Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 20 de julio de 2020, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"El Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo a un proyecto de Orden por la que se regula el Registro electrónico de apoderamientos de la Seguridad Social, remitido con carácter urgente por V. E. el día 13 de julio de 2020 (con entrada en este Cuerpo consultivo al día siguiente).

De antecedentes resulta:

Primero.- El proyecto de Orden por la que se regula el Registro electrónico de apoderamientos de la Seguridad Social consta de parte expositiva, trece artículos, tres disposiciones adicionales, una disposición transitoria, una disposición derogatoria, tres disposiciones finales y cuatro anexos.

Comienza la parte expositiva señalando que la vigente Orden ESS/486/2013, de 26 de marzo, por la que se crea y regula el Registro electrónico de apoderamientos de la Seguridad Social para la realización de trámites y actuaciones por medios electrónicos, concibió aquel registro como medio para acreditar la representación otorgada a tal efecto a que se refiere el artículo 129.2 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre.

Se indica que, en atención a la nueva regulación de los registros electrónicos contenida en los artículos 5 y 6 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y, en el marco del impulso al empleo de los medios electrónicos, informáticos y telemáticos en las relaciones entre la Administración de la Seguridad Social y los ciudadanos, mediante la proyectada Orden se procede a dar una nueva regulación al Registro electrónico de apoderamientos de la Seguridad Social.

La nueva regulación del Registro electrónico de apoderamientos de la Seguridad Social viene motivada por la necesidad de desarrollar en dicho ámbito las previsiones que sobre la materia contiene la ya citada Ley 39/2015, tanto en su artículo 5, acerca de los requisitos que han de cumplir los apoderamientos, en sus distintas modalidades, para poder ser inscritos en los registros electrónicos de las diferentes Administraciones públicas, como en su artículo 6, respecto de la necesaria incorporación al referido Registro electrónico de los apoderamientos que se efectúen dentro de su ámbito competencial.

Se señala que la proyectada Orden se atiene a los principios de buena regulación previstos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, que ha sido informada favorablemente por la Comisión Ministerial de Administración Digital, que ha sido informada por la Agencia Española de Protección de Datos, y que se dicta en ejercicio de la habilitación conferida al Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones por el artículo 5.2.b) y la disposición final octava del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, y de acuerdo con la competencia exclusiva en materia de legislación básica de la Seguridad Social que el artículo 149.1.17.ª de la Constitución Española atribuye al Estado.

El artículo 1 regula el objeto y el ámbito de aplicación de la Orden, mediante la cual se establecen los requisitos y condiciones de funcionamiento del Registro electrónico de apoderamientos de la Seguridad Social, en el que se inscribirán los apoderamientos que, de forma voluntaria, se otorguen "apud acta" a favor de terceros, presencial o electrónicamente, por quienes ostenten la condición de interesados en un procedimiento administrativo, para actuar en su nombre ante la Administración de la Seguridad Social.

En el artículo 2, y conforme a lo previsto en el artículo 6.4 de la Ley 39/2015, se distinguen los tres tipos de apoderamientos que pueden inscribirse en el registro, en función de su alcance: general, para determinadas materias y para determinados trámites y/o grupos de trámites, de entre las materias, trámites y grupos de trámites que se relacionan y describen en el anexo I.

El artículo 3 indica las competencias que se atribuyen en relación con el Registro a la Secretaría de Estado de la Seguridad Social y Pensiones y a la Gerencia de Informática de la Seguridad Social.

En el artículo 4 se determina quiénes pueden actuar en calidad de poderdantes y de apoderados; y en el artículo 5 se indican las formas de otorgamiento de poder apud acta, así como de la modificación de los datos: mediante comparecencia en la SEDESS, mediante comparecencia de la persona física en las oficinas de asistencia en materia de registros de la Seguridad Social y mediante comparecencia de la persona física en las oficinas de asistencia en materia de registros de otras Administraciones públicas u organismos.

