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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 1 de octubre de 2020, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de Orden de V. E. de 30 de julio de 2020, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se modifican el Reglamento General de Circulación, aprobado por el Real Decreto 1428/2003, de 21 de noviembre y el Reglamento General de Vehículos, aprobado por el Real Decreto 2822/1998, de 23 de diciembre, en materia de medidas urbanas de tráfico.

De antecedentes resulta:

Primero.- El proyecto de Real Decreto sometido a consulta recuerda que los cambios en las normas generales de circulación de vehículos y peatones constituyen uno de los mejores indicadores de la evolución que la sociedad pretende en el uso de las vías públicas, poniendo de manifiesto la sensibilidad de la ciudadanía en seguridad vial. Buena prueba de ello la constituyen el Reglamento General de Circulación (aprobado por el Real Decreto 1428/2003, de 21 de noviembre) y el Reglamento General de Vehículos (aprobado por el Real Decreto 2822/1998, de 23 de diciembre). Ambas normas tenían como objetivo tradicional atender al creciente incremento del uso del vehículo a motor, de tal modo que este se convertía en el protagonista de la mayor parte del articulado. Sin embargo, especialmente en el ámbito urbano, el vehículo a motor ya no es el protagonista y ha dado paso a un uso compartido de la vía, donde motocicletas, bicicletas, bicicletas de pedales con pedaleo asistido (EPAC por sus siglas en inglés), vehículos de movilidad personal y peatones cobran cada día más importancia. En este sentido, las políticas de movilidad y seguridad vial que desarrollan las Administraciones locales tienen como objetivo principal reducir la siniestralidad en el ámbito urbano como exponente de un nuevo modelo de ciudad.

En 2017 fallecieron en las ciudades españolas un total de 509 personas, de las que el 80 % correspondía al grupo de usuarios que configuran el denominado colectivo de vulnerables (peatones, ciclistas, motoristas y usuarios de ciclomotor). La experiencia demuestra que la reducción de la velocidad tiene un efecto directo en la reducción de la siniestralidad de los vulnerables, sin suponer una mayor ralentización del tráfico, pues los vehículos a motor en sus desplazamientos urbanos no superan velocidades medias que, en los centros urbanos, sean generalmente superiores a los 20 km/h.

Los diferentes estudios coinciden en que el riesgo de fallecer como consecuencia de un atropello se reduce como mínimo cinco veces si la velocidad del vehículo que impacta es de 30 km/h respecto a uno que circule a 50 km/h. La velocidad del vehículo tiene una relación directa con las probabilidades de supervivencia del peatón atropellado.

De conformidad con lo expuesto, la nueva norma se propone modificar el artículo 50 del Reglamento General de Circulación, rebajando el límite de velocidad de circulación genérico en vía urbana de 50 km/h a 30 km/h para aquellas calles que cuentan con un solo carril por sentido de circulación, para lograr un impacto positivo en la reducción de la siniestralidad vial, especialmente en los colectivos vulnerables, a la vez que garantiza la fluidez de los desplazamientos y la reducción del impacto negativo en la calidad del aire de las ciudades.

Junto a lo anterior, se pretende -a través del Reglamento General de Circulación y del Reglamento General de Vehículos- revisar los requisitos y condiciones de los vehículos de movilidad personal, los cuales, al ser definidos formalmente como vehículos, tendrán prohibida su circulación por las aceras y por las zonas peatonales, como cualquier otro vehículo, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 121.5 del Reglamento General de Circulación

Se propone, a través de la modificación del Reglamento General de Vehículos, un marco normativo ágil y flexible, mediante un manual de características técnicas, que permita dar cabida a los vehículos de movilidad personal y que garantice la seguridad vial, y la convivencia ordenada y respetuosa con los peatones y los distintos modos de transporte.

Se recuerda luego que el Reglamento (UE) n.º 168/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de enero de 2013, relativo a la homologación de los vehículos de dos o tres ruedas y los cuatriciclos y a la vigilancia del mercado de dichos vehículos, es de aplicación directa en nuestro ordenamiento jurídico, y a lo largo del texto se hace remisión expresa al contenido del mismo para armonizar la normativa nacional con la europea y para delimitar su aplicación respecto de aquellos vehículos que no se encuentran en su ámbito.

Añade el proyecto que la presente norma ha sido informada por el Consejo Superior de Tráfico, Seguridad Vial y Movilidad Sostenible y se adecúa a los principios de buena regulación establecidos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, por lo que han sido cumplidos los principios de necesidad y eficacia (permitiendo cumplir los objetivos de reducción de siniestralidad en vías urbanas a través de la reducción de la velocidad y los requisitos técnicos para los vehículos de movilidad personal); proporcionalidad (al contener la regulación imprescindible para alcanzar los objetivos propuestos); seguridad jurídica (por ser la reforma propuesta coherente con el resto del ordenamiento jurídico, nacional y de la Unión Europea); transparencia (a cuyo efecto ha sido sometida a consulta pública y audiencia e información públicas); eficiencia (por implicar las medidas propuestas mínimas cargas administrativas) y proporcionalidad (para habilitar la circulación segura de los vehículos de movilidad personal).

