Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 23 de abril de 2020, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de la Orden de V. E. de fecha 29 de enero de 2020, con registro de entrada al día siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto sobre compensación al transporte marítimo y aéreo de mercancías incluidas en el anexo I del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, con origen o destino en las Islas Canarias.

De antecedentes resulta:

PRIMERO.- Contenido del proyecto

El proyecto de real decreto sometido a consulta consta de un preámbulo, trece artículos distribuidos en tres capítulos, dos disposiciones transitorias, una disposición derogatoria, cuatro disposiciones finales y un anexo.

El preámbulo comienza señalando que, en aplicación del mandato de atender al hecho insular, contenido en el artículo 138.1 de la Constitución española, se viene regulando desde 1982 un régimen de compensación al transporte marítimo y aéreo de mercancías con origen o destino en las Islas Canarias, con la finalidad de compensar los sobrecostes que implica la lejanía del archipiélago canario del territorio peninsular y de la Unión Europea. Dicho régimen se encuentra previsto en la Ley 19/1994, de 6 de julio, de modificación del Régimen Económico y Fiscal de Canarias, y ha sido autorizado en distintas ocasiones por la Comisión Europea al tener la consideración de ayuda de Estado (Decisión C (2009) 651 y Decisión C (2014) 3719 final).

A continuación, el preámbulo desarrolla las finalidades que persigue la norma proyectada. Así, dispone que pretende adecuar la normativa vigente, esto es, el Real Decreto 170/2009, de 13 de febrero, a los cambios normativos habidos y, en particular, a las previsiones sobre administración electrónica recogidas en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y a las Leyes 3/2017, de 27 de junio, y 6/2018, de 3 de julio, de Presupuestos Generales del Estado para los años 2017 y 2018, respectivamente. Estas últimas leyes han aumentado el porcentaje de compensación con sujeción a determinadas condiciones y han incorporado con carácter indefinido el plátano canario al régimen de compensaciones. Junto con lo anterior, el proyecto también pretende aclarar algunos conceptos y contenidos de la norma anterior, como los productos incluidos en el régimen de compensación, las operaciones que no se consideran transformación, los costes compensables o subvencionables, la prohibición de acumulación con otras ayudas al transporte y las condiciones para ser beneficiario de las ayudas. Finalmente, la norma proyectada también tiene como objetivo mejorar los trámites y reducir las cargas administrativas.

El preámbulo termina indicando que el proyecto cumple con los principios de buena regulación.

La parte dispositiva del proyecto consta de trece artículos divididos en tres capítulos:

El capítulo I ("Sistema de compensaciones") comprende los artículos 1 a 7, que regulan, en primer lugar, el objeto del sistema de compensaciones (artículo 1) y los productos cuyo transporte es compensable (artículo 2). Este precepto incorpora, respecto de la normativa anterior, todos los productos agrícolas incluidos en el anexo I del TFUE, siempre que sean originarios o transformados en las Islas Canarias, y dispone que también será compensable el transporte desde el resto de España a las Islas Canarias de productos de alimentación para el ganado. Posteriormente, el capítulo I se refiere a la compensación al transporte, tanto marítimo como aéreo, de productos originarios de las Islas Canarias o transformados en estas (artículo 3) y a la compensación al transporte marítimo de productos de alimentación para el ganado (artículo 4), estableciendo cuándo surge el derecho a dicha compensación y sus límites. El capítulo I también establece reglas relativas al origen y transformación de las mercancías cuyo transporte se compensa (artículo 5), determinando los supuestos en los que se considera que una mercancía es originaria o ha sido transformada en la Unión Europea o en las Islas Canarias, y reglas relativas a los costes compensables, su cálculo y sus límites (artículo 6) y a las limitaciones derivadas de la disponibilidad presupuestaria (artículo 7).

El capítulo II ("Condiciones subjetivas de las compensaciones") comprende los artículos 8 a 10. En él se establecen los requisitos generales para ser beneficiario de las compensaciones, las obligaciones que deben cumplir y la documentación acreditativa que deben presentar para ser reconocidos como tales, haciendo hincapié en que, para ser beneficiario, es necesario desarrollar la actividad económica en Canarias y haber soportado los costes del transporte marítimo o aéreo, que no podrán repercutirse a terceros (artículo 8). También se regulan los sistemas de identificación, firma y representación de los interesados en el procedimiento (artículo 9) y la documentación justificativa que se debe presentar de los transportes realizados y del pago (artículo 10).

