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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 15 de octubre de 2020, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de Orden de V. E. de 9 de septiembre de 2020, con registro de entrada el día 14 siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Real Decreto 410/2001, de 20 de abril, por el que se regula la pesca con artes fijos en el caladero nacional del Cantábrico y Noroeste.

ANTECEDENTES

De antecedentes resulta:

Primero. Proyecto

Se somete a consulta el proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Real Decreto 410/2001, de 20 de abril, por el que se regula la pesca con artes fijos en el caladero nacional del Cantábrico y Noroeste (en adelante, el Proyecto).

El texto remitido a este Consejo consta de un preámbulo, un artículo único, una disposición adicional única y una disposición final única.

El preámbulo explica la finalidad de la norma proyectada, que viene a introducir modificaciones puntuales y transitorias en el régimen jurídico aplicable a la pesca de rape con el arte de rasco en el caladero nacional del Cantábrico y Noroeste, en un intento de mejorar la situación de bajo aprovechamiento y rentabilidad que esta pesquería atraviesa en la actualidad, al amparo de lo dispuesto en el Reglamento (UE) 2019/1241 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de junio de 2019, sobre la conservación de los recursos pesqueros y la protección de los ecosistemas marinos con medidas técnicas, y por el que se modifican los Reglamentos (CE) n.º 2019/2006 y (CE) n.º 1224/2009 del Consejo y los Reglamentos (UE) n.º 1380/2013, (UE) 2016/1139, (UE) 2018/973, (UE) 2019/472 y (UE) 2019/1022 del Parlamento Europeo y del Consejo, y por el que se derogan los Reglamentos (CE) n.º 894/97, (CE) n.º 850/98, (CE) n.º 2549/2000, (CE) n.º 254/2002, (CE) n.º 812/2004 y (CE) n.º 2187/2005 del Consejo.

Además, afirma que durante su procedimiento de elaboración, se ha consultado a las comunidades autónomas y a las entidades representativas del sector y se ha recabado el informe del Instituto Español de Oceanografía y la aprobación previa de la Ministra de Política Territorial y Función Pública. E identifica el título competencial que habilita al Gobierno de la nación para aprobarla, a saber, el que el artículo 149.1.19.ª de la Constitución reserva al Estado en materia de pesca marítima.

El artículo único está integrado por tres apartados:

i. El apartado primero da nueva redacción al artículo 5 del Real Decreto 410/2001, de 20 de abril, que define el rasco como arte fijo de pesca y enuncia las características técnicas que deberá reunir para poder ser utilizado en el caladero nacional del Cantábrico y Noroeste.

ii. El apartado segundo modifica el tenor literal del artículo 12.2 del Real Decreto 410/2001, de 20 de abril, que fija el tiempo máximo de actividad que cada buque podrá desarrollar, como magnitud que sirve para medir el esfuerzo pesquero con artes fijos en dicho caladero.

iii. El apartado tercero, en fin, añade una nueva disposición transitoria tercera al Real Decreto 410/2001, de 20 de abril, con el objeto de advertir que las excepciones a las reglas generales del esfuerzo pesquero contempladas en el artículo 12 para los buques del censo de rasco, únicamente serán aplicables durante los años 2020, 2021 y 2022, sin perjuicio de su posible extensión en función de la evolución de la pesquería y de los resultados de las evaluaciones científicas realizadas.

La disposición adicional única ordena a la Secretaría General de Pesca llevar a cabo, en el plazo de seis meses, un análisis espaciotemporal de la actividad de los buques del censo de rasco del Cantábrico y Noroeste y de los buques con un cambio temporal de modalidad a este arte, con miras a "plantear una adecuada ordenación y convivencia de todas las modalidades en este caladero".

La disposición final única señala que la disposición proyectada entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

Segundo. Memoria del análisis de impacto normativo

El Proyecto se acompaña de una memoria del análisis de impacto normativo (en adelante, la Memoria) estructurada en siete apartados, precedidos de un resumen ejecutivo:

(i) En el apartado primero, se valora la oportunidad de la propuesta en términos similares a los expresados en su preámbulo, se exponen las principales alternativas regulatorias existentes y se justifica su adecuación a los principios de buena regulación consagrados en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, así como su no inclusión en el Plan Anual Normativo de la Administración General del Estado -que no ha sido aprobado ni en el año 2019 ni en el año 2020-.

