ministeriales, y la incorporación de la perspectiva de género, incluyendo la composición equilibrada de mujeres y hombres en el Consejo y el empleo de lenguaje no sexista) y la opción por una modificación, que se considera más apropiada que la elaboración de un nuevo real decreto, dado que el proyecto respeta gran parte de las disposiciones de la norma vigente.

En relación con su contenido, señala que las principales novedades radican en su adaptación al nuevo marco normativo. En cuanto a su composición, se aumenta el número de vocalías, en aras de una mayor representatividad de los distintos actores implicados y, respecto a su organización, se modifica el método de la adopción de acuerdos (pasando de mayoría de votos a consenso o, en su defecto, mayoría simple) y se introduce también la posibilidad de asistencia de expertos a las reuniones de la Comisión Permanente del Consejo, así como su posible participación en los grupos de trabajo.

A continuación se hace un breve análisis jurídico de la norma, con mención de su adecuación al orden de distribución de competencias y se describe la tramitación seguida. En cuanto al análisis de impactos, se incluye el impacto económico y en las PYME (que se considera nulo), así como el impacto presupuestario (respecto del cual, se indica que la norma no originará gastos ni ingresos al erario, por lo que el impacto presupuestario es nulo; también se indica que no implicará la necesidad de incrementar las dotaciones ni los costes de personal al servicio del Ministerio de Trabajo y Economía Social, de forma que la nueva composición del Consejo y las medidas proyectadas serán atendidas con los medios personales, técnicos y materiales del departamento). Se afirma que el proyecto no genera cargas administrativas ni tiene impacto sobre la unidad de mercado, mientras que se considera positivo el impacto por razón de género, dado que la composición del Consejo será paritaria en toda su estructura, con una composición equilibrada de mujeres y hombres. Por último, se considera nulo el impacto por razón de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad, en la infancia y la adolescencia y en las familias. Termina indicando que, dada la naturaleza y contenido de la norma, no se la considera susceptible de evaluación por sus resultados.

Segundo.- El texto se ha sometido a trámite de audiencia e información pública, con el siguiente resultado:

A) El Comité Español de Representantes de Personas con Discapacidad (CERMI) ha comunicado que no tenía observaciones que formular.

B) La Confederación Española de Cooperativas de Trabajo Asociado (COCETA) ha valorado positivamente la iniciativa, ha propuesto la sustitución del término "vocales" por "vocalías", que el titular de la Dirección General del Trabajo Autónomo ostente la vicepresidencia (o, al menos, ocupe una vocalía), también en la Comisión Permanente, que se deje constancia en acta de las intervenciones en que así se haya pedido expresamente, y que se lleve un libro de actas.

C) La Confederación Empresarial Española de la Economía Social (CEPES) ha valorado positivamente la iniciativa, ha propuesto la sustitución del término "vocales" por "vocalías", que el titular de la Dirección General del Trabajo Autónomo ostente la vicepresidencia (o, al menos ocupe una vocalía), que haya al menos dos reuniones del Pleno al año, que se deje constancia en acta de las intervenciones en que así se haya pedido expresamente, y que se lleve un libro de actas.

Tercero.- Han formulado observaciones las siguientes comunidades autónomas:

A) La Generalidad de Cataluña ha remitido un escrito de observaciones, en el que se objeta la disposición final primera, sobre título competencial; considera que, en el artículo 8.1.b, debería mantenerse en tres el número de vocales en representación de las comunidades y ciudades autónomas; advierte que, en el artículo 12, no se establece el plazo para formular voto particular por escrito, ni se recoge de forma expresa que los miembros del Consejo podrán solicitar que conste en acta su voto contra el acuerdo adoptado, su abstención motivada o el sentido de su voto favorable.

B) El Gobierno de Aragón ha comunicado que no formulaba observaciones.

Cuarto.- Se ha incorporado al expediente un certificado del secretario de la Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales, en el que señala que el proyecto de referencia se sometió a consulta en el orden del día de la LXXV reunión de dicho órgano, celebrada el día 18 de julio de 2019.

Quinto.- Se han incorporado al expediente informes de distintos departamentos ministeriales:

A) La Secretaría General Técnica del Ministerio de Educación y Formación Profesional propone que se mantenga un solo vocal correspondiente al citado ministerio, y no dos, al objeto de racionalizar la participación en órganos consultivos.

B) La Secretaría General Técnica del Ministerio de Economía y Empresa informa que no se realizan observaciones al contenido del proyecto.

C) La Secretaría General Técnica del Ministerio de Sanidad, Consumo y Bienestar Social comunica que no se realizan observaciones.

D) La Secretaría General Técnica del Ministerio de Política Territorial y Función Pública ha informado que no resulta necesaria la emisión del informe previsto en el párrafo sexto del artículo 26.5 de la Ley del Gobierno (relativo a los casos en que la norma pudiera afectar a la distribución de las competencias entre el Estado y las comunidades autónomas), al tratarse de una norma de carácter autoorganizativo. En relación con el contenido del proyecto, propone una modificación de la redacción en la fórmula promulgatoria, la sustitución de la remisión incluida en el artículo 1 por una referencia expresa a que se trata de un órgano colegiado de los previstos en el artículo 22.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, la referencia expresa a si la secretaría del Consejo actúa solo con voz o con voz y voto, la eliminación de la duración del mandato de los representantes de la Administración y la supresión de la disposición final primera, al tratarse de una norma autoorganizativa.