El capítulo III ("Procedimiento") comprende los artículos 11 a 13. Está dedicado al expediente para el reconocimiento de las compensaciones, del que se regula la presentación de solicitudes (artículo 11), la instrucción (artículo 12) y la resolución y notificación (artículo 13). El texto del proyecto se cierra con dos disposiciones transitorias, una disposición derogatoria, cuatro disposiciones finales y un anexo.

La disposición transitoria primera señala que será de aplicación el porcentaje del 100% previsto en los artículos 3 y 4 del real decreto a los transportes realizados desde el 1 de enero de 2016 respecto de los costes compensables previstos en el Real Decreto 170/2009, de 13 de febrero. Añade que la Delegación del Gobierno en Canarias podrá dictar las instrucciones necesarias relativas a la concesión de dichas compensaciones adicionales.

La disposición transitoria segunda se refiere a las normas que serán de aplicación a las solicitudes de compensación presentadas y en tramitación a partir de la entrada en vigor del real decreto.

La disposición derogatoria única dispone que queda derogado el Real Decreto 170/2009, de 13 de febrero, sobre compensación al transporte marítimo y aéreo de mercancías incluidas en el anexo I del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea, con origen o destino en las Islas Canarias, y cuantas disposiciones de igual o inferior rango se opongan a lo dispuesto en el real decreto.

Las disposición final primera faculta a los Ministros de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, de Hacienda, y de Política Territorial y Función Pública para dictar, en el ámbito de sus competencias, las disposiciones necesarias para el desarrollo y aplicación del real decreto, con especial atención a la utilización de medios electrónicos que agilicen y abaraten los trámites para las empresas y para la Administración pública. Asimismo, se faculta a los Ministros de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana y de Hacienda, a propuesta del Ministro de Agricultura, Pesca y Alimentación, para dictar las disposiciones que permitan modificar el listado de productos comprendidos en el anexo del real decreto.

La disposición final segunda se refiere a la incorporación del plátano al régimen de ayudas. Las disposiciones finales tercera y cuarta señalan, respectivamente, que el real decreto se dicta al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.20.ª de la Constitución, que atribuye al Estado competencia exclusiva sobre tránsito y transporte aéreo y marina mercante, y que la norma entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

El anexo realiza una descripción de productos comprendidos en el ámbito de aplicación del real decreto.

SEGUNDO.- El expediente

Se adjunta al proyecto de disposición el expediente instruido para su elaboración, en el que constan:

a) Texto inicial del proyecto de real decreto y sus sucesivas versiones, con sus correspondientes memorias del análisis de impacto normativo, que incorporan un resumen ejecutivo.

En su versión final, la memoria del análisis de impacto normativo examina la oportunidad del proyecto, desarrollando las explicaciones recogidas en la parte expositiva, en particular los nuevos costes compensables que se introducen en el real decreto proyectado, que busca equipararlos con los previstos en el Real Decreto 147/2019, de 15 de marzo, sobre compensación al transporte marítimo y aéreo de mercancías no incluidas en el anexo I del TFUE, con origen o destino en las Islas Canarias. También examina la condición de la compensación como ayuda de Estado y su autorización por la Comisión Europea.

La memoria analiza la base normativa del proyecto, su contenido y la tramitación seguida para su elaboración. Se indica que la norma tiene una vigencia indefinida y se justifica su entrada en vigor el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado, habida cuenta de la vigencia de todas las normas que dan lugar a su aprobación, de tal manera que carece de sentido mantener una aplicación descoordinada a nivel reglamentario que solo ocasiona efectos negativos a los destinatarios.