(ii) En el apartado segundo, se describe el contenido de la disposición proyectada, que ha quedado expuesto en el antecedente primero de este dictamen.

(iii) En el apartado tercero, titulado "Análisis jurídico", se advierte que su rango normativo es el adecuado; que entronca con el Reglamento (UE) 1380/2013 del Parlamento Europeo y el Consejo, de 11 de diciembre de 2013, sobre la Política Pesquera Común, con el Reglamento (UE) 2019/1241 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de junio de 2019, sobre la conservación de los recursos pesqueros y la protección de los ecosistemas marinos con medidas técnicas, y con la Ley 3/2001, de 26 de marzo, de Pesca Marítima del Estado; que su vigencia será temporal y su entrada en vigor inmediata; y que no derogará norma alguna.

(iv) En el apartado cuarto, se afirma que el Proyecto se ajusta plenamente al régimen constitucional de distribución de competencias.

(v) En el apartado quinto, se estudia su impacto en diferentes campos:

- En el ámbito económico, la propuesta no tendrá un impacto significativo a nivel general, pero sí supondrá una mejora específica de la rentabilidad de la flota del censo de rasco en el caladero nacional del Cantábrico y Noroeste, y no afectará a la competencia ni la unidad de mercado.

- En el ámbito presupuestario y en materia de cargas administrativas, su incidencia será nula.

- Por razón de género, sobre la familia, la infancia y la adolescencia, en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad y sobre el medio ambiente, la disposición proyectada carecerá de impactos. (vi) En el apartado sexto, se detalla su tramitación, que será analizada en el antecedente tercero de este dictamen.

(vii) En el apartado séptimo, en fin, se declara que la "la norma no se encuentra entre las susceptibles de evaluación [ex post] al no darse ninguno de los supuestos legalmente previstos para hacer obligatoria esa evaluación". Tercero. Contenido del expediente

Junto con el Proyecto y la Memoria, obran en el expediente los siguientes documentos:

A.) La documentación que acredita que se abrió un trámite de información pública entre el 20 de mayo y el 8 de junio de 2020 y que se consultó directamente a las comunidades autónomas y a las entidades representativas del sector, así como las observaciones que, en su seno, formularon la Xunta de Galicia, AVOCANO (Asociación de Volanteros del Cantábrico Noroeste), OPECA (Organización de Productores de Pesca de Altura del Cantábrico), PESCAYA (Organización de Productores de Pesca de Bajura de Vizcaya), ARPOSUR (Asociación Provincial de Armadores de Buques de Pesca del Litoral Español y Sur de Portugal), ARPESCO (Asociación Provincial de Armadores de Buques de Pesca de A Coruña), la Asociación de Armadores de Artes Fijos del Cantábrico-Noroeste, la Agrupación de Armadores Lonja-Avilés, la Federación de Cofradías de Pescadores de Cantabria, la Federación de Cofradías de Pescadores del Principado de Asturias, la Cofradía de Pescadores de Cedeira y dos particulares.

B.) Los informes emitidos por los siguientes órganos y entidades administrativas:

- Informe del Instituto Español de Oceanografía, de 16 de junio de 2020.

- Informe de la Dirección General de Régimen Autonómico y Local del Ministerio de Política Territorial y Función Pública, de 28 de julio de 2020.

- Informe de la Secretaría General Técnica de dicho departamento, de 3 de agosto de 2020.

- Informe de la Secretaría General Técnica del departamento proponente, de 4 de septiembre de 2020. Con fecha 19 de julio de 2020, se recabó el informe de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa, que no figura en el expediente.

Y, en tal estado de tramitación, se emite el presente dictamen.

CONSIDERACIONES

I. OBJETO

Versa la consulta sobre el proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Real Decreto 410/2001, de 20 de abril, por el que se regula la pesca con artes fijos en el caladero nacional del Cantábrico y Noroeste, en ejecución y desarrollo de las previsiones del artículo 9 del Reglamento (UE) 2019/1241 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de junio de 2019, sobre la conservación de los recursos pesqueros y la protección de los ecosistemas marinos con medidas técnicas -que enuncia las restricciones aplicables al uso de redes fijas y de redes de deriva- y del artículo 10 de la Ley 3/2001, de 26 de marzo, de Pesca Marítima del Estado -que faculta al Ministro de Agricultura, Pesca y Alimentación para especificar las características técnicas y condiciones de empleo de las artes de pesca-.

