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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 19 de noviembre de 2020, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de la Orden de V. E. de 8 de octubre de 2020 (con registro de entrada el día 13 de octubre siguiente), el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Real Decreto 872/2017, de 29 de septiembre, por el que se fija la plantilla de la Guardia Civil para el período 2017-2021.

De antecedentes resulta:

Primero.- Sobre el proyecto de Real Decreto

El proyecto de Real Decreto sometido a consulta consta de un preámbulo, un artículo y una disposición final.

El proyecto sometido a consulta se inicia con un preámbulo que recuerda que el artículo 25.1 de la Ley 29/2014, de 28 de noviembre, de Régimen del Personal de la Guardia Civil, establece que la plantilla del Cuerpo en situación de activo se ajustará a los créditos establecidos en las Leyes de Presupuestos Generales del Estado. El Consejo de Ministros, a propuesta conjunta de los Ministros de Defensa y del Interior, fijará, con vigencia para períodos de cuatro años cada uno, la plantilla reglamentaria para los distintos empleos y escalas, excepto los correspondientes al primer empleo de cada escala, cuyos efectivos serán los que resulten de la provisión anual de plazas.

Añade que el Real Decreto 872/2017, de 29 de septiembre, fijó la plantilla reglamentaria para los distintos empleos y escalas del Cuerpo de la Guardia Civil, siendo este modificado por el Real Decreto 313/2019, de 26 de abril, a fin de optimizar la proporción y encuadramiento entre los oficiales generales, manteniendo las dotaciones globales para estos empleos.

La modificación que se pretende ahora incrementará en una las plazas de teniente general, debido a la creación del Mando de Fronteras y Policía Marítima, tal como resulta del Real Decreto 734/2020, de 4 de agosto, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio del Interior, cuyo titular debe ostentar el empleo de Teniente General de la Guardia Civil en servicio activo.

Por último, el preámbulo destaca: que el proyecto se formula a propuesta de la Ministra de Defensa y del Ministro del Interior; que cuenta con la aprobación de las Ministras de Hacienda y de Política Territorial y Función Pública; y que se han teniendo en cuenta los principios de buena regulación recogidos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

El texto proyectado consta de un artículo único que modifica el artículo 1 del Real Decreto 872/2017, de 29 de septiembre, por el que se fija la plantilla de la Guardia Civil para el período 2017-2021, en lo que afecta a los empleos de la escala de oficiales, de modo que se prevén cinco (5) empleos de teniente general, donde actualmente había cuatro (4), quedando modificada en esos términos la tabla que establece las dotaciones de plantilla para los distintos empleos y escalas de la Guardia Civil, que figura insertada en el mencionado precepto. Finalmente, el proyecto remitido en consulta cuenta con una disposición final única que dispone la entrada en vigor del Real Decreto proyectado el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

Segundo.- Sobre la memoria del análisis de impacto normativo

Acompaña al texto del proyecto de Real Decreto la memoria del análisis de impacto normativo, fechada en octubre de 2020, en la que se analizan la oportunidad de la propuesta -situación, objetivo y alternativas-, su contenido y análisis jurídico (completado con su adecuación al orden de competencias y los trámites seguidos en el procedimiento de elaboración), así como la evaluación de los impactos normativos en los diversos órdenes; todo ello, a los efectos de lo previsto en el artículo 26.3 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

Explica, en primer término, que la norma proyectada tiene por finalidad "adaptar las dotaciones del empleo de Teniente General de la Escala de Oficiales, al nuevo marco directivo previsto para la Dirección General de la Guardia Civil, establecido por el Real Decreto 734/2020, de 4 de agosto, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio del Interior".

Describe seguidamente la memoria el contenido y el procedimiento seguido para la elaboración de la norma proyectada, haciendo constar que el real decreto se dicta al amparo de lo establecido en los números 4 y 29 el artículo 149.1 de la Constitución, que atribuye al Estado competencia exclusiva en materia de "defensa" y de "seguridad pública", respectivamente.

En lo tocante al análisis de impactos, se señala que el proyecto no tiene repercusiones de carácter general en la economía ni se aprecian efectos significativos sobre la competencia en el mercado. En cuanto a las cargas administrativas, tampoco se aprecia impacto alguno.

Por lo que se refiere a la evaluación del impacto presupuestario, se indica que el coste del proyecto asciende a la cantidad de 34.019,98 euros y se reparte en los ejercicios presupuestarios de 2020 (desde junio a diciembre y 2021 (desde enero a junio), proponiéndose compensar el gasto originado por el aumento del gasto en la proporción indicada con una reducción equivalente en otras dotaciones en el empleo de cabo, que se cifra en 35.030, 84 euros, lo que supone una reducción del gasto por importe de 1.010,86 euros.