En el apartado de análisis de impactos, la memoria comienza examinando el impacto económico y presupuestario de la norma:

- En primer lugar, se considera que la norma tendrá un impacto positivo sobre la competencia al compensar en parte las desventajas a las que se enfrenta el sector agroalimentario canario derivadas de la condición de Canarias como RUP y su fragmentación territorial o doble insularidad. Se analiza la importancia del sector agroalimentario canario y la concentración de las ayudas.

- En segundo lugar, en relación con el impacto que tendrán las novedades introducidas en el proyecto:

o Por lo que respecta a la ampliación de la compensación del transporte aéreo a todos los productos agrícolas subvencionables, con la excepción de la alimentación de ganado, se estima que esto supondrá un incremento de las ayudas de unos 400.000 euros.

o En cuanto a la actualización de la lista de productos para alimentación del ganado, se estima que supondrá una cantidad subvencionable no superior a 800.000 euros.

o En lo relativo a las novedades en materia de costes subvencionables, se justifica que el incremento del porcentaje de compensación a los costes de retorno de los elementos de transporte en vacío será de entre 75.000 y 100.000 euros. Respecto de otros costes, bien se justifica que no es posible realizar un análisis de su impacto económico, bien se dice que las nuevas medidas no implicarán aumentos de las ayudas.

- En tercer lugar, se analizan los efectos económicos y presupuestarios totales de las disposiciones contenidas en el proyecto de real decreto. Se estima que el incremento del porcentaje de compensación del 70% al 100% no implicará nuevas necesidades presupuestarias. Se calcula que dicho incremento hubiera originado en años anteriores unas necesidades presupuestarias de unos 20 millones de euros, por lo que, siendo la consignación presupuestaria aprobada en 2018 de 23.500.000 euros, quedaría cubierto el incremento, que se calcula en 1.300.000 euros aproximadamente.

- Por último, se analiza la incorporación del plátano al régimen de ayudas.

La memoria lleva a cabo, asimismo, una identificación de las cargas administrativas que se prevén en el proyecto y realiza una medición de estas. Concluye considerando que las novedades del proyecto implicarán una disminución de cargas administrativas por importe de 141.881,54 euros, ya que las cargas asociadas a la incorporación del plátano, por importe de 68.855,46 euros, no se tienen en cuenta puesto que la incorporación de la ayuda al plátano ya se concede desde el año 2018.

En el apartado de análisis de impactos se señala, asimismo, que la memoria no tiene impacto en materia de género, familia, personas con discapacidad y protección de la infancia y adolescencia.

Por último, en cuanto a la evaluación ex post, se indica que no se ha considerado necesario añadir evaluación adicional alguna a las ya previstas en el ordenamiento jurídico, que ya permiten conocer el funcionamiento de este sistema de ayudas e ir proponiendo las mejoras que en cada caso correspondan.

b) Documentación relativa a los trámites de consulta pública previa y audiencia pública, que fueron practicados en los meses de febrero y abril de 2018, respectivamente.

La Asociación Industrial de Canarias (ASINCA) fue la única que formuló observaciones. Dichas observaciones se referían al cálculo de los costes tipo y a la posibilidad de presentar una declaración complementaria para poder compensar los nuevos costes que reconoce el real decreto proyectado para los transportes realizados en 2017. Se ha aceptado la primera de las observaciones y rechazado la segunda por las razones que explica la memoria del análisis de impacto normativo.

c) Con fecha 26 de febrero de 2019, se solicitó informe a la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa, sin que conste que se haya recibido.

d) Informe de la Dirección General de Transporte Terrestre del entonces Ministerio de Fomento de 21 de junio de 2019, en el que no formulaba observaciones.

e) Informe favorable de la Delegación del Gobierno en Canarias de 27 de junio de 2019.

f) Informe de la Dirección General de Aviación Civil del entonces Ministerio de Fomento de 2 de julio de 2019, sin observaciones.

g) Informe de Puertos del Estado de 4 de julio de 2019, sin observaciones.

h) Informe de la Subdirección General de Relaciones Internacionales del entonces Ministerio de Fomento de 9 de julio de 2019, sin observaciones.

i) Comunicación de la Intervención Delegada del entonces Ministerio de Fomento de 10 de julio de 2019, en la que señalaba que su informe no era preceptivo en el proyecto de real decreto consultado.