La futura norma -dictada al amparo de la habilitación prevista en la disposición final segunda del Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre, y copropuesta por el Ministro del Interior; la Ministra de Defensa; el Ministro de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana y la Ministra de Industria Comercio y Turismo- presenta dos artículos con el siguiente contenido:

El artículo primero dispone la modificación del Reglamento General de Circulación, aprobado por el Real Decreto 1428/2003, de 21 de noviembre. Tiene dos apartados, de los cuales el primero modifica el título del artículo 38 (que pasa a ser "Circulación en autopistas, autovías y otras vías") y le añade un número 4, donde se incluye la prohibición de circular con vehículos de movilidad personal en las vías a que se refiere el precepto y en túneles urbanos.

El apartado segundo dispone una nueva redacción del artículo 50, estableciendo nuevos límites de velocidad en las vías urbanas y travesías.

El artículo segundo supone la modificación del Reglamento General de Vehículos, aprobado por el Real Decreto 2822/1998, de 23 de diciembre.

El apartado uno se refiere al artículo 3, y dispone la incorporación de diferentes párrafos al mismo. Se trata de las nuevas letras "j" (relativa al certificado para la circulación) y "k" (que se refiere al manual de características de los vehículos de movilidad personal).

El apartado dos contiene una nueva redacción del artículo 22, apartado 3, exceptuando de la autorización administrativa del apartado 1 del artículo 1 a los ciclos y bicicletas de pedales con pedaleo asistido.

El apartado tres incorpora un nuevo artículo 22 bis, referido a los vehículos de movilidad personal. Los apartados cuatro y cinco contienen, respectivamente, una nueva redacción de los artículos 25.1 y 28.1.

El apartado seis modifica el anexo II ("Definiciones y categorías de los vehículos") en su apartado A) ("Definiciones"). Se contienen nuevas definiciones de "vehículo a motor" y "bicicleta de pedales con pedaleo asistido", se elimina el concepto de "cuatriciclo" y se incorporan los de "cuatriciclo ligero", "cuatriciclo pesado", "ciclo de motor" y "vehículos de movilidad personal".

El apartado siete ofrece una nueva redacción para el párrafo d) del apartado A) "Matrícula ordinaria" del número I "Colores e inscripciones" del anexo XVIII.

Siguen a tales preceptos una disposición adicional (relativa a la actualización del Registro de Vehículos de la Dirección General de Tráfico), una disposición transitoria (que establece la obligación de disponer de certificado para la circulación y su identificación a los veinticuatro meses de la publicación del manual de características de los vehículos de movilidad personal en el Boletín Oficial del Estado), una disposición derogatoria (la cual, conforme a su naturaleza, ordena la derogación de cuantas disposiciones de igual o inferior rango se opongan a lo establecido en este real decreto) y una disposición final (sobre la entrada en vigor, que se producirá el 1 de julio de 2020, salvo la modificación del artículo 50 del Reglamento General de Circulación que lo hará a los seis meses de dicha publicación).

Segundo.- Se completa el expediente con los siguientes documentos:

A) Consulta pública previa a través del portal web del Ministerio del Interior, desde el 10 de diciembre de 2018 al 7 de enero de 2019.

Se recibieron aportaciones de Xiaomi Technology Spain S. L., Autoescuela El Parque, Ancar Servicios, Taxify.Eu, Asociación Club de Inventores Españoles (Raúl Hernández Moral), Comité Español de Representantes de Personas con Discapacidad (CERMI), Ayuntamiento de Logroño, Bird, VOI Technology, Confederación Nacional de Autoescuelas (CNAE) y Flash.

En general, muestran su conformidad con que se limite la velocidad en las vías urbanas de un único sentido a 30 km/h, con la excepción de Ancar Servicios, que no considera adecuado restringir la libre circulación de vehículos. CERMI echa en falta una regulación de la circulación y estacionamiento de los vehículos de movilidad personal (VMP), extremo compartido por algunos otros intervinientes, que destacan la formación obligatoria previa para su uso.

B) Primer borrador del proyecto de Real Decreto acompañado de la memoria del análisis del impacto normativo (MAIN).

C) Solicitud de informe -el 18 de enero de 2019- a los miembros del Consejo Superior de Tráfico, Seguridad Vial y Movilidad Sostenible. Consta una certificación del Secretario de dicho órgano, de 18 de febrero de 2019, en la que se da cuenta de que manifestaron expresamente "la conformidad con el contenido del texto o la no formulación de observaciones" los vocales que representan a los organismos o entidades siguientes: Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, Consejo de Consumidores y Usuarios, Cruz Roja Española, Instituto Nacional de la Juventud (INJUVE) y los Ministerios de Fomento, de Justicia y de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social.

Presentaron observaciones el Ministerio de Industria, Comercio y Turismo (Dirección General de Industria y de la Pequeña y Mediana Empresa); Real Automóvil Club de España (RACE); Dirección General de Protección Civil y Emergencias; Ministerio de Hacienda (Secretaría General Técnica); Mesa Española de la Bicicleta (miembro del Consejo Superior de Tráfico a través de la Asociación de Ciclistas Profesionales); Confederación Nacional de Autoescuelas (CNAE); Comité Nacional del Transporte por Carretera (Departamento de Viajeros); Asociación Española de Entidades Colaboradoras de la Administración en la Inspección Técnica de Vehículos (AECA-ITV); Agrupación de Tráfico de la Guardia Civil (ATGC); Asociación Nacional de Empresas de Dos Ruedas (ANESDOR); Servei Català de Trànsit (Generalitat de Catalunya); Unión Española de Entidades Aseguradoras y Reaseguradoras (UNESPA); Asociación Técnica de Carreteras (ATC); Dirección de Tráfico del Gobierno Vasco y Dirección General de Carreteras (Ministerio de Fomento).

