Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 24 de septiembre de 2020, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de la Orden de V. E. de 15 de julio de 2020, con registro de entrada el día siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Real Decreto 877/2011, de 24 de junio, sobre reglas y estándares comunes para las organizaciones de inspección y reconocimiento de buques y para las actividades correspondientes a la Administración marítima.

De antecedentes resulta:

PRIMERO.- El proyecto

El proyecto sometido a consulta consta de un preámbulo, un artículo único y tres disposiciones finales.

El preámbulo comienza recordando que los Estados son responsables de que los buques de su pabellón se diseñen, construyan y mantengan de conformidad con las prescripciones de seguridad establecidas en los convenios e instrumentos internacionales de la Organización Marítima Internacional (OMI). Para la realización de estas tareas se ha contado con el apoyo de las sociedades de clasificación, sometidas a un régimen de reconocimiento por la Comisión Europea y, posteriormente, autorizadas por los Estados miembros de la Unión Europea.

La regulación de tales sociedades de clasificación se encuentra, a nivel interno, en los artículos 97 a 107 de la Ley 14/2014, de 24 de noviembre, de Navegación Marítima. Dichas normas regulan, entre otras cuestiones, la emisión de los certificados de seguridad por las organizaciones de clasificación autorizadas, así como su función y responsabilidad.

En relación con la materia existían previamente las normas reglamentarias contenidas en el Real Decreto 877/2011, de 24 de junio, sobre reglas y estándares comunes para las organizaciones de inspección y reconocimiento de buques y para las actividades correspondientes a la Administración marítima, que había incorporado al ordenamiento español la Directiva 2009/15/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, sobre reglas y normas comunes para las organizaciones de inspección y reconocimiento de buques y para las actividades correspondientes a las administraciones marítimas.

Asimismo, sobre esta materia la Unión Europea, que ha pretendido una aplicación uniforme de determinadas normas internacionales, también aprobó el Reglamento (CE) n.º 391/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo de 23 de abril de 2009, complementario de la Directiva citada, así como el Reglamento (CE) n.º 336/2006, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de febrero de 2006, sobre la aplicación en la Comunidad del Código internacional de gestión de la seguridad.

Continúa la parte expositiva del real decreto en proyecto señalando que la reforma que a través de él se pretende operar, incluye nuevos supuestos en los que una organización reconocida pueda actuar en nombre de la Administración marítima española. Con ello se atiende el propósito de disminuir los tiempos de espera para la obtención de los certificados obligatorios por parte de los agentes intervinientes en el sector, así como aumentar la competitividad de los buques de bandera española, cuya actividad comercial no debe verse afectada a causa de la realización de las inspecciones preceptivas, máxime en un momento en que han entrado en vigor, recientemente, nuevos convenios internacionales que afectan a la seguridad en el mar y a la prevención de la contaminación marítima. Es el caso del Convenio internacional para el control y la gestión del agua de lastre y los sedimentos de los buques, 2004, hecho en Londres el 13 de febrero de 2004.

Estos nuevos convenios están generando una serie de necesidades en el ámbito de la actividad inspectora y de reconocimiento de los buques, que aconsejan flexibilizar la posibilidad de delegación en las organizaciones de inspección y reconocimiento de buques.

También ello explica la inclusión de la definición de "compañía" en el real decreto objeto de modificación, a fin de mejorar la aplicación en España del capítulo IX del Convenio internacional para la seguridad de la vida humana en el mar, conocido como Convenio SOLAS (Anexo SOLAS/74/88) sobre "Gestión de la Seguridad Operacional de los Buques", de forma que el control del cumplimiento de las prescripciones por los responsables de la explotación del buque también pueda llevarse a cabo por parte de las organizaciones autorizadas, como exige el anexo citado . Finalmente, el texto en proyecto incluye una modificación del Real Decreto 357/2015, de 8 de mayo, sobre cumplimiento y control de la aplicación del Convenio sobre el Trabajo Marítimo, 2006. También la finalidad principal de esta modificación, relacionada con la del Real Decreto 877/2011, es que las organizaciones reconocidas autorizadas puedan llevar a cabo la expedición y renovación del certificado de trabajo marítimo y de la declaración de conformidad laboral marítima, parte I, a que se refiere dicho convenio.

El tercer y último apartado del preámbulo se ocupa del título competencial en que se ampara el real decreto proyectado (artículo 149.1.20.ª de la Constitución) y de las habilitaciones legislativas específicas por razón de la materia en que se apoya (artículos 6.1, 7 y 263.e) y disposición final segunda del texto refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante).