E) La Secretaría General Técnica del Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes e Igualdad propone añadir un inciso final en el apartado 7 del artículo 3, a fin de que la composición del Consejo sea paritaria, salvo por razones fundadas y objetivas, debidamente motivadas, sustituir el término vocal por vocalía, y precisar, en el artículo 3.1.e), la referencia a las organizaciones sindicales de ámbito estatal, refiriéndola a las más representativas, a fin de adecuar la redacción del citado precepto a lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley Orgánica de Libertad Sindical.

F) La Secretaría General Técnica del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación valora positivamente el proyecto y, como observaciones de forma, sugiere introducir una aclaración en el preámbulo (en relación con las referencias normativas a legislación actualizada), hace una observación sobre el uso de minúsculas, y sugiere aclarar en el nuevo artículo 3.6 si los vocales no natos pueden ser reelegidos y si existe limitación de mandatos.

G) La Secretaría General Técnica del Ministerio para la Transición Ecológica objeta la invocación del título competencial del artículo 149.1.7.ª de la Constitución (materia de legislación laboral) por considerar que la norma proyectada se fundamenta en la potestad de autoorganización de la Administración General del Estado, recogida en el artículo 149.1.18.ª de la Constitución, y desarrollada en la citada Ley 40/2015, de 1 de octubre, a lo que añade que se trata de una disposición modificativa que no altera el ámbito material de la norma modificada. Señala que no se aprecia incidencia en materias objeto de la competencia de ese departamento; formula algunas observaciones en relación con el preámbulo, recomienda revisar la parte dispositiva, eliminar la disposición final primera (sobre título competencial) y justificar la necesidad de una entrada en vigor inmediata. Termina con unas observaciones sobre la MAIN.

H) La Secretaría General Técnica del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo sugiere que, si no se identifican normas que hayan de quedar expresamente derogadas, se suprima la disposición derogatoria. También se formulan sugerencias en relación con la redacción del preámbulo, a la MAIN, y sobre el uso de mayúsculas.

I) La Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda ha comunicado que no formula objeciones a que continúe la tramitación del proyecto.

J) La Secretaría General Técnica del Ministerio de Fomento ha comunicado que no formula observaciones al proyecto.

K) La Secretaría General Técnica del Ministerio de Ciencia, Innovación y Universidades ha comunicado que no formula observaciones al proyecto.

Sexto.- La Oficina de Coordinación y Calidad Normativa ha emitido un informe en el que expone el objeto y antecedentes del proyecto, así como su estructura y contenido. A continuación, se hace un análisis de su fundamento y rango normativo, de su congruencia con el ordenamiento jurídico y de su adecuación al orden constitucional de distribución de competencias, donde se indica que, dado que la norma proyectada tiene carácter meramente organizativo, no es necesario que incluya una disposición final que recoja el título competencial que ampara la regulación proyectada. También se examina la derogación normativa y la entrada en vigor, su conformidad con los principios de buena regulación y su tramitación.

En cuanto a la calidad técnico-formal de la propuesta, sugiere valorar la conveniencia de aprobar ex novo el desarrollo reglamentario de la Ley 5/2011, de 29 de marzo, de Economía Social, en lo que respecta al funcionamiento y composición del Consejo para el Fomento de la Economía Social, en lugar de proceder a modificar el Real Decreto 219/2001; también sugiere considerar la conveniencia de completar las remisiones contenidas en el proyecto a la Ley 5/2011 (a partir de la doctrina sentada por el Consejo de Estado en su dictamen número 849/2005, de 14 de julio). Advierte también que el proyecto incrementa la composición del Consejo que regula, lo que, dice, debería justificarse en la memoria. Termina el informe con unas consideraciones sobre la memoria del análisis de impacto normativo, aspectos que debería incluir, su estructura, y contenido de sus distintos apartados

Séptimo.- La Secretaría General Técnica del Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social, en un primer informe emitido con fecha 7 de enero de 2020, se refiere a la finalidad y contenido del proyecto, y hace unas consideraciones sobre su rango y el procedimiento seguido para su elaboración, para concluir que no formula objeciones, por lo que se informa favorablemente. No obstante, realiza unas sugerencias de cara a su mejora técnica y formal; en particular, señala -en relación con distintas previsiones del proyecto- que cuando una remisión resulte inevitable, esta no debe limitarse a indicar un determinado apartado de un artículo, sino que debería incluir una mención conceptual que facilite su comprensión (de acuerdo con la regla 67 de las Directrices de Técnica Normativa); y sugiere algunos cambios de redacción, así como una corrección en el orden de las disposiciones complementarias.

Octavo.- Elaborada una nueva versión del proyecto y de la memoria (fechados el 29 de julio de 2020), se han recabado los siguientes informes: A) Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Igualdad, que señala que valora positivamente el proyecto y no formula observaciones.

B) Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Derechos Sociales y Agenda 2030, en el que indica que no se realizan observaciones y se traslada la voluntad de la Secretaría de Estado de Derechos Sociales de participar en mayor medida, y especialmente a través del INJUVE, en el Consejo para el Fomento de la Economía Social, dada la importancia que en estas materias tienen el trabajo de sensibilización y desempeño que se debe iniciar desde el ámbito de la juventud.

C) Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda, que propone una nueva redacción de la disposición adicional primera, con el fin de que quede claro que tanto los gastos del Consejo como la Comisión Permanente del mismo y, en su caso, los grupos de trabajo que se creen en su seno, no darán lugar a un incremento del gasto público y serán atendidos por los créditos de la sección correspondiente al Ministerio de Trabajo y Economía Social, órgano administrativo superior en el cual se encuentra integrado el Consejo, en los Presupuestos Generales del Estado.

D) Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Universidades, en el que en relación con la propuesta de modificación del artículo 2, apartado 1, se sugiere especificar en la letra b) el ámbito material de los eventuales informes.

Noveno.- Se ha obtenido la aprobación previa de la Ministra de Política Territorial y Función Pública, fechada el 21 de septiembre de 2020. Se acompaña un informe de la Secretaría General Técnica de dicho ministerio en el que se hacen tres observaciones concretas al artículo 1 (para que se mencionase que se trata de un órgano colegiado de los previstos en el artículo 22.1 de la Ley 40/2015), al apartado 4 del artículo 3 (para que se complete con una referencia a los supuestos de vacante, ausencia, enfermedad, u otra causa legal de imposibilidad de asistencia y a que la secretaría actuará con voz y sin voto), y al apartado 6 del artículo 3 (sobre valoración del mandato de los vocales, en relación con los representantes de la Administración).

Décimo.- Se ha incorporado al expediente un cuadro resumen de las observaciones formuladas y su valoración.

Undécimo.- El proyecto, en su última versión, se ha sometido a nuevo informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Trabajo y Economía Social que, tras referirse a su carácter complementario respecto del emitido anteriormente, y hacer una breve referencia a los cambios introducidos, se remite a su informe favorable anterior y concluye que no se plantean objeciones a que prosiga su tramitación, a efectos de que sea sometido a dictamen del Consejo de Estado.

En tal estado de tramitación, el expediente ha sido remitido al Consejo de Estado para dictamen.

I. Objeto y procedimiento

A) La consulta tiene por objeto un proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Real Decreto 219/2001, de 2 de marzo, sobre organización y funcionamiento del Consejo para el Fomento de la Economía Social, cuya última versión está fechada el 14 de noviembre de 2020 (en adelante, el Proyecto).

El Proyecto desarrolla lo dispuesto en el artículo 13.5 de la Ley 5/2011, que establece que el funcionamiento y composición del Consejo para el Fomento de la Economía Social "será objeto de desarrollo reglamentario", a lo que cabe añadir la existencia de una habilitación genérica al Gobierno en la disposición final segunda de esa misma Ley 5/2011, que le faculta para dictar cuantas disposiciones sean necesarias para su aplicación y desarrollo.

Por tanto, el presente dictamen se emite con carácter preceptivo, de conformidad con lo que dispone el artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, de acuerdo con el cual su Comisión Permanente debe ser consultada en relación con los reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes, así como sus modificaciones.

B) El Proyecto se acompaña de una memoria del análisis de impacto normativo (MAIN), que se ha ido adaptando a las modificaciones introducidas en el texto proyectado a lo largo de su tramitación.

En el proceso de elaboración del Proyecto se ha prescindido del trámite de consulta pública, lo que justifica la MAIN por tratarse de una norma organizativa, que no impone obligaciones a la ciudadanía, y que carece por sí misma de un impacto significativo en la actividad económica; a ello cabe añadir que regula aspectos parciales de una materia. Todo ello justifica la omisión de aquel trámite, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 26.2. de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

El texto proyectado ha sido sometido a trámite de audiencia e información públicas, a informe de las comunidades autónomas y a la Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales; también se ha recabado informe de distintos departamentos ministeriales, todo ello con el resultado que consta en antecedentes. El Proyecto ha sido informado por la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa, y se ha obtenido la aprobación previa de la Ministra de Política Territorial y Función Pública. Finalmente, ha sido informado por la Secretaría General Técnica del Ministerio de Trabajo y Economía Social, en cuanto departamento proponente.

A la vista de todo ello, entiende el Consejo de Estado que se han cumplido los trámites esenciales previstos en el artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, para una iniciativa normativa como la aquí examinada. No obstante, cabe hacer cuatro observaciones en relación con la tramitación.

Por una parte, llama la atención que no obre en el expediente recibido en este Consejo de Estado documento alguno que refleje la participación efectiva de la Federación Española de Municipios y Provincias. La MAIN señala, en relación con este punto, que se ha instado de manera directa la presentación de sus aportaciones por parte de la citada entidad, de lo que debería dejarse acreditación documental en el expediente.

