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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 8 de octubre de 2020, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"Por Orden comunicada de V. E. de fecha 24 de julio de 2020 (con registro de entrada el mismo día), el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento de la Caja General de Depósitos.

De antecedentes resulta:

PRIMERO. Contenido del Proyecto

El proyecto de Real Decreto sometido a consulta (en adelante, el Proyecto) consta de una parte expositiva, un artículo único, cinco disposiciones adicionales, dos disposiciones transitorias, una disposición derogatoria única, seis disposiciones finales y nueve anexos.

La parte expositiva se divide en dos partes. La primera parte comienza señalando que la actuación de las Administraciones públicas, tal y como expresa el artículo 103 de la Constitución, está presidida por el principio de servicio a los ciudadanos y que, en virtud de este principio, las Administraciones públicas deben prestar servicios eficientes y de calidad y organizar sus medios personales, económicos y técnicos de manera que las personas, tanto físicas como jurídicas, puedan realizar sus gestiones administrativas de la manera más ágil y sencilla posible. A continuación, indica que la Caja General de Depósitos (en adelante, la Caja) ha constituido, desde sus orígenes, un apoyo fundamental en el desarrollo de diversas actividades económicas pues la constitución de garantías o depósitos ante ella permite el desenvolvimiento de una serie de relaciones jurídicas principales que, por su dimensión económica y por los intereses que persiguen, merecen el amparo de los poderes públicos. Por último, expone que el Proyecto tiene como objetivo mejorar el funcionamiento de la Caja, adaptar su Reglamento a los cambios normativos introducidos en la regulación de las relaciones jurídicas a las que se refieran las garantías o depósitos que ante ella se constituyen, e incorporar los avances en materia de administración electrónica.

La segunda parte resume el contenido del Proyecto y señala que se ajusta a los principios de buena regulación contenidos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. En relación con el procedimiento, indica que se ha sometido al trámite de audiencia pública; que se ha solicitado informe a todos los departamentos ministeriales y que se ha obtenido la aprobación previa del Ministerio de Política Territorial y Función Pública.

La parte dispositiva consta de un artículo único, cinco disposiciones adicionales, dos disposiciones transitorias, una disposición derogatoria única, seis disposiciones finales y nueve anexos.

El artículo único, "Aprobación del Reglamento", declara aprobado el Reglamento de la Caja General de Depósitos.

La disposición adicional primera, "Informe preceptivo de la Caja", señala que la Caja, a través de la Dirección General del Tesoro y Política Financiera, informará preceptivamente todo Proyecto de disposición reglamentaria por la que se establezca la obligación de constituir cualquier tipo de garantía o depósito ante aquella.

La disposición adicional segunda, "Constitución de garantías definitivas con aplicación del importe de la garantía provisional ya constituida ante la Caja", regula la constitución de garantías definitivas con aplicación del importe de la garantía provisional ya constituida ante la Caja.

La disposición adicional tercera, "Anuncios en el "Boletín Oficial del Estado"", señala que los anuncios relativos a la prescripción y declaración de abandono de garantías y depósitos tendrán el carácter de resoluciones de inserción obligatoria, a efectos de lo dispuesto en el artículo 27 del Real Decreto 181/2008, de 8 de febrero, de ordenación del diario oficial "Boletín Oficial del Estado".

La disposición adicional cuarta, "Régimen concursal e incautación de garantías", regula los supuestos en los que se solicita la incautación de una garantía constituida por una entidad declarada en concurso.

La disposición adicional quinta, "Órdenes judiciales y administrativas de embargo de garantías y depósitos", regula la ejecución de las órdenes judiciales y administrativas de embargo de garantías y depósitos constituidos ante la Caja.

La disposición transitoria primera, "Régimen jurídico de las garantías y depósitos constituidos con anterioridad a la entrada en vigor de este real decreto", establece, como su rúbrica reza, el régimen jurídico de las garantías y depósitos constituidos con anterioridad a la entrada en vigor de este real decreto.

La disposición transitoria segunda, "Vigencia y conservación de garantías y depósitos constituidos con anterioridad a la entrada en vigor de este real decreto", regula la vigencia y conservación de las garantías y depósitos constituidos con anterioridad a la entrada en vigor del real decreto.

La disposición derogatoria única, "Derogación normativa", contiene una cláusula derogatoria genérica y, a continuación, enumera una serie de normas que deroga de forma expresa. La disposición final primera, "Modificación del Reglamento Hipotecario, aprobado por el Decreto de 14 de febrero de 1947", modifica el artículo 236-k del Reglamento Hipotecario y añade "una letra p al artículo 236 del Reglamento Hipotecario".

La disposición final segunda, "Título competencial", señala que el real decreto se dicta al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1. 6.ª, 11.ª, 13.ª y 18.ª de la Constitución.

La disposición final tercera, "Aplicación supletoria respecto a la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014", señala que el reglamento que aprueba este real decreto se aplicará de manera supletoria a "las garantías prestadas en el ámbito de la contratación de las Administraciones Públicas, si no han sido presentadas ante la Caja, en aquellos aspectos no regulados expresamente por la Ley 9/2017, de 8 de noviembre".

La disposición final cuarta, "Habilitación normativa", habilita a la persona titular del Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital a dictar, en el ámbito de sus competencias, las disposiciones necesarias para el desarrollo y aplicación de lo dispuesto en el real decreto y a la titular del Ministerio de Hacienda a dictar determinadas instrucciones contables.

La disposición final quinta, "Modelos de presentación de documentos", estipula que los modelos de presentación de documentos ante la Caja previstos en los anexos podrán ser modificados y suprimidos mediante orden de la Ministra de Asuntos Económicos y Transformación Digital.

La disposición final sexta, "Entrada en vigor", establece que el Real Decreto entrará en vigor el día 1 de julio de 2020.

El Reglamento, que figura seguidamente, se estructura en 43 artículos, agrupados en tres títulos.

El título I, "Disposiciones generales y reglas de procedimiento", artículos 1 a 11, está dividido en dos capítulos.

El capítulo I, "Disposiciones generales", artículos 1 a 4, contiene las disposiciones generales (objeto; definiciones; ámbito de aplicación; y organización administrativa).

El Capítulo II, "Reglas generales de los procedimientos ante la Caja", artículos 5 a 11, contiene las reglas generales de los procedimientos ante la Caja (reglas aplicables a las garantías y a los depósitos; actuaciones ante la Caja; presentación de poderes ante la Caja; régimen de subsanaciones; revisión e impugnación de los actos de la Caja; formato de la presentación de documentos; solicitud de información).

El título II, "Garantías", artículos 12 a 37, aparece integrado por cinco capítulos.

El capítulo I, "Disposiciones generales", artículos 12 a 16, contiene una serie de disposiciones generales en materia de garantías (modalidades de garantías y procedimiento y requisitos para su constitución; incidencias que pueden afectarles; sustitución; procedimiento de cancelación y devolución; procedimiento de incautación).

El capítulo II, "Garantías en efectivo", artículos 17 a 22, contiene la regulación de los aspectos específicos de las garantías en efectivo (características; procedimientos para su constitución, cancelación, devolución e incautación; prescripción y abandono).

El capítulo III, "Garantías mediante aval", artículos 23 a 27, contiene la regulación de los aspectos específicos de las garantías constituidas mediante aval (características; requisitos de las entidades avalistas; procedimientos para su constitución, cancelación, devolución e incautación).

El capítulo IV, "Garantías mediante seguro de caución", artículos 28 a 32, contiene la regulación de los aspectos específicos de las garantías constituidas mediante seguro de caución (características; requisitos de las entidades aseguradoras; procedimientos para su constitución, cancelación, devolución e incautación).

El capítulo V, "Garantías mediante valores de deuda pública", artículos 33 a 37, contiene la regulación de los aspectos específicos de las garantías constituidas mediante valores de deuda pública (características; contenido de los certificados de legitimación; procedimientos para su constitución, cancelación, devolución e incautación).

El título III, "Depósitos", artículos 38 a 43, está dividido en dos capítulos.

El capítulo I, "Disposiciones generales", artículos 38 y 39, describe las distintas modalidades de depósitos y establece su régimen jurídico.

El capítulo II, "Actuaciones de la Caja", artículos 40 a 43, se refiere a las actuaciones de la Caja en relación con los depósitos (procedimientos de constitución del depósito; pago y devolución de la cuantía depositada; prescripción de los depósitos cancelados pendientes de pago; abandono).

