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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 25 de octubre de 2020, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En virtud de la Orden comunicada de V. E. de fecha 24 de octubre de 2020, la Comisión Permanente del Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se declara el estado de alarma para contener la propagación de infecciones causadas por el SARS-CoV-2.

CONTENIDO DEL PROYECTO DE REAL DECRETO

El proyecto de Real Decreto consta de preámbulo, quince artículos, una disposición adicional y dos disposiciones finales.

Según expone el preámbulo, la Organización Mundial de la Salud elevó el pasado 11 de marzo de 2020 la situación de emergencia de salud pública ocasionada por la COVID-19 a pandemia internacional. Para hacer frente entonces a la crisis sanitaria en nuestro país, fue preciso adoptar, mediante la aprobación del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declaró el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, una serie de medidas inmediatas que resultaron eficaces para poder controlar la propagación de la enfermedad, secundadas por otras posteriores.

No obstante, en el momento actual en España, al igual que en la mayoría de países europeos, se registra una tendencia ascendente en el número de casos que está afectando a grupos poblacionales de riesgo y elevando los ratios de ocupación media de las camas de hospitalización y de las unidades de cuidados intensivos, que presentan una mayor probabilidad de hospitalización y fallecimiento.

En este contexto y en ausencia de una vacuna para el COVID-19, resulta pertinente adoptar medidas de control de la transmisión dirigidas a evitar la agrupación de personas sin relación de convivencia y mantener el distanciamiento entre ellas, así como reducir la movilidad de las poblaciones.

El proyecto de Real Decreto introduce tales medidas, en "un marco de cogobernanza" entre el Estado y las Comunidades Autónomas, a fin afrontar la gravedad de la situación con las máximas garantías constitucionales "durante un periodo que -según anuncia el preámbulo- necesariamente deberá ser superior al plazo de quince días establecido para la vigencia de este real decreto, por lo que resultará imprescindible prorrogar esta norma por un periodo estimado de seis meses".

A tal fin, resulta imprescindible combinar las medidas que las Comunidades Autónomas puede adoptar con arreglo a la legislación sanitaria, en particular de acuerdo con la Ley Orgánica 3/1986, de 14 de abril, de Medidas Especiales en Materia de Salud Pública, Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad y Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública, con otras del ámbito del Derecho de excepción previstas en los artículos 116.2 de la Constitución Española y cuatro y siguientes de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio.

La parte dispositiva del proyecto de Real Decreto articula la declaración del estado de alarma que su preámbulo justifica a nivel de principios.

El artículo 1 ("Declaración del estado de alarma") declara el estado de alarma con el fin de contener la propagación de infecciones causadas por el SARS-CoV-2, al amparo de lo dispuesto en el artículo 4.1.b) de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio.

El artículo 2 ("Autoridad competente") atribuye la condición de "autoridad competente al Gobierno de la Nación, con carácter general y la de "autoridades competentes delegadas" a los presidentes de las comunidades y ciudades autónomas.

El artículo 3 ("Ámbito territorial") declara el estado de alarma en "todo el territorio nacional".

El artículo 4 ("Duración") dispone que el estado de alarma finalizará a las "00:00 horas del día XXX", sin perjuicio de las prórrogas que puedan establecerse.

El artículo 5 ("Limitación de la libertad de circulación de las personas en horario nocturno") prevé que, durante el periodo comprendido entre las 23:00 y las 6:00 horas, las personas únicamente podrán circular por las vías o espacios de uso público para la realización de una serie de actividades que se enumeran.

El artículo 6 (*Limitación de la entrada y salida en las comunidades autónomas y ciudades autónomas") restringe la entrada y salida de personas del territorio de cada comunidad autónoma y de cada ciudad autónoma salvo para determinados desplazamientos.

El artículo 7 ("Limitación de la permanencia de grupos de personas en espacios públicos y cerrados") dispone que la permanencia de grupos de personas en espacios públicos y privados quedará condicionada a que no se supere el número máximo de seis personas, con determinadas excepciones.

El artículo 8 ("Limitación a la permanencia de personas en lugares de culto") contempla la posibilidad de que las autoridades competentes delegadas fijen aforos en tales lugares.