En cuanto a la evaluación de los demás impactos, se estiman igualmente nulos los impactos en materia de género, así como sobre la familia, la infancia y la adolescencia, sin presentar impacto en materia social o medioambiental, ni tampoco en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad.

Tercero.- Sobre el expediente

En el expediente remitido en consulta al Consejo de Estado, además de las distintas versiones (inicial y definitiva sometida a dictamen) del texto proyectado, formuladas por la Dirección General de la Guardia Civil del Ministerio del Interior acompañadas de sus respectivas memorias, obran los siguientes informes y aprobaciones previas:

1.- Informe del Pleno del Consejo de la Guardia Civil, emitido en su reunión de 25 de junio de 2020, favorable a la aprobación de la norma proyectada. Se acompaña certificado del Secretario del Pleno del mencionado Consejo, en el que se hace constar el acuerdo de informar favorablemente el proyecto consultado, así como también el acta de dicha reunión.

2.- Comunicación del Director del Gabinete del Secretario de Estado de Seguridad, de fecha 29 de junio de 2020, dando cuenta de su conformidad a la tramitación del proyecto.

3.- Informe de la Subdirectora General responsable de la Oficina Presupuestaria del Ministerio del Interior, de fecha 14 de julio de 2020, en la que se da cuenta del impacto presupuestario que tiene el proyecto, cifrado en la diferencia media retributiva del empleo cuya dotación se pretende ampliar en número de cuatro a cinco (teniente general) y la de menor empleo para esta esa misma escala (teniente), en concreto 34.019 euros repartidos en los ejercicios presupuestarios de 2020 (desde julio a diciembre) y 2021 (desde enero a junio). Indica, no obstante, que, en virtud de lo dispuesto en la disposición adicional primera del Real Decreto 872/2017, de 29 de septiembre, sobre el régimen de cobertura de la plantilla, la plantilla será cubierta en la medida en que las disponibilidades presupuestarias lo permitan. Añade que su cobertura no podrá suponer incrementos netos de gasto de personal, debiéndose compensarse, caso de que se produzcan, con la reducción de otras partidas de gastos de personal asignado a la Dirección General de la Guardia Civil.

4.- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Política Territorial y Función Pública, de fecha 30 de julio de 2020, en el que se formulan dos observaciones al proyecto: a) de una parte, se indica que, si bien la aprobación del proyecto de referencia venía justificada por las modificaciones proyectadas en la estructura directiva de la Dirección General de la Guardia Civil y, en particular, la creación del Mando de Fronteras y Policía Marítima, cuyo titular debía ostentar el empleo de Teniente General de la Guaria Civil en servicio activo, dado que dicha modificación será introducida en el Real Decreto por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio del Interior, considera el centro informante que la aprobación del mencionado real decreto debía preceder a la tramitación de la norma proyectada, sin que por consiguiente fuera posible otorgar la aprobación previa en tanto no se produzca aquella; y b) de otra parte, se observa que, en la medida en que el proyecto de Real Decreto debía aprobarse a propuesta conjunta de los Ministerios de Defensa y del Interior, considera que dichos informes deben ser remitidos al Ministerio de Política Territorial y Función Pública. A su vez, el centro informante hace la indicación de que, una vez ponderadas y, en su caso, tenidas en cuenta dichas observaciones, se remita de nuevo al departamento para determinar si procede o no la aprobación previa, a los efectos prevenidos en el artículo 26.5 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

5.- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Defensa, de fecha 18 de agosto de 2020, en el que no se formulan observaciones.

6.- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Política Territorial y Función Pública, de fecha 27 de agosto de 2020, en el que se señala que procede otorgar la aprobación previa, conforme a lo dispuesto en el artículo 26.5 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

7.- Aprobación previa de la Ministra de Política Territorial y Función Pública (firmada por delegación por la Secretaria de Estado de Política Territorial y Función Pública), de conformidad con el artículo 26.5 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, concedida finalmente el 27 de agosto de 2020, si bien "condicionada al informe favorable del Ministerio de Hacienda".

8.- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda, de fecha 21 de septiembre de 2020, en el que se concluye (tras expresar el fundamento de la norma proyectada y su impacto presupuestario y la necesidad de que el incremento de dotaciones que se pretende sea compensado con la reducción de dotaciones de otros empleos) que "no se formulan objeciones a que continúe la tramitación del proyecto por entender que se compensa el coste que implica la nueva estructura prevista en el Real Decreto 734/2020, de 4 de agosto, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio del Interior".