El artículo 6 se refiere al procedimiento de inscripción de los apoderamientos.

El artículo 7 describe el contenido del Registro.

El artículo 8 limita el plazo de vigencia de los apoderamientos inscritos en el Registro a cinco años, a contar desde la fecha de su inscripción, prorrogables por otros cinco.

El artículo 9 señala que la aceptación expresa en el plazo de un mes del apoderado resultará necesaria en los supuestos en los que el apoderamiento comprenda la recepción de comunicaciones o notificaciones.

El artículo 10 regula la renuncia y revocación del apoderamiento.

El artículo 11 prevé que los interesados puedan consultar, de forma electrónica, los datos relativos a la inscripción, contenido y vigencia del poder o poderes inscritos en los que figuren como poderdantes o apoderados, así como obtener certificados de los apoderamientos inscritos en el Registro.

El artículo 12 recuerda que, en materia de protección de datos, el Registro se ajustará a lo previsto al respecto en la normativa española y europea directamente aplicable sobre protección de datos personales.

El artículo 13 aprueba los modelos de apoderamientos: poder para que el apoderado pueda actuar en nombre del poderdante para la realización, ante la Administración de la Seguridad Social, de cualquier trámite en todas o en algunas de las materias relacionadas en el anexo I, y que figura como anexo II; poder para que el apoderado pueda actuar en nombre del poderdante para la realización, ante la Administración de la Seguridad Social, de determinados trámites, de entre los relacionados en el anexo I, y que figura como anexo III; aceptación, renuncia y revocación de poderes otorgados, que figura como anexo IV.

En las disposiciones adicionales primera y segunda se exceptúan de la aplicación de la proyectada Orden a las representaciones otorgadas en el ámbito del Sistema de remisión electrónica de datos (RED), que se regularán por su propia normativa, y a los documentos normalizados de representación, aprobados al amparo del artículo 129.2 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, para su uso en los procedimientos incorporados en el registro electrónico de la Secretaría de Estado de la Seguridad Social y Pensiones, que seguirán siendo válidos pero no se inscribirán en el Registro electrónico de apoderamientos de la Seguridad Social.

La disposición adicional tercera establece que la proyectada Orden no implicará incremento alguno de gasto público.

En la disposición transitoria única se prevé que los apoderamientos otorgados al amparo de la Orden ESS/486/2013, de 26 de marzo, perderán su validez el 2 de octubre de 2020 -fecha de entrada en vigor de la Orden proyectada- si antes de esa fecha no han sido adaptados a la regulación de la nueva Orden.

La disposición derogatoria única afecta a la Orden ESS/486/2013, de 26 de marzo, que crea y regula en la actualidad el Registro electrónico de apoderamientos de la Seguridad Social para la realización de trámites y actuaciones por medios electrónicos.

En las disposiciones finales primera y segunda se contemplan el título competencial para dictar la Orden y las distintas habilitaciones para dictar cuantas resoluciones sean necesarias para su aplicación.

La disposición final tercera fija como fecha de entrada en vigor de la Orden proyectada el 2 de octubre de 2020.

En el anexo I de la Orden se relacionan y describen las materias, trámites y grupos de trámites susceptibles de apoderamiento en el ámbito de la Administración de la Seguridad Social.

En los anexos II, III y IV figuran los modelos aprobados por el artículo 13 del proyecto, a los que ya se ha hecho referencia.