Sin ser miembros del Consejo Superior de Tráfico, remitieron también alegaciones las siguientes entidades jurídicas y personas físicas: AMBE (Asociación de marcas y bicicletas de España); Educación vial Sanxenxo; ATESUGAL-FETEVI GALICIA (asociación de técnicos en seguridad vial de Galicia); FETEVI (Federación de técnicos de educación vial); Gabinete de educación vial del Ayuntamiento de Sanxenxo; Red de Ciudades por la Bicicleta (RCxB); Asociación Pedaladas; Autoescuela Boned; Asociación CICLOJURISTAS; AMPES (Asociación para la Movilidad Personal Ecológica de Sevilla); Comité Español de Representantes de Personas con Discapacidad (CERMI); AEAFMA (Asociación Española de Agentes Forestales y Medioambientales); AAPNA (Asociación de Agentes para la protección de la Naturaleza en Aragón); AAMAA (Asociación de Agentes de medioambiente de Andalucía); APAFOR (Asociación Profesional de Agentes Forestales de La Rioja); Asociación Profesional de Agentes Medioambientales de la Comunidad Valenciana; APAMCYL (Asociación Profesional de Agentes Medioambientales de Castilla y León); CSIF-AGCA (Central Sindical Independiente de Funcionarios. Sector de Administración General de Comunidades Autónomas - Agentes Forestales y Medioambientales); APAMAM (Asociación Profesional de Agentes Medioambientales de la Región de Murcia); Sindicato Profesional de Policías y Bomberos (SPPLB) y Federación de Sindicatos de Empleados Públicos (FESEP); AEFAMA (Asociación Española de Agentes Forestales y Medioambientales); AUVMPL (Asociación de Usuarios de Vehículos de Movilidad Personal de León); AZUVEMP (Asociación Zaragozana de Usuarios de Vehículos Eléctricos de Movilidad Personal); AMPEM (Asociación para la movilidad personal y ecológica de Málaga); Consejo General de Colegios Oficiales de Psicólogos; Xiaomi Technology Spain, S. L.; APAV (Asociación de Profesores de Formación Vial de Valencia); Coordinadora en Defensa de la Bici (CONBICI); A Contramano - Asamblea Ciclista; Foro de Peatones Andando; Associació d´Usuaris per a la Mobilitat Personal (AUMP) de Catalunya; AMPEC (Asociación para la Movilidad Personal y Ecológica de Cádiz); GREENPEACE España; BIRD; Ayuntamiento de Valencia; Ayuntamiento de Logroño; FLASH (LMTS Goflash Spain, S. L. U.); Red de Ciudades que Caminan; AUVMP (Asociación de Usuarios de Vehículos de Movilidad Personal de Madrid); Ayuntamiento de Madrid (Subdirección General de Gestión de Multas): Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP) y Oxidrome.

Figuran también un total de cincuenta y cuatro personas físicas, no miembros del Consejo, que formularon alegaciones.

Consta un informe final donde se valoran todas las observaciones y se fundamenta la aceptación o rechazo de las mismas a la siguiente versión del proyecto de norma.

D) Nuevas versiones (al hilo de las aportaciones que se detallan en los apartados siguientes) del proyecto hasta un número total de ocho.

E) Solicitud de informe a la Oficina de Coordinación y Calidad Normativas, cuya emisión no consta.

F) Escritos de los ayuntamientos de Madrid, Barcelona, Bilbao, Málaga, Valencia, Zaragoza y Getafe solicitando la implantación de la "velocidad 30" en el Reglamento General de Circulación.

G) Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Política Territorial y Función Pública de fecha 8 de mayo de 2019.

H) Informe favorable de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo de 13 mayo de 2019, conteniendo observaciones, finalmente aceptadas, sobre la disposición final y competencia del artículo 149.1.21.ª, las definiciones del Reglamento (UE) n.º 168/2013 y otros extremos de definiciones del proyecto de norma. Consta nueva conformidad expresa sobre la versión final del proyecto, remitida en fecha 7 de febrero de 2020.

I) Oficio de 13 de mayo de 2019 de la Secretaria General Técnica del Ministerio de Política Territorial y Función Pública mediante el que da cuenta de la innecesariedad del trámite de aprobación previa del proyecto (a los efectos del artículo 26.5, párrafo quinto, de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre).

J) Informe favorable de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Defensa, de 13 de mayo de 2019, conteniendo también observaciones incorporadas a la versión final del proyecto. Se reitera la conformidad en nuevo escrito de 19 de julio de 2019.

K) Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Fomento, de 19 de junio de 2019, conteniendo diversas observaciones a la modificación del artículo 50 por el proyecto.

L) Informe de la Oficina Presupuestaria del Ministerio del Interior, de 13 de mayo de 2019, aceptándose la observación sobre el gasto presupuestario y su aplicación. Consta otro posterior, de 8 de julio de 2019, igualmente favorable, sobre el impacto de la norma para la Dirección General de Tráfico (que se estima en 13.000 euros, derivados de la expedición de los certificados de circulación de los ciclos de pedaleo asistido y los vehículos de movilidad personal) y la aplicación presupuestaria de dicho gasto.