En segundo término, no consta que el Proyecto se haya sometido a informe del Consejo Económico y Social, que sí informó, en fase de proyecto, el real decreto cuya modificación se acomete ahora, según resulta del dictamen número 3.485/2000, de 18 de enero de 2001, emitido en relación con aquel otro proyecto. Ello puede derivar del limitado alcance de la modificación ahora proyectada, lo que permite entender que no se atribuye al Proyecto una especial trascendencia en la regulación de la materia socioeconómica y laboral, lo que justifica aquella omisión. En este sentido, cabe notar que el Real Decreto 177/2005, de 18 de febrero, (por el que se modificó el mismo Real Decreto 219/2001 que ahora se reforma) tampoco fue dictaminado, en fase de proyecto, por el citado Consejo Económico y Social (según resulta del dictamen del Consejo de Estado número 3.280/2004, de 20 de enero de 2005). En definitiva, aunque no se considere preceptivo su informe, hubiera sido conveniente contar con el criterio del Consejo Económico y Social, teniendo en cuenta, en particular, que uno de los sectores representados en su composición es, precisamente, el de la economía social (artículo segundo, apartado 1, de la Ley 21/1991, de 17 de junio, por la que se crea el Consejo Económico y Social).

En tercer lugar, no consta que en el proceso de decantación del texto haya participado el propio órgano de cuya regulación se trata, lo que hubiera podido ilustrar sobre otras medidas que pudieran ser convenientes para mejorar su funcionamiento. Aunque la disposición adicional segunda de la Ley de Cooperativas no exija su informe con carácter preceptivo (y, de acuerdo con ello, tampoco se recabó su parecer con ocasión de la modificación operada por el ya citado Real Decreto 177/2005), entiende el Consejo de Estado que hubiera sido oportuno contar con su criterio acerca de la modificación abordada (si bien la participación directa de los diferentes grupos de intereses representados en el mismo puede haber suplido aquella falta).

Por último, consta en el expediente un cuadro resumen de las observaciones formuladas y su valoración, lo que se puede incorporar a la MAIN (por ejemplo, como anexo), para el mejor cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 26 de la Ley del Gobierno y en el Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre, por el que se regula la Memoria del Análisis de Impacto Normativo (y, en particular, en relación con las previsiones sobre incorporación a la memoria de un resumen de las principales aportaciones recibidas, el modo en que las observaciones recibidas hayan sido tomadas en consideración o su reflejo en el texto del proyecto).

II. Marco normativo

Tal y como se expone en el preámbulo del Proyecto, la disposición adicional segunda de la Ley 27/1999, de 16 de julio, de Cooperativas, creó el Consejo para el Fomento de la Economía Social (en adelante, CFES), como órgano asesor y consultivo para las actividades relacionadas con la economía social, integrado en la Administración General del Estado, aunque sin participar en su estructura jerárquica (y que actuaría como un órgano de colaboración y coordinación del movimiento asociativo y la Administración General del Estado). En desarrollo de aquella disposición, se aprobó el Real Decreto 219/2001, de 2 de marzo, sobre organización y funcionamiento del Consejo para el Fomento de la Economía Social.

Posteriormente, la Ley 5/2011, de 29 de marzo, de Economía Social (en adelante, LES), introdujo, en su artículo 9 (después renumerado como 13), una nueva regulación del CFES, y dispuso que su funcionamiento y composición fueran objeto de desarrollo reglamentario, ajustándose a lo dispuesto sobre órganos colegiados en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y en la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (remisiones que hoy pueden entenderse hechas, con carácter general, a la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público -en adelante, LRJSP-). Ahora bien, la disposición transitoria primera de la citada LES estableció un régimen transitorio aplicable al CFES, de forma que, hasta la entrada en vigor del desarrollo reglamentario previsto en el artículo 9.5 de esa ley (ahora artículo 13.5), dicho órgano "se regirá por lo dispuesto en la disposición adicional segunda de la Ley 27/1999, de 16 de julio, de Cooperativas".

De acuerdo con ello, el real decreto proyectado modifica los artículos 1, 2, 3, 4, 7, 8, 12 y 13, así como la disposición final primera, del Real Decreto 219/2001, de 2 de marzo, e introduce en él una disposición adicional segunda.

Por otra parte, y según señala la MAIN, el real decreto proyectado pretende adaptar la regulación de aquel órgano a los requerimientos de la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres, en materia de composición equilibrada de mujeres y hombres y de empleo de un lenguaje no sexista. En este sentido, conviene recordar que la citada Ley Orgánica 3/2007 dispone que la Administración General del Estado y los organismos públicos vinculados o dependientes de ella "designarán a sus representantes en órganos colegiados, comités de personas expertas o comités consultivos, nacionales o internacionales, de acuerdo con el principio de presencia equilibrada de mujeres y hombres, salvo por razones fundadas y objetivas, debidamente motivadas".

En fin, y como también indica la MAIN, el texto proyectado se orienta, adicionalmente, a reflejar los cambios producidos en la estructura, competencias y denominaciones de los departamentos ministeriales.

Más allá de esa adecuación a las normas que han quedado mencionadas, el Proyecto pretende también, según indica la MAIN, incrementar la representatividad de las distintas partes interesadas y facilitar un funcionamiento ágil del CFES.