9.- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior, de fecha 23 de septiembre de 2020, favorable a la aprobación de la norma proyectada.

Y, en tal estado de tramitación, V. E. dispuso la remisión del expediente al Consejo de Estado, en donde tuvo entrada el día 13 de octubre de 2020.

A la vista de dichos antecedentes, procede formular las siguientes consideraciones:

I.- El Consejo de Estado, a través de su Comisión Permanente, emite el presente dictamen con carácter preceptivo, de acuerdo con el artículo 22, apartado tres, de su Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, al tratarse de una disposición de carácter general que se dicta en ejecución de una ley.

En efecto, la norma proyectada constituye el desarrollo reglamentario de la previsión contenida en el artículo 25 de la Ley 29/2014, de 28 de noviembre, de Régimen del Personal de la Guardia Civil, el cual (intitulándose precisamente "Plantilla de efectivos") establece que la plantilla del personal del Cuerpo de la Guardia Civil en situación de servicio activo se ajustará a los créditos establecidos en las leyes de Presupuestos Generales del Estado. Para ello, el Consejo de Ministros, a propuesta conjunta de los Ministros de Defensa y del Interior, fijará, con vigencia para períodos de cuatro años cada uno, la plantilla reglamentaria para los distintos empleos y escalas, excepto los correspondientes al primer empleo de cada escala, cuyos efectivos serán los que resulten de la provisión de plazas, a la que se refiere el apartado 2 del artículo 26.

II.- El procedimiento de elaboración de la disposición de carácter general se ha ajustado en su tramitación a las previsiones del artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, en su nueva redacción tras las modificaciones registradas por la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.

Constan en el expediente las sucesivas versiones del proyecto, así como la memoria del análisis de impacto normativo en los términos legalmente requeridos por el artículo 26.3 de la mencionada Ley del Gobierno, en relación con el Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre, por la que se regula la Memoria del Análisis de Impacto Normativo, en la que se analizan la justificación de la propuesta, su contenido y análisis jurídico (completado con su adecuación al orden de competencias y los trámites seguidos en el procedimiento de elaboración), así como la evaluación de los impactos normativos en los diversos órdenes.

Consta, igualmente, que, a lo largo del procedimiento de elaboración de la norma, se han recabado los informes, dictámenes y aprobaciones previas que resultan preceptivos. En particular, el proyecto ha sido informado por las Secretarías Generales Técnicas de los Ministerios coproponentes (en este caso, el Ministerio del Interior y también el Ministerio de Defensa), de conformidad con lo prevenido en el artículo 26.5, párrafo cuarto, de la citada Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. Se ha recabado también el informe del Ministerio de Política Territorial y Función Pública, a los efectos prevenidos en el artículo 26.5, párrafo sexto, de la citada Ley del Gobierno. Y se ha recabado, a su vez, y otorgado, la aprobación previa de la Ministra de Política Territorial y Función Pública (firmada por delegación por la Secretaria de Estado de Política Territorial y Función Pública), de conformidad con el artículo 26.5 de la misma ley.

Consta, a su vez, el preceptivo informe emitido por el Consejo de la Guardia Civil, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2, apartados 1.a) y 2, del Reglamento de organización y funcionamiento interno del Consejo de la Guardia Civil, aprobado mediante el Real Decreto 751/2010, de 4 de junio. Además de conocer el sentido final del informe (en este caso, favorable, como queda dicho más arriba), debe valorarse positivamente el envío de las correspondientes actas (del Pleno del Consejo) para así tener acceso a las alegaciones y posturas manifestadas por los distintos integrantes del Consejo de la Guardia Civil, lo que permite tener un más exacto conocimiento de los pormenores de la nueva regulación y sus diferentes particularidades en la aplicación por aquellos que integran la Guardia Civil en sus diferentes estamentos.

Como señalara el Consejo de Estado en su dictamen número 525/2013, de 23 de mayo, sobre el entonces proyecto del futuro Real Decreto 388/2013, y en relación con la intervención del Consejo de la Guardia Civil, entiende que constituye un "cauce de participación que pretende mejorar las condiciones profesionales de los Guardias Civiles y el funcionamiento de la propia Institución". En atención a este objetivo, entre las funciones de este Consejo se encuentra la de: "Informar, con carácter previo, las disposiciones legales o reglamentarias que se dicten sobre las citadas materias" (artículo 54, apartados 1.a) y 2 de la Ley Orgánica 11/2007, de 22 de octubre, reguladora de los derechos y deberes de los miembros de la Guardia Civil) que son las relativas al establecimiento o modificación del estatuto profesional y del régimen disciplinario de la Guardia Civil, la determinación de las condiciones de trabajo y otros asuntos que afecten a otros aspectos sociales, profesionales y económicos de los guardias civiles.