Por último, el Proyecto incluye nueve anexos:

Anexo 1. Modelo de Aval. Anexo 2. Modelo de Certificación de Seguro de Caución. Anexo 3. Modelo de Certificado de Legitimación. Valores. Anexo 4. Modelo de Resguardo de Garantía. Anexo 5. Modelo de Orden de Cancelación de Garantía o Depósito. Anexo 6. Modelo de Solicitud de Incautación de Garantía. Anexo 7. Modelo de Resguardo de Aplicación de la Garantía Provisional a la Definitiva. Anexo 8. Modelo de poder notarial para incorporación al registro de poderes de la Caja General de Depósitos (entidades de crédito, establecimientos financieros de crédito y sociedades de garantía recíproca).

Anexo 9. Modelo de poder notarial para incorporar al registro de poderes de la Caja General de Depósitos (entidades aseguradoras autorizadas para operar en el ramo de caución).

SEGUNDO. Contenido del expediente

Además de la versión definitiva del Proyecto, el expediente aparece integrado por otras actuaciones, que se reseñan a continuación:

1. Entre el 8 y el 25 de octubre de 2018, tuvo lugar el trámite de consulta pública al que se refieren el artículo 26.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, y el artículo 133.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Durante este período se recibió un escrito de Bolsas y Mercados Españoles, en el que se señalaba que el Reglamento de la Caja General de Depósitos debe constituir el marco general de referencia en la regulación de la gestión y de los requisitos de las concretas garantías constituidas (también sobre valores representados mediante anotaciones en cuenta) ante ese órgano, y recordaba que el marco normativo básico para la constitución y publicidad de garantías sobre los valores representados mediante anotaciones en cuenta está constituido por lo establecido en los artículos 12 y 14 del texto refundido de la Ley del Mercado de Valores, aprobado por el Real Decreto Legislativo 4/2015, de 23 de octubre, y desarrollado en el Real Decreto 878/2015, de 2 de octubre, sobre compensación, liquidación y registro de valores negociables representados mediante anotaciones en cuenta, sobre el régimen jurídico de los depositarios centrales de valores y de las entidades de contrapartida central y sobre requisitos de transparencia de los emisores de valores admitidos a negociación en un mercado secundario oficial.

2. Una primera versión del Proyecto, de 1 de abril de 2019, que está acompañada de la correspondiente memoria del análisis de impacto normativo, y siete anexos.

3. Entre el 2 y el 30 de abril de 2019, el Proyecto fue sometido al trámite de audiencia pública, en cumplimiento de lo previsto en el artículo 133.2 de la Ley 39/2015, en relación con el artículo 26.6 de la Ley 50/1997. Además, consta en el expediente que se notificó individualmente la audiencia pública a las entidades representativas del sector de entidades de crédito, establecimientos financieros de crédito, sociedades de garantía recíproca y aseguradoras.

Durante el trámite de audiencia pública se han recibido alegaciones de las siguientes entidades:

- Delegación de Economía y Hacienda de Barcelona, con fecha 17 de abril de 2019. Sugiere que en los anexos I y II se incorpore un campo para el DNI, que se aclare la interpretación de algunos preceptos, que se haga referencia a la cancelación parcial de avales y que se especifique el tipo de certificado de cancelación parcial que se ha de emitir.

- Subdirección General de Tesorería de la Comunidad Autónoma de Madrid, con fecha 29 de abril de 2019. Las alegaciones de esta Subdirección, que tiene entre sus atribuciones la dirección de los servicios de la Caja de Depósitos de la Comunidad de Madrid, incluyen, entre otras, las siguientes observaciones: i) una relativa a la duración del contrato de seguro -que ha sido aceptada-, de manera que se ha eliminado la letra c) del artículo 27 de la primera versión del Proyecto ("el contrato de seguro tendrá una duración indefinida y estará vigente hasta que se cancele la garantía") y se ha sustituido por la letra c) del artículo 28 de la versión final del Proyecto, con el objetivo de respetar lo establecido en la Ley 50/1980, de 8 de octubre, de Contrato de Seguro; ii) otra que sugiere que se incluya la posibilidad de que la normativa reguladora de cada procedimiento pueda limitar el tipo de garantía aceptable para dicho procedimiento, que también ha sido aceptada, aunque con una redacción más matizada que la propuesta. - Asociación Española de Banca, de 30 de abril de 2019. No ha formulado observaciones.

- Bolsas y Mercados Españoles, de 30 de abril de 2019. Las alegaciones valoran de forma muy positiva la iniciativa de elaborar un nuevo marco reglamentario sobre el funcionamiento de la Caja General de Depósitos y de completar la reforma iniciada en septiembre de 2017 con el Real Decreto 827/2017, de 1 de septiembre. Además, sugiere -sugerencia que ha sido aceptada- que "por motivos operativos y para permitir cierta flexibilidad, podría incorporarse en el Proyecto la previsión de que el modelo de certificado de legitimación que se anexa al propio Proyecto (artículo 34.4) pudiera ser modificado, no necesariamente por Real Decreto, sino por Orden o por Resolución de la Secretaría General del Tesoro, en su caso" y, por ello, se ha incluido la disposición final quinta. En general, sus observaciones y sugerencias han sido acogidas.

- Delegación de Economía y Hacienda de Salamanca, de 6 de mayo de 2019. Ha realizado sugerencias de redacción para facilitar y aclarar la interpretación del texto.

- Delegación de Economía y Hacienda de Alicante, sin fecha. Sugiere que se habiliten en la sede electrónica del tesoro "procedimientos electrónicos para la confección, firma electrónica y remisión a las pertinentes cajas de los anexos".

- Unión Española de Entidades Aseguradoras y Reaseguradoras (UNESPA), sin fecha. El escrito "valora muy positivamente" la actualización de la normativa vigente en la materia y realiza una serie de alegaciones relacionadas con "la técnica aseguradora". De sus alegaciones, cabe destacar las siguientes observaciones: i) insiste, varias veces, en que se comunique a los interesados la cancelación y la baja de los registros de las garantías y depósitos constituidos antes del 1 de enero de 2000 cuando no se haya recibido comunicación de la autoridad a cuyo favor fueron constituidos; ii) propone que se especifique que el bastanteo de poderes que se lleve a cabo en la sucursal de una provincia será válido para todas las sucursales de España, sin necesidad de realizar esta operación en cada una de ellas; iii) sugiere que se especifique que el término "interesado" incluye tanto al garantizado como al garante; iv) realiza una observación sobre la duración del contrato de seguro, que está en línea con la realizada por la CAM y que ha sido acogida (la redacción final de este apartado es el resultado de combinar las observaciones realizadas al mismo por varias entidades); v) propone eliminar el apartado e) del artículo relativo a los requisitos de las entidades aseguradoras (artículo 28 de la versión inicial y 29 de la versión final) por ser contrario a la Directiva 2009/138/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre de 2009, sobre el seguro de vida, el acceso a la actividad de seguro y de reaseguro y su ejercicio (Solvencia II).

4. Informe de la Abogacía General del Estado en el Ministerio de Justicia, de 30 septiembre de 2019. El informe solo incluye precisiones terminológicas que, en general, han sido acogidas.

5. Informe de la Abogacía del Estado en la Secretaría General del Tesoro y Financiación Internacional, de 2 de octubre de 2019. Señala que es necesario incluir una disposición final que haga referencia a los específicos títulos competenciales en virtud de los cuales se dicta el Proyecto (sugerencia que ha sido incorporada); que se suprima la disposición final segunda, "Consignaciones y garantías a favor de corporaciones de derecho público", de la versión inicial del Proyecto (ha sido suprimida); que se introduzcan determinadas modificaciones de redacción en la disposición adicional tercera de la versión inicial (se han incorporado y esta disposición es la disposición adicional segunda de la versión final; que se precisen determinados conceptos o incisos (han sido precisados); que en la disposición adicional séptima de la versión inicial (disposición final quinta de la versión final) se incluya una previsión que obligue a la Caja General de Depósitos a comunicar la ejecución de las órdenes judiciales y administrativas de embargo a la autoridad a cuyo favor se constituyó la garantía o el depósito (se ha incluido).