Asimismo, señala que se trata de asegurar la aplicación de los principios de buena regulación, transparencia, eficacia, proporcionalidad y eficiencia, puesto que el incremento de las funciones que pueden llevar a cabo las organizaciones autorizadas supone para el régimen de las inspecciones de buques un modelo más eficiente y flexible, adecuado a los fines de la seguridad marítima, que propicia la colaboración de estas organizaciones con la Administración marítima. Declara que se ha garantizado la participación de los ciudadanos en la elaboración de la norma y que se refuerza la seguridad jurídica y se provee a la mejora del ordenamiento jurídico en atención a la evaluación periódica de sus necesidades.

Ya en la parte dispositiva de la norma, el artículo único se refiere a la modificación del Real Decreto 877/2011, de 24 de junio, sobre reglas y estándares comunes para las organizaciones de inspección y reconocimiento de buques y para las actividades correspondientes a la Administración marítima. En sus cuatro apartados dispone lo siguiente:

- Uno: se da nueva redacción a la letra a) del artículo 1.1, añadiendo en un inciso la mención a "las compañías que gestionan dichos buques" como posible objeto, además de los propios buques, de las tareas de inspección, reconocimiento y certificación por parte de las organizaciones y sociedades de clasificación de buques reconocidas por la Comisión Europea y autorizadas por la Administración marítima española.

- Dos: en el artículo 2 ("Definiciones") se modifican las letras d) y e) y se añade una nueva letra ñ). En la letra d), relativa a la definición de "inspecciones y reconocimientos", se incluye también el concepto de "verificaciones". En la letra e) ("Convenios internacionales y normas nacionales") se inserta en el número 1.º una definición general de esta categoría, entendiendo por tal "los convenios internacionales de la Organización Marítima Internacional, junto con sus protocolos, enmiendas y los códigos de carácter obligatorio en España, en su versión actualizada, así como de otras organizaciones internacionales en cuanto afecten a la seguridad marítima", manteniendo a título enunciativo la relación específica de los tres convenios más importantes al respecto. Asimismo, se cambia levemente en el número 2.º la definición de las normas nacionales, prescindiendo del inciso actual de "normas de similar contenido a las indicadas en el apartado anterior" para dejar su concepto de manera más simplificada en "las normas nacionales aplicables a buques y embarcaciones no cubiertos por los convenios nacionales". La nueva letra ñ) incluye ex novo la definición de "compañía", por la que se habrá de entender "toda compañía, tal como se define en la regla SOLAS IX/1.2, responsable de la gestión operacional de buques que enarbolen el pabellón español".

- Tres: se cambia la redacción del artículo 6 ("organizaciones autorizadas"), en particular modificando su párrafo introductorio para dar cabida a que las organizaciones reconocidas por un Estado miembro de la UE o de otro Estado que aplique criterios de reciprocidad y que tengan un centro permanente en España puedan ser autorizadas para realizar en nombre de la Dirección General de la Marina Mercante los reconocimientos previstos en los convenios internacionales no solo de buques, sino también de compañías, el refrendo de las revisiones anuales o intermedias y la emisión de nuevos certificados obligatorios. También se amplían a nuevos supuestos las funciones de las organizaciones autorizadas, así "cuando en atención a las condiciones logísticas, de adecuación a los procedimientos de la compañía o agilidad en la operación, el armador o naviero así lo decida" (nueva letra f) y "cuando una compañía tenga su oficina central en el extranjero" (nueva letra h). La actual letra f) pasa a ser g) y la letra e) se redacta refiriéndose a "cuando un buque español recale en puerto español en días inhábiles o fuera del horario de trabajo, o por otra causa los reconocimientos no pudieren ser prestados por los servicios de inspección de la Capitanía Marítima".

- Cuatro: se añade una nueva disposición adicional sexta sobre "autorización de organizaciones respecto de otros convenios internacionales", con el siguiente tenor: "De conformidad con lo dispuesto en la Ley 14/2014, de 24 de julio, de Navegación Marítima, sobre emisión de certificados de seguridad y organizaciones autorizadas, el Secretario General de Transportes y Movilidad del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, a propuesta de la Dirección General de la Marina Mercante, podrá delegar en organizaciones reconocidas, y que hayan sido autorizadas a los efectos de este real decreto, la realización de las actuaciones materiales de inspección, así como la emisión o renovación de los certificados exigidos por cualquier convenio internacional sobre seguridad en el mar y contaminación marítima que prevea esa posibilidad. En estos casos, el procedimiento para obtener la autorización observará los términos establecidos en el capítulo III, si bien omitiendo aquellos trámites que se hubieran cumplido para la obtención de la autorización previa".