Segundo.- Al proyecto se acompaña el expediente instruido con ocasión de su elaboración, en el que obra:

a) Texto inicial del proyecto de 18 de octubre de 2019.

b) Informe de la Secretaría de Estado de Empleo del extinto Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social, de 23 de octubre de 2019, sin observaciones.

c) Informe de la Subsecretaría del extinto Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social, de 24 de octubre de 2019, que sugiere que podría preverse la posibilidad de adhesión al Registro de Apoderamientos al menos por parte de las demás entidades del Ministerio que puedan admitir la representación otorgada para actuaciones en sus procedimientos, sugerencia que no se acoge en el texto remitido, por tratarse de un registro específico.

d) Informe de 30 de octubre de 2019 de la Dirección del Servicio Jurídico de la Administración de la Seguridad Social con una observación al artículo 6 que se acoge en el proyecto remitido.

e) Informe de 4 de noviembre de 2019 del Instituto Nacional de la Seguridad Social que, entre otras observaciones que se acogen, propone suprimir el adjetivo de "habilitado" del funcionario al que se refiere el artículo 5.1.b) del proyecto, sugerencia que no se acoge.

f) Informe de 6 de noviembre de 2019 de la Secretaría General de Inmigración y Emigración del extinto Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social, sin observaciones.

g) Informe de 6 de noviembre de 2019 de la Intervención General de la Seguridad Social que, entre otras observaciones, llama la atención sobre el inciso contenido en el anexo III, en el apartado de "recibir notificaciones y comunicaciones electrónicas", en el cual se indica que "el apoderamiento de este trámite implica que las notificaciones y/o comunicaciones se realizarán necesariamente por vía electrónica al apoderado", inciso que considera podría ser contrario al derecho de las personas físicas a elegir en todo momento si se comunican con las Administraciones públicas a través de medios electrónicos o no, recogido en el artículo 14 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, y a lo dispuesto en el apartado 2, letra d), de ese mismo artículo, donde sólo se establece la obligación de relacionarse a través de medios electrónicos con las Administraciones públicas a "quienes representen a un interesado que esté obligado a relacionarse electrónicamente con la Administración". Añade que hay que tener en cuenta que la Orden HFP/633/2017, de 28 de junio, por la que se aprueban los modelos de poderes inscribibles en el Registro Electrónico de Apoderamientos de la Administración General del Estado y en el registro electrónico de apoderamientos de las Entidades Locales y se establecen los sistemas de firma válidos para realizar los apoderamientos "apud acta" a través de medios electrónicos, incluye, entre los trámites objeto de apoderamiento el de "recibir notificaciones", sin que, en ningún momento, se obligue a que las mismas sean electrónicas, lo que podría causar problemas. El ministerio proponente ha acogido esta observación, añadiendo a continuación del inciso "conforme a la regulación específica de la materia".

h) Informe de 8 de noviembre de 2019 de la Gerencia Informática de la Seguridad Social que, entre otras observaciones, propone incluir la posibilidad de firmar contratos en la categoría contratación de los anexos I y III.

i) Informe de 8 de noviembre de 2019 del Instituto Social de la Marina con dos observaciones a los artículos 5 y 6, que se acogen por el ministerio proponente.

j) Informe de 23 de enero de 2020 de la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social que, aparte de otras observaciones que se acogen, explica que en el proyecto desaparece la posibilidad de incluir en el Registro, además de los apoderamientos "apud acta", los poderes otorgados mediante documento público o documento privado con firma notarialmente legitimada cuyo contenido se ajuste al del formulario que se apruebe al efecto, y que expresamente se regula en el artículo 6.1.c) de la Orden ESS/486/2013, de 26 de marzo, lo que viene motivado por la posibilidad de constatar estos apoderamientos a través del acceso a los protocolos notariales, en concordancia ello con el requisito de interoperabilidad entre los registros dispuesto en el artículo 6 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre.

k) Informe de 19 de mayo de 2020 de la Confederación Española de Organizaciones Empresariales y de la Confederación Española de la Pequeña y Mediana Empresa, sin observaciones.

l) Informe de 22 de mayo de 2020 de la Unión General de Trabajadores, que valora favorablemente el proyecto y sugiere concretar la redacción de la disposición transitoria única.

m) Informe de 28 de mayo de 2020 de la Asociación de Mutuas de Accidentes de Trabajo, que propone incluir a las mutuas en el ámbito del 1.4 del proyecto, extremo que se rechaza.

n) Informe favorable de 12 de junio de 2020 de la Comisión Ministerial de Administración Digital.