III.- El rango de la norma proyectada se considera adecuado, pues constituye su objeto, como se ha dicho, la modificación de la regulación contenida en el Real Decreto 872/2017, de 29 de septiembre, por el que se fija la plantilla de la Guardia Civil para el período 2017-2021, que se dictó haciendo uso de la habilitación legal que para el ejercicio de la potestad reglamentaria prevé el artículo 25 de la Ley 29/2014, de 28 de noviembre, de Régimen del Personal de la Guardia Civil, por lo que ninguna objeción cabe formular.

IV.- Respecto al fondo del proyecto objeto de consulta, se pretende dictar un Real Decreto por el que se modifica el reiteradamente citado Real Decreto 872/2017, de 29 de septiembre, dictado en desarrollo de la Ley 29/2014, de 28 de noviembre, de Régimen del Personal de la Guardia Civil.

El Consejo de Estado ha tenido ya ocasión de pronunciarse en diversas ocasiones sobre las anteriores ordenaciones de la plantilla de la Guardia Civil, así como sobre sus respectivas modificaciones. En el presente caso, la norma proyectada tiene por finalidad modificar la plantilla para el período 2017-2021, en orden a verificar su adaptación al cambio introducido en la estructura de la dirección operativa de la Guardia Civil por virtud del Real Decreto 734/2020, de 4 de agosto, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio del Interior, cuyo artículo 4 crea el Mando de Fronteras y Policía Marítima, con nivel orgánico de subdirección general, a cargo de un Teniente General de la Guardia Civil en situación de servicio activo, y del que dependen la Jefatura Fiscal y de Fronteras, a cargo de un Oficial General de la Guardia Civil en situación de servicio activo, a la que corresponde organizar y gestionar el resguardo fiscal del Estado, así como la custodia, control y vigilancia de las costas, fronteras (excepto aquellas que se rigen por un tratado internacional específico), puertos, aeropuertos y los espacios marítimos en los que España ejerce soberanía y, en este ámbito, el control de la inmigración irregular, y la Jefatura de Costas y Policía Marítima, a cargo de un Oficial General de la Guardia Civil en situación de servicio activo, encargado, a nivel nacional y en el ámbito de competencias de la Guardia Civil, de la dirección y coordinación de las actividades operativas de la Guardia Europea de Fronteras y Costas que lidere la Guardia Civil y del Centro Nacional de Coordinación (NCC) de España en EUROSUR.

Dado que el titular del nuevo Mando de Fronteras y Policía Marítima debe ostentar el empleo de Teniente General de la Guardia Civil en servicio activo, se hace necesario modificar la plantilla aprobada para el período 2017-2021, en lo que hace a los empleos de la escala de oficiales, ampliando de cuatro a cinco los empleos de teniente general, para lo cual se modifica en esos términos la tabla que establece las dotaciones de plantilla para los distintos empleos y escalas de la Guardia Civil, que figura insertada en el artículo 1 del Real Decreto 872/2017, de 29 de septiembre.

V.- A la vista de lo anteriormente expuesto, el Consejo de Estado aprecia que el proyecto remitido en consulta responde adecuadamente a la finalidad de la norma, operando una modificación de la plantilla reglamentaria de la Guardia Civil en términos que se ciñen estrictamente al cambio introducido en la estructura orgánica del mando operativo de la Guardia Civil.

Respecto a la cobertura de la modificación de la plantilla con las disponibilidades presupuestarias actuales, se han sucedido una serie de intervenciones durante la tramitación del expediente instruido para la elaboración de la norma (en particular, los informes del Ministerio de Hacienda y de la Oficina Presupuestaria del Ministerio del Interior), en las que se pone de manifiesto que quedan atendidas las obligadas limitaciones del gasto público, pues, según se hace constar en la memoria, y corroboran los citados órganos preinformantes, el incremento del gasto que lleva aparejado el aumento de un empleo de teniente general en la escala de oficiales, se ve debidamente compensado con otras partidas de gasto en materia de personal.

Sentado lo anterior, nada tiene que oponer el Consejo de Estado al proyecto que se somete a consulta, que además se compadece con la regulación normativa sectorial sobre la que se actúa.

En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que puede elevarse al Consejo de Ministros, para su aprobación, el proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Real Decreto 872/2017, de 29 de septiembre, por el que se fija la plantilla de la Guardia Civil para el período 2017-2021, sometido a consulta".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 19 de noviembre de 2020

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMO. SR. MINISTRO DEL INTERIOR.