Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 26 de noviembre de 2020, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"Por Orden comunicada de V. E. de fecha de 13 de noviembre de 2019, registrada de entrada el día 16 siguiente, el Consejo de Estado ha examinado, con carácter urgente, el expediente relativo a un proyecto de Orden por la que se adapta, en función del progreso técnico, el Real Decreto 664/1997, de 12 de mayo, sobre la protección de los trabajadores contra riesgos relacionados con la exposición a agentes biológicos durante el trabajo.

De antecedentes resulta:

PRIMERO.- Contenido del proyecto de Orden y su memoria

A. Proyecto de Orden. El proyecto de Orden que constituye el objeto del expediente remitido a consulta está fechado en octubre de 2020, y consta de un preámbulo, un artículo único, una disposición transitoria y tres disposiciones finales.

- El preámbulo señala que la Orden proyectada se dicta para adaptar al progreso técnico los anexos II, IV y V del Real Decreto 664/1997, de 12 de mayo, sobre la protección de los trabajadores contra los riesgos relacionados con la exposición a agentes biológicos durante el trabajo. Esta norma, que fue el resultado de transponer una directiva europea, establece las disposiciones mínimas aplicables a las actividades en las que los trabajadores puedan estar expuestos, y tiene por objeto su protección contra los riesgos para su salud y los derivados de la exposición a agentes biológicos durante el trabajo.

Relata el preámbulo que el citado real decreto fue adaptado al progreso técnico mediante la Orden de 25 de marzo de 1998 y que procede ahora ajustar de nuevo su contenido a la Directiva (UE) 2020/739 de la Comisión, de 3 de junio de 2020, por la que se modifica el anexo III de la Directiva 2000/54/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, en lo que respecta a la inclusión del SARS-CoV-2 en la lista de agentes biológicos que son patógenos humanos conocidos, así como la Directiva (UE) 2019/1833, de la Comisión. De acuerdo con la citada directiva, el SARS- CoV-2 se debe clasificar como patógeno humano del grupo de riesgo 3, por cuanto puede provocar una grave enfermedad humana entre la población infectada y representa un grave peligro para trabajadores de mayor edad y para los que tienen un problema médico o una enfermedad crónica subyacente.

Se aprovecha la adaptación para transponer parcialmente la Directiva (UE) 2019/1833 de la Comisión, de 24 de octubre de 2019, por la que se modifican los anexos I, III, V y VI de la Directiva 2000/54/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, con adaptaciones de carácter estrictamente técnico. Aclara el preámbulo que una de las modificaciones más importantes ha sido precisamente la del anexo III, que se dirige a incluir un gran número de agentes biológicos, entre ellos el "coronavirus del síndrome respiratorio agudo grave" (SARS-CoV) y el "coronavirus del síndrome respiratorio de Oriente Medio" (MERS-CoV).

El preámbulo da cuenta de la estructura de la norma y señala que ha sido sometida al trámite de información pública y audiencia y que cumple con los principios de buena regulación recogidos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, en particular, con los de necesidad, eficacia, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia.

Asevera que con esta Orden se avanza en el cumplimiento de la meta 8.8 de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, es decir, en la mejora de la protección de los derechos laborales y la promoción de un entorno de trabajo seguro y sin riesgo para las personas trabajadoras.

Finalmente, introduce la siguiente fórmula promulgatoria:

"Esta orden se dicta en uso de la autorización conferida por la disposición final segunda del Real Decreto 664/1997, de 12 de mayo, que faculta a la Ministra de Trabajo y Economía Social, previo informe favorable del Ministro de Sanidad y previo informe de la Comisión Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo, para las adaptaciones de carácter estrictamente técnico de sus anexos en función del progreso técnico y de la evolución de las normativas o especificaciones internacionales o de los conocimientos en materia de agentes biológicos".

El artículo único se refiere a la modificación del Real Decreto 664/1997, de 12 de mayo, sobre la protección de los trabajadores contra los riesgos relacionados con la exposición a agentes biológicos durante el trabajo, y consta de tres apartados.

El apartado uno modifica el anexo II del Real Decreto 664/1997, de 12 de mayo.

El apartado dos sustituye el anexo IV por otro nuevo, referido a las indicaciones relativas a las medidas de contención y a los niveles de contención.

El apartado tres sustituye el anexo V por un anexo referido a las indicaciones relativas a las medidas de contención y a los niveles de contención para procesos industriales.

La disposición transitoria se refiere a la aplicación transitoria de los anexos IV y V sustituidos por la presente Orden para las indicaciones relacionadas con los agentes biológicos que no sean de la familia "Coronaviridae".