M) Informe favorable de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda, de 19 de julio de 2019 (consta otro anterior, de 30 de abril de 2019, sobre una versión previa), que realiza una observación sobre la dotación presupuestaria, que se acepta. Se señala que el cambio en la señalización de vías urbanas importará para el conjunto del país 609.233,33 euros (IVA excluido) y que el coste del control que ejercerá la Jefatura Central de Tráfico sobre los terceros que expidan el certificado para circulación ascenderá a 13.000 euros, existiendo crédito suficiente para ello.

N) Informe favorable de la Secretaria General Técnica del Ministerio para la Transición Ecológica de 1 de agosto de 2019.

Ñ) Informe de la Dirección General de Tráfico valorando las observaciones emitidas por la Secretaría General Técnica en sus informes de 17 de octubre de 2019 y 15 de enero de 2020, detallando aquellas que acepta o no, siendo incorporadas las modificaciones a la versión final del proyecto.

O) Nuevo informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana -de 12 de febrero de 2020- reiterando su conformidad con el proyecto (ya manifestada en su anterior informe de 19 de junio de 2019), añadiendo: "En contestación a su solicitud de 28 de enero de 2020, consultada la Dirección General de Carreteras, esta Secretaría General Técnica presta la conformidad solicitada para continuar la tramitación del mencionado proyecto".

P) Último borrador del texto y la memoria, de fecha 13 de febrero de 2020, incorporando las modificaciones recibidas tras los informes emitidos.

La memoria justifica la oportunidad de la propuesta (situación, objetivos y alternativas), su contenido y análisis jurídico, la adecuación al orden de competencias y el impacto económico y presupuestario (sin efectos sobre la economía general ni la competencia, incorporando nuevas cargas administrativas, que se cuantifican en 303.878,40 euros, y suponiendo un ingreso presupuestario por el importe indicado), estimándose igualmente nulos los impactos en materia de género, así como sobre la familia, la infancia y la adolescencia.

Justifica la propuesta destacando cómo la velocidad y sus límites son el instrumento más importante para la movilidad y seguridad vial, fundándose en diversos informes internacionales el significativo impacto que supone la reducción del límite genérico de 50 km/h a 30 km/h en vías urbanas. Se añade a lo anterior, como motivación del proyecto, la necesidad del establecimiento de un marco jurídico para los vehículos de movilidad personal. Se especifica luego cómo la reducción de la siniestralidad es una finalidad obligada a la vista de las estadísticas: de los accidentes que se produjeron en España en 2017 (102.233) el 63% (67.740) lo fueron en el ámbito urbano, ocasionándose 509 fallecidos, 4.780 personas hospitalizadas y 77.276 heridas no hospitalizadas. La Organización Mundial de la Salud elaboró, en 2011, un estudio sobre atropellos y velocidad, del que se desprende que el riesgo de fallecer como consecuencia de un atropello se reduce como mínimo cinco veces si la velocidad del vehículo que impacta es de 30 km/h respecto a uno que circula a 50 km/h. De conformidad con todo lo anterior, en Europa se ha producido una convergencia hacia el denominado "sistema seguro vial" mediante el cual la mayoría de países europeos tienen ya esta limitación de 30 km/h en las zonas urbanas (Francia, Inglaterra, Irlanda, Italia, Austria, Alemania o Dinamarca, entre otros), resultando, además, que la limitación de velocidad ya es un hecho en las vías urbanas de la mayoría de ciudades españolas, puesto que se han implantado en muchas las denominadas "zonas 30" en sus centros, habiéndose manifestado muchos de ellos en el expediente en el sentido apoyar la medida pretendida.

Q) La Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior emitió informe hasta en cuatro ocasiones, manifestando finalmente su conformidad con el proyecto.

Y, en tal estado de tramitación, dispuso V. E. la remisión del expediente al Consejo de Estado (acompañado de un índice numerado de documentos) en el que tuvo entrada el 5 de marzo de 2020.

La Sección 3.ª, ponente en el despacho del expediente, estimó que el proyecto debía ser completado con la aportación de diversos antecedentes.

En primer lugar, al postular el proyecto determinadas medidas urbanas en materia de tráfico por considerar que la velocidad del vehículo tiene una relación directa con las probabilidades de supervivencia del peatón atropellado, se recordaba en la petición de antecedentes que no era esta una cuestión nueva en la doctrina del Consejo de Estado, habida cuenta de que ya fue abordada con ocasión del dictamen número 885/2014, de 20 de noviembre, sobre el proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Reglamento General de Circulación, aprobado por el Real Decreto 1428/2003, de 21 de noviembre, varios de cuyos extremos literales fueron recordados.

El citado dictamen (que contenía una extensa serie de observaciones esenciales sobre otros diversos aspectos de la norma consultada) concluía señalando que procedía la reconsideración completa del proyecto de real decreto.

Bien que fundado tal dictamen sobre el entonces vigente Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, por el que se aprueba el texto articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial (en sus artículos 7 y 19.3), lo cierto es que -añadía la petición de antecedentes- el actual Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial (artículos 7 y 21.3) no difiere esencialmente de tal regulación, por lo que una modificación del género de la prevista necesitará una reforzada fundamentación ante el Consejo de Estado, vista la posición entonces mantenida, pudiendo obtenerse la misma mediante nueva documentación que acredite que los municipios respaldan tal necesidad de modificación.

Junto a lo anterior se solicitaban todas las alegaciones formuladas por los intervinientes (al no haberse incluido las relativas a quienes no eran miembros del Consejo Superior de Tráfico, Seguridad Vial y Movilidad Sostenible, las cuales solo se enumeran sin acompañarse al expediente inicialmente remitido), así como que se contestase motivadamente a las objeciones presentadas en su momento por la Dirección General de Carreteras en su informe de febrero de 2019.