El presente dictamen se emite, pues, con carácter preceptivo en virtud de lo dispuesto en los apartados segundo y tercero del artículo 22 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, que se refiere a las disposiciones reglamentarias que se dicten en ejecución, cumplimiento o desarrollo del derecho comunitario europeo y a los reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes y sus modificaciones.

II. PROCEDIMIENTO

El Proyecto ha sido impulsado por la Subdirección General de Caladero Nacional y Aguas de la Unión Europea y se ha remitido a este Alto Cuerpo Consultivo acompañado de una memoria del análisis de impacto normativo.

Durante su tramitación:

- se ha prescindido del trámite de consulta pública previa;

- se han recabado el informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, los informes sobre la eventual afectación del régimen constitucional de distribución de competencias y la calidad normativa de la disposición proyectada, y el informe del Instituto Español de Oceanografía;

- se ha sustanciado el trámite de información pública;

- se ha dado audiencia directa a las comunidades autónomas y a las entidades representativas del sector;

- y, en definitiva, se han observado los trámites esenciales que el artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (en la redacción dada por la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público) sanciona para la elaboración de las normas reglamentarias, con las peculiaridades procedimentales derivadas de la Ley de Pesca Marítima del Estado.

Ha de tenerse en cuenta, a este respecto, que el artículo 7.5 del Real Decreto 1081/2017, de 29 de diciembre, por el que se establece el régimen de funcionamiento de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa indica que dicha Oficina emitirá el informe sobre los aspectos enunciados en el apartado 9 del artículo 26 de la Ley del Gobierno en el plazo de quince días, transcurrido el cual se podrá continuar con la tramitación del procedimiento -como efectivamente ha sucedido en este caso-, sin perjuicio de su eventual incorporación y consideración cuando se reciba; y que, no obstante lo anterior, como quiera que el dictamen de este Alto Cuerpo Consultivo tiene carácter final en el sentido apuntado en el apartado 2 del artículo 2 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, el asunto sometido a consulta no podrá ser informado por la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa o por cualquier otro órgano administrativo con posterioridad a la fecha de emisión del presente dictamen.

III. MARCO NORMATIVO Y OBSERVACIONES

El artículo 7 del Reglamento (UE) n.º 1380/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2013, sobre la política pesquera común incluye entre las medidas de conservación de los recursos biológicos marinos que podrán adoptarse con el objeto de garantizar la sostenibilidad ambiental a largo plazo de la actividad pesquera, las llamadas medidas técnicas o especificaciones referentes a la utilización y la estructura de los artes de pesca y a las restricciones de acceso a las zonas de pesca.

Tales medidas se encuentran actualmente reguladas en el Reglamento (UE) 2019/1241 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de junio de 2019, sobre la conservación de los recursos pesqueros y la protección de los ecosistemas marinos con medidas técnicas, cuyo artículo 9 prohíbe desplegar redes de enmalle en cualquier posición en la que la profundidad señalada en las cartas batimétricas sea superior a 200 metros (apartado 5) y enumera una serie de excepciones a esta regla general (apartado 6); por ejemplo, que las redes de enmalle se utilicen en las aguas suroccidentales para la pesca dirigida al rape "con un tamaño de la malla de 250 mm como mínimo y una profundidad máxima de 15 mallas, cuando la longitud total de todas las redes desplegadas no sea superior a 100 km y el tiempo máximo de inmersión sea de 72 horas" y siempre que la profundidad apuntada en las cartas batimétricas sea de entre 200 y 600 m (anexo VII, parte C, punto 4.1).

Al amparo de esta previsión normativa y de la competencia que el artículo 149.1.19.ª de la Constitución reserva al Estado en materia de pesca marítima, teniendo en cuenta la habilitación que el artículo 10.2 de la Ley de Pesca Marítima del Estado confiere al Ministro de Agricultura, Pesca y Alimentación para establecer las características técnicas y condiciones de empleo de las artes de pesca autorizadas para las distintas modalidades de pesca y cualquier otra circunstancia que aconseje el estado de los recursos, así como la tendencia al consumo decreciente de las cuotas de rape asignadas al Reino de España que se ha venido observando en los últimos años, la propuesta introduce, con carácter provisional, modificaciones puntuales en el régimen jurídico aplicable a la pesca de rape con el arte de rasco en el caladero nacional del Cantábrico y Noroeste, recogido en el Real Decreto 410/2001, de 20 de abril.