El artículo 9 ("Eficacia de las limitaciones") prevé que la medida prevista en el artículo 5 será eficaz desde el momento de la entrada en vigor del presente Real Decreto, salvo en Canarias, y que las medidas previstas en los artículos 6, 7 y 8 -así como la prevista en el artículo 5 para Canarias- serán eficaces en el territorio de cada comunidad o ciudad autónoma cuando la autoridad competente delegada respectiva lo determine, a la vista de determinados indicadores y previa comunicación al Ministerio de Sanidad.

El artículo 10 ("Flexibilidad y suspensión de las limitaciones") faculta a las autoridades competentes delegadas respectivas para modular, flexibilizar y suspender la aplicación de las medidas de los artículos 6, 7 y 8.

El artículo 11 ("Prestaciones personales") contempla la posibilidad de que las autoridades competentes delegadas impongan la realización de las prestaciones personales obligatorias que resulten imprescindibles en el ámbito de sus sistemas sanitarios.

El artículo 12 ("Gestión ordinaria de los servicios") precisa que cada Administración conservará las competencias previstas en la legislación vigente para adoptar las medidas que estime necesarias.

El artículo 13 ("Coordinación a través del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud") señala que el Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud podrá adoptar cuantos Acuerdos procedan a efectos de la necesaria coordinación de las medidas previstas.

El artículo 14 ("Rendición de cuentas") prevé que, en caso de prórroga, el Ministro de Sanidad comparecerá quincenalmente ante la Comisión de Sanidad y Consumo del Congreso de los Diputados para dar cuenta de la aplicación de las medidas previstas en este real decreto, y que las autoridades competentes delegadas podrá hacerlo ante su respectiva Asamblea.

El artículo 15 ("Régimen sancionador") establece que el incumplimiento de las medidas previstas será sancionado con arreglo a las leyes.

La disposición adicional única ("Procesos electorales") aclara que la vigencia del estado de alarma no impedirá el desarrollo de los procesos electorales autonómicos.

La disposición final primera ("Habilitación") faculta al Gobierno para dictar sucesivos decretos de la modificación del presente y prevé el deber de dar cuenta de los mismos al Congreso de los Diputados.

La disposición final segunda ("Entrada en vigor") prevé que el presente real decreto entrará en vigor en el momento de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

A la vista del contenido del proyecto de Real Decreto, se emiten las siguientes consideraciones.

I. El presente dictamen tiene por objeto analizar el proyecto de Real Decreto por el que se declara el estado de alarma para contener la propagación de infecciones causadas por el SARS-CoV-2.

La consulta invoca -procede entender que por error- el artículo 21.10 de la Ley orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado referido a las consultas al Pleno en asuntos de especial trascendencia o repercusión. Por el contrario, debe entenderse que se trata de una consulta facultativa al amparo del artículo 25 de la misma Ley orgánica por cuanto que se formula para ser evacuada "con la mayor urgencia posible", lo que requiere que sea la Comisión Permanente el órgano que apruebe el presente dictamen. La trascendencia y repercusión del asunto resulta en todo caso indudable.

II. La declaración del estado de alarma que el proyecto formula supone aplicar uno de los instrumentos previstos en el ordenamiento dentro de lo que se ha dado en denominar derecho de excepción. La configuración de la Constitución como norma jurídica cumbre del ordenamiento dotada de positividad y susceptible de aplicación directa e inmediata ha permitido que incorpore entre sus contenidos instrumentos orientados a reaccionar ante situaciones excepcionales que supongan una alteración de la normalidad, sean éstas de carácter social, institucional o supongan amenazas al propio orden constitucional o a la integridad territorial. El hecho de que estos instrumentos estén regulados, en primera instancia, dentro de la propia Constitución conlleva que su aplicación no suponga un desbordamiento del propio orden constitucional.

Estos instrumentos implican la atribución de competencias exorbitantes configuradas normativamente, de manera temporal, de aplicación territorial delimitada y bajo control del Parlamento. Asimismo, pueden conllevar afectaciones a la aplicación de la legalidad vigente según puso de manifiesto, respecto del estado de alarma, el Tribunal Constitucional en STC 83/2016, de 28 de abril (FJ 8).