6. Una segunda versión del Proyecto, de 3 de octubre de 2019, que está acompañada de la correspondiente memoria del análisis de impacto normativo, y nueve anexos. 7. Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda, de 22 de octubre de 2019. Incluye numerosas observaciones dirigidas a aclarar, simplificar, precisar o completar el contenido del Proyecto (especialmente, en materia procedimental y contable) que, salvo en contados casos, han sido incorporadas al Proyecto remitido.

8. Informe de la Dirección General de Régimen Jurídico Autonómico y Local del Ministerio de Política Territorial y Función Pública, de 5 de noviembre de 2019. Señala que el anterior Reglamento de la Caja General de Depósitos no ha suscitado problemas competenciales y que no consta en el expediente que las comunidades autónomas hayan sido consultadas durante la tramitación del Proyecto. Concluye que el Proyecto no plantea cuestiones competenciales y que, por ello, no se realizan observaciones.

9. Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social, de 6 de noviembre de 2019. No formula observaciones.

10. Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Educación y Formación Profesional, de 6 de noviembre de 2019. No formula observaciones.

11. Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación, de 6 de noviembre de 2019. No formula observaciones de fondo y se limita a hacer una serie de sugerencias formales, la mayoría de las cuales han sido aceptadas.

12. Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Sanidad, Consumo y Bienestar Social, de 8 de noviembre de 2019. No formula observaciones.

13. Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior, de 12 de noviembre de 2019. No formula observaciones.

14. Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Política Territorial y Función Pública, de 13 de noviembre de 2019. Formula una serie de precisiones técnicas y de redacción que han sido incorporadas al Proyecto.

15. Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, de 19 de noviembre de 2019. El informe valora positivamente el Proyecto y se limita a hacer sugerencias sobre el contenido de la memoria.

16. Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Defensa, de 26 de noviembre de 2019. No formula observaciones.

17. Informe de la Dirección General de Política Energética y Minas del Ministerio para la Transición Ecológica, de 3 de diciembre de 2019. El informe expone que la disposición transitoria que lleva por rúbrica "Vigencia y conservación de garantías y depósitos constituidos con anterioridad a la entrada en vigor de este real decreto" prevé, por defecto, la baja de las garantías con más de veinte años si la autoridad ante la que se constituyó no ha indicado proactivamente que siguen activas y destaca que, en gran parte de las concesiones de explotación de hidrocarburos existentes, que tienen una vigencia de treinta años y posibilidad de dos prórrogas de diez años, las garantías constituidas pueden superar ampliamente ese plazo. Considera que esta previsión, que indudablemente mejora la gestión de los expedientes de garantías y depósitos, puede, sin embargo, eliminar garantías y depósitos que son necesarios y, por ello, propone que, "con carácter previo al inicio del procedimiento, la CGD informe a las diversas autoridades concernidas al objeto de que el plazo que se otorga sea verdaderamente efectivo" y que se dé "trámite de audiencia de la resolución por la que se declare la baja a las autoridades concernidas al objeto de evitar trámites posteriores innecesarios". En la misma línea, sostiene, en relación con el artículo relativo al procedimiento de incautación de las garantías (artículo 16 de la versión final del Proyecto) que la Caja General de Depósitos debería comunicar a la autoridad a cuya disposición se constituyó la garantía el resultado de la incautación. Por último, realiza una serie de sugerencias dirigidas a introducir determinados incisos o concreciones en el texto del Proyecto para coordinarlo con la regulación sectorial en materia de hidrocarburos que no se ha considerado necesario introducir porque se entiende que se derivan del principio que establece que la ley especial prima sobre la ley general.

18. Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital, de 4 de diciembre de 2019. El informe realiza numerosas observaciones formales y de técnica normativa (que, en general, han sido acogidas) y una única observación sobre el fondo relativa al apartado 3 del artículo relativo a la constitución de garantías (artículo 12.3 de la versión final) con el objetivo de hacer que su redacción sea coherente con la de la letra c) del artículo 27, que no ha sido aceptada.

19. Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Cultura y Deporte, de 17 de diciembre de 2019. No formula observaciones.

20. Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo, de 19 de diciembre de 2019. Emite un juicio favorable en relación con el fundamento jurídico y la tramitación del Proyecto y solicita que se aclare la redacción de la disposición adicional quinta de la versión inicial (disposición adicional cuarta de la versión final, "Régimen concursal e incautación de garantías") y que se valore la posibilidad de extender el plazo de treinta días al que se refiere el artículo relativo al procedimiento de cancelación y devolución de las garantías sobre la base de que "la aplicación de la Intervención General de la Administración del Estado disponible para el seguimiento de los ingresos, SIC3, puede demorar en visualizar los ingresos hasta un mes, según indica la propia aplicación".

21. Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio para la Transición Ecológica, de 8 de enero de 2020. Valora positivamente el Proyecto e indica que no coinciden los títulos competenciales invocados en el texto del Proyecto y en la memoria.

22. Informe (titulado "Notas al borrador del Reglamento General de Depósitos") de la Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar, del Ministerio para la Transición Ecológica, sin fecha. Contiene una serie de observaciones genéricas ("no es posible de ninguna de las maneras realizar todas las actuaciones ante la Caja por medios electrónicos"; "la incorporación de la autorización de la autoridad para la sustitución de una garantía nos parece una carga burocrática más para el interesado que mantenga una garantía, sin excesivo sentido...").

23. Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Justicia, de 14 de febrero de 2020. Propone añadir una disposición final, de "Modificación del Reglamento hipotecario, aprobado por el Decreto de 14 de febrero de 1947", que ha sido incluida en la versión final del Proyecto como disposición final primera. Asimismo, realiza una serie de sugerencias de carácter formal que han sido incorporadas.

24. Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Ciencia e Innovación, de 31 de enero de 2020. No formula observaciones.

25. Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, de 5 de marzo de 2020. Sugiere, entre otras observaciones, que se admitan las cartas de garantía emitidas por los Clubs P&I pertenecientes al Grupo Internacional. Esta observación ha sido objeto de una especial atención por parte de la memoria, que ha señalado que se rechaza la sugerencia porque la Caja no tiene el conocimiento específico necesario para discernir si una carta de garantía marítima está emitida correctamente y porque dichos clubs no están sometidos a la supervisión del Banco Central Europeo.

26. Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Política Territorial y Función Pública, de 17 de marzo de 2020. Sugiere que se elimine en la disposición transitoria tercera de la versión que le fue remitida (artículo 6 de la versión remitida al Consejo de Estado) el inciso "será de aplicación en la medida que se realicen las adaptaciones normativas e informáticas necesarias", pues desde la entrada en vigor de la Ley 39/2015, las personas jurídicas y demás sujetos a los que se refiere el artículo 14.2 de dicha ley, están obligados a relacionarse por medios electrónicos con las Administraciones públicas (se ha eliminado).

27. Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática, de 27 de abril de 2020. El informe contiene sugerencias de carácter formal relativas al Proyecto, que han sido incorporadas, y de carencias de contenido relativas a la memoria, que han sido subsanadas.

28. Constan las conformidades internas de la Subsecretaría del Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital (7 de octubre de 2019), de la Dirección General de Política Económica (8 de octubre de 2019) y de la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones (9 de octubre de 2019).

29. La aprobación previa de la Ministra de Política Territorial y Función pública, de 23 de marzo de 2020. Está acompañada de una observación de redacción relativa a la memoria del análisis de impacto normativo, que ha sido incorporada.

30. Informe de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa, de 29 de abril de 2020. Sostiene que "en conjunto, el Proyecto hace un correcto uso del lenguaje, da cumplimiento en general a las Directrices de técnica normativa, aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005 (en adelante, DTN) y tiene el adecuado rango normativo)", y contiene una serie de observaciones sobre calidad y técnica normativas que, en general, han sido aceptadas.

31. La versión definitiva del Proyecto sometida a consulta, de 29 de abril de 2020. Está acompañada de la correspondiente Memoria del análisis de impacto normativo, en la que se examina el contenido del Proyecto, la adecuación al orden constitucional de competencias, y los diversos impactos normativos (económico y presupuestario, de género, en la infancia y en la adolescencia, en la familia, en materia medioambiental y en materia de discapacidad). Según la Memoria, el Proyecto tiene un impacto económico positivo porque fomenta los trámites telemáticos y con ello reduce los costes de tramitación de distintos procedimientos (reducción que se estima en 2.347.665 euros), no tiene efectos significativos sobre la competencia, no tiene efecto presupuestario, no altera las cargas administrativas respecto de los particulares pero les permite realizar la tramitación de manera electrónica (gracias a lo cual, se estima que se producirá un ahorro potencial de 4.416.075 euros anuales para los administrados), no tiene impacto de género y tampoco sobre la familia y la infancia.

