Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 17 de septiembre de 2020, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de Orden de V. E. de 27 de julio de 2020, con registro de entrada el día siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Real Decreto 227/2008, de 15 de febrero, por el que se establece la normativa básica referente a los paneles de catadores de aceite de oliva virgen.

ANTECEDENTES

De antecedentes resulta:

Primero. Proyecto

Se somete a consulta el proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Real Decreto 227/2008, de 15 de febrero, por el que se establece la normativa básica referente a los paneles de catadores de aceite de oliva virgen (en adelante, el Proyecto).

El texto remitido a este Consejo consta de un preámbulo, un artículo y una disposición final.

El preámbulo explica la finalidad de la norma proyectada, que viene a introducir determinadas precisiones en el Real Decreto 227/2008, de 15 de febrero, con el objeto de asegurar el buen funcionamiento de los paneles de catadores de aceite de oliva virgen; justifica su adecuación a los principios de buena regulación consagrados en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas; afirma que durante su procedimiento de elaboración se ha garantizado la participación de las comunidades autónomas, de las entidades representativas de los sectores afectados y de la ciudadanía y que se ha recabado el informe de la Comisión para la Ordenación Alimentaria; e identifica el título competencial que habilita al Gobierno de la Nación para aprobarla, este es, el relativo a las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica (artículo 149.1.13.ª de la Constitución).

El artículo único está integrado por cinco apartados:

i. El apartado 1 da nueva redacción al artículo 3 del Real Decreto 227/2008, de 15 de febrero, que especifica los requisitos que los paneles de catadores autorizados han de cumplir para llevar a cabo el control oficial de las características organolépticas del aceite de oliva virgen.

ii. El apartado 2 modifica el tenor literal del apartado 1 del artículo 4 del Real Decreto 227/2008, de 15 de febrero, que se refiere a la formación que deben poseer los componentes de los paneles de catadores.

iii. El apartado 3 incorpora un nuevo apartado 4 al artículo 8 del Real Decreto 227/2008, de 15 de febrero, que se ocupa de los resultados de los ensayos de aptitud en los que han de participar los paneles de catadores.

iv. El apartado 4 añade un nuevo apartado 3 a la disposición adicional única del Real Decreto 227/2008, de 15 de febrero, que delimita los instrumentos de coordinación que garantizan el buen funcionamiento de los paneles de catadores, creando, a tal efecto, la Mesa de jefes de panel.

v. El apartado 5 da nueva redacción a la letra i) del apartado 1 de la sección A del anexo del Real Decreto 227/2008, de 15 de febrero, relativo al contenido mínimo de los cursos de formación de los jefes de panel.

La disposición final única, por último, declara que la propuesta entrará en vigor el 2 de enero de 2021.

Segundo. Memoria del análisis de impacto normativo

El Proyecto se acompaña de una memoria abreviada del análisis de impacto normativo (en adelante, la Memoria) estructurada en ocho apartados, precedidos de un resumen ejecutivo:

(i) En el apartado primero, se señala que la falta de impactos significativos de la propuesta en los ámbitos analizados permite dotar a la Memoria de carácter abreviado, con arreglo a lo establecido en el artículo 3.1 del Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre, por el que se regula la Memoria del Análisis de Impacto Normativo.

(ii) En el apartado segundo, se valora la oportunidad del Proyecto en términos similares a los expresados en su preámbulo; se justifica su adecuación a los principios de buena regulación consagrados en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre; y se advierte que originariamente el Plan Anual Normativo para el año 2018 preveía la adopción de una disposición reglamentaria sobre normas de calidad de los aceites de oliva y de orujo de oliva que incluía ciertas modificaciones normativas relativas a los paneles de catadores, pero que finalmente se ha optado por aprobar de manera separada la reforma proyectada.

(iii) En el apartado tercero, se describe el contenido de la propuesta, que ha quedado expuesto en el antecedente primero de este dictamen. (iv) En el apartado cuarto, titulado "Análisis jurídico", se apunta que el Proyecto tiene un rango normativo adecuado; entronca con el Reglamento (CEE) n.º 2568/91 de la Comisión, de 11 de julio de 1991, relativo a las características de los aceites de oliva y de los aceites de orujo de oliva y sobre sus métodos de análisis; y que no derogará norma alguna.