La regulación del estado de alarma se contiene, además de en los artículos 55 y 116 de la Constitución, en el capítulo II de la Ley Orgánica 4/1981, cuyo artículo cuarto permite al Gobierno declararlo en todo o en parte del territorio nacional, cuando se produzca alguna de las alteraciones graves de la normalidad que el precepto enumera y entre las que se encuentras las catástrofes, calamidades o desgracias públicas (apartado a), las crisis sanitarias tales como epidemias (apartado b) y las situaciones de desabastecimiento de productos de primera necesidad (apartado d) entre otras.

La declaración podrá serlo a iniciativa propia o del Presidente de una Comunidad Autónoma cuando las alteraciones referidas afecten a todo o parte del territorio de la misma.

El decreto de declaración del estado de alarma debe determinar su ámbito territorial, su duración, que no podrá exceder de quince días y sólo se podrá prorrogar con autorización expresa del Congreso de los Diputados, y sus efectos. En relación con éstos, el artículo 11 contiene una enumeración taxativa de medidas susceptibles de ser adoptadas durante el estado de alarma, que por tanto no pueden alcanzar más que a las siguientes: a) Limitar la circulación o permanencia de personas o vehículos en horas y lugares determinados, o condicionarlas al cumplimiento de ciertos requisitos. b) Practicar requisas temporales de todo tipo de bienes e imponer prestaciones personales obligatorias. c) Intervenir y ocupar transitoriamente industrias, fábricas, talleres, explotaciones o locales de cualquier naturaleza, con excepción de domicilios privados, dando cuenta de ello a los Ministerios interesados. d) Limitar o racionar el uso de servicios o el consumo de artículos de primera necesidad. e) Impartir las órdenes necesarias para asegurar el abastecimiento de los mercados y el funcionamiento de los servicios de los centros de producción afectados por el apartado d) del artículo cuarto.

No obstante, en los supuestos previstos en los apartados a) y b) del artículo 4 antes referido (catástrofes y calamidades públicas o crisis sanitarias), la Autoridad competente podrá adoptar por sí, según los casos, además de las medidas previstas en los artículos anteriores, las establecidas en las normas para la lucha contra las enfermedades infecciosas (artículo 12. Uno LO 4/1981).

Dentro de las situaciones de anomalía constitucional, el estado de alarma es, en razón de su presupuesto habilitante y de las medidas que para tal caso contempla la Ley Orgánica 4/1981, el que está específicamente indicado para hacer frente a "alteraciones graves de la normalidad" y, dentro de ellas, a "crisis sanitarias, tales como epidemias y situaciones de contaminación graves" (artículo 4.1). Es el estado más leve de los tres contemplados en dicha Ley.

Los estados de excepción y de sitio están pensados para otro tipo de situaciones. Prescindiendo del estado de sitio, por ser de toda evidencia que no guarda conexión alguna con el asunto analizado, es preciso realizar alguna consideración en relación con el estado de excepción, que se encuentra previsto para aquellas situaciones en que "el libre ejercicio de los derechos y libertades de los ciudadanos, el normal funcionamiento de las instituciones democráticas, el de los servicios públicos esenciales para la comunidad, o cualquier otro aspecto del orden público, resulten tan gravemente alterados que el ejercicio de las potestades ordinarias fuera insuficiente para restablecerlo y mantenerlo" (artículo 13, párrafo primero).

Para la declaración del estado de excepción no basta por tanto con una "alteración grave" de la "normalidad", como en el estado de alarma, siendo preciso que se produzca una "alteración grave" del "orden público" del Estado constitucional y, en particular, del libre ejercicio de los derechos y libertades de los ciudadanos o del normal funcionamiento de las instituciones democráticas o de los servicios públicos esenciales que le sirven de fundamento.

Las situaciones de epidemia constituyen por su propia naturaleza una alteración grave de la normalidad y no afectan al orden público democrático. Precisamente por ello, el legislador incluyó a las crisis sanitarias en general y a las epidemias en particular entre los supuestos de hecho que justifican la declaración del estado de alarma.