TERCERO. Con fecha 9 de julio de 2020, el Consejo de Estado solicitó que se incorporaran al expediente un informe de la Caja General de Depósitos sobre el proyecto de Real Decreto y un informe de la Dirección General del Tesoro y Política Financiera que se pronunciara sobre la naturaleza jurídica de la Caja y, en particular, sobre los motivos que han llevado a suprimir en el texto remitido a este Consejo la alusión a que se trata de un órgano administrativo.

CUARTO. Se han incorporado al expediente los siguientes documentos:

1. Informe de la Dirección General del Tesoro y Política Financiera, de 21 de julio de 2020. El informe señala que, "[l]a referencia que se hace en el Real Decreto 161/1997, de 7 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de la Caja General de Depósitos, a que la Caja es un órgano administrativo, fue modificada tácitamente por lo dispuesto en los reales decretos de estructura dictados posteriormente que establecían la forma de organización de los sucesivos Ministerios de Economía, de forma que jurídicamente la Caja se integró como unidad administrativa dentro de la Subdirección General del Tesoro, ahora denominada Subdirección General de Gestión de la Tesorería del Estado". A continuación, señala que "durante los últimos años, cuando se han presentado recursos administrativos frente a actos relativos a la gestión de la Caja General de Depósitos, firmados por el Director General del Tesoro y Política Financiera, aun mediante delegación de firma en el responsable de la Caja, la resolución del recurso ha correspondido al Secretario General del Tesoro y Financiación Internacional, por ser este el superior jerárquico del Director General. En ningún momento se ha entendido que la Caja, en cuanto órgano administrativo, estuviera dictando actos propios, sino que se trataban de actos de la Dirección General". Concluye que la Caja General de Depósitos no es un órgano administrativo y que el pProyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento de la Caja General de Depósitos simplemente "consagra lo que ya era una realidad jurídica establecida mediante los diferentes reales decretos de estructura de los Ministerios de Economía".

2. Informe de la Caja General de Depósitos, firmado el 20 de julio de 2020 por la Subdirectora General de Gestión de la Tesorería del Estado y Responsable de la Caja General de Depósitos, en el que se informa favorablemente el Proyecto y no se presentan observaciones.

Y, en tal estado de tramitación, se emite el presente dictamen.

I. Objeto y competencia

Se somete a consulta un proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento de la Caja General de Depósitos.

La Comisión Permanente del Consejo de Estado emite el presente dictamen de conformidad con lo previsto en el artículo 22.3 de su Ley Orgánica.

II. Procedimiento

A) El procedimiento seguido se ha ajustado, en líneas generales, a las exigencias previstas para los proyectos de reglamento por el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

1. Constan en el expediente, y así se recoge en antecedentes, varias versiones, incluida la definitiva del Proyecto.

2. Constan varias versiones de la preceptiva memoria del análisis de impacto normativo, incluida la definitiva, que han sido elaboradas de acuerdo con el Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre, por el que se regula la Memoria del Análisis de Impacto Normativo, y que han adoptado la forma abreviada. En relación con el contenido de la memoria definitiva, es preciso destacar que no constan los motivos por los que se ha optado por la modalidad abreviada, que deben ser reflejados en ella, tal como exige el apartado 3 del artículo 3 del mencionado Real Decreto; además, sería conveniente que se realizase una explicación más detallada de los dos tipos de ahorro de costes a los que se hace referencia, siendo insuficiente proporcionar unas cifras que no están respaldadas por ningún tipo de cálculo ni explicación.

3. El Proyecto ha sido sometido, entre el 8 y el 25 de octubre de 2018, al trámite de consulta pública al que se refiere el artículo 26.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, y, entre el 2 y el 30 de abril de 2019, al trámite de audiencia pública, de acuerdo con lo previsto en el artículo 133.2 de la Ley 39/2015, en relación con el artículo 26.6 de la Ley 50/1997. Además, se notificó individualmente la audiencia pública a las entidades representativas del sector de entidades de crédito, establecimientos financieros de crédito, sociedad de garantía recíproca y aseguradoras.

4. Asimismo, constan los siguientes informes preceptivos:

- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital, que es preceptivo por tratarse de la Secretaría General Técnica del ministerio proponente del Proyecto, conforme establece el artículo 26.5, párrafo cuarto, de la Ley 50/1997.

- Informe de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa del Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática, que es preceptivo de acuerdo con lo que establece el artículo 26.9 de la Ley 50/1997 y el artículo 2 del Real Decreto 1081/2017, de 29 de diciembre, por el que se establece el régimen de funcionamiento de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa.

- Informe del Ministerio de Política Territorial y Función Pública sobre la adecuación del Proyecto al orden de distribución constitucional de competencias, que es preceptivo de acuerdo con lo que establece el artículo 26.5, párrafo sexto, de la Ley 50/1997.

- Informe de la Dirección General de Régimen Jurídico Autonómico y Local del Ministerio de Política Territorial y Función Pública sobre cuestiones competenciales, que es preceptivo en virtud de lo previsto en el párrafo sexto del artículo 26.5 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre.

- También figura en el expediente la aprobación previa del Proyecto por parte de la Ministra de Política Territorial y Función Pública, que es preceptiva conforme establece el artículo 26.5, párrafo quinto, de la Ley 50/1997, por afectar a los procedimientos de los servicios de la Administración General del Estado.

5. Constan las conformidades internas de la Subsecretaría del Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital (7 de octubre de 2019), de la Dirección General de Política Económica (8 de octubre de 2019) y de la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones (9 de octubre de 2019).

B) El expediente remitido no incorpora documento alguno en el que se expongan los motivos por los que se aceptan o se rechazan las observaciones vertidas en los distintos informes emitidos con ocasión de la tramitación del Proyecto; únicamente se incluyen en la memoria una serie de consideraciones en relación con algunas de las observaciones y una relación de los aspectos que, a raíz de las alegaciones, han sido modificados. El Consejo de Estado, como ya ha manifestado en dictámenes anteriores, considera que este documento siempre debería estar incorporado al expediente porque permite conocer cuál es el criterio del órgano proponente para aceptar o rechazar las sugerencias y alegaciones y, con base en él y en lo expuesto en los sucesivos informes emitidos y alegaciones presentadas, emitir un parecer mejor informado sobre las observaciones realizadas.

III. Título competencial, base legal y rango de la norma

A) El Proyecto se dicta al amparo de las reglas 6.ª, 11.ª y 13.ª del artículo 149 de la Constitución, que atribuyen, respectivamente, al Estado competencia exclusiva sobre "legislación mercantil"; "bases de la ordenación de crédito, banca y seguros"; "bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica". Por su parte, la disposición final tercera se dicta al amparo de lo dispuesto en la regla 18.ª del artículo 1491.1 de la Constitución, que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de "legislación básica sobre contratos".

B) El Proyecto tiene naturaleza reglamentaria y encuentra su habilitación general en los artículos 97 de la Constitución y 22 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre. La habilitación específica de este Proyecto se encuentra en la disposición adicional décima de la Ley 42/1994, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social, que establece:

"El Gobierno, mediante Real Decreto, aprobará un nuevo Reglamento de la Caja General de Depósitos.

El citado Reglamento regulará, en particular, las modalidades de garantías, depósitos y consignaciones que puedan constituirse ante la Caja; los requisitos de solvencia exigibles a cada fiador o avalista, según cada modalidad de garantía; los límites que, en su caso, puedan establecerse para evitar la excesiva concentración de garantías otorgadas por un mismo fiador; el procedimiento para la constitución, cancelación e incautación de las garantías; así como las tasas que, en su caso, corresponda aplicar.

La Caja General de Depósitos informará preceptivamente todo Proyecto de disposición reglamentaria por la que se establezca la obligación de constituir cualquier tipo de garantía ante aquélla".

El Consejo de Estado considera que esta habilitación es suficiente para adoptar el nuevo Reglamento de la Caja General de Depósitos y que no está agotada por el hecho de que el vigente Reglamento de la Caja General de Depósitos, aprobado por el Real Decreto 161/1997, ya hubiese hecho uso de esta habilitación.