Todo lo cual permite concluir que cuenta con una habilitación normativa suficiente, posee un rango normativo adecuado y se ajusta plenamente al régimen de distribución de competencias constitucionalmente consagrado.

Su texto aplica fielmente el Derecho de la Unión Europea y merece, por ello, una valoración global positiva. Sin embargo, suscita las siguientes observaciones particulares:

i. En el preámbulo, es preciso que se justifique que la disposición proyectada respeta los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia en los términos exigidos por el artículo 129.1 de Ley 39/2015, de 1 de octubre; y que se suprima la mención a la aprobación previa de la Ministra de Política Territorial y Función Pública, toda vez que la Secretaría General Técnica de este departamento ministerial ha declarado, precisamente, que no es necesario sustanciar este trámite (informe de 3 de agosto de 2020).

ii. En lo que respecta a la parte dispositiva, este Consejo considera que la opción normativa escogida para articular la regla excepcional que permite que los buques del censo de rasco del caladero nacional del Cantábrico y Noroeste faenen más de cinco días por semana en determinadas circunstancias -a saber, que el tiempo máximo de inmersión sea de 72 horas, dos veces a la semana, y que se haga una parada de tres meses, consecutivos o no, por año natural-, puede generar inseguridad jurídica, en tanto que dicha regla excepcional seguiría formalmente incorporada al texto articulado de la norma tras haber perdido materialmente su vigencia, y, además, puede entrar en contradicción con las directrices de técnica normativa aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005, puesto que, con arreglo a la directriz número 39, son las disposiciones adicionales las que deben regular, entre otras cuestiones, "[l]as excepciones, dispensas y reservas a la aplicación de la norma o de alguno de sus preceptos, cuando no sea posible o adecuado regular estos aspectos en el articulado".

Por estos motivos, sería muy aconsejable que la autoridad consultante añadiese al Real Decreto 410/2001, de 20 de abril, una nueva disposición adicional tercera en la que concretase el régimen excepcional temporalmente aplicable al esfuerzo pesquero de los buques del censo de rasco del caladero nacional del Cantábrico y Noroeste -actualmente contenido en el proyectado artículo 12.2 y en la proyectada disposición transitoria tercera-, modificando, en su caso, si así lo estima conveniente, el tenor literal del artículo 12.2 del Real Decreto 410/2001, de 20 de abril, con el único fin de remitirse expresamente a la regla excepcional sancionada en la nueva disposición adicional tercera.

Por su parte, la Memoria que acompaña al Proyecto merece los siguientes comentarios:

i. En el apartado dedicado al "análisis jurídico", sería recomendable que se expresasen las razones por las que la entrada en vigor de la propuesta será inmediata, dado el tenor literal del artículo 23 de la Ley del Gobierno.

ii. En el apartado dedicado a la "tramitación", sería aconsejable que se indicase que se ha prescindido del trámite de consulta pública previa por no tener la disposición proyectada impacto significativo en la actividad económica ni imponer obligaciones relevantes a sus destinatarios, en línea con lo exigido en el artículo 26.2 de la Ley del Gobierno.

iii. En el apartado dedicado a la "evaluación ex post", sería conveniente que se explicase que la extensión más allá del año 2022 de las excepciones a la regulación del esfuerzo pesquero introducidas por el Proyecto "estará sometida a evaluación científica con base en la evolución de la pesquería", en la medida en que esta opción normativa -que este Alto Cuerpo Consultivo considera especialmente oportuna- en cierto modo impone una valoración de los resultados de la aplicación de la norma con virtualidad para contribuir a mejorar la regulación del sector.

Lo mismo cabe decir del análisis espaciotemporal de la actividad de la modalidad de rasco en relación con el resto de artes de pesca autorizados en el caladero nacional del Cantábrico y el Noroeste, que la disposición adicional única de la propuesta ordena realizar a la Secretaría General de Pesca en el plazo de seis meses, contado desde la entrada en vigor de la norma, y que entronca con las recomendaciones del informe del Instituto Español de Oceanografía, de 16 de junio de 2020.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones formuladas en el cuerpo del presente dictamen, puede V. E. elevar al Consejo de Ministros, para su aprobación, el proyecto de Real Decreto sometido a consulta".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 15 de octubre de 2020

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMO. SR. MINISTRO DE AGRICULTURA, PESCA Y ALIMENTACIÓN.