Ciertamente, no cabe descartar en hipótesis que una determinada epidemia, en unión con factores de otra naturaleza -sociales, económicos o políticos-, pudiera llegar a ocasionar graves alteraciones del orden público democrático, en el sentido constitucionalmente exigido para la declaración del estado de excepción. Pero tal situación en modo alguno concurre en la epidemia actual provocada por el coronavirus-19.

Al amparo de la declaración del estado de alarma, el Gobierno puede tomar medidas restrictivas o limitativas de los derechos fundamentales, pero no acordar su suspensión que el artículo 55.1 reserva para los estados de excepción y de sitio. En este sentido, el Tribunal Constitucional ha señalado que, "a diferencia de los estados de excepción y de sitio, la declaración del estado de alarma no permite la suspensión de ningún derecho fundamental (artículo 55.1 CE contrario sensu), aunque sí la adopción de medidas que pueden suponer limitaciones o restricciones a su ejercicio" (STC 83/2016, de 28 de abril, FJ 8).

Partiendo de esta expresa previsión constitucional, es obligado concluir que ninguna de las medidas contempladas por la Ley Orgánica 4/1981 en el estado de alarma ni, en particular, la de "limitar la circulación o permanencia de personas o vehículos en horas y lugares determinados, o condicionarlas al cumplimiento de ciertos requisitos" (artículo 11.a), comporta una suspensión de los derechos fundamentales y libertades públicas.

No cabe duda, por otra parte, de que esas medidas restrictivas o limitativas pueden alcanzar la intensidad que sea necesaria para el fin que se proponen, siempre y cuando quepa concluir -en un juicio de proporcionalidad- que son adecuadas y necesarias para luchar contra la epidemia. El grado de la restricción o limitación de derechos estará en función de la gravedad de la epidemia y de las medidas que resulten oportunas para ponerla fin. De este modo, es posible adoptar, dentro del estado de alarma, medidas restrictivas o limitativas que comporten un alto grado de afectación de los derechos fundamentales y libertades públicas.

En tanto no concurra una "alteración grave del orden público democrático" -como notoriamente no concurre en la epidemia ocasionada por el coronavirus 19-, el recurso al estado de excepción en situaciones de epidemia carece de presupuesto constitucional habilitante y, en consecuencia, las medidas adoptadas para combatirla deben articularse a través del estado de alarma. En este mismo sentido, cabe observar que las medidas adicionales que pueden adoptarse en el estado de excepción, en forma de suspensión de determinados derechos fundamentales y libertades públicas, no están pensadas -tampoco la suspensión de la libertad de circulación (artículo 20)- para luchar contra las crisis sanitarias sino para hacer frente a graves alteraciones del orden público. A lo que debe añadirse que, desde el punto de vista del control democrático de la acción del Gobierno, el estado de excepción no otorga a los ciudadanos garantías significativamente superiores al estado de alarma, ya que la autorización del Congreso de los Diputados, exigida para la declaración del estado de excepción, es asimismo precisa para prorrogar el estado de alarma inicialmente declarado por el Gobierno, una vez transcurridos quince días después de su declaración (artículos 6.2 y 13.1 y 3). En tales circunstancias, el análisis de las medidas adoptadas en el proyecto de decreto remitido por el Gobierno debe realizarse partiendo de la base de que el estado de alarma es el constitucionalmente idóneo.

III. Por otra parte, la aplicación del estado de alarma que el proyecto establece se encadena con una serie de episodios anteriores en relación con esta misma situación sanitaria. Así El Gobierno, en la reunión extraordinaria del Consejo de Ministros de 14 de marzo de 2020, aprobó el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, fijando un plazo de duración de quince días naturales, con arreglo a lo previsto en el artículo sexto, apartado 2, de la Ley Orgánica 4/1981.

Mediante los Acuerdos del Consejo de Ministros de 24 de marzo, 7 de abril, 21 de abril, 5 de mayo, 19 de mayo y 2 de junio de 2020, el Gobierno solicitó del Congreso de los Diputados autorización para prorrogar en seis ocasiones el estado de alarma declarado por el citado Real Decreto, así como la vigencia de las medidas en él contenidas.

El Pleno del Congreso de los Diputados, en las sesiones celebradas el 25 de marzo, 9 de abril, 22 de abril, 6 de mayo, 20 de mayo y 3 de junio de 2020 acordó conceder las mencionadas autorizaciones en los términos recogidos en los respectivos acuerdos de autorización de las prórrogas.