El expediente tuvo nuevamente entrada en el Consejo de Estado en fecha 16 de julio de 2020, completado -entre otros extremos- con el resto de la documentación correspondiente al trámite de audiencia. Se acompaña copia del informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, de 12 de febrero de 2020, donde, además de su conformidad con el proyecto, se confirma que la Dirección General de Carreteras ha prestado la conformidad a la última versión del proyecto.

Se significaba por V. E. -en el oficio de remisión que le acompañaba- cómo la velocidad y sus límites son el instrumento más importante para equilibrar la seguridad vial, debiendo atenderse también al hecho de que los llamados vehículos de movilidad personal hacen necesario un nuevo marco jurídico.

En un nuevo escrito de V. E., de fecha 30 de julio de 2020, se adjunta documentación complementaria (entre la que se incluyen nuevas peticiones de ayuntamientos -Albacete, Cáceres, Almansa, Pontevedra, Fuente Álamo, Montealegre del Castillo- remitidas a la Dirección General de Tráfico, solicitando la adopción de las medidas contempladas en el real decreto, precisando que el expediente no se había solicitado en el escrito de 16 de julio anterior con el carácter de urgente, más allá de trasladar la necesidad de que fuera aprobado con prontitud. Destaca ahora V. E. la aportación de un nuevo documento elaborado por la Dirección General de Tráfico en el que se motivan, tal como se ha pedido por el Consejo de Estado, las medidas contenidas en el proyecto que persiguen obtener una reducción de la siniestralidad vial urbana, especialmente en los colectivos vulnerables, garantizando la fluidez de los desplazamientos y la reducción del impacto negativo en la calidad del aire de las ciudades. Se une a lo anterior el cambio cualitativo en la movilidad vial urbana de los últimos años (especialmente en el último quinquenio) debido a la proliferación de los vehículos de movilidad urbana "cuya aparición y crecimiento fulgurante de alguna manera ha cambiado de hecho el modelo en este ámbito, en el período quinquenal mencionado", siendo necesario fijar reglas generales más allá de la dispersión por las diferentes regulaciones municipales.

El informe adjunto elaborado por la Dirección General de Tráfico, fechado el 22 de julio de 2020, se denomina "Tendencias de la movilidad y siniestralidad en vías urbanas", concluye en su resumen ejecutivo que la tendencia reciente en los últimos cuatro años (2015-2019) es de aumento del número medio de fallecidos en vías urbanas (507 frente a los 448 de promedio de los años anteriores). Los usuarios más vulnerables (peatones, bicicletas y motoristas) son el 81 % de estos fallecidos, destacando entre ellos el colectivo de personas mayores de 64 años, cuyo peso en la siniestralidad se está incrementando en los últimos años debido el envejecimiento de la población y la creciente movilidad a pie de este colectivo. Entre otros datos estadísticos, se destaca que el 65 % de los peatones fallecidos entre 2010 y 2018 tenía 65 o más años, ascendiendo el porcentaje al 68 % en los últimos 4 años considerados (2015 a 2018). Esta creciente siniestralidad de usuarios vulnerables se encuentra en proporción con el aumento de los medios de micromovilidad (como los vehículos de movilidad personal y las bicicletas), cuyos usuarios han aumentado en casi 4,5 millones desde 2009 (sea en medios de uso privado o alquiler público), extremo favorecido en los últimos tiempos por la crisis derivada del COVID-19 al promoverse en muchas ciudades los desplazamientos a pie y en bicicleta, siguiendo recomendaciones de la Federación Española de Municipios y Provincias (en el ámbito interno) y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (en el ámbito internacional), lo que enlaza con la tendencia, recogida por la Declaración de la Tercera Conferencia Ministerial Global, hacia medios de transporte más seguros, limpios, eficientes energéticamente y asequibles, integrados con el transporte público para lograr la sostenibilidad, lo que requería (según esta misma instancia internacional ha concluido) "exigir una velocidad máxima de 30 km/h en zonas donde los usuarios vulnerables de la carretera y los vehículos se mezclan de forma frecuente y planificada".

Completado el expediente en la forma indicada, y a la vista de dichos antecedentes, procede formular las siguientes consideraciones:

I / El Consejo de Estado, a través de su Comisión Permanente, emite el presente dictamen con carácter preceptivo, de acuerdo con el artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, al tratarse de la modificación de dos reales decretos (1428/2003, de 21 de noviembre por el que se aprueba el Reglamento General de Circulación, y 2822/1998, de 23 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento General de Vehículos) para ajustar sus contenidos a la nueva ordenación.

II / El procedimiento de elaboración de la disposición de carácter general se ha ajustado en su tramitación a las previsiones del artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, en su nueva redacción tras las modificaciones registradas por la disposición final tercera de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, así como en el Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre, por el que se regula la Memoria del Análisis de Impacto Normativo.

Se ha cumplido con la exigencia del artículo 8.5 de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, aprobado por el Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre, al tratarse de una disposición general que afecta al tráfico, la seguridad vial o la movilidad sostenible, habiendo sido objeto de informe favorable por el Consejo Superior de Tráfico, Seguridad Vial y Movilidad Sostenible. Se trata del órgano de consulta y participación para el impulso y mejora del tráfico, la seguridad vial y la movilidad sostenible y para promover la concertación de las distintas Administraciones públicas y entidades que desarrollan actividades en esos ámbitos.