(v) En el apartado quinto, se expresan las razones por las que cabe concluir que la disposición proyectada se ajusta plenamente al régimen constitucional de distribución de competencias, recordando que la Sentencia del Tribunal Constitucional 74/2014, de 8 de mayo, indicó que la expresión "en su caso" que el artículo 3.1.b) del Real Decreto 227/2008, de 15 de febrero, emplea al exigir que los paneles de catadores posean autorización de la comunidad autónoma donde se ubiquen y, en su caso, del órgano competente de la Administración General del Estado, conecta con la competencia que el artículo 149.1.10.ª de la Constitución reserva al Estado en materia de régimen aduanero y arancelario.

(vi) En el apartado sexto, se detalla la tramitación de la propuesta, que será analizada en el antecedente tercero de este dictamen, y se concretan las modificaciones que se han introducido en el texto normativo como consecuencia de las observaciones formuladas en los trámites de audiencia e información pública y en los informes recabados de otros órganos y entidades administrativas.

(vii) En el apartado séptimo, se estudia su impacto en diferentes ámbitos -económico, presupuestario, en materia de cargas administrativas, por razón de género, sobre la familia, la infancia y la adolescencia, en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad, de carácter social y medioambiental- y se concluye que en todos ellos la incidencia del Real Decreto proyectado será nula.

(viii) En el apartado octavo, en fin, se declara que, por su naturaleza y contenido, la norma no será susceptible de evaluación ex post.

Tercero. Contenido del expediente

Junto con el Proyecto y la Memoria, obran en el expediente los siguientes documentos:

A.) Un certificado que acredita que se abrió un trámite de información pública entre el 13 de febrero y el 5 de marzo de 2020 y las alegaciones que, en su seno, formuló KEL Grupo Alimentario, S. L., expresando su desacuerdo con el hecho de que los paneles de catadores sigan realizando en exclusiva el control oficial de las características organolépticas de los aceites de oliva virgen.

B.) La documentación que constata que se consultó directamente a las comunidades autónomas y a las entidades representativas del sector y las alegaciones que, en el marco de este trámite, presentaron, por una parte, Aragón, Castilla y León, Cataluña, Extremadura y la Comunidad de Madrid con el simple objetivo de mostrar su conformidad con la disposición proyectada y, por otra, Andalucía, Almazaras Federadas de España (AFE), Unión de Pequeños Agricultores y Ganaderos (UPA), Coordinadora de Organizaciones de Agricultores y Ganaderos (COAG), Cooperativas Agroalimentarias de España, la Asociación Nacional de Industriales Envasadores y Refinadores de Aceites Comestibles (ANIERAC), la Federación Española de Industriales Fabricantes de Aceite de Oliva (INFAOLIVA), la Asociación Nacional de Empresas de Aceite de Orujo (ANEO) y la Asociación Española de la Industria y Comercio Exportador de Aceite de Oliva (ASOLIVA) en relación, fundamentalmente, con la formación exigible a los miembros de los paneles de catadores, los controles articulados para garantizar su correcto funcionamiento y la conveniencia de que los resultados de los ensayos de aptitud resulten accesibles al público general.

C.) Un cuadro que resume las observaciones efectuadas durante los trámites de audiencia directa e información pública y que concreta las razones por las que las mismas han sido aceptadas o rechazadas por el órgano instructor.

D.) Los informes emitidos por los siguientes órganos y entidades administrativas: - Informe de la Dirección General de Régimen Autonómico y Local del Ministerio de Política Territorial y Función Pública, de 21 de febrero de 2020. - Informe de la Secretaría General Técnica de dicho departamento, de 10 de marzo de 2020. - Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Consumo, de 11 de marzo de 2020. - Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo, de 28 de abril de 2020. - Aprobación previa del Ministerio de Política Territorial y Función Pública, de 18 de mayo de 2020. - Informe de la Secretaría General Técnica del departamento proponente, de 12 de junio de 2020.

E.) Una Resolución de la Secretaría General de Agricultura y Alimentación, de 23 de abril de 2020, que acuerda la no aplicación del régimen de suspensión de plazos administrativos contenido en la disposición adicional tercera del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, al presente expediente por razones de interés general.

F.) Un certificado que acredita que el Proyecto fue informado favorablemente por la Comisión Interministerial para la Ordenación Alimentaria en el Pleno celebrado el 14 de julio de 2020.

Cuarto. Incorporación de documentación complementaria

El 28 de julio de 2020, el expediente tuvo entrada en el Registro de este Consejo. El 18 de agosto siguiente, la autoridad consultante remitió el informe emitido por la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa con fecha 10 de agosto de 2020.

Y, en tal estado de tramitación, se emite el presente dictamen.