De este modo, mediante el Real Decreto 476/2020, de 27 de marzo, por el que se prorroga el estado de alarma declarado por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, la prórroga se extendió hasta las 00:00 horas del 12 de abril de 2020; mediante el Real Decreto 487/2020, de 10 de abril, se dispuso la prórroga hasta las 00:00 horas del día 26 de abril de 2020; el Real Decreto 492/2020, de 24 de abril, estableció una nueva prórroga hasta las 00:00 horas del 10 de mayo de 2020; el Real Decreto 514/2020, de 8 de mayo, dispuso la prórroga del estado de alarma hasta las 00:00 horas del día 24 de mayo de 2020; el Real Decreto 537/2020, de 22 de mayo, prorrogó el estado de alarma hasta las 00:00 horas del día 7 de junio de 2020; y, finalmente, mediante el Real Decreto 555/2020, de 5 de junio, por el que se prorroga el estado de alarma declarado por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, se estableció una nueva prórroga desde las 00:00 horas del día 7 de junio de 2020 hasta las 00:00 horas del día 21 de junio de 2020. Tras esta última prórroga, no se solicitó ninguna adicional, decayendo la vigencia del estado de alarma el día 21 de junio de 2020.

También han de mencionarse, por su relevancia como antecedentes del real decreto ahora sometido a consulta, el Acuerdo del Consejo de Ministros de 28 de abril de 2020, del Plan para la desescalada de las medidas extraordinarias adoptadas para hacer frente a la pandemia de COVID-19, así como el Real Decreto-ley 21/2020, de 9 de junio, de medidas urgentes de prevención, contención y coordinación para hacer frente a la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 (denominado oficiosamente como "decreto de la nueva normalidad"), que fue convalidado por el Pleno del Congreso de los Diputados el 25 de junio de 2020.

Tal y como indica el preámbulo del Real Decreto-ley 21/2020, era preciso establecer una serie de medidas preventivas en garantía de la integridad física y la salud de las personas, mientras no fuera declarada oficialmente la finalización de la situación de crisis sanitaria. A tal fin, esta disposición establece un deber general de cautela y protección dirigido a afianzar comportamientos de prevención en el conjunto de la población, y adopta una serie de medidas urgentes de prevención, contención y coordinación, orientadas a garantizar el derecho a la vida y a la protección de salud mientras perdure la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, una vez expirada la vigencia del estado de alarma y de las medidas extraordinarias de contención, incluidas las limitativas de la libertad de circulación establecidas al amparo de aquél.

Finalmente, cabe destacar que, poco antes de emitirse el presente dictamen, ha perdido vigencia el estado de alarma declarado por el Real Decreto 900/2020, de 9 de octubre, al amparo de lo dispuesto en el artículo cuarto, apartado b), de la Ley Orgánica 4/1981, con una duración de quince días naturales (artículo 3). El ámbito de aplicación del estado de alarma decretado estaba limitado al territorio de los siguientes municipios de la Comunidad Autónoma de Madrid: Alcobendas, Alcorcón, Fuenlabrada, Getafe, Leganés, Madrid, Móstoles, Parla y Torrejón de Ardoz (artículo 2), asumiendo la condición de autoridad competente el Gobierno de la Nación (artículo 4)

IV. Entrando ya en el contenido específico del proyecto de Real Decreto sometido a consulta, se formulan las observaciones siguientes a su articulado:

Artículo 4

La redacción del precepto debe completarse fijando el término final de duración del estado de alarma en función del plazo máximo de quince días establecido para el mismo por la Ley Orgánica 4/1981 (artículo 6.2) y tomando como dies a quo el momento de entrada en vigor del presente real decreto.

La mención que se contiene en el preámbulo, en cuanto a la necesidad de prorrogar la declaración del estado de alarma durante seis meses, constituye una mera estimación de la autoridad consultante, realizada a la vista de las circunstancias actuales, que carece de valor normativo alguno.

Artículo 5

Se sugiere incluir, entre los supuestos de desplazamiento autorizados en horario nocturno, una mención expresa a las urgencias veterinarias.