La disposición final primera señala que la Orden se dicta al amparo de lo previsto en el artículo 149.1.7.º de la Constitución, que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de legislación laboral, sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las comunidades autónomas.

La disposición final segunda señala que la Orden incorpora derecho de la Unión Europea.

La disposición final tercera prevé que la Orden entre en vigor el día 24 de noviembre de 2020.

B. Memoria del análisis de impacto normativo. El proyecto se acompaña de una memoria del análisis de su impacto normativo, fechada también en octubre de 2020.

La memoria justifica, en primer lugar, su carácter abreviado. A tal fin, señala que de la propuesta normativa no se derivan impactos apreciables en ámbito alguno, dado que las obligaciones empresariales en materia de protección de los trabajadores contra los riesgos relacionados con la exposición a agentes biológicos durante el trabajo se encuentran reguladas en nuestro país desde hace muchos años.

Subraya que, en este momento, hay dos directivas que modifican la Directiva 2000/54/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de septiembre de 2000, sobre la protección de los trabajadores contra los riesgos relacionados con la exposición a agentes biológicos durante el trabajo:

* De una parte, la Directiva (UE) 2019/1833 de la Comisión, de 24 de octubre de 2019, por la que se modifican los anexos I, III, V y VI de la Directiva 2000/54/CE, introduciendo en ellos adaptaciones técnicas y específicas a fin de reflejar los últimos avances tecnológicos en este ámbito. De conformidad con su artículo 2.1, nuestro país debe transponerla a más tardar el 20 de noviembre de 2021.

* De otra, la Directiva (UE) 2020/739 de la Comisión, de 3 de junio de 2020, por la que se modifica el anexo III de la Directiva 2000/54/CE en lo que respecta a la inclusión del SARS- CoV-2 en la lista de agentes biológicos que son patógenos humanos conocidos, así como la Directiva (UE) 2019/1833 de la Comisión. Esta Directiva (UE) 2020/739 afecta también al artículo 2.1 de la Directiva (UE) 2019/1833 para modificar los anexos V y VI de la Directiva 2000/54/CE en la medida en que están relacionados con el agente biológico SARS- CoV-2. La fecha de transposición es el 24 de noviembre de 2020.

Entiende la memoria que la inclusión de nuevos agentes biológicos en el anexo II del Real Decreto 664/1997, de 12 de mayo, así como la modificación del grupo en la clasificación de otros, contribuirá a reducir de manera significativa los riesgos derivados de estas exposiciones, redundando en beneficio de la salud de los trabajadores.

Da cuenta la memoria también de la estructura de la Orden proyectada y de la tramitación que se ha seguido, fundamentalmente, de las modificaciones introducidas en las distintas versiones del proyecto, debidas a la necesidad de incorporar mejoras técnicas propuestas por el Instituto Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo.

Justifica la adopción de esta orden para modificar el Real Decreto 667/1997 en al carácter eminentemente técnico de la transposición de las citadas directivas y lo sustenta en la autorización expresamente contenida en la disposición final segunda del Real Decreto 664/1997. Aduce, en fin, que, con base en el progreso técnico, el citado real decreto ya fue modificado a través de la Orden el 25 de mayo de 1988.

Analiza, con un escueto análisis, los distintos impactos. Subraya que la norma proyectada no tiene impacto presupuestario ni sobre la familia y la adolescencia, y que tiene nulo impacto por razón de género y por razón "de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad". Valora positivamente el impacto que la norma está llamada a tener en relación con la protección de la salud y la seguridad en las personas trabajadoras y entiende, en fin, que este tipo de norma, por su carácter técnico, no se ajusta a los criterios exigidos por el artículo 2.1.j) del Real Decreto 931/2017, según el cual, las normas deben establecer la forma en la que se analizarán sus resultados. No realiza un análisis de cargas administrativas.

Incorpora una tabla de equivalencias entre la Directiva (UE) 2020/739 y el proyecto, y un cuadro en el que se analizan las distintas observaciones formuladas con indicación de las que se aceptan y las que se rechazan.

SEGUNDO.- Contenido del expediente

El expediente incorpora tres versiones del proyecto de Orden, la primera fechada el 8 de julio de 2020; la segunda, de 31 de agosto de 2020 y la tercera y última, de octubre de 2020.

Ha sido impulsado y elaborado por la Dirección General de Trabajo en colaboración con el Instituto Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo, ha sido sometido a consulta pública (entre el 13 de julio y el 3 de agosto de 2020) y se ha recabado informe de los siguientes órganos y entidades:

A. Departamentos ministeriales y organismos públicos

1.º. La Dirección General de Trabajo solicita, con fecha 12 de junio de 2020, al Instituto Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo la elaboración del posible contenido técnico de la norma de transposición de la Directiva (UE) 2019/1833.