A continuación, la disposición final primera del proyecto de real decreto contiene la modificación de la disposición adicional primera (bajo la rúbrica "organizaciones reconocidas") del Real Decreto 357/2015, de 8 de mayo, sobre cumplimiento y control de la aplicación del Convenio sobre el Trabajo Marítimo, 2006, de la Organización Internacional del Trabajo, en buques españoles. El cambio afecta fundamentalmente a los tres primeros párrafos de dicho precepto. En primer lugar, se amplían las funciones de las organizaciones reconocidas, añadiendo la mención al artículo 4.1 del propio real decreto objeto de modificación, que se refiere a "la expedición y renovación del certificado de trabajo marítimo y de la declaración de conformidad laboral marítima parte I, a que se refiere el CTM 2006" (y que, en la actualidad, solo corresponde a la Dirección General de la Marina Mercante). Además, se prescinde del vigente párrafo tercero, el cual prevé que "cualquier autorización que se conceda en relación con las inspecciones facultará a la organización reconocida para que, como mínimo, pueda exigir que se corrijan las deficiencias que se señalen en las condiciones de vida y de trabajo de la gente de mar y se realicen inspecciones a ese respecto cuando lo solicite un Estado rector del puerto".

La disposición final segunda se refiere al título competencial en que se funda el nuevo real decreto (149.1.20.ª de la Constitución, que atribuye al Estado competencia exclusiva en materia de marina mercante), y la tercera prevé su entrada en vigor, tras su publicación en el Boletín Oficial del Estado, el 1 de julio de 2020.

SEGUNDO.- El expediente

Junto con la Orden de remisión de V. E., el texto del proyecto objeto de consulta y el índice de documentos, el expediente remitido al Consejo de Estado se integra con los siguientes documentos y actuaciones:

1.- Antecedentes referidos al proyecto de real decreto relativo al llamado "Reglamento masa bruta contenedores", que en términos más exactos llevaba por título "proyecto de real decreto por el que se aprueba el Reglamento sobre verificación previa a su embarque de la masa bruta de los contenedores y por el que se modifica el Real Decreto 877/2011, de 24 de junio, sobre reglas y estándares comunes para las organizaciones de inspección y reconocimiento de buques y para las actividades correspondientes de la Administración marítima" (texto fechado el 3 de mayo de 2018).

Dichos antecedentes incluyen: el texto del proyecto (3 de mayo de 2018); la memoria del análisis de impacto normativo (MAIN); el trámite de audiencia e información pública (15 de noviembre de 2017); las alegaciones presentadas por la Asociación de Navieros Españoles (ANAVE) y DNV GL Maritime, respaldando el proyecto y los cambios que introduce; y el informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Fomento.

2.- Oficio de 17 de febrero de 2020 de la Dirección General de la Marina Mercante (DGMM) mediante el que se remite a la Secretaría General Técnica (SGT) del Departamento el proyecto de real decreto por el que se modifica el Real Decreto 877/2011, de 24 de junio, sobre reglas y estándares comunes para las organizaciones de inspección y reconocimiento de buques y para las actividades correspondiente a la Administración marítima.

3.- Texto inicial del proyecto remitido por la DGMM y su correspondiente MAIN (12 de febrero de 2020).

4.- Informe del Instituto Social de la Marina (20 de febrero de 2020).

5.- Petición de informe a la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa (28 de febrero de 2020).

6.- Informe de la SGT del Ministerio de Trabajo y Economía Social (11 de marzo de 2020), sin observaciones.

7.- Nota previa al informe previsto en el artículo 26.2, párrafo cuarto, de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, emitida por la Subdirección General de Legislación de la SGT del Ministerio de Fomento (19 de marzo de 2020).

8.- Informe de la SGT del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana (10 de junio de 2020).

9.- MAIN relativa al proyecto de real decreto sometido a dictamen (12 de junio de 2020).

10.- Oficio del Director General de la Marina Mercante (15 de junio de 2020) dirigido a la Secretaria General Técnica del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, mediante el que se indica que el proyecto y su memoria han sido modificados para recoger las observaciones del informe de la SGT y se solicita la remisión de la consulta al Consejo de Estado, expresando el interés en la aprobación definitiva del proyecto lo antes posible.

Y, en tal estado el expediente, V. E. dispuso su remisión al Consejo de Estado para dictamen.

I.- Objeto y competencia

Se somete a consulta el proyecto de real decreto por el que se modifica el Real Decreto 877/2011, de 24 de junio, sobre reglas y estándares comunes para las organizaciones de inspección y reconocimiento de buques y para las actividades correspondientes a la Administración marítima.

El presente dictamen se emite con carácter preceptivo, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 22, apartados 2 y 3, de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, en cuya virtud la Comisión Permanente deberá ser consultada en los casos de "disposiciones reglamentarias que se dicten en ejecución, cumplimiento o desarrollo de tratados, convenios o acuerdos internacionales y del derecho comunitario europeo" y "reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las Leyes, así como sus modificaciones".