Atendida la obligación de consulta, no se ha producido la emisión de un dictamen formal por el Consejo (en la forma descrita en antecedentes por la Vicesecretaría General Técnica), habiendo preferido remitir este órgano las alegaciones recibidas de sus integrantes, las cuales han sido conocidas y tenidas en cuenta en la redacción final del texto.

Constan en el expediente las sucesivas versiones -hasta el número de ocho- del proyecto, habiéndose tenido en consideración parte de las observaciones de los intervinientes, quienes no han formulado objeción legal a la modificación proyectada, más allá de expresar en ciertos supuestos sus personales posiciones ante una medida como la presente, así como la memoria del análisis de impacto normativo, con el detalle del alcance regulador de su contenido y la información sobre la repercusión económica de la medida, conteniendo también el preceptivo informe de impacto de género, así como el de impacto en materia de familia, infancia y adolescencia.

También se ha observado la exigencia del artículo 133 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas -coincidente con el nuevo artículo 26.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno- de que, con carácter previo a la elaboración del texto, se realizase una consulta pública a través del portal web del departamento competente, recabando así la opinión de los sujetos y organizaciones afectados por los problemas que se pretenden solucionar y sobre su necesidad, oportunidad, objetivos de la nueva norma y posibles soluciones alternativas (regulatorias y no regulatorias). Igualmente, se ha procedido a verificar el trámite de participación pública del artículo 26.6 de la misma norma legal, con el objeto de dar audiencia a los ciudadanos afectados y obtener cuantas aportaciones adicionales puedan hacerse por otras personas o entidades. Del amplio resultado de ambos trámites se da cuenta detallada en los antecedentes.

Han intervenido los departamentos ministeriales coproponentes (Interior; Defensa; Transportes, Movilidad y Agenda Urbana e Industria Comercio y Turismo), así como -también favorablemente- sus respectivas Secretarías Generales Técnicas, todo ello de conformidad con el artículo 26.5, párrafo cuarto, de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. De igual modo, se ha cumplido con la petición de informe a la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa del Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes e Igualdad, contenida en el artículo 26.9 de la reiterada Ley 50/1997. No habiendo sido emitido el mismo, ha continuado la tramitación del procedimiento de elaboración de la futura norma.

III / El proyecto de Real Decreto se dicta al amparo de la habilitación prevista en la disposición final segunda del Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre, insertándose en los dos reales decretos que viene a modificar, cuya competencia deriva del artículo 149.1.21.ª de la Constitución Española, que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de circulación de vehículos a motor y seguridad vial. Su rango reglamentario es adecuado a la pretendida modificación de los contenidos de las normas afectadas.

IV / Respecto al fondo del proyecto objeto de consulta, se trata de dictar un real decreto por el que se pretende reducir la velocidad en las vías urbanas y regular los vehículos de movilidad personal.

En primer lugar, y por lo que se refiere a la nueva velocidad exigible en vías urbanas, las modificaciones suponen una nueva clasificación de las vías urbanas para el establecimiento de velocidades genéricas, distinguiéndose entre: a) vías que dispongan de plataforma única de calzada y acera; b) vías de un único carril por sentido de circulación, y c) vías de dos o más carriles por sentido de circulación. De acuerdo con dicha clasificación, los límites serán: 20, 30 y 50 km/h, respectivamente.

Junto a lo indicado, el límite de velocidad en vías de un único carril por sentido podrá aumentarse hasta 50 km/h cuando así lo establezca la autoridad municipal, con señalización específica. En travesías, el límite genérico será de 50 km/h para todo tipo de vehículos, excepto para los vehículos de transporte de mercancías peligrosas, pudiendo ser rebajado por la autoridad municipal.

En segundo lugar, y por lo que se refiere a los vehículos de movilidad personal, se contiene un doble orden de modificaciones: en el Reglamento General de Circulación se incorpora una nueva prohibición a los vehículos de movilidad personal para circular en vías interurbanas, autopistas, autovías urbanas y en túneles urbanos. A dichos vehículos se les aplicará, además, lo dispuesto en el artículo 121.5 del mismo Reglamento General de Circulación, como a cualquier otro vehículo, sin poder circular por las aceras ni por las zonas peatonales.

Por su parte, en el Reglamento General de Vehículos se recogen los requisitos de los vehículos de movilidad personal y su manual de características, estableciéndose un procedimiento para su certificación en orden a acreditar el cumplimiento de la normativa técnica europea con impacto en la seguridad vial. También se adapta el Reglamento General de Vehículos a lo establecido para los ciclos de motor en el Reglamento (UE) n.º 168/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de enero de 2013, relativo a la homologación de los vehículos de dos o tres ruedas y los cuatriciclos, y a la vigilancia del mercado de dichos vehículos.

Se completa lo anterior con la introducción de la definición de vehículo de movilidad personal en el anexo II del reglamento general de Vehículos, a lo que se unen las nuevas definiciones de bicicletas de pedales con pedaleo asistido, ciclo de motor, cuatriciclo ligero y cuatriciclo pesado.