Artículo 7

Dentro de las limitaciones a la permanencia de grupos de personas en espacios público y privados, el apartado 2 se refiere a la posibilidad de limitar, condicionar o prohibir las reuniones en lugares de tránsito público y las manifestaciones realizadas en ejercicio del derecho fundamental regulado en el artículo 21 de la Constitución "cuando en la previa comunicación presentada por los promotores no quede garantizada la distancia personal necesaria para impedir los contagios".

Así pues, la posibilidad de celebrar las referidas reuniones y manifestaciones se hace depender de la adopción, por parte de los promotores, de medidas de protección interpersonal que eviten la propagación del virus, de tal modo que cuando esa protección no esté suficientemente garantizada, podrá limitarse, condicionarse o prohibirse el ejercicio de este derecho fundamental.

El Consejo de Estado considera que una restricción de esta naturaleza es constitucionalmente admisible, toda vez que el derecho de reunión, al igual que los demás derechos fundamentales, puede verse sometido, como ha reconocido el Tribunal Constitucional, "a ciertas modulaciones o límites, entre los que se encuentran tanto el específicamente previsto en el propio artículo 21.2 CE -alteración del orden público con peligro para personas y bienes-, como aquellos otros que vienen impuestos por la necesidad de evitar que un ejercicio extralimitado del derecho pueda entrar en colisión con otros valores constitucionales (STC 42/2000, de 14 de febrero, FJ 2). Límites que, como recordábamos en la STC 195/2003, de 27 de octubre, (FJ 7), y todas las que allí se citan, han de ser necesarios "para conseguir el fin perseguido debiendo atender a la proporcionalidad entre el sacrificio del derecho y la situación en la que se halla aquél a quien se impone [...] y, en todo caso, respetar su contenido esencial" (FJ 3) (STC 193/2011, de 12 de diciembre).

El régimen de eventual restricción del derecho que la norma en proyecto establece se ajusta a las exigencias de la jurisprudencia constitucional, al orientarse a la protección de la integridad física y de la salud de las personas (artículos 15 y 43 de la Constitución), configurándose, además, como una medida necesaria para la consecución de la finalidad perseguida por la norma, que no es otra que evitar la propagación de una enfermedad contagiosa grave.

En esta línea, el Tribunal Constitucional ha afirmado en el reciente Auto 40/2020, de 30 de abril que, en el contexto de pandemia actualmente existente, "la limitación del ejercicio del derecho tiene una finalidad que no sólo ha de reputarse como legítima, sino que además tiene cobertura constitucional bastante en los arts. 15 CE (garantía de la integridad física de las personas) y 43 CE (protección de la salud)".

Entiende, además, el Tribunal que "nos encontramos en un escenario en que los límites al ejercicio de los derechos, que indudablemente se dan, se imponen por la necesidad de evitar que un ejercicio extralimitado del derecho pueda entrar en colisión con otros valores constitucionales (STC 42/2000, de 14 de febrero, FJ 2). En este caso los valores de la vida, la salud y la defensa de un sistema de asistencia sanitaria cuyos limitados recursos es necesario garantizar adecuadamente".

A la vista de lo anterior, debe concluirse que el régimen contenido en el precepto examinado es conforme con el ordenamiento constitucional y con la jurisprudencia existente en la materia.

Artículo 8

De conformidad con este precepto, "se limita la permanencia de personas en lugares de culto, que en ningún caso podrá afectar al ejercicio privado e individual de la libertad religiosa, sino a la fijación de aforos para las reuniones, celebraciones y encuentros religiosos por parte de la autoridad competente delegada, atendiendo al riesgo de transmisión que pudiera resultar de los encuentros colectivos".

La limitación prevista en este precepto parece referirse únicamente al número máximo de personas que pueden permanecer simultáneamente en un lugar de culto, correspondiendo a la autoridad competente delegada la fijación de los aforos máximos permitidos en cada caso, a fin de reducir el riesgo de contagio existente en estos lugares, en los que frecuentemente concurre una pluralidad de personas.