III. Observación de carácter general

El real decreto proyectado modifica los artículos 1, 2, 3, 4, 7, 8, 12 y 13, así como la disposición final primera, del Real Decreto 219/2001, de 2 de marzo, en el que, además, introduce una disposición adicional segunda. A la vista del número de artículos modificados, cabe preguntarse si no sería preferible aprobar un real decreto de nueva planta, que derogue el Real Decreto 219/2001 y lo sustituya.

En este sentido, la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa, con cita de la regla número 50 de las Directrices de Técnica Normativa, subraya el criterio restrictivo aplicable en relación con las disposiciones modificativas, y recuerda que, como norma general, es preferible la aprobación de una nueva disposición a la coexistencia de la norma originaria y sus posteriores modificaciones, por lo que las disposiciones modificativas deberían utilizarse con ese carácter restrictivo. Por ello, sugiere valorar la conveniencia de aprobar ex novo el desarrollo reglamentario de la Ley 5/2011, de 29 de marzo, de Economía Social, en lo que respecta al funcionamiento y composición del Consejo para el Fomento de la Economía Social, en lugar de modificar el Real Decreto 219/2001, lo que, concluye, redundaría en una mayor seguridad jurídica, al tiempo que reforzaría la congruencia de la norma con el resto del ordenamiento jurídico.

Frente a ello, señala la memoria que se ha optado por la modificación, descartando la elaboración de un nuevo real decreto, "ya que se ha considerado que el proyecto respeta gran parte de las disposiciones de la norma vigente, siendo más apropiado una modificación parcial que una derogación y elaboración de nueva norma".

El Consejo de Estado quiere manifestar su conformidad con la propuesta apuntada por la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa en este punto; y ello, no solo por razones de técnica normativa -y a la vista del elevado número de artículos que se modifican-, sino porque el artículo 13.5 de la LES parece querer dotar al CFES de un régimen jurídico renovado y diferenciado, al menos formalmente, del que tenía en la Ley de Cooperativas de 1999; en este sentido, su disposición transitoria primera dispuso que el CFES se seguiría rigiendo por lo dispuesto en aquella Ley de Cooperativas "hasta la entrada en vigor del desarrollo reglamentario" previsto en su artículo 13.5 (correspondiente al artículo 9.5 en la numeración originaria de la LES), lo que parece querer marcar una cierta solución de continuidad que vendría determinada, precisamente, por la aprobación de ese desarrollo reglamentario (que es, cabalmente, el que ahora se aborda).

Así las cosas, entiende el Consejo de Estado que lo correcto es que la regulación ahora proyectada se articule a través de un nuevo real decreto, configurándose de forma más visible como ese desarrollo reglamentario del artículo 13.5 de la LES, que pone fin a aquel régimen transitorio (que determinaba que el CFES siguiera rigiéndose por la Ley de Cooperativas en lugar de por la LES). De este modo, el binomio Ley de Cooperativas de 1999-Real Decreto 219/2001 quedaría sustituido por el binomio LES-real decreto proyectado.

IV. Observaciones al articulado

A) Modificación del artículo 1

El apartado uno del artículo único da una nueva redacción al artículo 1 del Real Decreto 219/2001, referido hasta ahora a lo dispuesto en la disposición adicional segunda de la Ley de Cooperativas, y que pasa en el Proyecto a entroncar con el artículo 13.1 de la LES, cuyos términos sigue muy de cerca.

Ahora bien, se introduce un cambio (o novedad) respecto de lo dispuesto en el artículo 13.1 de la LES (aparte del cambio de denominación del ministerio de integración), al indicarse que se configura "como un órgano colegiado de los previstos en el artículo 22.1 de la Ley 40/2015".

Conviene notar que el citado artículo 22 no define un determinado tipo de órganos colegiados, sino que es una norma reguladora de la creación de órganos colegiados, que establece en qué casos es necesaria una norma específica publicada en el Boletín Oficial del Estado (en concreto, cuando se les atribuyan las competencias que allí se recogen). Se trata de una previsión no aplicable al CFES, que fue creado mediante ley (y antes de la aprobación de la Ley 40/2015), y cuyas funciones se recogen en el artículo 13.2 de la LES. Nótese, además, que tampoco el artículo 13.1 de la LES incluyó referencia alguna al artículo 38 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (antecedente inmediato del artículo 22.1 de la Ley 40/2015), sino que optó por relacionar sus funciones directamente en el apartado 2 del mismo artículo 13. Por todo ello, se propone suprimir el inciso de referencia.

B) Modificación del artículo 2

El Proyecto da nueva redacción a los apartados 1 y 3 del artículo 2 del Real Decreto 219/2001. El apartado 1 se refiere a las funciones del CFES, y su redacción sigue de cerca la contenida en el artículo 13.2 de la LES. Se introducen, no obstante, algunos cambios menores que, a juicio del Consejo de Estado, no merecen objeción, bien porque no alteran el sentido de tales funciones (al tratarse de meras referencias a distintos artículos de la ley, como sucede en los apartados c) o f), o bien suponen una ampliación de aquellas funciones (como se hace en el apartado d), que refiere la función de informar tanto a las estrategias como a los programas de desarrollo y fomento de la economía social); ampliación permitida por el artículo 13.2 de la LES, dado el carácter no taxativo de las funciones que contempla (como revela su apartado h), referido a "cuantas otras funciones y competencias se le atribuyan por disposiciones legales y reglamentarias").