CONSIDERACIONES

I. OBJETO

Versa la consulta sobre el proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Real Decreto 227/2008, de 15 de febrero, por el que se establece la normativa básica referente a los paneles de catadores de aceite de oliva virgen, que el artículo 4 del Reglamento (CEE) n.º 2568/91 de la Comisión, de 11 de julio de 1991, relativo a las características de los aceites de oliva y de los aceites de orujo de oliva y sobre sus métodos de análisis, permite constituir a los Estados miembros.

El presente dictamen se emite, pues, con carácter preceptivo en virtud de lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 22 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, que se refiere a las disposiciones reglamentarias que se dicten en ejecución, cumplimiento o desarrollo del Derecho comunitario europeo.

II. PROCEDIMIENTO

El Proyecto ha sido impulsado por la Dirección General de la Industria Alimentaria y se ha remitido a este Alto Cuerpo Consultivo acompañado de una memoria abreviada del análisis de impacto normativo.

Durante su tramitación: - se ha prescindido del trámite de consulta pública previa por no tener la propuesta impacto significativo en la actividad económica ni imponer obligaciones relevantes a sus destinatarios; - se ha recabado el informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, el informe sobre la eventual afectación del régimen constitucional de distribución de competencias y sobre del Ministerio de Política Territorial y Función Pública, el parecer de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa y de otros Departamentos Ministeriales, el informe de la Comisión Interministerial de Ordenación Alimentaria y la aprobación previa del Ministerio de Política Territorial y Función Pública; - se ha sustanciado el trámite de información pública; - se ha dado audiencia directa a las comunidades autónomas y a las entidades representativas del sector; - y, en definitiva, se han observado los trámites esenciales que el artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (en la redacción dada por la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público) sanciona para la elaboración de las normas reglamentarias.

Ha de tenerse en cuenta, a este respecto, que el apartado 1 del artículo 4 del Reglamento (CEE) n.º 2568/91 de la Comisión, de 11 de julio, exige que los Estados miembros comuniquen a la Comisión Europea las medidas adoptadas a su amparo y que, por ello, tal y como razona la Memoria, la norma proyectada será notificada a la Comisión una vez aprobada y publicada en el Boletín Oficial del Estado.

III. MARCO NORMATIVO

El artículo 4 del Reglamento (CEE) n.º 2568/91 de la Comisión, de 11 de julio, habilita a los Estados miembros para llevar a cabo el control oficial de las características organolépticas de los aceites de oliva virgen a través de paneles de catadores autorizados a tal efecto, siempre que se cumplan las condiciones del punto 4 del anexo XII, que se asegure que la formación del jefe del panel se ha efectuado en las condiciones fijadas por el Estado miembro y que se someta la validez de la autorización a los resultados obtenidos en el sistema de control anual implantado por el Estado miembro.

En ejecución de esta previsión normativa, al amparo de la competencia que el artículo 149.1.13.ª de la Constitución reserva al Estado en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, el Gobierno español aprobó el Real Decreto 227/2008, de 15 de febrero, por el que se establece la normativa básica referente a los paneles de catadores de aceite de oliva virgen, estos son, con arreglo al apartado 1 del artículo 2 de la mencionada disposición reglamentaria, grupos de personas seleccionadas, entrenadas y con conocimientos acreditados para percibir y cuantificar de manera objetiva sus impresiones sensoriales al evaluar un producto.

La experiencia adquirida desde la aprobación de esta norma y el deseo de reforzar las medidas articuladas para garantizar el buen funcionamiento de los paneles de catadores en atención a la misión esencial que los mismos vienen a desempeñar en un sector productivo de tanta relevancia para la economía nacional como el oleícola, han propiciado la reforma proyectada, que cuenta con una habilitación normativa suficiente, posee un rango normativo adecuado y se ajusta plenamente al régimen de distribución de competencias constitucionalmente consagrado.

La Sentencia del Tribunal Constitucional 74/2014, de 8 de mayo, ha recordado, en este sentido, al resolver el conflicto de competencia promovido por la Generalitat de Cataluña en relación con diversos preceptos del Real Decreto 227/2008, de 15 de febrero, que el sector de la agricultura y la ganadería y, dentro de él, en especial, el sector oleícola, es de aquellos que por su importancia toleran la fijación de líneas directrices y criterios globales de ordenación amparados en el artículo 149.1.13.ª de la Constitución, así como previsiones de acciones o medidas singulares que sean necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordenación de cada sector; y, en este contexto, ha matizado que la exigencia de que los paneles de catadores de aceite de oliva virgen en su caso posean una autorización otorgada por el órgano competente de la Administración General del Estado, que se sume a la que en todo caso han de obtener de la Comunidad Autónoma donde estén ubicados (apartado 2 del artículo 1 y letra b) del artículo 3 del Real Decreto 227/2008, de 15 de febrero), únicamente resulta constitucionalmente admisible si se conecta con la competencia que el artículo 149.1.10.ª de la Constitución reserva al Estado y se limita, en consecuencia, a aquellos supuestos en los que "la determinación de las características organolépticas del aceite de oliva constituya una operación propia de la aplicación del régimen aduanero y arancelario".