La redacción empleada, sin embargo, no es correcta e induce a confusión, motivo por el cual se recomienda que se revise. A tal efecto, puede optarse por una modificación como la que a continuación se propone u otra similar:

"Se limita la permanencia de personas en lugares de culto mediante la fijación, por parte de la autoridad competente delegada, de aforos para las reuniones, celebraciones y encuentros religiosos, atendiendo al riesgo de transmisión que pudiera resultar de los encuentros colectivos. Dicha limitación no podrá afectar en ningún caso al ejercicio privado e individual de la libertad religiosa".

Artículos 9 y 10

Los artículos 6, 7 y 8 del proyecto de real decreto regulan la limitación de la entrada y salida en las comunidades autónomas y ciudades autónomas, la limitación de la permanencia de grupos de personas en espacios públicos y privados y la permanencia de personas en lugares de culto.

El artículo 9.1 establece que las medidas previstas en los artículos 6, 7 y 8 serán eficaces en el territorio de cada comunidad autónoma o ciudad autónoma cuando la autoridad competente delegada respectiva lo determine, a la vista de la evolución de los indicadores sanitarios, epidemiológicos, sociales, económicos y de movilidad, previa comunicación al Ministerio de Sanidad. La eficacia de la medida no podrá ser inferior a siete días naturales.

Por su parte, el artículo 10 dispone que la autoridad competente delegada en cada comunidad autónoma o ciudad autónoma podrá, a la vista de la evolución de los indicadores sanitarios, epidemiológicos, sociales, económicos y de movilidad, previa comunicación al Ministerio de Sanidad, modular, flexibilizar y suspender la aplicación de las medidas previstas en los artículos 6, 7 y 8, con el alcance y ámbito territorial que determine.

Es decir, la redacción de los artículos 9 y 10 parece atribuir la decisión relativa a la adopción o suspensión de las medidas previstas en los artículos 6 a 8 del proyecto de real decreto a las denominadas "autoridades competentes delegadas", que de conformidad con el artículo 2.2 del texto proyectado serán quienes ostenten la presidencia de las comunidades o ciudades autónomas.

Este régimen difiere del establecido en el artículo 9.2 en relación con las medidas previstas en el artículo 5.

Por ello se sugiere aclarar la redacción de los artículos 9 y 10 de manera que de su lectura se infiera con claridad que la adopción de las medidas previstas en los artículos referidos no es disponible para las autoridades competentes delegadas, así como que su ejercicio debe operar de manera necesaria ante el concurso de unos indicadores sanitarios concretos. A tal fin se propone introducir en el texto -podría ser mediante la incorporación de un nuevo párrafo en el artículo 13- una previsión relativa a la fijación, por parte del Consejo Interterritorial de Salud, de los indicadores o parámetros sanitarios que determinen la adopción de las medidas por las autoridades competentes delegadas.

El artículo 9.1 en su segundo párrafo ganará en claridad si la redacción explicitara la finalidad a que responden las comunicaciones previas que prescribe.

Artículo 14

El apartado 2 de este precepto entra en un ámbito que no es propio de una disposición estatal por cuanto corresponde a la potestad de autoorganización de las comunidades autónomas. Aun cuando su formulación contiene una referencia meramente previsora y no preceptiva, se considera adecuada su supresión y, si se considera oportuno, recoger una referencia a la materia en el preámbulo de la norma.

Artículo 15

Por error está numerado como artículo 14, lo que debe corregirse.

El precepto dispone que el "incumplimiento del contenido del presente real decreto o de las órdenes de las autoridades será sancionado con arreglo a las leyes".

Su contenido resultaría más acorde y conexo con la regulación vigente introducir, como así hacia el artículo 20 del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, que el incumplimiento o la resistencia a las órdenes de las autoridades competentes en el estado de alarma será sancionado con arreglo a las leyes, en los términos establecidos en el artículo diez de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones formuladas, puede V. E. elevar al Consejo de Ministros para su aprobación el proyecto de Real Decreto por el que se declara el estado de alarma para contener la propagación de infecciones causadas por el SARS-CoV-2".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 25 de octubre de 2020

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMA. SRA. VICEPRESIDENTA PRIMERA DEL GOBIERNO Y MINISTRA DE LA PRESIDENCIA, RELACIONES CON LAS CORTES Y MEMORIA DEMOCRÁTICA.

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