Con carácter general, cabe indicar que la petición de antecedentes responde principalmente al extremo, en ella misma detallado, de las consideraciones críticas que mereció una medida similar a la actual (rebajar el límite de velocidad de 50 km/h a 30 km/h en determinadas vías urbanas) con ocasión del proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Reglamento General de Circulación, aprobado por el Real Decreto 1428/2003, de 21 de noviembre, el cual dio lugar al ya referido dictamen número 885/2014, de 20 de noviembre

Sin embargo, no ha sido baladí el transcurso del último quinquenio en materia de movilidad urbana, siendo este un plazo en consideración que debe evaluarse desde una doble perspectiva: regulatoria y social.

En primer lugar, y desde la óptica regulatoria, el nuevo marco legal de referencia viene presidido por el Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, superador del Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, y que se dicta a raíz de la habilitación contenida en la disposición final segunda de la Ley 6/2014, de 7 de abril. Como señalara el Consejo de Estado en el preceptivo dictamen sobre el Real Decreto Legislativo 6/2015 (dictamen número 969/2015, de 29 de octubre), recordando la Sentencia del Tribunal Constitucional 122/1992, de 6 de febrero, la facultad conferida de "aclarar, regularizar y armonizar" se concreta por la jurisprudencia constitucional en algún supuesto específico (STC 166/2007, de 4 de julio de 2007, FJ 8), en el entendimiento de que esa facultad añadida en la autorización para refundir permite "la explicitación de normas complementarias a las que son objeto de refundición, con el fin de colmar lagunas y, en todo caso, habilita para llevar a cabo una depuración técnica de los textos legales a refundir, aclarando y armonizando preceptos y eliminando discordancias y antinomias detectadas en la regulación precedente, para lograr así que el texto refundido resulte coherente y sistemático".

No debe olvidarse que la refundición -por ser los términos de la habilitación ?lo suficientemente amplios" (según expresa el dictamen número 969/2015)- incorporó las normas procedentes de la transposición de la Directiva(UE) 2015/413, del Parlamento Europeo y del de 11 de marzo de 2015, por la que se facilita el intercambio transfronterizo de información sobre infracciones de tráfico en materia de seguridad vial, cuyo plazo de transposición concluía el 6 de mayo de 2015, al pasar sus contenidos a formar parte del texto refundido de la Ley de Tráfico, Seguridad Vial y Circulación de Vehículos a Motor, su sede natural, formando el capítulo V del título V, al que acompañan los anexos V, VI y VII. Como se recordó por el dictamen: "no existe obstáculo, entiende el Consejo de Estado, para utilizar el cauce del Real Decreto Legislativo por el que se aprueba un texto refundido en esta fase de transposición del derecho de la Unión Europea y en estas particulares circunstancias".

Junto a este renovado ámbito normativo, no puede dejar de apreciarse un novedoso entorno social, donde -como bien dice el preámbulo de la futura norma- el vehículo a motor ya no es el protagonista de la escena urbana, existiendo un uso compartido de la vía con motocicletas, bicicletas, vehículos de movilidad personal (la gran innovación, a la que la Dirección General de Tráfico atribuye el calificativo de "fulgurante") y, como siempre, los peatones.

Debiéndose atemperar el interés público a la nueva realidad jurídica y social, no puede evitarse confirmar que la obligada convivencia de los anteriores actores fuerza a una reconsideración de ciertos extremos de las normas que presiden la ordenación de tales interacciones, en este caso el Reglamento General de Circulación y el Reglamento General de Vehículos.

Sustentada la actuación por peticiones reiteradas de los mayores ayuntamientos del país (cuyos escritos específicos constan en los antecedentes de esta norma y que dejan muy clara la solicitud de una intervención regulatoria del tenor de la prevista, debiendo resaltarse expresamente el hecho de que ellos mismos son los primeros peticionarios de la modificación), ha querido el Consejo de Estado -teniendo muy en cuenta sus pronunciamientos anteriores sobre la materia, en especial el dictamen número 885/2014, de 20 de noviembre, sobre el entonces proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Reglamento General de Circulación, aprobado por el Real Decreto 1428/2003, de 21 de noviembre- solicitar una expresa actualización de las cuestiones allí planteadas mediante una exhaustiva petición de antecedentes.

Las sucesivas comunicaciones de V. E. del mes de julio pasado (la primera aportando diversa documentación solicitada, y la segunda, muy especialmente, con el informe específico que a continuación se examinará) han permitido ampliar y extender el criterio del Consejo sobre la cuestión planteada.

El documento intitulado "Tendencias de la movilidad y siniestralidad en vías urbanas" concluye destacando que la tendencia reciente en los últimos cuatro años (2015-2018) es el aumento del número medio de fallecidos en vías urbanas (507 frente a los 448 de promedio de los años anteriores), resultando, además, que los usuarios más vulnerables (peatones, bicicletas y motoristas) son el 81 % de estos fallecidos. Pero, y esto cobra especial interés en un entorno de envejecimiento poblacional progresivo, el colectivo de personas mayores de 64 años es aquel de mayor peso en los últimos años (extremo igualmente favorecido por su creciente movilidad a pie).

Esta preocupante alta siniestralidad entre ciudadanos de mayor edad enlaza con el aumento de la movilidad personal directa (o micromovilidad: de los nuevos vehículos de movilidad personal y las bicicletas, con un aumento exponencial en los últimos años), así como por la propia crisis derivada del COVID-19, al promoverse en muchas ciudades los desplazamientos a pie y en bicicleta siguiendo recomendaciones nacionales (de la Federación Española de Municipios y Provincias) e internacionales (de la OCDE), convergiendo todo ello en la exigencia de una velocidad máxima de 30 km/h en zonas donde los usuarios vulnerables de la carretera y los vehículos se mezclen de forma continuada. No se olvide, por ejemplo, que también son peatones especialmente vulnerables "las personas con discapacidad que circulan al paso en una silla de ruedas, con o sin motor" cuya deambulación está excluida del concepto de vehículos de movilidad personal, al considerarse en el concepto de peatones del anexo I del Real Decreto Legislativo 6/2015 ("Conceptos básicos", número 5).