Por su parte, el apartado 3 sustituye la definición de lo que ha de entenderse por "economía social", adaptando tal definición a lo dispuesto en el artículo 2 de la LES. En relación con la nueva redacción, se sugiere suprimir el inciso inicial ("A los efectos de este real decreto..."), que se arrastra de la redacción todavía vigente, pero que deja de tener sentido si se tiene en cuenta que se trata de una definición establecida ahora en el artículo 2 de la LES con carácter general, sin ceñirlo a los efectos de esa ley o de su desarrollo reglamentario, convirtiéndolo así en una categoría que, cuando se utilice en otras normas, habrá de tomar como referencia -en principio- la definición que se recoge en el citado artículo 2 de la LES (y, en el futuro, también en el artículo 2.3 del real decreto que la desarrolla en este punto).

Por lo demás, se sugiere completar la referencia "los principios orientadores" con los específicamente recogidos en el artículo 4 de la LES (que son los que dan sentido a la definición: primacía de las personas y del fin social sobre el capital, promoción de la solidaridad interna y con la sociedad, etc.).

C) Modificación del artículo 3

El apartado tres del Proyecto da nueva redacción al artículo 3 del Real Decreto 219/2001 ("Composición"). Señala la MAIN, en relación con esta cuestión, que "se aumenta el número de vocalías, en aras de una mayor representatividad de los distintos actores implicados, eliminando también la necesidad de que los suplentes de los departamentos ministeriales hayan de tener, al menos, rango de Subdirección General, para tener una mayor flexibilidad".

Ciertamente, se aumenta ligeramente el número de vocalías, pero ha de tenerse en cuenta que un mayor número de vocalías no implica necesariamente una mayor representatividad de (todos) los actores implicados, puesto que puede determinar una menor representatividad de los intereses cuyo número de representantes se mantiene inalterado.

En todo caso, el punto de partida de la nueva composición del CFES debe ser lo dispuesto en el artículo 13.3 de la LES, cuyo tenor es el siguiente:

"3. El Consejo para el Fomento de la Economía Social estará compuesto por representantes de la Administración General del Estado, de las Administraciones autonómicas, de la asociación de entidades locales más representativa, de las confederaciones intersectoriales representativas de ámbito estatal, así como de las entidades sectoriales mayoritarias de la economía social referidas en el artículo 5 de esta Ley que no estén representadas por las citadas confederaciones intersectoriales, de las organizaciones sindicales más representativas y por cinco personas de reconocido prestigio en el ámbito de la economía social designadas por el Ministerio de Trabajo e Inmigración".

A partir de ello, se propone, en el apartado b) sustituir la mención "en representación de los departamentos ministeriales" por "en representación de la Administración General del Estado"; no se olvide que es esta, y no aquellos, la que tiene personalidad jurídica, por más que la distribución entre distintos departamentos ministeriales permita tomar en consideración distintas perspectivas de la acción administrativa o distintas facetas del interés general.

En relación con el apartado c), no puede dejar de advertirse la limitada representación que se atribuye a la Federación Estatal de Municipios y Provincias (FEMP), en representación de las entidades locales, lo que lleva a que uno de los siete grupos de intereses cuya representación exige el artículo 13.3 de la LES quede ciertamente diluido al atribuírsele tan solo un representante entre los sesenta y nueve integrantes del CFES. No obstante, es lo cierto que el vigente artículo 3 del Real Decreto 219/2001 prevé también un solo vocal en representación de la asociación de entidades locales más representativa, por lo que prácticamente se mantiene su nivel de representatividad, a lo que hay que añadir que no consta en el expediente que la citada FEMP haya formulado alegaciones o reservas al Proyecto en este punto (aun cuando, según señala la MAIN, se ha instado de manera directa la presentación de aportaciones de la citada entidad, como ya se apuntó). Por otra parte, se observa que el Proyecto prevé su presencia en la Comisión Permanente lo que, en cierto modo, puede compensar esa escasa representación en el pleno.

El apartado d) atribuye veinte vocalías a dos de los grupos de intereses a que se refiere el artículo 13.3 de la LES. La mayor parte (dieciocho vocalías) se prevén a propuesta de las confederaciones intersectoriales representativas de ámbito estatal "que agrupen conjuntamente asociaciones de entidades de la economía social"; no se entiende bien qué quiere decirse con este último inciso, lo que sería necesario aclarar. Ahora bien, dado que el artículo 7.2 de la LES define cuáles son las "confederaciones intersectoriales de ámbito estatal representativas", entiende el Consejo de Estado que debe suprimirse aquel inciso, para que ninguna de las citadas confederaciones a las que se refiere el artículo 13.3 de la LES quede excluida de esa representación en virtud de la restricción introducida, mediante aquel inciso, por el proyectado artículo 3.1.d).