2.º. El Instituto Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo emite un informe, con fecha 30 de junio de 2020, en el que da cuenta del contenido técnico de la norma de transposición y de sus plazos y concluye que se considera conveniente que la transposición de la Directiva (UE) 2019/1833 se realice antes, o de forma paralela, a la transposición de la Directiva (UE) 2020/739, por la que se incluye en el anexo III el SARS-COV-2, es decir, a más tardar el 24 de noviembre de 2020.

3.º. La Secretaría de Estado de Política Territorial y Función Pública informa el 23 de octubre de 2020 y concluye, de una parte, que la Orden proyectada se adecúa al orden de competencias establecido en la Constitución y a la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de unidad de mercado. Parece por ello razonable que la Orden se refiera al título competencial previsto en el artículo 149.1.7.º, relativo a la legislación laboral -que ha de ser entendida en sentido material según el Tribunal Constitucional (STC 228/2012, F. J. 3)- y dentro de la que se encuadra el subsector seguridad e higiene y salud en el trabajo, resultando la competencia normativa del Estado completa y susceptible de ejercitarse a través de las potestades legislativa y reglamentaria.

4.º. La Secretaría General Técnica del Ministerio de Sanidad informó favorablemente el proyecto el 3 de agosto de 2020.

5.º. La Secretaría General Técnica del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones informó también favorablemente en la misma fecha.

B. Comunidades autónomas

1.º La Consejería de Empleo e Industria de la Junta de Castilla y León realiza observaciones el 27 de julio de 2020, fundamentalmente para que se distinga entre ropa de trabajo y las prendas de protección.

2.º La Comunidad de Madrid informa, el 3 de agosto de 2020, que, una vez analizado el proyecto, no se realiza comentario alguno ni aportación al mismo.

3.º La Consejería de Empleo, Formación y Trabajo Autónomo de la Junta de Andalucía considera necesaria y oportuna la medida proyectada y en su informe, fechado el 3 de agosto de 2020, da cuenta de una errata en una fecha y sugiere recoger en la proyectada disposición transitoria, a través de una oración separada, el plazo de aplicación de los anexos IV y V para el resto de los agentes biológicos distintos de la familia del Coronaviridae.

C. Organizaciones sindicales

Tanto la Comisión Ejecutiva Confederal de la Unión General de Trabajadores como la Confederación Sindical de Comisiones Obreras han formulado alegaciones al proyecto en el sentido de que procedería clasificar el SARS-COV-2 como agente grupo 4, siendo revisable en el momento en el que exista una vacuna o tratamiento para esta enfermedad. Consideran ambos que cumple todos los requisitos para ser incorporada en el grupo 4, ya que se trata de una enfermedad grave en el hombre, que supone un serio peligro para los trabajadores, que tiene muchas probabilidades de que se propague a la colectividad y sin que exista, generalmente, una profilaxis o tratamiento eficaz.

Entiende además la Unión General de Trabajadores que procedería suprimir la disposición transitoria única y aplicar los nuevos anexos IV y V a todos los agentes biológicos -no solo a los Coronaviridae- sin tener que esperar un año más para darles aplicación general.

D. Informe de la Secretaría General Técnica

La Secretaría General Técnica del Ministerio de Trabajo y Economía Social ha emitido dos informes, uno primero, de 25 de agosto de 2020, en el que se refiere al objeto de la Orden proyectada, se da breve cuenta de la tramitación y en el que se introducen mejoras al contenido y la estructura del preámbulo y se le da nueva redacción a la disposición transitoria con la finalidad de ganar en claridad y en seguridad jurídica.

El segundo informe, de 12 de noviembre de 2020, se refiere a las modificaciones introducidas a la última versión del proyecto, que son de carácter técnico.

En tal estado de tramitación, el expediente ha sido remitido con carácter de urgencia al Consejo de Estado para dictamen.

A la vista de los antecedentes remitidos, se formulan las siguientes consideraciones:

PRIMERA.- Objeto y urgencia del dictamen

Se somete a dictamen el expediente relativo a un proyecto de Orden por la que se adapta, en función del progreso técnico, el Real Decreto 664/1997, de 12 de mayo, sobre la protección de los trabajadores contra riesgos relacionados con la exposición a agentes biológicos durante el trabajo.

La proyectada Orden procede a transponer dos directivas que han modificado recientemente la Directiva 2000/54/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de septiembre de 2000, sobre la protección de los trabajadores contra los riesgos relacionados con la exposición a agentes biológicos durante el trabajo.