j) Informe de la Abogacía del Estado del Ministerio de Fomento de 12 de julio de 2019, en el que formulaba una serie de observaciones relativas a los requisitos para que el Gobierno en funciones pudiera aprobar el proyecto de real decreto. k) Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda de 15 de julio de 2019. Todas sus observaciones han sido aceptadas, excepto las relativas a concretar, en el artículo 5 del real decreto proyectado, el artículo del Reglamento Delegado (UE) 2015/2446 de la Comisión, de 28 de julio de 2015, conforme al cual se deben interpretar las operaciones que no implican transformación, con la finalidad de permitir la aplicación de todo el Reglamento Delegado, y la Administración pública a la que se puede solicitar informe acerca de las operaciones que se consideren transformación, ya que en la práctica son varias las Administraciones a las que se consulta (Consejería de Industria o de Agricultura del Gobierno de Canarias, Administración aduanera, Ministerios de Industria y Agricultura, etc.).

También se ha tenido en cuenta en la memoria la advertencia de carácter presupuestario respecto a la compensación al transporte del plátano canario que realiza el Ministerio de Hacienda.

l) Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Política Territorial y Función Pública de 16 de julio de 2019, todas cuyas observaciones han sido aceptadas y recogidas en el proyecto de real decreto.

m) Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación de 18 de julio de 2019, en el que consideraba que debía suprimirse la necesidad de autorización del solicitante para que la Delegación del Gobierno en Canarias llevase a cabo las operaciones de comprobación previstas en el artículo 8.3.b) y d) por ser innecesaria a la vista de lo dispuesto en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y en la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales, lo que ha sido aceptado.

n) Informe de la Secretaría General Técnica del entonces Ministerio de Economía y Empresa de 18 de julio de 2019.

En él recordaba las reservas de la Dirección General de Política Económica respecto del aumento de la compensación al 100% del coste del transporte, ya que esta medida podría generar un incremento generalizado del coste de los transportes con el consecuente impacto presupuestario, al ser la actividad de transporte aéreo y marítimo oligopolística y desaparecer los incentivos para que los clientes presionen los costes a la baja. Pese a estas reservas, valoraba positivamente la previsión sobre que la metodología de aprobación de los costes tipo se llevará a cabo mediante una orden del Ministerio de Fomento, previo informe del Ministerio de Economía y Empresa.

También mostraba reservas respecto de la compensación del 100% de los costes del transporte aéreo para todos los productos, excepto los de alimentación de ganado que no sean de origen canario, y de los retornos en vacío, ya que consideraba que desincentivaba la búsqueda de las opciones más eficientes. Proponía que se modificase en el real decreto proyectado y en el Real Decreto 147/2019, de 15 de marzo, sobre compensación de mercancías industriales. La memoria del análisis de impacto normativo justificaba la opción adoptada por el proyecto normativo y consideraba que el impacto presupuestario no sería muy elevado como consecuencia de esas medidas.

También se hacía una observación a la fórmula para el cálculo de la compensación en caso de transportes con destino al resto de Estados miembros de la Unión Europea, considerando que debía ser igual para los transportes con destino en la península. No se ha aceptado esta observación, justificándolo en que la normativa anterior ya la preveía, que también lo hace la decisión de la Comisión Europea que aprueba la nueva ayuda de Estado y en que, con el aumento del porcentaje de compensación al 100%, la aplicación de las dos fórmulas de cálculo otorgaría el mismo resultado.

Finalmente, se hacían una serie de observaciones a la memoria del análisis de impacto normativo, entre las cuales cabe destacar la relativa a la conveniencia de que se realice una evaluación ex post de la norma. También se mostraban dudas acerca de la conveniencia de permitir la presentación presencial de solicitudes por personas físicas, a la vista de los datos utilizados por la memoria.