II. Reparto competencial, habilitación y rango

Según su disposición final segunda, el proyecto de real decreto sometido a consulta se dicta al amparo del artículo 149.1.20.ª de la Constitución Española, que atribuye al Estado competencia exclusiva en materia de marina mercante, siendo tal fundamentación adecuada. Además de por el ámbito material cubierto por dicha cláusula, tal referencia es congruente con lo previsto, en cuanto a título competencial, por los reales decretos objeto de modificación, en concreto en la disposición final primera del Real Decreto 877/2011, de 24 de junio, y en la disposición final primera del Real Decreto 357/2015, de 8 de mayo (este último invoca asimismo la cláusula 7.ª del artículo 149.1, relativa a las competencias exclusivas del Estado en materia de legislación laboral, si bien para la modificación concreta que introduce el proyecto consultado resulta prevalente -tal como señala la MAIN- la cláusula relativa a marina mercante).

El real decreto proyectado se dicta, según recogen el preámbulo y la MAIN, para incorporar en el ordenamiento español preceptos de convenios internacionales en ejercicio de las habilitaciones normativas previstas en el texto refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante (TRLPEMM), aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre, cuyos artículos 6 y 7 atribuyen al Ministerio de Fomento, hoy Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, las competencias relativas a la ordenación y el control de la flota civil española, la seguridad de la navegación y de la vida humana en el mar y la seguridad marítima. Asimismo el artículo 263 -"competencias del Ministerio de Fomento"- prevé en su letra e) la de "ordenación y ejecución de las inspecciones y los controles técnicos, radioeléctricos, de seguridad y de prevención de la contaminación de todos los buques civiles españoles, de los que se hallen en construcción en España, y de los extranjeros en los casos autorizados por los acuerdos internacionales", incluyendo en este ámbito "las aprobaciones y homologaciones de los aparatos y elementos del buque o de los materiales o equipos del mismo, por razones de tutela de la seguridad marítima, de la vida humana en la mar y de la navegación". Además dispone que "la realización efectiva de las inspecciones y los controles antes señalados podrá efectuarse, bien directamente por el Ministerio de Fomento o bien a través de Entidades Colaboradoras, en los términos que reglamentariamente se establezcan, que, en todo caso, actuarán bajo los criterios y directrices emanados de la Administración titular, y pudiendo percibir como contraprestación de sus servicios las compensaciones económicas que se establezcan para cubrir sus costes". Por último, la disposición final segunda del TRLPEMM, sobre "desarrollo reglamentario", establece en su apartado 1 que "el Consejo de Ministros podrá dictar las normas reglamentarias y disposiciones administrativas de carácter general que requiera el desarrollo y aplicación de esta ley, sin perjuicio del ejercicio por el Ministro de Fomento de su potestad reglamentaria en los términos legalmente establecidos".

Por otra parte, la Ley 14/2014, de 24 de julio, de Navegación Marítima (LNM), prevé ahora de forma expresa en su artículo 101.2, tras la modificación introducida por la disposición final quinta del Real Decreto- ley 26/2020, de 7 de julio, de medidas de reactivación económica para hacer frente al impacto del COVID-19 en los ámbitos de transportes y vivienda, que "la Administración Marítima podrá autorizar a organizaciones reconocidas la realización de las actuaciones materiales y, en su caso, la emisión o renovación de los correspondientes certificados, en los casos y condiciones previstos reglamentariamente. Estas actuaciones se podrán llevar a cabo tanto sobre buques y embarcaciones como sobre compañías cuando así lo prevea la normativa internacional aplicable". Esta última frase, añadida por el citado Real Decreto-ley, da cobertura legal específica al real decreto en proyecto, lo cual responde a ciertas dudas expresadas en la MAIN sobre la suficiencia de las habilitaciones genéricas previstas en el TRLPEMM. Así pues, existiendo ya norma específica habilitante de rango legal, debe añadirse su mención al preámbulo del real decreto que se pretende aprobar.

Finalmente, no cabe formular objeción alguna en cuanto al rango normativo con el que se presenta el proyecto de disposición, por cuanto se trata de un real decreto que modifica otros dos reales decretos previos.