ñ) Informe de la Agencia Española de Protección de Datos de 26 de junio de 2020, con varias observaciones al articulado, que se han acogido.

o) Aprobación previa de la Ministra de Política Territorial y Función Pública (de fecha 2 de julio de 2020). Se propone una mayor concreción de la disposición transitoria y suprimir un inciso de la disposición final segunda, recomendación que se acoge en la versión remitida a consulta.

p) Informe favorable, de 6 de junio de 2020, de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones.

Proyecto de Orden que se somete a dictamen del Consejo de Estado de 10 de julio de 2020, y memoria abreviada, de la misma fecha, del análisis de impacto normativo del proyecto. Se da cuenta de la estructura de la norma, del trámite de audiencia e información pública practicado entre los días 19 y 28 de mayo de 2020 en la página web del ministerio de referencia y de los informes recabados. Se señala que el proyecto normativo halla su amparo constitucional en el artículo 149.1.17.ª de la Constitución. En cuanto al examen de los posibles impactos, se indica:

- Impacto económico y presupuestario: se considera que la norma no tiene efectos directos sobre la economía, carece de impacto presupuestario y de efectos significativos sobre la competencia, la unidad de mercado y las PYMES; y que no afectará a las cargas administrativas.

- Impacto de género, en la familia, en la infancia y en la adolescencia: no se aprecia impacto alguno, por lo que se hace constar que la norma tiene un impacto nulo en aquellos ámbitos.

- Otros impactos: no se consideran.

Y, en tal estado de tramitación el expediente, V. E. dispuso su remisión al Consejo de Estado para consulta.

I.- El Consejo de Estado emite informe con carácter preceptivo, de acuerdo con lo previsto en elartículo 22.3 de su Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril.

La consulta se ha efectuado con carácter urgente, con arreglo a lo establecido en el artículo 19 de la mencionada ley orgánica. Si bien no obra justificación expresa alguna en el expediente que motive la urgencia de la consulta de una norma cuya tramitación comenzó hace casi un año, dicha urgencia queda acreditada a la vista de la disposición final séptima, párrafo segundo, de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que establece que las previsiones relativas al registro electrónico de apoderamientos, registro electrónico, registro de empleados públicos habilitados, punto de acceso general electrónico de la Administración y archivo único electrónico producirán efectos a partir del día 2 de octubre de 2020.

II.- Tramitación del expediente

En cuanto al procedimiento seguido para la elaboración del texto consultado, se han cumplido las exigencias del artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, según la redacción dada por la disposición final tercera de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.

Consta la memoria del análisis de impacto normativo, requisito exigido por el artículo 26.3 de la Ley 50/1997. En el expediente, se indica que no se ha realizado el trámite de consulta pública previsto en el artículo 26.2 de la Ley 50/1997, por tratarse de una norma que no tiene impacto significativo en la actividad económica y no impone obligaciones relevantes a los destinatarios.

Obran también en el expediente -y así se recoge en los antecedentes- la versión definitiva del proyecto sometido a consulta, así como los informes de los distintos organismos administrativos que han intervenido en su elaboración. Finalmente, y respecto al trámite de audiencia (artículo 26.6 de la Ley 50/1997), el proyecto ha sido sometido formalmente a este trámite, durante el plazo reducido de 7 días hábiles, que se fundamenta, señala la memoria, en que la entrada en vigor de la Orden está prevista para el día 2 de octubre de 2020. Se ha obtenido también la aprobación previa de la Ministra de Política Territorial y Función Pública (artículo 26.5 de la Ley 50/1997).