De una parte, se transpone parcialmente la Directiva (UE) 2019/1833 de la Comisión, de 24 de octubre de 2019, por la que se modifican los anexos I, III, V y VI de la Directiva 2000/54/CE, con adaptaciones de carácter estrictamente técnico en los citados anexos, a fin de reflejar los últimos avances tecnológicos en este ámbito, cuyo plazo máximo de transposición es el 20 de noviembre de 2021.

Además, se transpone, de otra, la Directiva (UE) 2020/739 de la Comisión, de 3 de junio de 2020, por la que se modifica el anexo III de la Directiva 2000/54/CE en lo que respecta a incluir el SARS- CoV-2 en la lista de agentes biológicos que son patógenos humanos conocidos, así como la Directiva (UE) 2019/1833 de la Comisión. La fecha de transposición de esta última es el 24 de noviembre de 2020, lo que justifica, a juicio de este Consejo de Estado, la urgencia con la que se ha requerido la emisión de esta consulta de conformidad con lo previsto en el artículo 128.2 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado.

El presente dictamen se emite con carácter preceptivo, por cuanto, de acuerdo con lo previsto en el artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, debe recabarse el parecer de este Cuerpo Consultivo en los casos de "reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes, así como sus modificaciones".

SEGUNDA.- Competencia del Estado y rango de la norma

I. La norma proyectada, de transposición de directivas comunitarias, se dicta al amparo de lo previsto en el artículo 149.1.7.ª de la Constitución, en particular, y según establece expresamente la proyectada disposición final primera, en ejercicio de la competencia que la Constitución le atribuye al Estado en materia de legislación laboral, sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las comunidades autónomas.

La Orden se incardina dentro del subsector de "seguridad e higiene y salud en el trabajo", cuyas normas de desarrollo constituyen, según la disposición adicional tercera, 1.º, de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales, legislación laboral dictada al amparo del artículo 149.1.7.ª de la Constitución. De acuerdo con reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional, la legislación laboral debe ser entendida en sentido material, por lo que ha de incluir tanto a leyes como a reglamentos ejecutivos (STC 228/2012, F. J. 3).

II. Además, la norma proyectada encuentra habilitación normativa en la disposición final segunda del Real Decreto 664/1997, que autoriza al Ministro de Trabajo, previo informe favorable del de Sanidad, y previo informe de la Comisión Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo, a dictar cuantas disposiciones sean necesarias para su aplicación, así como para las adaptaciones de carácter estrictamente técnico de sus anexos en función del progreso técnico y de la evolución de las normativas o especificaciones internacionales o de los conocimientos en materia de agentes biológicos.

De acuerdo con lo anterior, entiende este Consejo de Estado que la Orden proyectada encuentra habilitación legal y que su rango -orden ministerial- resulta adecuado.

TERCERA.- Procedimiento de elaboración

El expediente ha sido tramitado por la Dirección General de Trabajo en colaboración con el Instituto Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo.

Ha sido incorporada una memoria del análisis de impacto normativo de carácter abreviado, de acuerdo con lo previsto en el artículo 3 del Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre, por el que se regula la Memoria del Análisis de Impacto Normativo, que permite este tipo abreviado de memoria cuando se estime que de la propuesta normativa no se derivan impactos apreciables en ninguno de los ámbitos, o estos no son significativos.

Se ha recabado el informe de la Secretaría de Estado de Política Territorial y Función Pública, de conformidad con lo previsto en el artículo 26.5 de la Ley del Gobierno y en la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de unidad de mercado.

El proyecto se sometió a trámite de audiencia e información pública, mediante publicación en el portal electrónico del ministerio consultante entre el 13 de julio y el 3 de agosto de 2020; ha sido informado por las Comunidades Autónomas de Andalucía, Castilla y León y Madrid y han formulado observaciones tanto la Unión General de Trabajadores como Comisiones Obreras.