III. Procedimiento

Según se expone en la MAIN, la Dirección General de la Marina Mercante había iniciado originariamente la tramitación de la modificación del Real Decreto 877/2011 de forma conjunta con el proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento sobre verificación previa a su embarque de la masa bruta de los contenedores, ubicando la modificación referida en una disposición complementaria. En la medida en que las normas relativas a la verificación previa al embarque de la masa bruta de los contenedores deben ser informadas por la Comisión Europea, dado su carácter de reglamentación técnica, el centro directivo autor de la iniciativa ha optado por desgajar la parte de modificación del Real Decreto 877/2011 y tramitarla independientemente para no retrasar su aprobación. En todo caso, si bien la finalidad de la modificación es la misma, cabe observar que el texto ahora sometido a consulta no coincide exactamente con el que fue objeto de la iniciativa conjunta, siendo el nuevo más extenso y específico.

Como iniciativa conjunta se llevó a cabo una parte de la tramitación, cuyos trámites pueden conservarse en el procedimiento para la aprobación de la norma objeto del presente expediente.

Respecto de la consulta pública previa, en la MAIN se reconoce que, dado que los trámites se promovieron desde distintas subdirecciones de la Dirección General de la Marina Mercante, "ha existido cierta descoordinación. Aunque no se ha podido encontrar registro de la consulta pública, probablemente tuvo lugar a lo largo de 2017. Si se prescindió de la misma en aquel momento, tuvo que basarse en el carácter parcial de la reforma".

Más allá de la falta de constancia en el expediente del trámite de consulta pública previo, cuya ausencia podría estar justificada -como señala la MAIN- porque la propuesta normativa regula aspectos parciales de una materia, según admite el artículo 26.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, cabe observar que la práctica del trámite de audiencia pública requerido por el apartado 6 del mismo artículo se llevó a cabo respecto del proyecto inicial, pero no estrictamente en cuanto al texto desgajado.

Ya el nuevo texto independiente (de 12 de febrero de 2020) fue remitido para informe a la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa (de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 7.5 del Real Decreto 1081/2017, de 29 de diciembre, por el que se establece el régimen de funcionamiento de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa, no constando su informe dentro del plazo previsto al efecto puede continuarse la tramitación, sin perjuicio de su eventual incorporación y consideración) así como a la Secretaría General Técnica del Ministerio de Trabajo y Economía Social y al Instituto Social de la Marina, por cuanto la modificación del Real Decreto 357/2015, de 8 de mayo, puede afectar a sus competencias.

De otro lado, la memoria del análisis de impacto normativo explica debidamente la oportunidad de la propuesta, la inexistencia de alternativas para llevar a cabo el objeto y fin que persigue la nueva norma así como su adecuación a los principios de buena regulación. En el apartado de análisis del impacto económico, la MAIN se limita a señalar que "cabe esperar que estos sean positivos al flexibilizar claramente los supuestos en los que pueden llevar a cabo las inspecciones las organizaciones reconocidas y, con ello, la sujeción a las mismas por parte de navieros y armadores". Este Alto Cuerpo Consultivo, al igual que el Tribunal Supremo, viene subrayando desde hace tiempo la necesidad de una correcta elaboración de la memoria del análisis de impacto normativo y, en particular, de contar con memorias económicas suficientemente fundadas y desarrolladas a fin de que pueda valorarse el impacto global de la aplicación de la nueva disposición. En este sentido, un enunciado tan genérico como el que se ha reseñado no parece suficiente.

IV. Consideraciones generales

El proyecto de real decreto objeto de consulta tiene como propósito principal ampliar los supuestos en los cuales las organizaciones reconocidas por la Comisión Europea y autorizadas por la Administración marítima española pueden realizar en nombre de esta las actividades de inspección, reconocimiento y certificación relativas a la seguridad marítima y prevención de la contaminación exigidos en los convenios internacionales. Dicha finalidad se cumple adecuadamente en términos generales a través del texto consultado.

En tal sentido, introduce modificaciones en dos reales decretos. En primer lugar, en el Real Decreto 877/2011, de 24 de junio, sobre reglas y estándares comunes para las organizaciones de inspección y reconocimiento de buques y para las actividades correspondientes a la Administración marítima. Dicho real decreto incorporó al Derecho español la Directiva 2009/15/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, sobre reglas y normas comunes para las organizaciones de inspección y reconocimiento de buques y para las actividades correspondientes a las administraciones marítimas. Tal regulación se complementa a nivel comunitario por el Reglamento (CE) n.º 391/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, y el Reglamento (CE) n.º 336/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de febrero de 2006, sobre la aplicación en la Comunidad del Código internacional de gestión de la seguridad. En tanto que las normas reglamentarias comunitarias regulan los aspectos relativos al procedimiento para que la Comisión Europea reconozca a las organizaciones que puedan realizar en nombre de los Estados miembros las actuaciones de inspección, reconocimiento y certificación establecidas en los convenios internacionales, así como los criterios mínimos que han de cumplir dichas organizaciones, la directiva citada se refiere a las actuaciones de los Estados miembros para la autorización de las organizaciones previamente reconocidas por la Comisión (una explicación más desarrollada del paquete normativo a nivel comunitario sobre la materia puede verse en el dictamen n º 602/2011, de 9 de junio, relativo al proyecto de real decreto sobre reglas y estándares comunes para las organizaciones de inspección y reconocimiento de buques y para las actividades correspondientes a la Administración marítima, luego aprobado como Real Decreto 877/2011, de 24 de junio).