C) Por lo que se refiere al rango que adopta el Proyecto, resulta adecuado, pues la norma proyectada se propone sustituir una norma del mismo rango, el Real Decreto 161/1997, de 7 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de la Caja General de Depósitos.

En consecuencia, existe habilitación legal suficiente para dictar la norma proyectada y su rango de real decreto es el adecuado.

IV. Consideración general

A) El vigente Reglamento de la Caja General de Depósitos, fue aprobado por el Real Decreto 161/1997, de 7 de febrero. Sobre el Proyecto de este real decreto se pronunció el dictamen del Consejo de Estado número 2.308/96, de 11 de julio, que contiene una serie de consideraciones sobre la historia y finalidad de la Caja que revisten especial interés para contextualizar las observaciones que seguidamente se vierten y que, por ello, se reproducen:

"Dentro de las funciones que tradicionalmente han sido desempeñadas por el Tesoro destacan, entre otras, las relativas a la distribución temporal de los fondos en ella depositadas y a la custodia de los mismos; pues bien, a estos objetivos obedeció la creación por Bravo Murillo, concretamente en el año 1852, de la Caja General de Depósitos.

Dicho organismo nació, así, con una finalidad esencial: la de dotar al Tesoro de los recursos líquidos necesarios con que afrontar los problemas derivados del diferente ritmo de vencimiento entre sus créditos pasivos y activos. Como señalaba la exposición de motivos de su Decreto de creación, "las cajas del Estado vienen de antiguo recibiendo en depósito y de diversas procedencias, fondos cuya administración se ejerce bajo formas que sería conveniente variar, procurando con la organización de este servicio, para precaver los fondos de aplicaciones indebidas, para evitar la acumulación excesiva de numerario y para retribuir los capitales con el interés que les corresponde, fundar una grande institución, asegurada en todos los casos con la responsabilidad del Estado... Pero consultando la mutua conveniencia de los particulares y del Estado, como será mucha la importancia de los fondos que ingresarán en aquella Caja General, y su estancamiento, haciéndolos por necesidad estériles para sus dueños y para la producción, causarían perniciosos efectos a la circulación de la riqueza; como en buenos principios de economía los capitales no han de conservarse ociosos, y por sus servicios les es debida la retribución del interés, y como de permanecer sin aplicación los que ingresaran en la Caja General de Depósitos resultarían aquellos inconvenientes y en perjuicio de sus dueños no podrían devengar rédito alguno; para que esto no suceda, puesto que a los fondos es dable proporcionarles un útil destino, debe asegurárseles un interés arreglado a las condiciones con que sean impuestos, y empleados al mismo tiempo con prudentes precauciones en la operaciones del Tesoro por ahora, colocación la más inmediata, fácil y segura que puede presentarse".

La Caja General de Depósitos nació como depositaria de los fondos en metálico y efectos públicos de consignación obligatoria por decisiones administrativas o judiciales; de las cantidades en garantía de contratos referentes a servicios generales, provinciales o municipales; de las fianzas para el ejercicio de cargos y funciones públicas, etc. La Caja se configuraba como una entidad financiera, articulada en su mayor parte sobre depósitos realizados por particulares, quienes, a cambio, recibían un interés; todo ello, al servicio de las funciones de distribución temporal y, custodia de los fondos en ella depositadas que motivaron su creación en 1852.

En la actualidad, la Caja General de Depósitos no ha perdido su papel original, pero junto a él se ha perfilado una función de garantía y que ha pasado a ocupar un lugar primordial: como dice el preámbulo del Proyecto, "el objetivo final del proceso radica en hacer de la Caja General de Depósitos una institución que gestione de una forma eficaz, y acorde a la realidad actual, las garantías prestadas por los particulares frente a la Administración General del Estado"".

B) El Proyecto sometido a consulta tiene como objetivos principales incorporar la experiencia acumulada sobre el funcionamiento de la Caja desde que se aprobara el anterior Reglamento; modernizar sus actuaciones y procedimientos, e introducir en la regulación el principio de obligatoriedad del uso de medios electrónicos en las relaciones con la Caja, en línea con lo establecido en la Ley 39/2015.

En materia de constitución, cancelación e incautación de garantías, cabe destacar lo siguiente: i) se mantienen únicamente las garantías en valores de deuda del Estado, suprimiéndose el resto de garantías en valores (de esta manera se evita tener que desarrollar un sistema complejo y costoso de gestión del riesgo de contraparte, lo cual sería ineficiente dado el escaso número de garantías que se constituyen en valores); ii) se aclara que la cancelación de las garantías se realiza por la Caja a solicitud de la autoridad, y no por la autoridad; iii) se establece una regulación expresa de la cancelación y la incautación parciales de las garantías constituidas en valores; iv) se modifican los modelos que deben presentar los interesados en sus trámites con el fin de ajustarlos a la nueva normativa.

En relación con la prescripción y abandono de garantías y depósitos, el Proyecto contiene una regulación especialmente detallada: i) se introducen reglas claras para la declaración de abandono y posterior incorporación al Tesoro Público de las garantías y los depósitos; ii) se recoge un régimen transitorio para dar de baja las garantías y depósitos de más de veinte años constituidos antes de la entrada en vigor de la nueva norma; iii) se introducen plazos para la recogida de la documentación que aportó el interesado a la Caja para la constitución de una garantía, una vez que se ha cancelado esta.

En relación con la utilización de medios electrónicos, pueden destacarse las siguientes novedades: i) se introduce una referencia expresa al apoderamiento por medios electrónicos a la hora de presentar los documentos en representación de un tercero; ii) se incluye una regulación más detallada de los procedimientos ante la Caja para facilitar el paso de un procedimiento presencial a un procedimiento a través de medios electrónicos (se determina el momento en que el interesado puede entender que ha constituido la garantía; se hace referencia expresa a la posibilidad de subsanación de la solicitud de constitución de la garantía, fase que antes se producía de manera presencial con la ayuda de los funcionarios).

La profundidad de los cambios que incluye el Proyecto, así como el hecho de que afecten a un número considerable de sus artículos, han determinado que se opte por elaborar un texto de nueva planta, en lugar de introducir modificaciones en el vigente.

C) El Proyecto modifica la estructura del anterior Reglamento, que regulaba, de forma separada, todos los aspectos del régimen jurídico de las distintas modalidades de garantías. En cambio, el Reglamento que aprueba el Proyecto remitido establece una regulación general común a todas las modalidades de garantías y, a continuación, establece, de forma separada, las particularidades del régimen jurídico de cada una de ellas.

D) El Consejo de Estado valora positivamente tanto el contenido del Proyecto -en el que se hace un considerable esfuerzo por adaptar el funcionamiento de la Caja a la realidades económicas y sociales actuales y por mejorar y detallar la regulación vigente- como la nueva estructura del Reglamento, pues considera que dota de mayor claridad y coherencia a la regulación.

V. Observaciones particulares

A) Observación previa sobre la naturaleza jurídica de la Caja

La naturaleza jurídica de la Caja General de Depósitos ha sido objeto de varias observaciones durante la tramitación del expediente, pero, a pesar de ello, la cuestión y las dudas que sobre ella se han suscitado no han sido abordadas de forma específica por el órgano proponente, ni en la memoria ni en ningún otro documento -a excepción del informe de la Dirección General del Tesoro y Política Financiera, que se ha incorporado a petición de este Consejo-. A la vista del contenido del expediente, de las novedades que el Proyecto introduce en esta materia con respecto al vigente Reglamento de la Caja General de Depósitos y de las implicaciones que estas novedades tienen, se considera necesario hacer unas consideraciones sobre la naturaleza jurídica de la Caja General de Depósitos.

Estas consideraciones deben tomar como punto de partida el análisis de la evolución que han sufrido los preceptos que se refieren a la naturaleza jurídica de la Caja, desde el vigente Reglamento de la Caja General de Depósitos a las sucesivas versiones del Proyecto que figuran en el expediente.

- El vigente Reglamento, en el apartado 1 del artículo 2, "Organización administrativa", a pesar de que su rúbrica solo hace referencia a aspectos organizativos, alude a la naturaleza jurídica de la Caja al establecer: "1. La caja es un órgano administrativo integrado en la Dirección General del Tesoro y Política Financiera del Ministerio de Economía y Hacienda".