La Secretaría General Técnica del Ministerio de Sanidad informó favorablemente el proyecto el 3 de agosto de 2020. Sin embargo, la disposición final segunda del Real Decreto 664/1997 prevé que, para la aprobación de este tipo de adaptaciones técnicas, debe informar favorablemente el Ministro de Sanidad. En este sentido la citada disposición final segunda "autoriza al Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales, previo informe favorable del de Sanidad y Consumo". Por lo tanto, no se trata de una mención al informe favorable de otro departamento ministerial, sino que tal informe se atribuye al titular del correspondiente ministerio, de modo que la autorización se concede, por tanto, al Ministro de Trabajo (hoy, de Trabajo y Economía Social), previo informe favorable del Ministro de Sanidad, trámite que debiera haberse evacuado antes de que el expediente se sometiera a consulta de este Consejo, en atención al carácter final que tienen sus dictámenes. No obstante, teniendo en cuenta la urgencia de la consulta y la gravedad y repercusiones del adecuado tratamiento preventivo a que responde la proyectada Orden, y contándose ya con el criterio favorable de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Sanidad, estima este Consejo que, en el presente caso, puede excepcionalmente procederse a recabar el informe favorable del titular del Ministerio de Sanidad con posterioridad a la emisión del presente dictamen, en el bien entendido de que, en el caso de que tal informe favorable requiriese previamente introducir modificaciones en el texto sometido a consulta, la proyectada Orden, en esa versión modificada, deberá ser nuevamente remitida a dictamen de este Cuerpo Consultivo.

Por último, ha informado la Secretaría General Técnica del Ministerio de Trabajo y Economía Social, de conformidad con lo previsto en el artículo 26.5 de la Ley del Gobierno.

Entiende este Consejo de Estado que, en general y salvo la apuntada salvedad relativa al previo informe del Ministro de Sanidad, se ha seguido una tramitación adecuada que cumple con las exigencias de la Ley del Gobierno. Se echa en falta, no obstante, un análisis de cargas administrativas, inexistente y necesario en este caso en el que se contienen indicaciones relativas a las medidas de contención a niveles de contención en el lugar de trabajo y que afectan a instalaciones y a los equipos y a nuevos agentes biológicos. La identificación de las cargas administrativas que conlleva la propuesta requeriría de un análisis, aunque fuera mínimo, de las diferencias con el sistema vigente y del coste de su cumplimiento para los obligados a soportarlas, con especial referencia al impacto sobre las pequeñas y medianas empresas. No en vano, de los anexos incorporados se pueden inferir nuevas obligaciones llamadas a completar el régimen de obligaciones del empresario que contiene los artículos 4 y siguientes del Reglamento que se modifica.

CUARTA.- Observaciones al texto del proyecto

I. El proyecto de Orden por la que se adapta, en función del progreso técnico, el Real Decreto 664/1997 se incardina dentro de la política de prevención de riesgos laborales, que tiene en la Ley 31/1995, de 8 de noviembre y en el Real Decreto 39/1997, de 17 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Servicios de Prevención, sus normas de cabecera. De acuerdo con el artículo 6. f) de la citada ley, el Gobierno deberá regular las medidas preventivas específicas en trabajos especialmente peligrosos o cuando se presenten riesgos derivados de determinadas características.

De acuerdo con ello, el Real Decreto 664/1997 tiene por objeto la protección de los trabajadores contra los riesgos para su salud y seguridad derivados de la exposición a agentes biológicos durante el trabajo, así como la prevención de dichos riesgos. Este reglamento clasifica en cuatro grupos los agentes biológicos [en función de su respectivo riesgo de infección], siendo el grupo 1 aquel que resulta poco probable que cause una enfermedad en el hombre y el grupo 4, aquel que, causando una enfermedad grave en el hombre, supone un peligro para los trabajadores, con muchas probabilidades de que se propague a la colectividad y sin que exista, generalmente, una profilaxis o un tratamiento eficaz. A su vez, esta norma contiene la regulación de las obligaciones que tienen los empresarios en materia de identificación y evaluación de riesgos, establecimiento de medidas higiénicas obligatorias, vigilancia de la salud de los trabajadores, información y formación de los trabajadores y comunicaciones a la autoridad laboral. Finalmente, el real decreto que se modifica contiene seis anexos cuya actualización y adaptación al progreso técnico puede realizarse mediante orden ministerial.

En ejercicio de la autorización contenida en su disposición final segunda, los anexos de ese real decreto fueron ya modificados a través de la Orden de 25 de marzo de 1998, dictada también para introducir algunos cambios en la clasificación de agentes biológicos producidos como consecuencia de la transposición de las Directivas 97/59/CE de la Comisión, de 7 de octubre de 1997, y 97/65/CE de la Comisión, de 26 de noviembre de 1997, y que fue objeto de un dictamen de este Consejo de 18 de marzo de 1998 (expediente n.º 1.087/98).

II. La Orden proyectada tiene precisamente por objeto realizar una nueva adaptación del Real Decreto 664/1997 al progreso técnico.