ñ) Informe de la Dirección General de Programación Económica y Presupuestos del entonces Ministerio de Fomento de 26 de julio de 2019, sin observaciones.

o) Informe de la Secretaría General Técnica del entonces Ministerio de Fomento de 2 de diciembre de 2019, en el que no formulaba observaciones.

p) Conformidad al texto del proyecto del Ministerio de Política Territorial y Función Pública, de 16 diciembre 2019, y del Ministerio de Hacienda, de 21 de enero de 2020.

q) Decisión de la Comisión Europea C (2018) 6554 final, de 11 de octubre de 2018, por la que se autorizaba la ayuda. La duración prevista es desde la fecha de aprobación de la Decisión por la Comisión hasta el 31 de diciembre de 2020.

Y, en tal estado de tramitación, el expediente fue remitido al Consejo de Estado para dictamen.

I.- Objeto y competencia

Se somete a consulta el proyecto de real decreto sobre compensación al transporte marítimo y aéreo de mercancías incluidas en el anexo I del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, con origen o destino en las Islas Canarias.

El dictamen se emite con carácter preceptivo, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 22, apartados 2 y 3, de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, en cuya virtud su Comisión Permanente deberá ser consultada en los casos de "disposiciones reglamentarias que se dicten en ejecución, cumplimiento o desarrollo (...) del derecho comunitario europeo" y de "reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes, así como sus modificaciones".

II. Reparto competencial, habilitación y rango

El proyecto de real decreto sometido a consulta respeta el reparto competencial y se dicta al amparo del artículo 149.1.20.ª de la Constitución española, que atribuye al Estado competencia exclusiva en materia de marina mercante y de tránsito y transporte aéreo.

Además, el proyecto de real decreto desarrolla la previsión contenida en el artículo 7 de la Ley 19/1994, de 6 de julio, de modificación del Régimen Económico y Fiscal de Canarias, que dispone en su apartado primero que, "como medida complementaria a la aplicación de las disposiciones del Derecho comunitario en las Islas Canarias relativas a la lejanía y a la insularidad, se establecerá una consignación anual en los Presupuestos Generales del Estado, referida al año natural, para financiar un sistema de compensaciones que permita compensar el 100 por 100 del coste efectivo del transporte marítimo y aéreo de mercancías interinsular y entre las Islas Canarias y la península o entre las Islas Canarias y otros países de la Unión Europea". A continuación, el apartado segundo del artículo 7 de la Ley 19/1994 señala que, "reglamentariamente se determinará el sistema de concesión de las compensaciones en sus diversas modalidades, el método de cálculo de los costes de transporte a compensar, así como los beneficiarios". Esta cuestión se regulaba hasta ahora en el Real Decreto 170/2009, de 13 de febrero, sobre compensación al transporte marítimo y aéreo de mercancías incluidas en el anexo I del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea, con origen o destino en las Islas Canarias, y en el Real Decreto 362/2009, de 20 de marzo, sobre compensación al transporte marítimo y aéreo de mercancías no incluidas en el anexo I del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea, con origen o destino en las Islas Canarias. Esta última norma ha sido recientemente sustituida por el Real Decreto 147/2019, de 15 de marzo, y el real decreto proyectado pretende sustituir la primera de ellas -el Real Decreto 170/2009, de 13 de febrero-, adaptándola a los cambios legislativos habidos y estableciendo una regulación paralela a la dispuesta para las mercancías no incluidas en el anexo I del TFUE.

A la vista de lo anterior, debe concluirse que existe habilitación legal suficiente para dictar la norma proyectada, sin que quepa formular objeción alguna en cuanto al rango normativo con el que se presenta.

III. Procedimiento

Por lo que respecta al procedimiento seguido para la elaboración del texto sometido a consulta, se han cumplido las exigencias del artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. En efecto, consta en el expediente la versión definitiva del proyecto sometido a consulta y la correspondiente memoria del análisis de impacto normativo, así como los informes de los diversos órganos administrativos que han participado en su tramitación, en particular, el informe de la Delegación del Gobierno en las Islas Canarias. Se ha solicitado informe a la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa, aunque no consta que se haya emitido. También han informado el proyecto de real decreto las Secretarías Generales Técnicas del antiguo Ministerio de Fomento (ahora Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana), del Ministerio de Hacienda y del Ministerio de Política Territorial y Función Pública, como ministerios coproponentes. Se ha sustanciado una consulta pública con carácter previo a la elaboración del texto y se ha realizado un trámite de audiencia pública en el que han tenido la oportunidad de pronunciarse las entidades representativas de los sectores afectados o cuyos miembros pudieran verse afectados por la norma.