- La versión inicial del Proyecto, en el artículo 4, "Naturaleza y organización administrativa", incluye en la rúbrica la alusión a la naturaleza jurídica, pero no contiene referencia alguna a este aspecto: "1. La Caja está integrada en la Secretaría General del Tesoro y Financiación Internacional del Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital".

- La versión final del Proyecto que ha sido remitida al Consejo de Estado, en el artículo 4 es, "Organización administrativa", elimina la alusión a la naturaleza jurídica y mantiene el tenor literal del apartado 1 del artículo 4 de la versión inicial.

A lo largo del expediente, varios informes (entre otros, los de las Secretarías Generales Técnicas de los Ministerios de Política Territorial y Función Pública; de la Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática; y del propio ministerio proponente) han señalado que el apartado 1 del artículo 4 del Proyecto debería afirmar expresamente que la Caja es un órgano administrativo. Sin embargo, la versión final del Proyecto no solo no ha incluido dicha sugerencia, sino que ha optado por mantener el tenor literal del artículo de la versión inicial y eliminar de la rúbrica del artículo 4 la alusión a la "naturaleza".

La cuestión de la naturaleza jurídica de la Caja no es una mera cuestión nominativa, sino que es una cuestión relevante que, además, tiene importantes consecuencias jurídicas. Por ello, ante las dudas suscitadas en torno a la naturaleza jurídica de la Caja, procede hacer las siguientes consideraciones:

La Ley 40/2015 establece los conceptos de órgano administrativo y de unidad administrativa en los artículos 5 y 56, respectivamente. De acuerdo con estos artículos, los órganos administrativos son aquellas unidades administrativas que reúnen, al menos, una de estas dos características: bien ostentar funciones que tienen efectos jurídicos frente a terceros, bien realizar actuaciones de carácter preceptivo. La naturaleza jurídica que se reconozca a la Caja debe tener presente esta importante precisión, pues si se considera que se trata de un órgano administrativo podrá realizar actuaciones de carácter preceptivo y con efectos jurídicos frente a terceros, pero si se le considera como una unidad administrativa no podrá realizar ninguna de estas actuaciones.

El tenor del Reglamento y de la disposición adicional décima de la Ley 42/1994 apunta en el sentido de que la Caja es un órgano administrativo. El artículo 2, apartado 1, del vigente Reglamento de la Caja General de Depósitos establece, expresamente, que la Caja es un órgano administrativo. Por su parte, la disposición adicional décima de la Ley 42/1994, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social, que es el precepto que habilita al Gobierno para dictar el Reglamento de la Caja General de Depósitos, en el párrafo tercero, prevé una actuación preceptiva de la Caja -"La Caja General de Depósitos informará preceptivamente todo Proyecto de disposición reglamentaria por la que se establezca la obligación de constituir cualquier tipo de garantía ante aquélla"- y, con ello, de acuerdo con lo establecido en el artículo 5 de la Ley 40/2015, parece reconocer, implícitamente, que la Caja es un órgano administrativo. Sin embargo, el análisis minucioso de los términos en los que está redactado el vigente Reglamento de la Caja pone de manifiesto que hay ciertos incisos en él que revelan que, ya en el momento de su aprobación, la naturaleza jurídica de la Caja no era pacífica. En efecto, la disposición adicional primera del vigente Reglamento establece "La Caja, a través de la Dirección General del Tesoro y Política Financiera, informará preceptivamente todo proyecto de disposición reglamentaria por la que se establezca la obligación de constituir cualquier tipo de garantía ante aquélla, al objeto de adecuar la gestión de las garantías reguladas en el mismo a lo dispuesto en el Reglamento que aprueba este Real Decreto". Esta disposición reproduce el tenor literal de la disposición adicional décima de la Ley 42/1994, pero introduce un inciso "...a través de la Dirección General del Tesoro y Política Financiera..." que matiza lo establecido en la disposición adicional décima, interpretando que el informe al que se refiere esta lo emitirá la mencionada Dirección General. Por su parte, el artículo 2.1 del vigente Reglamento, aunque califica a la Caja de órgano, dice que es un órgano administrativo "integrado" -no meramente dependiente, sino integrado- en la Dirección General del Tesoro y Política Financiera.

El informe de la Dirección General del Tesoro y Política Financiera sostiene que la Caja no es, desde hace años, un órgano administrativo, sino una unidad administrativa y aporta varios argumentos en apoyo de su criterio. El informe sostiene, en primer lugar, que, históricamente, los reales decretos de estructura del Ministerio de Economía sí consideraron que la Caja era un órgano administrativo (por ejemplo, el Real Decreto, 222/1987, de 20 de febrero, por el que se estructura el Ministerio de Economía y Hacienda), pero que los sucesivos reales de decretos de estructura del Ministerio de Economía (desde el Real Decreto 1884/1996, de 2 de agosto, de estructura orgánica básica del Ministerio de Economía y Hacienda) no hacen ninguna alusión a la Caja General de Depósitos como órgano y atribuyen la gestión y administración de la Caja General de Depósitos a la Subdirección del Tesoro, ahora llamada Subdirección General de Gestión de la Tesorería del Estado, que está integrada en la Dirección General del Tesoro y Política Financiera, y que, por ello, la Caja dejó de ser un órgano administrativo y pasó a ser una unidad administrativa. En segundo lugar, expone una serie de circunstancias fácticas que acreditan que, actualmente, la Caja está actuando como una unidad administrativa: uno, que los responsables de la Caja han dejado de ser subdirectores generales y ahora son funcionarios de nivel 29, que no son nombrados formalmente como responsables de la Caja o como titulares de un órgano administrativo; dos, que los actos relativos a la gestión de la Caja General de Depósitos son firmados por el Director General del Tesoro y Política Financiera, aun mediante delegación de firma en el responsable de la Caja, y que los recursos administrativos presentados en los últimos años contra esos actos han sido resueltos por el Secretario General del Tesoro y Política Internacional, por ser este superior jerárquico del Director General del Tesoro; tres, que el vigente Real Decreto de Estructura 403/2020, de 25 de febrero, señala que "las Delegaciones de Economía y Hacienda, que actúan como sucursales de la Caja en las provincias, dependen funcionalmente de la Secretaría General del Tesoro y Financiación Internacional". De acuerdo con el informe, la Caja General de Depósitos está funcionando, de facto, y desde hace años, como unidad administrativa, lo cual, a su juicio, es una práctica consolidada que no ha planteado problemas, ni jurídicos ni organizativos. La Caja ha sido sustituida en el tráfico jurídico por la Dirección General del Tesoro y Política Financiera, que es el órgano que ha asumido sus funciones y realiza los actos que, históricamente, eran realizados por propia Caja.

Una vez expuesta la controversia en relación con la naturaleza de la Caja General de Depósitos, debe señalarse lo siguiente:

Primero, que la modificación de la naturaleza jurídica de la Caja no debía haberse realizado, en ningún caso, a través de modificaciones tácitas llevadas a cabo por los sucesivos reales decretos de estructura del Ministerio de Economía, en contra de lo que expresamente se contenía en el Reglamento de la Caja. Los reales decretos de estructura de los ministerios no deben modificar la naturaleza de la Caja pues son normas meramente organizativas, como su propio nombre indica, que no regulan ni deben regular aspectos sustantivos, como es la naturaleza jurídica de la Caja.

Segundo, el Consejo de Estado considera que, en el punto en el que se encuentra la cuestión, lo más sensato es sugerir que el departamento ministerial proponente, teniendo en cuenta los argumentos expuestos y las implicaciones, jurídicas y fácticas, derivadas de optar por una u otra naturaleza en el caso de la Caja, adopte un criterio fundamentado al respecto, introduzca una explicación detallada de la cuestión en la memoria y refleje la conclusión alcanzada en el apartado 1 del artículo 4 del Proyecto.

B) Sobre el fondo

1. Artículo único, "Aprobación del Reglamento"

Debe suprimirse la referencia a la disposición adicional décima de la Ley 42/1994, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social, en desarrollo de la cual se dicta el Reglamento de la Caja General de Depósitos. Dicha referencia se contiene en el apartado II de la exposición de motivos, que es el lugar en el que debe ubicarse y, por tanto, no es necesario reiterarla.