Esta observación tiene carácter esencial a efectos de lo previsto en el artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, aprobado por Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio.

El apartado e) prevé tres vocalías "en representación de organizaciones sindicales de ámbito estatal". No puede dejar de observarse que, según el artículo 13.3 de la LES, tiene que tratarse precisamente "de las organizaciones sindicales más representativas", expresión que tiene un sentido precisado por la legislación sindical (cfr. artículo 6 de la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de Libertad Sindical). Por ello, entiende el Consejo de Estado que el proyectado artículo 3.1.e) debe hacer referencia, precisamente, a "las organizaciones sindicales más representativas", como hace el artículo 13.3 de la LES, para no alterar su sentido.

No se ignora que, en ocasiones, el Tribunal Supremo ha rechazado que se utilice el criterio de la mayor representatividad para reservar a unos sindicatos, con exclusión de otros, el ejercicio de determinadas funciones, o la participación institucional en determinados órganos; es el caso, por ejemplo, de la STS de 16 de junio de 2010, en relación con el Real Decreto 221/2008, por el que se crea y regula el Consejo Estatal de Responsabilidad Social de las Empresas. Sin embargo, como en esa misma sentencia se recoge, el Tribunal Constitucional ha afirmado la legitimidad de la reserva de determinadas funciones a los sindicatos más representativos, de forma que hay supuestos en los que el criterio de la mayor representatividad se reputa objetivo y razonable, y otros en los que no se considera constitucionalmente aceptable (cfr. STC 147/2001, entre otras).

Pues bien, en el presente caso, dado que el citado criterio está recogido directamente en la ley de la que trae causa el Proyecto, cuya constitucionalidad no ha sido cuestionada, entiende el Consejo de Estado que el real decreto proyectado debe respetar lo dispuesto en aquella, manteniendo, por tanto, la referencia a "las organizaciones sindicales más representativas". Son estas organizaciones sindicales -las más representativas-, y no otras, las que necesariamente han de estar representadas en el CFES, de acuerdo con el diseño del órgano efectuado por la ley. En consecuencia, la nueva redacción del apartado 3.1.e) debe referirse precisamente, como hace la ley, a la representación "de las organizaciones sindicales más representativas".

Esta observación tiene carácter esencial a efectos de lo previsto en el artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, aprobado por Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio.

D) Modificación del artículo 7

El apartado cinco del artículo único del Proyecto modifica el artículo 7.2 del Real Decreto 219/2001, para determinar que, en los casos de ausencia, vacante, enfermedad u otra causa legal de imposibilidad de asistencia de la persona que ostente la secretaría, esta será sustituida por otra persona de la Subdirección General de la Economía Social y de la Responsabilidad Social de las Empresas, designada al efecto.

Se advierte que dicha regulación se solapa con la que este mismo Proyecto incorpora al artículo 3.4 del Real Decreto 219/2001. Parece claro que la regulación debe quedar recogida en uno u otro artículo, pero no en ambos.

E) Modificación del artículo 8

En relación con la modificación del artículo 8 que opera el apartado seis del artículo único del Proyecto, se observa que el nuevo apartado 4 dispone, en su inciso final, que "la Comisión Permanente rendirá cuentas del desarrollo de las funciones encomendadas". Con ello, parece querer limitarse la rendición de cuentas a las funciones que hubieran sido específicamente encomendadas a la Comisión por el Pleno, por lo que se sugiere que la rendición de cuentas se refiera, más sencillamente al "desarrollo de sus funciones" (sin ceñirlas únicamente a las "encomendadas").

F) Modificación del artículo 12

En la modificación del artículo 12 (apartado siete del artículo único del Proyecto), se introduce un apartado 4 con el siguiente tenor: "4. Al objeto de facilitar el conocimiento de los asuntos tratados y de los fundamentos tenidos en cuenta para su adopción, en cumplimiento del principio de transparencia en la actuación de los poderes públicos, los acuerdos adoptados por el Consejo tendrán carácter público".

Se sugiere reconsiderar la redacción de este apartado, puesto que la publicidad de los acuerdos adoptados por el Consejo, que forman parte del contenido de las actas, no supone, por sí, que se facilite el conocimiento de los asuntos tratados (que es distinto de los acuerdos adoptados) ni los fundamentos tenidos en cuenta para su adopción (que también es distinto de los acuerdos adoptados, por más que puedan quedar recogidos -en mayor o menor medida- en el acta).

G) Modificación del artículo 13

El apartado ocho del artículo único modifica el artículo 13 del Real Decreto 219/2001 mediante la adición de un apartado 2, de forma que el párrafo único hasta ahora existente pasará a ser el apartado 1, lo que debería indicarse expresamente.

H) Modificación de la disposición adicional única

El apartado nueve modifica el título de la disposición adicional única, que pasa a denominarse disposición adicional primera, e introduce un cambio en su redacción, que se limita a modificar el nombre del ministerio: "Los créditos necesarios para el funcionamiento del Consejo se consignarán en los presupuestos del Ministerio de Trabajo y Economía Social, sin que, en ningún caso, pueda originarse aumento del gasto público".