Esta nueva modificación se justifica en la necesidad de adaptar los anexos del real decreto al estado de conocimiento más reciente de acuerdo con los últimos avances científicos y epidemiológicos, incorporando nuevos agentes biológicos, en particular, el coronavirus del síndrome respiratorio agudo grave SARS-COV y el coronavirus del síndrome respiratorio de Oriente Medio MERS-COV. Inmersos en una pandemia mundial por la crisis derivada del COVID-19, el proyecto da transposición a dos directivas europeas y avanza en la meta 8.8 de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible en la mejora de la protección de los derechos laborales y la promoción de un entorno de trabajo seguro y sin riesgos para todas las personas trabajadoras.

La Orden proyectada incorpora al Derecho español la Directiva (UE) 2020/739 de la Comisión, de 3 de junio de 2020, por la que se modifica el anexo III de la Directiva 2000/54/CE del Parlamento Europeo y del Consejo en lo que respecta a la inclusión del SARS-CoV-2 en la lista de agentes biológicos que son patógenos humanos conocidos, así como la Directiva (UE) 2019/1833, de la Comisión. También se incorpora, aunque de forma parcial, la Directiva (UE) 2019/1833 de la Comisión, de 24 de octubre de 2019, por la que se modifican los anexos I, III, V y VI de la Directiva 2000/54/CE, con adaptaciones de carácter estrictamente técnico.

En el anexo II, relativo a la "Clasificación de agentes" en el epígrafe "Virus", se incorporan los siguientes agentes:

Coronaviridae (F) Betacoronavirus (G) Coronavirus del síndrome respiratorio agudo grave (SARS- COV) Coronavirus del síndrome respiratorio agudo grave 2 (SARS- COV-2. Coronavirus del síndrome respiratorio de Oriente Medio (MERS-COV) Otros Coronaviridae de patogenicidad conocida

Todos ellos se clasifican en el grupo 3 salvo la última categoría general "otros Coronaviridae de patogenicidad conocida", que se incorpora al grupo 2. Las organizaciones sindicales solicitaron la inclusión del coronavirus en el grupo 4 y que esta calificación fuera, en su caso, revisada cuando se cuente con un tratamiento eficaz o se apruebe una vacuna. Desde el departamento consultante se justifica esta calificación en la realizada por la Directiva (UE) 2020/739, que prevé que teniendo en cuenta las pruebas científicas y los datos clínicos disponibles más recientes debe clasificarse como patógeno humano del grupo de riesgo 3.

El anexo IV, referido a las indicaciones relativas a las medidas de contención y a los niveles de contención, se sustituye por uno nuevo. Las medidas que figuran en este anexo se aplicarán según la naturaleza de las actividades, la evaluación del riesgo para los trabajadores y las características del agente biológico del que se trate. Aunque no hay novedades técnicas sustanciales, el anexo cambia su estructura. A modo de ejemplo, entre las medidas de contención en el lugar de trabajo, figura la posibilidad de precintar el lugar de trabajo para permitir su desinfección, que es "aconsejable" en el nivel de contención 3 y "obligado" en el nivel de contención 4.

En el anexo V, que contiene las indicaciones relativas a las medidas de contención y a los niveles de contención para procesos industriales, se reajusta la estructura de las medidas de contención (ahora clasificadas en: generales, instalaciones, equipos, normas de trabajo y residuos) y se matiza, como novedad también, que, en el cuadro, "aconsejable", significa en principio, que las medidas deben aplicarse excepto si los resultados de evaluación indican lo contrario.

III. Con la intención de dar respuesta a la diferente intensidad de la transposición operada, -completa en el caso de la Directiva (UE) 2020/739 y parcial en el caso de la Directiva (UE) 2019/1833- derivada, fundamentalmente, de sus diferentes plazos máximos de transposición, previstos, para el 20 de noviembre de 2021 en el caso de la Directiva (UE) 2019/1833 y para el 24 de noviembre de 2020 en el caso de la Directiva (UE) 2020/739, según sus respectivos artículos 2.1 y 3.1, los dos últimos anexos IV y V proyectados tendrán una aplicación temporal diferida, cuyo régimen está previsto en la proyectada disposición transitoria única, que al efecto prevé:

"La redacción dada por la presente orden a los anexos IV y V del Real Decreto 664/1997, de 12 de mayo, sobre la protección de los trabajadores contra los riesgos relacionados con la exposición a agentes biológicos durante el trabajo, será de aplicación, desde su entrada en vigor, para las indicaciones que estén relacionadas con la familia del "Coronaviridae".

No obstante, los citados anexos IV y V, en su redacción anterior a la entrada en vigor de la presente orden, seguirán siendo de aplicación para las indicaciones que estén relacionadas con el resto de los agentes biológicos, distintos de aquellos de la familia "Coronaviridae", hasta el 1 de noviembre de 2021. A partir de dicha fecha, los nuevos anexos IV y V establecidos por esta orden serán plenamente de aplicación para las indicaciones relacionadas con los agentes biológicos".