2. Disposición transitoria segunda, "Vigencia y conservación de garantías y depósitos constituidos con anterioridad a la entrada en vigor de este real decreto"

La disposición prevé que, en el caso de las garantías y depósitos constituidos con anterioridad al 1 de enero de 2000, la autoridad a cuya disposición se constituyó la garantía o depósito deberá comunicar a la Caja, en un plazo de tres meses desde la entrada en vigor del real decreto, si están, o no, vigentes y que, si en dicho plazo no lo comunican, la Caja podrá darlos de baja. En el expediente constan varias alegaciones en las que se solicita que la baja a la que se refiere la disposición esté precedida de una comunicación previa o audiencia a la autoridad a cuyo favor esté constituida la garantía o el depósito con objeto de evitar que, a través del procedimiento mencionado, se eliminen garantías o depósitos que no sea conveniente cancelar. El Consejo de Estado estima que estas sugerencias son razonables y que, ante la ausencia de explicación de los motivos que han llevado al departamento proponente a no incluirlas, debe preverse que, en estos casos, cualquier cancelación debe ir precedida de una previa comunicación a la autoridad a cuyo favor se haya constituido la garantía o el depósito con el fin de evitar que sean dadas de baja garantías o depósitos que siguen cumpliendo su función.

Además, se considera que la alusión al "tiempo transcurrido y la naturaleza del expediente" es ambigua y no permite saber, con exactitud, qué expedientes no estarán vigentes. Por ello, debe hacerse un esfuerzo de concreción de los criterios que han de tenerse en cuenta para considerar que el expediente no está vigente.

3. Disposición final primera, "Modificación del Reglamento Hipotecario, aprobado por el Decreto de 14 de febrero de 1947"

El apartado 2 debería decir: "Dos. Se añade un nuevo artículo 236-p al Reglamento Hipotecario, con el siguiente contenido...". El Reglamento Hipotecario incluye, entre los artículos 236 y 237, los artículos 236-a, 236-b, 236-c, etc., hasta el artículo 236-o. Lo que el Proyecto pretende añadir no es una letra p al artículo 236, sino un nuevo artículo 236-p.

También debe recordarse que los apartados de las disposiciones finales se enumeran con números arábigos (1,2,3...).

4. Disposición final tercera, "Aplicación supletoria respecto de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 "

La rúbrica del artículo es confusa y, por ello, se propone la siguiente redacción: "Aplicación supletoria del Real Decreto XX/XXXX por el que se aprueba el Reglamento de la Caja General de Depósitos respecto de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, y sus normas de desarrollo".

Asimismo, la redacción de la disposición, que ha sufrido varias modificaciones a lo largo de la tramitación del expediente, no es precisa y suscita algunas dudas interpretativas que convendría disipar. Se sugiere la siguiente redacción (en caso de que recoja fielmente lo que quiere decir la disposición --que no está del todo claro-): "Las garantías prestadas en el ámbito de la contratación de las Administraciones Públicas que no hayan sido presentadas ante la Caja se regirán por la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, y sus normas de desarrollo, y, de forma supletoria, por el Reglamento de la Caja General de Depósitos que aprueba este real decreto".

5. Disposición final quinta, "Modelos de presentación de documentos"

Esta disposición prevé que los modelos de presentación de documentos ante la Caja previstos en los anexos puedan ser modificados y suprimidos mediante orden de la Ministra de Asuntos Económicos y Transformación Digital, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 10.2 del Reglamento que se aprueba por medio de este real decreto. La disposición ha sido introducida a raíz de la observación realizada por BME en el trámite de audiencia pública, en la que sostenía que "por motivos operativos y para permitir cierta flexibilidad, podría incorporarse en el Proyecto la previsión de que el modelo de certificado de legitimación que se anexa al propio Proyecto (artículo 34.4) pudiera ser modificado, no necesariamente por Real Decreto, sino por Orden o por Resolución de la Secretaría General del Tesoro, en su caso".

No cabe duda de que el hecho de que se prevea la modificación de los anexos por orden ministerial otorga, como sostenía BME, cierta flexibilidad y facilita la adaptación de los modelos cuando sea necesario. Sin embargo, no puede obviarse que dicha previsión crea una situación en la que se permite que los anexos que han sido aprobados por real decreto sean modificados, incluso suprimidos, mediante una orden ministerial cuya habilitación se encuentra en el texto del real decreto que ha aprobado los anexos. En un caso similar, el dictamen del Consejo de Estado número 389/2011, de 14 de abril, señala que "aunque no es infrecuente que normas legales o reglamentarias incorporen anexos cuya modificación autoricen simultáneamente- mediante norma de rango inferior, a juicio del Consejo de Estado resulta más correcto técnicamente que cada contenido sea directamente aprobado por una norma del mismo rango que aquella que puede modificar ese contenido..." y concluye que, en esos casos, en lugar de aprobar el anexo mediante el real decreto proyectado y "autorizar simultáneamente su modificación por Orden Ministerial, sería preferible que el Real Decreto proyectado habilitara o remitiera directamente" la aprobación del anexo (en este caso, los anexos) a una orden ministerial, lo cual evitaría los problemas antes mencionados.

A juicio del Consejo de Estado, los anexos incorporados al Proyecto deberían ser aprobados por una orden ministerial -y no a través del Proyecto- y, para ello, el Proyecto debería incluir una habilitación en favor de la persona titular del Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital para que, mediante orden ministerial apruebe, modifique y, en su caso, suprima los anexos. Con ello se evitaría que se aprobaran, modificaran y, sobre todo, suprimieran los anexos aprobados por el real decreto mediante una mera orden ministerial.

6. Disposición final sexta, "Entrada en vigor"

Esta disposición establece que el real decreto entrará en vigor el 1 de julio de 2020. La memoria señala que esta fecha está prevista para el caso de que se apruebe el real decreto durante el primer semestre, "en consonancia con lo dispuesto en la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, en relación con la entrada en vigor de normas que imponen obligaciones económicas a terceros". Aunque por la demora en la tramitación esta fecha no puede cumplirse, se considera que, a la vista de la relevancia de las novedades que el Proyecto incorpora, sería razonable respetar el período ordinario de vacatio legis y no debería preverse una entrada en vigor inmediata.

7. Artículo 24, "Requisitos de las entidades avalistas"

La letra e) del artículo 24 del Proyecto establece que las entidades avalistas que garanticen ante la Caja obligaciones mediante aval no pueden superar el límite de importes avalados que, al objeto de evitar la concentración de garantías, se establezca, en su caso, mediante resolución de la Secretaría General del Tesoro y Financiación Internacional. Esta letra desarrolla lo previsto en la disposición adicional décima de la Ley 42/1994, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social, que establece que el Reglamento de la Caja regulará "los límites que, en su caso, puedan establecerse para evitar la excesiva concentración de garantías otorgadas por un mismo fiador".

Actualmente, la letra d) del vigente artículo 16 del vigente Reglamento establece: "No superar el límite de importes avalados que, al objeto de evitar la concentración de garantías, establezca el Ministro de Economía y Hacienda, en función de las condiciones económicas y de solvencia de las entidades avalistas". Esta letra fue introducida a raíz de las observaciones contenidas en el dictamen del Consejo de Estado número 2.308/96, de 11 de julio, emitido sobre el proyecto de Reglamento de la Caja General de Depósitos, que sostenía lo siguiente:

"Sería conveniente introducir en el Proyecto la previsión de límites tendentes a evitar la excesiva concentración de garantías otorgadas por un mismo fiador: efectivamente, se trata de una de las dos grandes innovaciones, junto con la exigencia de requisitos de solvencia, introducidas por la Disposición adicional décima de la Ley 42/1994 frente a la regulación anterior; una innovación que implica un nuevo mecanismo destinado a asegurar la efectividad de las garantías prestadas. Tales límites deberían establecerse en proporción a las condiciones económicas y de solvencia de las entidades prestadoras de la garantía. Por ello, podría establecerse una disposición que contemplase esta posibilidad, que podría ser objeto de ulterior concreción mediante la habilitación al Ministro de Economía y Hacienda, para desarrollar el contenido del Real Decreto prevista por el primer párrafo de la Disposición final única".