La Secretaría General Técnica advierte una falta de coordinación entre la citada disposición adicional única y la MAIN, en la que se afirma lo siguiente: "La aplicación práctica del real decreto no originará gastos, ni ingresos, al erario. En consecuencia, el impacto presupuestario es nulo, no generando ningún compromiso ni obligación económica adicional a la situación preexistente. Asimismo, es preciso indicar que la norma proyectada no implicará la necesidad de incrementar las dotaciones, ni las retribuciones u otros costes de personal al servicio del Ministerio de Trabajo y Economía Social, permaneciendo estables tanto los costes directos como los indirectos. La nueva composición del Consejo y las medidas previstas en el real decreto serán atendidos con los medios personales, técnicos y materiales del Departamento".

En suma, dice el citado órgano del Ministerio de Hacienda, "del tenor de la disposición pareciera colegirse que habrá una consignación específica de créditos para subvenir los gastos de funcionamiento del Consejo".

En relación con ello, cabe recordar lo que decía el Consejo de Estado en su dictamen n.º 470/2018, de 7 de junio, al precisar que, si un proyecto carece de impacto presupuestario, no podrá dar lugar a crecimientos de las partidas presupuestarias; pero si tiene impacto presupuestario, porque su aplicación generará mayores gastos públicos, se abren dos posibilidades: que aumenten las dotaciones presupuestarias o que no lo hagan, en cuyo caso habrán de consumirse otras dotaciones, reduciendo los recursos disponibles para otros fines.

De este modo, aunque se contemple que no será necesario incrementar las dotaciones presupuestarias, como hace la memoria del Proyecto sometido a consulta, no desaparece el mayor coste que hayan de soportar los recursos públicos como consecuencia de la aprobación de la norma. En otros términos, el impacto presupuestario existe, pero se absorbe con las partidas ya aprobadas. Pues bien, tal y como se decía en el citado dictamen n.º 470/2018, si hay impacto presupuestario, la memoria debe calcularlo, al menos de modo aproximado, tal y como exige el artículo 2.1.e) del Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre.

No obstante, la falta de coordinación que apunta la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda es más aparente que real. Y ello, porque ha de distinguirse entre el impacto presupuestario -originario- del real decreto que ahora se modifica, en el que se enmarcaba esa disposición adicional primera (que ahora se reforma a los solos efectos de actualizar el nombre del ministerio), y el impacto presupuestario del real decreto ahora proyectado (modificativo del anterior), que es cabalmente al que se refiere la memoria. Por tanto, solo en la medida en que la nueva regulación del CFES suponga un impacto presupuestario será necesario reflejarlo en la memoria, de acuerdo con lo expuesto.

I) Adición de una disposición adicional segunda

El apartado diez añade una nueva disposición adicional segunda, en la que se establece que "todas las referencias al Presidente y al Secretario del Consejo para el Fomento de la Economía Social, y en particular las contenidas en el presente real decreto, se sustituirán por la Presidencia y la Secretaría, respectivamente".

A lo largo de los demás apartados del Proyecto se sustituyen efectivamente diversas referencias al presidente y al secretario por menciones de la presidencia y de la secretaría; de acuerdo con ello, parece más correcto que la proyectada disposición adicional segunda diga que las referencias al presidente y al secretario "se entenderán hechas" a la presidencia y a la secretaría (de forma que no parezca que, al decir "se sustituirán", se está disponiendo una acción futura en relación con las referencias que no se sustituyen ahora en el real decreto proyectado). Así lo hace, por ejemplo, la vigente disposición adicional octava de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso- administrativa, al establecer que las referencias que el articulado de esa ley al recurso de súplica "se entenderán hechas" al recurso de reposición.

J) Modificación de la disposición final primera

El apartado once del artículo único proyectado modifica la disposición final primera del Real Decreto 219/2001, sustituyendo la mención de la Ley 30/1992 (que es la que menciona a estos efectos el artículo 13.5 de la LES) por la cita de la Ley 40/2015 (que es, como se apuntó, la que ha sustituido a aquella en cuanto a la regulación de los órganos colegiados). A juicio del Consejo de Estado la remisión es correcta, y así deriva del contenido de la citada Ley 40/2015, puesto en relación con el de la Ley 30/1992; pero se sugiere suprimir el inciso final ("... de conformidad con lo establecido en el artículo 13 de la Ley 5/2011, de 29 de marzo, de Economía Social", puesto que -como se ha observado- ese artículo 13 remite a aquella otra ley, hoy derogada).

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez tenidas en cuenta las observaciones formuladas con carácter esencial en el apartado IV.C (en relación con la modificación del artículo 3.1, apartados d) y e), del Real Decreto 219/2001), y consideradas las demás, puede V. E. elevar al Consejo de Ministros, para su aprobación, el proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Real Decreto 219/2001, de 2 de marzo, sobre organización y funcionamiento del Consejo para el Fomento de la Economía Social".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 14 de enero de 2021

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMA. SRA. MINISTRA DE TRABAJO Y ECONOMÍA SOCIAL.