En la elaboración del proyecto han sido consultados los agentes sociales, y ha emitido informe la Secretaría General Técnica del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, que es el departamento proponente (artículo 26.5, párrafo cuarto, de la Ley 50/1997). El proyecto ha sido informado favorablemente por la Comisión Ministerial de Administración Digital del Departamento, en ejercicio de las funciones atribuidas por el artículo 2.2.h) de la Orden ESS/1355/2015, de 25 de junio, por la que se crea dicho órgano colegiado y se regula su composición y funciones, y la Agencia Española de Protección de Datos, de acuerdo con lo previsto en el artículo 5.b) de su Estatuto, aprobado por el Real Decreto 428/1993, de 26 de marzo.

Pueden considerarse, por lo tanto, atendidas las exigencias básicas de índole procedimental que deben seguirse para preparar, con las necesarias garantías, un texto normativo como el ahora examinado.

III.- Base normativa y rango

El proyecto de orden remitida a consulta se dicta en ejercicio de la habilitación conferida al Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones por el artículo 5.2.b) y la disposición final octava del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, que establece: "Se faculta al Ministerio de Empleo y Seguridad Social para dictar las normas de aplicación y desarrollo de la presente ley y proponer al Gobierno para su aprobación los reglamentos generales de la misma".

Esta Orden derogaría la Orden ESS/486/2013, de 26 de marzo, por la que se crea y regula el Registro electrónico de apoderamientos de la Seguridad Social para la realización de trámites y actuaciones por medios electrónicos. Al hilo de la habilitación normativa para la aprobación de esta norma resulta plenamente aplicable la reflexión que hacía ya este Consejo de Estado al dictaminar sobre la orden precedente, en el dictamen número 221/2013, de 21 de marzo: "Si bien, como regla general, el Consejo de Estado viene advirtiendo sobre la necesidad de evitar esta técnica de las habilitaciones per saltum, también ha señalado que la Ley puede remitir directamente a una Orden Ministerial la regulación de ciertos aspectos de su desarrollo, fundamentalmente de carácter organizativo y procedimental (vid. dictamen del expediente núm. 841/2005). Dicho en otros términos, la secuencia normal que debe seguir la habilitación normativa es que la Ley remita al Reglamento su desarrollo, quedando la Orden reservada y, a su vez, limitada, entre otras, a cuestiones de organización interna del departamento ministerial respectivo. En efecto, las normas reglamentarias externas que afectan como normae agendi a todos los ciudadanos no deberían en principio ser dictadas por los Ministros como tales, ya que implican una incidencia general sobre el pueblo que es propia del Gobierno como órgano político. Es cierto, sin embargo, que los Ministros pueden también dictar, entre otras, normas que sobrepasen el ámbito puramente organizativo o doméstico de sus departamentos y que pueden afectar a terceros, al referirse a expedientes o actos que atañen a los ciudadanos. Ello es especialmente posible cuando el contenido sustancial de tales disposiciones y sus efectos están determinados en las normas superiores respectivas, ya sean leyes, ya sean reales decretos. En definitiva, se trata de órdenes ministeriales de ejecución a las que, como tales, no corresponde crear derecho material nuevo".

Entiende este Consejo de Estado que esas consideraciones respecto de las habilitaciones per saltum resultan aquí aplicables: existe cobertura legal pero no un reglamento de desarrollo "intermedio" entre la Ley y el proyecto de Orden que ahora se dictamina. Con todo, considera este Consejo que, por existir cobertura legal, por el contenido mismo del proyecto -que no crea "derecho material nuevo"- y por el hecho de venir esta norma a sustituir una norma del mismo rango, no existe obstáculo para la aprobación del proyecto remitido a consulta.

IV.- Título competencial

Esta Orden se dicta al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.17.ª de la Constitución Española, que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social, sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por las comunidades autónomas. La disposición adicional primera del proyecto específicamente cita "la competencia exclusiva en materia de legislación básica de la Seguridad Social".

La disposición final equivalente de la Orden ESS/486/2013, sin embargo, alude a "la competencia exclusiva en materia de legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social".