Asimismo, consta la Decisión de la Comisión Europea por la que se autorizan las ayudas. Debe tenerse en cuenta, no obstante, que la autorización se ha otorgado exclusivamente hasta el 31 de diciembre de 2020, por lo que inmediatamente después de aprobar el real decreto proyectado habrá de solicitarse una prórroga de dicha autorización.

Por último, debe hacerse notar que, según lo dispuesto en el artículo 11.3.a) de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia, los proyectos de ayudas públicas incluidos en el ámbito de los artículos 107 y 108 del TFUE (antes artículos 87 y 88 del Tratado CE), como es el caso del que nos ocupa, deberán ser comunicados a la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (en adelante, CNMC) por el órgano responsable de la notificación a la Comisión Europea, en el momento en que se lleve a cabo dicha notificación. En el expediente no consta que se haya comunicado el proyecto de real decreto a la CNMC. De no haberse hecho, y dado que tampoco consta que se haya recabado su parecer a lo largo de la tramitación, sería conveniente proceder a realizar dicha comunicación, aunque sea de forma tardía, de manera que la CNMC pueda elaborar correctamente los informes y propuestas previstos en el propio artículo 11.1 y 2 de la Ley 15/2007, de 3 de julio.

IV. Observaciones en relación con la memoria del análisis de impacto normativo

El Consejo de Estado valora positivamente el esfuerzo realizado en la memoria del análisis de impacto normativo para cuantificar los impactos que pueden derivarse de la disposición proyectada, cuyo cálculo queda bajo la garantía técnica de los órganos que los han elaborado.

Sin embargo, se considera pertinente llamar la atención sobre una serie de deficiencias detectadas.

La memoria no indica si el real decreto proyectado figuraba en el Plan Anual Normativo, siendo necesario, en caso contrario, justificar este hecho, tal y como dispone el artículo 2.1.a).4.ª del Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre, por el que se regula la Memoria del Análisis de Impacto Normativo.

Asimismo, la memoria señala que no se considera necesario prever mecanismos de evaluación ex post de la norma más allá de los actualmente recogidos en nuestro ordenamiento jurídico. El Ministerio de Economía y Empresa (ahora Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital) ha formulado una observación a este respecto, ya que estima que, dados los impactos distorsionantes que se espera que tenga el incremento del porcentaje de compensación y la incorporación al régimen de ayudas del plátano canario, es necesario realizar una evaluación ex post de la normativa en el sentido del artículo 3 del Real Decreto 286/2017, de 24 de marzo, por el que se regulan el Plan Anual Normativo y el Informe Anual de Evaluación Normativa de la Administración General del Estado y se crea la Junta de Planificación y Evaluación Normativa. Este Alto Cuerpo Consultivo considera que, a la vista de las objeciones presentadas por el Ministerio de Economía y Empresa al proyecto de real decreto consultado y las dudas manifestadas respecto de las externalidades negativas que el nuevo régimen podría suponer, debería reconsiderarse la conveniencia de arbitrar mecanismos específicos de evaluación ex post del sistema de compensaciones a efectos de conocer su funcionamiento y su impacto económico y presupuestario y poder realizar, en su caso, las mejoras que sean necesarias. Esto resulta especialmente relevante dado que el propio preámbulo de la norma proyectada incluye una referencia expresa (párrafo segundo del apartado IV) al propósito de llevar a cabo la evaluación periódica del ordenamiento jurídico en el ámbito de que se trata y porque se ha establecido en otras normas similares, como el Real Decreto 1034/1999, de 18 de junio, sobre compensación al transporte marítimo y aéreo de mercancías, con origen o destino en las Illes Balears, que prevé que la Comisión mixta integrada por representantes de la Administración General del Estado y de las Illes Balears realice un seguimiento y evaluación de la aplicación del sistema de compensaciones.