Una de las modificaciones que el texto en proyecto introducirá cuando entre en vigor, tiene por objeto permitir que las organizaciones reconocidas puedan realizar las actuaciones de verificación y certificación previstas en el Código internacional de gestión de seguridad operacional del buque y la prevención de la contaminación, adoptado por la Resolución A.741(18), de 4 de noviembre de 1993, de la Conferencia de Gobiernos Contratantes del Convenio SOLAS (Código IGS o CGS). El Código comprende trece artículos.

En mayo de 1994, la Conferencia OMI relativa al Convenio SOLAS decidió hacer de cumplimiento obligatorio el Código CGS en la forma de un nuevo capítulo IX, compuesto de seis reglas que prevén, entre otras cuestiones, que la compañía y el buque deben cumplir con lo dispuesto en el Código CGS; que a cada compañía que cumpla con lo establecido en el Código se le debe extender un documento de cumplimiento (DC), cuya copia deberá ser mantenida a bordo, y a los buques un certificado de gestión de la seguridad (CGS). A este respecto, la regla 4 del capítulo IX permite que el documento acreditativo del cumplimiento del CGS que se expide a cada compañía encargada de la gestión operativa del buque y el certificado de gestión de la seguridad del buque sean expedidos "por la Administración o por una organización reconocida por la Administración". A su vez, la regla 6 dispone que "la Administración o una organización autorizada por la Administración verificará periódicamente el funcionamiento correcto del sistema de gestión de seguridad del buque".

La OMI reconoció la necesidad de que el Código CGS se implantase de manera uniforme, por lo que la Asamblea adoptó en 1995 las Directrices para la implantación del Código internacional de gestión de la seguridad (Código CGS) por las Administraciones (Resolución A.788(19)), instando a los gobiernos a que, cuando implanten el Código CGS, observen las Directrices, en especial respecto de la validez del DC y del CGS prescritos en el Código. También les insta a que pidan a las compañías interesadas que soliciten la certificación prescrita en el Código CGS tan pronto como sea posible.

En el ámbito de la Unión Europea se aprobó el Reglamento (CE) n.º 336/2006 antes citado, con la finalidad de velar por que las compañías que exploten buques incluidos en su ámbito de aplicación cumplan con el CGS que se inserta. Dicho Reglamento, al incluir una definición de "organizaciones reconocidas", se remite a la Directiva 94/57/CE del Consejo, de 22 de noviembre de 1994, sobre reglas y estándares comunes para las organizaciones de inspección y peritaje de buques y para las actividades correspondientes de la Administración marítima (cuya regulación fue sustituida por la Directiva 2009/15/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, y por el Reglamento (CE) n.º 391/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo de 23 de abril de 2009).

Además, en consonancia con el propósito modificador del Real Decreto 877/2011, también el proyecto de real decreto prevé una modificación del Real Decreto 357/2015, de 8 de mayo, sobre cumplimiento y control de la aplicación del Convenio sobre el Trabajo Marítimo, 2006, con el fin de ampliar las funciones de las "organizaciones reconocidas" en relación con la expedición y renovación del certificado de trabajo marítimo y declaración de conformidad laboral marítima a que se refiere dicho Convenio, a cuyos efectos es competente la Dirección General de la Marina Mercante, según prevé el artículo 4.1 del referido real decreto.

V. Observaciones

Sin perjuicio de considerar adecuado en términos generales el contenido del real decreto en proyecto, el Consejo de Estado estima procedente formular algunas observaciones respecto de su texto:

1.- En primer lugar, cabe observar que, puesto que la nueva norma pretende modificar dos reales decretos, es aconsejable que ambos figuren mencionados en el título de la norma, de acuerdo con lo establecido en el número 53 de las Directrices de técnica normativa, aprobadas mediante Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005. Ciertamente puede resultar un título muy largo, como indica la MAIN al rechazar esta observación, asimismo formulada en el informe de la SGT -aunque el título del proyecto inicial donde se tramitaban conjuntamente normas con dos objetos distintos sí se refería a ambos, siendo también muy largo-, pero razones de seguridad jurídica hacen preferible la solución más ortodoxa desde el punto de vista de la técnica normativa.