No en vano, el artículo 188 del Reglamento (UE) n.º 952/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de octubre de 2013, por el que se establece el código aduanero de la Unión, dispone que las autoridades aduaneras podrán examinar las mercancías y tomar muestras para análisis o un examen pormenorizado de las mismas a efectos de comprobar la exactitud de los datos contenidos en una declaración de aduana que haya sido admitida; y el artículo 7.1.u) de la Orden PRE/3581/2007, de 10 de diciembre, por la que se establecen los departamentos de la Agencia Estatal de Administración Tributaria y se les atribuyen funciones y competencias, declara que el Departamento de Aduanas e Impuestos Especiales efectuará los análisis físico-químicos relacionados con las actuaciones de control de aduanas que se lleven a cabo en la forma señalada en la Orden HAC/2320/2003, de 31 de julio, de Análisis y Emisión de Dictámenes por los laboratorios de Aduanas e Impuestos Especiales. Lo que, en definitiva, ha determinado que el Laboratorio Central de Aduanas haya sido incluido en el listado de paneles de catadores de aceite de oliva virgen autorizados para la realización del control oficial en España que el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación publica cada año.

IV. OBSERVACIONES

Sin perjuicio de la valoración global positiva que, a juicio de este Alto Cuerpo Consultivo, merece el texto remitido a consulta, cabe efectuar las siguientes observaciones a su articulado:

A.) Letra b) del proyectado apartado 1 del artículo 3 del Real Decreto 227/2008, de 15 de febrero, puesta en relación con el apartado 2 del artículo 1 y con la disposición final primera de dicho cuerpo normativo

El apartado 1 del artículo único del Proyecto da la siguiente redacción a la letra b) del apartado 1 del artículo 3 del Real Decreto 227/2008, de 15 de febrero, que especifica los requisitos que los paneles de catadores autorizados han de cumplir para llevar a cabo el control oficial de las características organolépticas del aceite de oliva virgen: "b) Poseer la autorización para ello de la comunidad autónoma donde se ubique el panel y, en su caso, del órgano competente de la Administración General del Estado, así como la designación por parte de la autoridad competente para la que vaya a realizar tareas de control oficial".

En este sentido, resulta imprescindible integrar la doctrina sentada por la Sentencia del Tribunal Constitucional 74/2014, de 8 de mayo, fundamento jurídico 5, en el propio texto del Real Decreto que se modifica, desde el momento en que, como se ha advertido en la consideración anterior del presente dictamen y ha quedado reflejado en el expediente sometido a la consideración de este Consejo-concretamente, en el informe de la Dirección General de Régimen Autonómico y Local del Ministerio de Política Territorial y Función Pública, de 21 de febrero de 2020, y en la memoria abreviada del análisis de impacto normativo que acompaña a la propuesta-, la autorización adicional del órgano competente de la Administración General del Estado solamente puede considerarse conforme al orden constitucional de distribución de competencias si se halla restringida al ámbito aduanero y arancelario. Lo que, por razones de seguridad jurídica, debe indicarse de manera expresa, sustituyendo la expresión "en su caso" que actualmente recoge la letra b) del apartado 1 del artículo 3 por una referencia concreta a los supuestos en los que el panel de catadores ha de ser autorizado por la Administración General del Estado.

Esta observación tiene carácter esencial, a efectos de los previsto en el artículo 130.3 del Reglamento orgánico del Consejo de Estado, aprobado por el Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio.