V. Observaciones de fondo

El examen del proyecto de real decreto sometido a consulta ha de partir del artículo 138.1 de la Constitución, que dispone que corresponde al Estado garantizar la realización efectiva del principio de solidaridad, velando por el establecimiento de un equilibrio económico, adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español con especial atención a las circunstancias del hecho insular. Este precepto se ha desarrollado, entre otros, por la Ley 19/1994, de 6 de julio, de modificación del Régimen Económico y Fiscal de Canarias, a la que antes se hizo referencia, así como por la normativa sobre el sistema de compensaciones al transporte marítimo y aéreo de mercancías entre las Islas Canarias y entre las Islas Canarias y la península o el resto de países de la Unión Europea. Actualmente, esta normativa diferencia entre el régimen de compensaciones para las mercancías incluidas y no incluidas en el anexo I del TFUE. Las mercancías incluidas en el anexo I del TFUE son básicamente mercancías agrícolas y es a estas a las que afecta el proyecto de real decreto consultado. Las mercancías no incluidas en el anexo I del TFUE son mercancías industriales cuyo régimen de compensación se regula en el Real Decreto 147/2019, de 15 de marzo, sobre el cual se pronunció este Consejo de Estado en el dictamen número 910/2018, de 10 de enero de 2019.

El proyecto de real decreto sometido a consulta busca adaptar la normativa anterior, esto es, el Real Decreto 170/2009, de 13 de febrero, a los cambios legislativos habidos, así como aclarar algunos conceptos y, en general, introducir ciertas mejoras en el sistema de compensaciones. Para ello establece una regulación paralela a la dispuesta en el Real Decreto 147/2019, de 15 de marzo, respecto de las mercancías industriales, en todo lo relativo a los costes compensables, los requisitos para ser beneficiario de las ayudas y el procedimiento para su concesión. Debe hacerse notar que las observaciones formuladas en el dictamen número 910/2018, respecto del Real Decreto 147/2019, de 15 de marzo, han sido tenidas en cuenta a la hora de elaborar el presente proyecto.

Así pues, el Consejo de Estado emite un juicio global favorable acerca del proyecto consultado, sin perjuicio de que estime conveniente realizar una serie de consideraciones al respecto:

1. El artículo 4 del proyecto de real decreto regula la compensación al transporte de productos de alimentación para el ganado, señalando que tal compensación solo se otorgará cuando no haya producción interna o en la medida en que la capacidad de esta fuera insuficiente para el abastecimiento del mercado regional. En su párrafo segundo, añade: "La Delegación del Gobierno en Canarias podrá solicitar informe a las Consejerías competentes del Gobierno de Canarias respecto a la producción interna de los productos en los términos del párrafo anterior". En la medida en que el primer párrafo del artículo 4 no establece los términos en los que se puede solicitar dicha información, sino únicamente los casos en los que procede la compensación al transporte de productos de alimentación para el ganado, se sugiere modificar la redacción del segundo párrafo para que resulte más clara.

2. El artículo 5, apartados 2 y 3, del real decreto proyectado se separa ligeramente de lo dispuesto en el Real Decreto 147/2019, de 15 de marzo, ya que utiliza la expresión "precio franco fábrica del producto" en lugar de "valor en aduanas del producto" a efectos de determinar cuándo se considera que una mercancía ha sido transformada en la Unión Europea o en las Islas Canarias. Este cambio responde a una observación formulada por el Ministerio de Hacienda, que sugería sustituir la expresión "valor en aduanas" por "precio de venta" o "coste del producto".

El Consejo de Estado no se opone al uso de la expresión propuesta, pero considera necesario llamar la atención sobre el hecho de que las expresiones "valor en aduanas" y "precio franco fábrica" no significan exactamente lo mismo, por lo que se está introduciendo una diferencia de tratamiento para las mercancías industriales y agrícolas a efectos de determinar cuándo ha existido una transformación de las mismas. De mantenerse la redacción dada, se sugiere explicar lo que implica este cambio en la memoria del análisis de impacto normativo.