Lo anterior también lleva a realizar una observación en cuanto a la estructura de la norma, pues se considera más conveniente ubicar la modificación del segundo real decreto -el Real Decreto 357/2015- en un artículo segundo del texto del real decreto a aprobar en lugar de en una disposición final, según figura ahora. En efecto, la directriz de técnica normativa número 58 determina que "en las modificaciones múltiples se utilizarán unidades de división distintas para cada una de las disposiciones modificadas y se destinará un artículo a cada una de ellas. Cada artículo citará el título completo de la norma que se modifique. El texto marco se insertará a continuación. Si la modificación afecta a varios preceptos de una norma, el artículo correspondiente se dividirá en apartados, uno por precepto, en los que se insertará como texto marco únicamente la referencia al precepto que se modifica, sin especificar el título de la norma, que ya se especifica en el párrafo introductorio. Por consiguiente, deberán utilizarse tantos artículos como normas modificadas y tantos apartados como preceptos modificados".

2.- El preámbulo, que en su versión final ha sido mejorado incorporando numerosas sugerencias del informe de la SGT, contiene algunas expresiones en el apartado I cuya redacción ha de ajustarse. En particular, procede corregir los tiempos verbales de la segunda línea del primer párrafo, deshacer la equívoca impresión que produce el inciso inicial del tercer párrafo al decir textualmente que una "regulación legal completó las normas reglamentarias que ya se contenían en el Real Decreto 877/2011" y, al final del apartado II, especificar que "este real decreto" es el Real Decreto 357/2015. Finalmente, como ya se indicó al analizar las habilitaciones legislativas, debe añadirse en el apartado III la mención al nuevo artículo 101.2 de la Ley de Navegación Marítima, en la redacción dada por el Real Decreto-ley 26/2020, de 7 de julio, de medidas de reactivación económica para hacer frente al impacto del COVID-19 en los ámbitos de transportes y vivienda.

3.- El apartado dos del artículo único altera el orden de los epígrafes o letras del artículo 2 del Real Decreto 877/2011, cuya modificación lleva a cabo. Lógicamente, debe invertirse el orden y enunciar antes la letra d) que la e).

La inclusión en la letra d) del término "verificaciones", aunque no figura expresamente entre los conceptos definidos (inspecciones y reconocimientos) ni en la normativa comunitaria, parece que pretende referirse a las comprobaciones relativas al cumplimiento de las exigencias del Código CGS, en particular a lo previsto en la regla 6 del capítulo IX del artículo 13 del Convenio SOLAS. Nada hay que objetar a dicha ampliación cubierta por la norma internacional, en particular, porque la norma española ha optado por una enumeración tasada de supuestos de intervención de las organizaciones autorizadas, separándose de la técnica normativa europea, que no incluye un listado exhaustivo, por lo que se hace precisa la modificación de la norma reglamentaria interna para la extensión de su ámbito. La modificación del tenor de la letra e), relativa a la definición de los "convenios internacionales y normas nacionales" (que ya fue objeto de otra modificación anteriormente, examinada en el dictamen n.º 661/2015, de 9 de julio), ha optado, en lo que hace al primer concepto, por una referencia genérica dinámica, sin perjuicio de enunciar de modo específico, pero abierto, los tres principales existentes en la actualidad. Tal proceder facilita la permanencia de la norma reglamentaria de modo que puede dar cabida, sin necesidad de modificación, a la aplicación de nuevas normas internacionales que se concluyan en un futuro. Por lo que se refiere a la definición de la expresión "normas nacionales", la nueva redacción proyectada resulta un tanto tautológica al definirlas como "las normas nacionales aplicables a buques y embarcaciones no cubiertos por los convenios internacionales". Para evitar tal efecto, podría sustituirse el término "nacionales" por normas "de producción interna" o "del ordenamiento español".

4.- El apartado tres del artículo único incorpora un nuevo texto íntegro del artículo 6 del Real Decreto 877/2011, sin perjuicio de que la redacción de algunos párrafos se mantiene en los términos vigentes.

El real decreto citado regula tan solo en la actualidad las autorizaciones a las organizaciones reconocidas por la Comisión Europea para la inspección y reconocimiento los buques, teniendo el nuevo texto en proyecto el objetivo de ampliar este objeto, como ya se ha señalado anteriormente, de modo que las organizaciones y sociedades de clasificación puedan también efectuar en nombre de la Dirección General de la Marina Mercante las funciones de inspección, reconocimiento y certificación de las compañías que gestionan buques, permitiéndoles -según explica la MAIN- que puedan llevar a cabo también los reconocimientos, a modo de auditorías, anuales o quinquenales, según los casos.