A la vista de lo anterior, cabe señalar lo siguiente: primero, que, de acuerdo con la disposición adicional décima de la Ley 42/1994 y el dictamen citado, los límites tendentes a evitar la excesiva concentración de garantías otorgadas por un mismo fiador deben contenerse en el Reglamento, al menos en sus líneas fundamentales, no pueden contenerse íntegramente en otros instrumentos de desarrollo; segundo, según el dictamen, esos límites podrían ser objeto de ulterior concreción por parte del Ministerio de Economía y Hacienda, para desarrollar el contenido del real decreto y adaptar los límites a las condiciones económicas y de solvencia de las entidades prestadoras de garantía. -en esta línea, la letra d) del vigente artículo 16, siguiendo el dictamen número 2.308/96, prevé que sea el Ministro de Economía y Hacienda el que establezca los límites correspondientes-; sin embargo, la letra e) del artículo 24 del Proyecto prevé que sea una mera resolución de la Secretaría General del Tesoro y Financiación Internacional la que los establezca. Las resoluciones de dicha Secretaría General no son el instrumento adecuado para regular los límites aludidos, pues son meros actos administrativos, que carecen de naturaleza normativa, y que, por tanto, no pueden establecer lo que debe ser regulado a través de una norma reglamentaria. Los límites deberían ser fijados, en sus líneas básicas, en el Reglamento y remitir su ulterior concreción al instrumento normativo correspondiente, aprobado por el Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital.

Esta observación reviste carácter de esencial a los efectos de lo previsto en el artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, aprobado por Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio.

8. Artículo 29, "Requisitos de las entidades aseguradoras"

De forma paralela a lo establecido en el artículo 24, la letra e) del artículo 29 establece que las entidades aseguradoras que garanticen ante la Caja obligaciones mediante seguro de caución no pueden superar el límite de importes asegurados que, al objeto de evitar la concentración de garantías, se establezca, en su caso, mediante resolución de la Secretaría General del Tesoro y Financiación Internacional. Por los mismos motivos que se expusieron en relación con el artículo 24, los límites deberían ser fijados, en sus líneas básicas, en el Reglamento y remitir su ulterior concreción al Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital.

Esta observación reviste carácter de esencial a los efectos de lo previsto en el artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, aprobado por Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio.

Asimismo, cabe destacar que la novedad que la letra e) del artículo 29 del Proyecto respecto a la redacción contenida en el vigente Reglamento debería haber sido comunicada a la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones, que es el órgano encargado de la supervisión de la actividad aseguradora en España, y que, por tanto, debe asumir cualquier interpretación o desarrollo de la normativa en materia de seguros o, al menos, estar informada al respecto.

C) Observaciones de técnica normativa

1. De acuerdo con las Directrices de Técnica Normativa, el uso de la letra cursiva en la rúbrica de los artículos no es correcto.

2. De acuerdo con la regla 39, "disposiciones adicionales", de las Directrices de Técnica Normativa, las disposiciones adicionales regulan regímenes jurídicos especiales que no pueden situarse en el articulado; las excepciones, dispensas y reservas a la aplicación de la norma o de alguno de sus preceptos; los mandatos y autorizaciones no dirigidos a la producción de normas jurídicas; y los preceptos residuales que, por su naturaleza y contenido, no tengan acomodo en ninguna otra parte del texto de la norma.

El contenido de las disposiciones adicionales segunda, cuarta y quinta no se corresponde con ninguno de los previstos para las disposiciones adicionales en la regla 39 mencionada y, por ello, se considera que su contenido debe integrarse en el articulado del Reglamento. En concreto, la disposición adicional segunda puede incluirse en un nuevo apartado del artículo 12 del Proyecto; "Constitución de garantías"; la disposición adicional cuarta, en un nuevo apartado del artículo 16; y la disposición adicional quinta, en un nuevo artículo 17.

3. Disposición derogatoria única, "derogación normativa"

La regla 41, "Disposiciones derogatorias", de las Directrices de Técnica Normativa establece que: "Se evitarán cláusulas genéricas de derogación del derecho vigente que en ningún caso pueden sustituir a la propia enunciación de las normas derogadas". Por ello, debe suprimirse la cláusula de este tipo que contiene la disposición derogatoria única del Proyecto ("Quedan derogadas cuantas normas de igual o inferior rango se opongan a lo previsto en este real decreto").

D) Observaciones de carácter formal o de redacción

1. La redacción, el estilo y la articulación del primer apartado de la parte expositiva del Proyecto deberían someterse a una profunda revisión. Como muestra de las imprecisiones encontradas pueden citarse las siguientes:

- El primer párrafo señala, en su primer inciso, que "[l]a actuación de las Administraciones Públicas está presidida por el principio de servicio a los ciudadanos, tal y como expresa el artículo 103 de la Constitución Española...". El artículo 103 de la Constitución establece: "La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho", que no es, exactamente, lo mismo que lo que dice el preámbulo.

- El tercer párrafo se refiere a la Caja como "el lugar donde estos podían presentar sus garantías o realizar sus depósitos". La Caja no es un lugar, es una unidad u un órgano administrativo ante el que se pueden presentar garantías o realizar depósitos.

- En el cuarto párrafo, se dice: "Es necesario también que la normativa de la Caja esté acompasada con los cambios producidos en las normas que regulan los procedimientos con los que se relaciona...". La Caja no se relaciona con procedimientos sino con personas/entidades "a través de procedimientos". 2. Las referencias que se realizan a lo largo del Proyecto a "la Ministra de Asuntos Económicos y Transformación Digital" deben ser sustituidas por "la persona titular del Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital". Lo mismo puede decirse en el caso de las demás referencias a ministros o ministras de otros ministerios.

3. A lo largo del expediente, varios informes han sugerido la sustitución, por no estar recogido en el diccionario de la RAE, del adjetivo telemático y del resto de palabras que integran su familia semántica. Se propone que, siguiendo la terminología utilizada por la Ley 39/2015, de 1 de octubre, se sustituya por el adjetivo "electrónico" y las palabras de su familia semántica.

4. Disposición adicional primera, "Informe preceptivo de la Caja"

La redacción debe ser: "... informará preceptivamente todo Proyecto de disposición reglamentaria por el que se establezca...", la concordancia de género debe hacerse con "Proyecto" no con "disposición reglamentaria", pues lo que se somete a informe preceptivo de la Caja es el Proyecto no la disposición reglamentaria.

5. Disposición adicional quinta, "Órdenes judiciales y administrativas de embargo de garantías y depósitos"

La utilización de la perífrasis "procederá a la ejecución" es innecesaria. Se propone la siguiente redacción: "La Caja ejecutará las órdenes judiciales y administrativas de embargo de garantías...".

6. Disposición final cuarta, "Habilitación normativa"

El apartado primero comienza señalando: "1. Se autoriza a la Ministra de Asuntos Económicos y Transformación Digital...". Sin embargo, el verbo que debe utilizarse no es "autorizar" sino "habilitar", como hace la disposición final única del vigente Reglamento, de manera que el citado apartado comience del siguiente modo: "1. Se habilita a la persona titular del Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital...".

7. En el artículo 1 del Proyecto y en el artículo 1 del Reglamento debe escribirse: "(en adelante, la Caja)".

8. Artículo 22, "Abandono de las garantías en efectivo"

La interpretación del apartado 1 presenta algunas dificultades porque la redacción remitida es el resultado de incorporar diversas observaciones emitidas durante la tramitación del expediente -en especial, por parte de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda-. Por ello, con el objeto de evitar problemas de interpretación, se propone la siguiente redacción: "1. Las garantías constituidas en efectivo que no se encuentren vigentes quedarán sujetas a lo previsto en el artículo 18 de la Ley 33/2003, de Patrimonio de las Administraciones Públicas, salvo en los casos en los que sea aplicable lo previsto en el artículo anterior sobre la prescripción de la obligación económica".

9. Artículo 38, "Normativa aplicable".

Se considera más correcta la siguiente redacción: "La Caja actuará, en los supuestos recogidos en este título, de conformidad con las normas especiales que sean aplicables a la constitución de los depósitos y con las disposiciones de este Reglamento".

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez tenidas en cuenta las observaciones esenciales formuladas en el cuerpo del presente dictamen -apartados V. B), números 7 y 8-, y consideradas las restantes, puede V. E. elevar al Consejo de Ministros, para su aprobación, el proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento de la Caja General de Depósitos".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 8 de octubre de 2020

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMA. SRA. VICEPRESIDENTA TERCERA DEL GOBIERNO Y MINISTRA DE ASUNTOS ECONÓMICOS Y TRANSFORMACIÓN DIGITAL.