Asimismo, se hace notar que, en la página 23 de la memoria, al referirse a la utilización del "precio franco fábrica", se alude al "anexo 22-01 del Reglamento (UE) n.º 952/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de octubre de 2013, por el que se establece el Código Aduanero de la Unión". Dicho anexo no corresponde a la norma citada, sino al Reglamento Delegado (UE) 2015/2446 de la Comisión, de 28 de julio de 2015, por el que se completa el Reglamento (UE) n.º 952/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo con normas de desarrollo relativas a determinadas disposiciones del Código Aduanero de la Unión. En consecuencia, debería corregirse este error.

3. El artículo 6 del real decreto en proyecto regula con mayor detalle que en la normativa anterior, y de forma idéntica al Real Decreto 147/2019, de 15 de marzo, los costes compensables, su cálculo y sus límites.

Sin embargo, en su apartado 6 dice: "La compensación al transporte de mercancías gestionada por la Delegación del Gobierno en Canarias podrá acumularse con la compensación al transporte de mercancías que, en su caso, cogestione el Gobierno de Canarias, al cubrir ambas compensaciones los mismos costes subvencionables identificables de transporte. Ahora bien, el importe de ambas compensaciones no podrá superar el menor de los dos valores siguientes: bien el total de los costes del transporte acreditado por el solicitante, o bien el valor resultante de aplicar el correspondiente coste tipo anual a la unidad de transporte acreditada por el solicitante". No se alcanza a comprender lo que quiere decir el primer inciso de este precepto. Si lo que pretende indicarse es que tanto la Delegación del Gobierno en Canarias como el Gobierno de Canarias pueden gestionar la compensación al transporte de mercancías y otorgar ayudas en esta materia, se considera más clara y se sugiere utilizar la redacción establecida en el artículo 7.6 del Real Decreto 147/2019, de 15 de marzo, que señala: "La compensación al transporte de mercancías puede ser cogestionada por la Delegación del Gobierno en la Comunidad Autónoma de Canarias y el Gobierno de Canarias. En este caso el importe total de las compensaciones concedidas por ambas Administraciones Públicas no podrá superar el menor de los dos valores siguientes: bien el total de los costes del transporte acreditado por el solicitante, o bien el valor resultante de aplicar el correspondiente coste tipo anual a la unidad de transporte acreditada por el solicitante".

4. El artículo 8 regula los requisitos para ser beneficiario de las compensaciones y la documentación acreditativa que deben presentar.

En el apartado 2 de dicho precepto se indica que "tampoco podrán ser beneficiarios de las compensaciones las empresas en crisis en los términos del punto 35.15 de las Directrices de la UE aplicables a las ayudas estatales en los sectores agrícola y forestal y en las zonas rurales de 2014 a 2020, o normativa que la sustituya". Este inciso se ha incluido a resultas de lo dispuesto en el apartado 2.6 de la Decisión de la Comisión Europea autorizando el régimen de ayudas. El Consejo de Estado sugiere que dicha previsión se sitúe en un apartado diferente del artículo 8 del real decreto proyectado, ya que no guarda relación con el resto del contenido del apartado 2. Además, sería conveniente incluir también expresamente lo señalado en la Decisión de la Comisión Europea respecto de que no podrán concederse ayudas a favor de empresas que hayan sido objeto de una orden de recuperación emitida a raíz de una decisión de la Comisión por la que se declara una ayuda ilegal e incompatible con el mercado interior, mientras el reembolso no se haya efectuado o el importe a reembolsar se haya depositado en una cuenta bancaria bloqueada, junto con los intereses debidos en ambos casos.

5. Finalmente, procede realizar una serie de observaciones de carácter formal al texto del proyecto:

- Al final del apartado 2 de la disposición final primera falta un "de" entre "anexo" y "este real decreto".

- Se sugiere unificar la forma de referirse a Canarias o las Islas Canarias en el texto y a la Delegación del Gobierno en Canarias o en la Comunidad Autónoma de Canarias.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones contenidas en el cuerpo de este dictamen, puede V. E. elevar al Consejo de Ministros, para su aprobación, el proyecto de Real Decreto sobre compensación al transporte marítimo y aéreo de mercancías incluidas en el anexo I del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, con origen o destino en las Islas Canarias".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 23 de abril de 2020

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMO. SR. MINISTRO DE TRANSPORTES, MOVILIDAD Y AGENDA URBANA.