Con la nueva letra f) se introduce un elemento de competitividad importante en relación con la bandera española de los buques, sometidos a normas más rígidas (muchas veces de manera no justificada) que los países de nuestro entorno. Respecto de la letra h), la MAIN -atendiendo una observación de la SGT- explica en su versión final que la nueva letra h) se refiere a "cuando una compañía tenga su oficina central en el extranjero" porque hay navieros con buques inscritos en registros españoles, para lo cual basta tener un representante en España, pero cuyas oficinas centrales pueden estar en el extranjero.

En definitiva, se trata de normas que suponen una flexibilización de los requisitos de los supuestos hasta ahora previstos y que permitirán una ampliación del ámbito de actuación de la Administración marítima y de las organizaciones reconocidas y autorizadas para actuar en su nombre.

5.- La nueva disposición adicional sexta que el real decreto en proyecto pretende introducir en el Real Decreto 877/2011 ganaría en precisión y determinación de su contexto mencionando el precepto concreto de la Ley 14/2014, de 24 de julio, de Navegación Marítima, que pretende desarrollar.

Aunque no se comparte la observación de la Secretaría General Técnica en cuanto a que la expresión "delegación" incluida en el precepto se utiliza en el ordenamiento jurídico español solo en relación con la delegación legislativa, dado que también se puede referir a una delegación de competencias, resulta conveniente invocar expresamente -más allá de la mención genérica de la LNM- el precepto en que se ampara la delegación que se arbitra por parte del Secretario General de Transportes y Movilidad a favor de organizaciones reconocidas que hayan sido autorizadas a los efectos del real decreto.

6.- La disposición final primera del texto consultado tiene por objeto la modificación del Real Decreto 357/2015, concretamente de su disposición adicional primera.

Como se ha señalado anteriormente, por su contenido, resulta más indicado que se configure como un artículo segundo del real decreto modificativo en proyecto.

El propósito esencial de la modificación se circunscribe a ampliar el ámbito de actuación de las organizaciones reconocidas a las funciones previstas en el artículo 4.1 del mencionado real decreto, es decir, a "la expedición y renovación del certificado de trabajo marítimo y de la declaración de conformidad laboral marítima parte I, a que se refiere el CTM 2006", hasta ahora competencia exclusiva de la Dirección General de la Marina Mercante.

Para una mejor contextualización del cambio, podría añadirse a la referencia a la disposición adicional primera su rúbrica, relativa a las "organizaciones reconocidas".

Por otra parte, cabe albergar la duda -dado que, salvo la adición de la referencia al artículo 4.1, el tenor literal de la disposición adicional primera permanece prácticamente en los mismos términos actuales- en cuanto a si la eliminación del vigente párrafo tercero de dicha disposición adicional primera es intencionada o responde a un olvido. Tal párrafo tercero establece que "cualquier autorización que se conceda en relación con las inspecciones facultará a la organización reconocida para que, como mínimo, pueda exigir que se corrijan las deficiencias que se señalen en las condiciones de vida y de trabajo de la gente de mar y se realicen inspecciones a ese respecto cuando lo solicite un Estado rector del puerto". Salvo que sea un error y vuelva a incluirse la previsión en el texto que se eleve para aprobación, debería explicarse en la MAIN la supresión, de obedecer esta a un propósito deliberado.

Cabe asimismo preguntarse si la mención a la responsabilidad de las autoridades en el último párrafo de la disposición adicional primera debe restringirse a las enumeradas en el artículo 3 o si también debe ampliarse a las organizaciones reconocidas para realizar las funciones previstas en el artículo 4.1.

7.- La disposición final tercera prevé la entrada en vigor del nuevo real decreto, tras su publicación en el Boletín Oficial del Estado, el 1 de julio de 2020, justificándose dicha fecha en la MAIN, en aplicación de lo previsto en el artículo 23 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. Resulta evidente que, habiéndose remitido la consulta con posterioridad a dicha fecha, ya no resulta factible tal previsión y que, por lo tanto, deberá cambiarse.

8.- Por último, como observaciones formales al texto del proyecto, ha de eliminarse la repetición de la referencia al Reglamento (CE) n.º 336/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de febrero de 2006, en el último párrafo del apartado I del preámbulo, y en el párrafo tercero del apartado II introducir "del" antes de la referencia al capítulo IX del Convenio SOLAS.

Se recomienda homogeneizar el uso de mayúsculas y minúsculas (especialmente en las referencias a la Administración marítima) y revisar la puntuación del texto.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones formuladas en el cuerpo del presente dictamen, puede V. E. elevar al Consejo de Ministros, para su aprobación, el proyecto de Real Decreto sometido a consulta".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 24 de septiembre de 2020

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMO. SR. MINISTRO DE TRANSPORTES, MOVILIDAD Y AGENDA URBANA.