Ello hace necesario, además, que la reforma proyectada se extienda:

i. En primer lugar, al apartado 2 del artículo 1 del Real Decreto 227/2008, de 15 de febrero, desde el momento en que este precepto dispone que "[l]a autorización de los paneles de catadores se efectuará por el órgano competente de las comunidades autónomas y por los órganos competentes de la Administración General del Estado en el caso de importaciones y exportaciones" y en que, de hecho, la Sentencia del Tribunal Constitucional 74/2014, de 8 de mayo, antes citada, declaró que "el apartado 2 del artículo 1 del Real Decreto 227/2008, de 15 de febrero (...), en la interpretación que se realiza en el fundamento jurídico 5 de esta Sentencia, no invade las competencias de la Comunidad Autónoma de Cataluña", desestimando el conflicto positivo de competencias planteado en todo lo demás.

ii. Y, en segundo lugar, a la disposición final primera del Real Decreto 227/2008, de 15 de febrero, en la medida en que este precepto identifica como título competencial que habilita al Gobierno de la Nación para aprobar la mencionada disposición reglamentaria el artículo 149.1.13.ª de la Constitución, que atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, y que, no obstante lo anterior, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional anteriormente reseñada, la competencia ejecutiva para autorizar determinados paneles de catadores a la que se refieren los artículos 1.2 y 3.1.b) encuentra su fundamento en el artículo 149.1.10.ª de la Constitución, que atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre régimen aduanero y arancelario.

Estas observaciones tienen carácter esencial, a efectos de los previsto en el artículo 130.3 del Reglamento orgánico del Consejo de Estado, aprobado por el Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio.

B.) Errores formales

i. La letra d) del proyectado apartado 1 del artículo 3 y el proyectado apartado 4 del artículo 8 del Real Decreto 227/2008, de 15 de febrero, aluden a los "ensayos a los que se refiere el artículo 6", mas lo cierto es que estos ensayos están regulados en los artículos 6, 7 y 8 y que, por lo tanto, sería más adecuado que estos preceptos, o bien se refirieran a los "ensayos de aptitud", sin mayor concreción, o bien se remitiesen a los "ensayos a los que se refieren los artículos 6, 7 y 8".

ii. El párrafo segundo del proyectado apartado 1 del artículo 4 del Real Decreto 227/2008, de 15 de febrero, emplea un tiempo verbal incorrecto: el jefe del panel no "debería", en forma condicional, sino que "debe", en presente del indicativo, haber formado parte de un panel de cata autorizado de aceite de oliva virgen y "haber estado cualificado", en infinitivo compuesto, como catador durante al menos dos años.

C.) Publicidad de los resultados de los ensayos de aptitud

Durante la tramitación del expediente, algunas entidades representativas del sector han destacado la conveniencia de que los resultados de los ensayos de aptitud efectuados por el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación con la finalidad de verificar que el control oficial de las características organolépticas de los aceites de oliva virgen es llevado a cabo por instrumentos técnicamente válidos y de evaluar anualmente el comportamiento de los paneles de catadores autorizados, sean publicados para que cualquier persona interesada pueda conocerlos.

La Asociación Nacional de Industriales Envasadores y Refinadores de Aceites Comestibles (ANIERAC), la Federación Española de Industriales Fabricantes de Aceite de Oliva (INFAOLIVA), la Asociación Nacional de Empresas de Aceite de Orujo (ANEO) y la Asociación Española de la Industria y Comercio Exportador de Aceite de Oliva (ASOLIVA) han afirmado, incluso, en el documento presentado de forma conjunta en el trámite de audiencia, que dicha publicación fue acordada en el grupo ad hoc del Comité Consultivo del Consejo Oleícola Internacional (COI), constituido para elevar propuestas de mejora de la aplicación del método organoléptico, sin presentar documento alguno que acredite esta tesis.

En este marco, este Alto Cuerpo Consultivo estima que el razonamiento del órgano instructor -que en el cuadro de observaciones incorporado al expediente se limita a advertir que "estos ensayos de aptitud se realizan para acreditar los métodos de análisis y no se publican"- resulta insuficiente y que, por ello, sería aconsejable que la autoridad consultante detallase algo más en la Memoria las razones por las que no procede dar la publicidad totalmente generalizada pretendida por algunas entidades representativas del sector, dado que sería una excepción a la regla de carácter general aplicable en el control de los alimentos, puesto que en las pruebas se puede utilizar material de carácter confidencial de las distintas empresas y que se aplica en general al sector alimenticio.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez una vez tenidas en cuenta las observaciones esenciales formuladas en el cuerpo del presente dictamen en relación con la necesidad de ajustar la redacción actual del Real Decreto 227/2008, de 15 de febrero, a la doctrina sentada por la Sentencia del Tribunal Constitucional 74/2014, de 8 de mayo (fundamento jurídico 5), y consideradas las restantes, puede V. E. elevar al Consejo de Ministros, para su aprobación, el proyecto de Real Decreto sometido a consulta".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 17 de septiembre de 2020

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMO. SR. MINISTRO DE AGRICULTURA, PESCA Y ALIMENTACIÓN.