Explica la memoria que esta norma de derecho intertemporal ha sido introducida para dar mayor seguridad jurídica a las medidas hasta que se realice la incorporación total de la Directiva (UE) 2019/1833, ya que la norma proyectada tan solo transpone aspectos parciales de la misma.

La Unión General de Trabajadores observó esta disposición, que entendía debía suprimirse para que entraran en vigor los nuevos anexos IV y V para todos los agentes biológicos, no solo para la familia de los Coronaviridae.

El departamento consultante contestó a esta observación que "la Comisión Europea no ha encontrado ninguna razón para adelantar la fecha de transposición de la Directiva (UE) 2019/1833, ya que pudiendo haber adelantado dicha fecha, no lo ha hecho, limitándose a aprobar la Directiva (UE) 2020/739, y a adelantar la fecha de entrada en vigor de los anexos en aquellos aspectos relativos al SARS-COV-2". Aduce que el proyecto adelanta la aplicación de los anexos a toda la familia Coronaviridae y no únicamente al SARS-COV-2 como obliga como mínimo la directiva.

Entiende este Consejo de Estado que, por razones de seguridad jurídica y de la economía procesal, hubiera sido deseable acometer la incorporación total al Derecho español de ambas directivas de forma que la entrada en vigor de los anexos proyectados se produjera con la aprobación de la ahora proyectada Orden para todo tipo de indicaciones, es decir, para las pertenecientes a la familia Coronaviridae y para las pertenecientes a otras familias. Este Consejo de Estado ya ha señalado en más de una ocasión que se hace necesario guardar la debida coherencia y unidad en la transposición de las directivas europeas al Derecho interno a través de una sola y misma disposición siempre que sea posible, evitando la confusión y facilitando la labor del intérprete y de los destinatarios directos de las normas.

No encuentra este Consejo de Estado razón para no realizar la transposición total de la Directiva (UE) 2019/1833, y el hecho de que los Estados miembros dispongan hasta el 20 de noviembre de 2021 para adoptar medidas normativas para incorporar completamente esa Directiva (UE) 2019/1833, no significa que España deba agotar ese plazo. De acuerdo con el artículo 2.1 de la Directiva (UE) 2019/1833, "los Estados miembros pondrán en vigor, a más tardar el 20 de noviembre de 2021, las disposiciones reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo establecido en la presente Directiva". Este plazo final - decía el Consejo de Estado en su informe sobre la inserción del Derecho Europeo en el ordenamiento español- "tiene por objeto proporcionar a los Estados miembros el tiempo necesario para tomar las medidas de adaptación de su derecho interno. Se configura, así, la obligación para los Estados miembros de incorporar las directivas "en plazo", cuyos contornos ha perfilado el Tribunal de Justicia en términos estrictos pues hay que estar en todo caso al dies ad quem fijado en la norma...". Desde esta perspectiva, dado que se trata de un plazo final no condicionado, entiende el Consejo de Estado que no habría inconveniente alguno en realizar la transposición completa de la Directiva (UE) 2019/1833, para poder extender la entrada en vigor de los anexos IV y V proyectados a todas las indicaciones de agentes biológicos, ya que este es, en parte, el objeto de la reforma que se ha remitido a consulta. Para ello, bastaría con incorporar la clasificación comunitaria de agentes biológicos que hace el anexo III de la Directiva (UE) 2019/1833 al anexo II del Real Decreto 664/1997, lo que podría realizarse en el apartado "uno" del artículo único proyectado.

Con todo, si por alguna razón eso no fuera posible y tuviera que mantenerse necesariamente el proyectado régimen transitorio, el Consejo de Estado formula las siguientes aclaraciones:

- Los proyectados anexos IV y V se aplicarán a las indicaciones que estén relacionadas con la familia Coronaviridae desde su entrada en vigor, que pretende ser inmediata para cumplir con el plazo previsto en la Directiva (UE) 2020/739.

- Para el resto de indicaciones relacionadas con los demás agentes biológicos distintos de la familia Coronaviridae, la proyectada disposición transitoria única prevé la pervivencia de los anexos IV y V que ahora se sustituyen. De esta forma, se le concede ultractividad a dos anexos hasta que se transponga por completo la Directiva (UE) 2019/1833, y se señala como plazo el 1 de noviembre de 2021, fecha en la que los nuevos anexos IV y V serán de aplicación a todas las indicaciones relacionadas con todos los agentes biológicos.