No parece difícil hilvanar tales motivaciones con las que asisten a la futura norma, debiendo tener la seguridad vial como objetivo último una obligada reducción de la siniestralidad de los ciudadanos. Junto a ello, las nuevas políticas de movilidad urbana han de hallarse especialmente impregnadas de atención hacia los modos menos contaminantes de circulación, el consumo de inferiores recursos energéticos y la mayor sostenibilidad de las actuaciones, todo ello en aras de la mejor salud pública.

Sentado lo anterior, el proyecto remitido en consulta ofrece, a juicio del Consejo de Estado, una fundamentación bastante que motiva la conveniencia y oportunidad de una actuación como la descrita. No obstante lo anterior, en relación al articulado cabe indicar lo que sigue:

Respecto al artículo segundo, apartado tres, conviene revisar el párrafo del segundo apartado del nuevo artículo 22 bis para mejorar su redacción (pareciendo que puede tener más sentido si en lugar de señalar "... recogidos en el manual de características los vehículos de movilidad personal, así como su identificación" se dice "... recogidos en su manual de características, así como su identificación".

Dentro del mismo artículo segundo, apartado seis, letra a), y en lo que respecta a las definiciones se afirma: "La definición de "Vehículo a motor" queda redactada del siguiente modo...". Sin embargo, siendo la nueva definición precisamente esa ("vehículo a motor"), la anterior era la de "vehículo de motor", por lo que debería precisarse tal extremo en el nuevo artículo. Así, debería decir con mayor exactitud "La definición de "Vehículo de motor" queda redactada del siguiente modo...".

Igualmente en este artículo segundo, apartado seis, en la letra b) se realiza un reenvío -en el caso de la nueva noción de "bicicleta con pedales de pedaleo asistido"- al artículo 2, apartado h) del Reglamento (UE) n.º 168/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de enero de 2013.

Este modo de proceder no es conforme con la seguridad jurídica, puesto que no se define en el precepto cual sea la nueva categoría de vehículo sino que se obliga al lector a indagar los contenidos de un texto europeo complejo y de localización no excesivamente sencilla. Sería mucho más correcto (sin dejar de citar la norma europea) incorporar por entero tal definición puesto que, pese a que no resulta muy adecuada forma de proceder desde el punto de vista de la técnica normativa reproducir literalmente disposiciones que están en vigor en el texto de otras, en este caso conviene ser precisos, facilitando al lector conocer la categoría de forma directa y sin necesidad de nuevas averiguaciones posteriores.

En la forma indicada, lo que debería decir este apartado b) (reproduciendo el Reglamento (UE) n.º 168/2013) es que las bicicletas de pedales con pedaleo asistido son aquellas "equipadas con un motor eléctrico auxiliar, de potencia nominal continua máxima inferior o igual a 250 W, cuya potencia disminuya progresivamente y que finalmente se interrumpa antes de que la velocidad del vehículo alcance los 25 km/h o si el ciclista deja de pedalear".

Similar modo de proceder lleva a cabo el proyecto, a continuación, en cuanto a las categorías de "cuatriciclo ligero", "cuatriciclo pesado" y "ciclo de motor", formulando un mero reenvío a las correspondientes categorías del Reglamento (UE) n.º 168/2013. Pues bien, del mismo modo y por idénticas razones a lo señalado con anterioridad, las definiciones de características hubieran debido ser incorporadas y reproducidas en la futura norma en orden a facilitar su conocimiento.

Pese a ser consciente el Consejo de Estado de la dificultad de integrar en una definición sintética, al modo de las restantes, los diferentes elementos a tener en cuenta (a saber: categoría, denominación, criterios comunes de clasificación, así como -en su caso- subcategorías y criterios de subclasificación adicionales), los cuales parece que son mejor comprendidos en un examen de conjunto del reiterado anexo I del Reglamento, bien hubiera podido, en todo caso, haber sido reproducida la norma europea en el real decreto en la forma que hubiera sido conveniente para evitar el peregrinaje normativo.

Finalmente, por lo que se refiere a la disposición final única, la fecha del 1 de julio de 2020 debe ser lógicamente cambiada por otra posterior a la fecha de publicación de este real decreto, guardando un plazo razonable para la asimilación de las nuevas disposiciones por parte de los destinatarios a la vista de su entidad y aplicación generalizada a todos los ciudadanos.

Sentado lo anterior, nada tiene que oponer el Consejo de Estado a la regulación que se propone, la cual se inserta con naturalidad en la regulación normativa sectorial sobre la que se actúa.

En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, consideradas las observaciones formuladas, puede V. E. elevar al Consejo de Ministros para su aprobación el proyecto de Real Decreto por el que se modifican el Reglamento General de Circulación, aprobado por el Real Decreto 1428/2003, de 21 de noviembre y el Reglamento General de Vehículos, aprobado por el Real Decreto 2822/1998, de 23 de diciembre, en materia de medidas urbanas de tráfico".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 1 de octubre de 2020

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMO. SR. MINISTRO DEL INTERIOR.