- A pesar de que la norma no deroga ahora expresamente por completo los anexos IV y V del Real Decreto 664/1997, su objeto último es, precisamente, sustituirlos por unos nuevos como se señala expresamente en los apartados dos y tres del proyecto. Concluido el plazo transitorio previsto hasta el 1 de noviembre de 2021, los nuevos anexos sustituirán por completo a los antiguos.

- Finalmente, y con respecto a la fecha prevista por la disposición transitoria única para la aplicación diferenciada de anexos antiguos y nuevos, y que se concreta en el 1 de noviembre de 2021, entiende el Consejo de Estado que esta fecha podría ser el día anterior a la entrada en vigor de las medidas de incorporación total de la Directiva (UE) 2019/1833, cuyo plazo máximo de transposición es el 20 de noviembre de 2021. Nada obsta establecer otro plazo, pero, al estar vinculada -según la autoridad consultante- la ultractividad de los anexos antiguos a la transposición total de la directiva, lo razonable es apurar el plazo al último día de que se dispone, resultando imprescindible, eso sí, que se cumplan los plazos de transposición establecidos de forma que, en un año, los anexos IV y V proyectados se apliquen a todas las familias de agentes biológicos.

IV. Antes de terminar, entiende el Consejo de Estado que el texto del proyecto es técnicamente susceptible de mejora. A tal fin, se formulan las siguientes observaciones de técnica normativa de acuerdo con la Resolución de 28 de julio de 2005, de la Subsecretaría, por la que se da publicidad al Acuerdo del Consejo de Ministros, de 22 de julio de 2005, por el que se aprueban las Directrices de técnica normativa:

Preámbulo:

El preámbulo de la Orden es un poco desproporcionado en su extensión y su contenido reproduce de forma literal gran parte de la introducción que realiza la Directiva (UE) 2020/739.

Se sugiere por ello simplificar el contenido de la primera parte del preámbulo (I), para lo que se podrían suprimir los párrafos 8 y 9. Además, el apartado II no se limita a resumir sucintamente el contenido de la disposición -como recomienda la directriz de técnica normativa 12-, sino que reproduce partes del articulado. Bastaría con mantener el primer párrafo y suprimir los cinco restantes de forma que se señale:

"La orden por la que se adapta en función del progreso técnico los anexos II, IV y V del Real Decreto 664/1997, de 12 de mayo, consta de un artículo único dividido en tres apartados, una disposición transitoria única y tres disposiciones finales".

- Fórmula promulgatoria:

De acuerdo con lo previsto en la directriz de técnica normativa 16, debe revisarse la proyectada y se sugiere sustituirla por la siguiente:

"En su virtud, la Ministra de Trabajo y Economía Social, con el informe previo favorable del Ministro de Sanidad y de la Comisión Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo, oído/de acuerdo con el Consejo de Estado, dispongo,".

- Disposición final segunda

Para clarificar el Derecho de la Unión Europea que se incorpora al Derecho español, convendría separar el párrafo actual en dos párrafos de modo que resulte la siguiente estructura:

"Mediante esta orden se incorpora al derecho español la Directiva (UE) 2020/739 de la Comisión, de 3 de junio de 2020, por la que se modifica el anexo III de la Directiva 200/54/CE del Parlamento y del Consejo, en lo que respecta a la inclusión del SARS-COV-2 en la lista de agentes biológicos patógenos humanos conocidos, así como la Directiva (UE) 2019/1833 de la Comisión.

También se incorpora, aunque parcialmente, la Directiva (UE) 2019/1833 de la Comisión, de 24 de octubre de 2019, por la que se modifican los anexos I, III, V y VI de la Directiva 2000/54/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, con adaptaciones de carácter estrictamente técnico".

- Disposición final tercera

La fecha de entrada en vigor de la Orden -prevista para el 24 de noviembre de 2020- deberá corregirse y, evidentemente, vincularse a la previa aprobación y publicación de la norma. En todo caso, y para evitar concretar el día que tiene que entrar en vigor, podría utilizarse la siguiente fórmula:

"La presente orden entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado".

V. Finalmente, y en atención a los datos comentados en la presente consulta, es necesario que el departamento consultante comunique, a la mayor brevedad posible, a la Comisión Europea la aprobación de la norma sometida a consulta.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez obtenido el informe favorable del Ministro de Sanidad en los términos indicados en el cuerpo de la presente consulta, puede V. E. aprobar el proyecto de Orden ministerial por la que se adapta, en función del progreso técnico, el Real Decreto 664/1997, de 12 de mayo, sobre la protección de los trabajadores contra los riesgos relacionados con la exposición a agentes biológicos durante el trabajo".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 26 de noviembre de 2020

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMA. SRA. MINISTRA DE TRABAJO Y ECONOMÍA SOCIAL.