Por cuanto la norma cuya aprobación se pretende afecta a cuestiones de la legislación básica de la Seguridad Social, y no a cuestiones de ejecución económica, es correcta la redacción de la disposición final. Puede recordarse en este sentido la diferenciación entre uno y otro título efectuada en la Sentencia del Tribunal Constitucional 133/2019, de 13 de noviembre, en cuyo fundamento jurídico quinto se afirmaba: "Como expuso la STC 124/1989, de 7 de julio, "la mención separada del "régimen económico" como función exclusiva del Estado trataba de garantizar la unidad del sistema de la Seguridad Social, y no sólo la unidad de su regulación jurídica (a la que afecta el título competencial de legislación básica), impidiendo diversas políticas territoriales de Seguridad Social en cada una de las comunidades autónomas (...). No basta, por tanto, con la reserva de las competencias normativas para, desde las mismas, disponer la solidaridad financiera, mediante el establecimiento de reglas para la transferencia de fondos, a través de la Tesorería, de una a otra comunidad autónoma, en función de las disponibilidades financieras de cada momento".

V.- Consideraciones generales

El proyecto sometido a dictamen tiene por objeto la regulación del Registro electrónico de apoderamientos de la Seguridad Social al que se refiere el artículo 129.2 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social ("En caso de actuación por medio de representante, la representación deberá acreditarse por cualquier medio válido en Derecho que deje constancia fidedigna o mediante declaración en comparecencia personal del interesado ante el órgano administrativo competente. A estos efectos, serán válidos los documentos normalizados de representación que apruebe la Administración de la Seguridad Social para determinados procedimientos").

La regulación de este registro es, en cierta medida, paralela a la contenida en la Orden HFP/633/2017, de 28 de junio, por la que se aprueban los modelos de poderes inscribibles en el Registro Electrónico de Apoderamientos de la Administración General del Estado y en el registro electrónico de apoderamientos de las Entidades Locales y se establecen los sistemas de firma válidos para realizar los apoderamientos apud acta a través de medios electrónicos. Como se indicaba en el dictamen número 221/2013, de 21 de marzo, relativo a la que sería la Orden ESS/486/2013, "la creación de este Registro Electrónico de Apoderamientos "general" no excluye, sin embargo, la constitución de otros especiales, para determinados ámbitos de la Administración, cuando así se estime oportuno", como es el caso que se viene analizando.

La nueva regulación de los registros electrónicos contenida en los artículos 5 y 6 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas ("Ley 39/2015"), y el creciente empleo de los medios electrónicos, informáticos y telemáticos en las relaciones entre la Administración de la Seguridad Social y los ciudadanos, obligan a reformar la Orden ESS/486/2013.

En este sentido, considera la autoridad consultante que "los cambios a introducir para llevar a efecto la referida adaptación legal iban a ser de una gran entidad [por lo que] se ha optado, en atención a lo dispuesto en los apartados 50 y 54 de las vigentes directrices de técnica normativa, por elaborar una nueva orden reguladora del Registro electrónico de apoderamientos en el ámbito de la Seguridad Social, totalmente actualizada, que sustituya a la ahora vigente".

Efectivamente, si bien la Orden cuya aprobación se pretende mantiene en lo sustancial la regulación anterior, incorpora un mayor grado de detalle del tipo de apoderamientos a inscribir en el registro (artículo 2), la forma de su otorgamiento (artículo 5) y su inscripción (artículo 6), e incluye cuatro anexos que, de manera exhaustiva, enumeran las materias, trámites y grupos de trámites susceptibles de apoderamiento en el ámbito de la Administración de la Seguridad Social, junto con su descripción (anexo I) y los tres modelos de apoderamientos: poder para que el apoderado pueda actuar en nombre del poderdante para la realización ante la Administración de la Seguridad Social de cualquier trámite en todas o en algunas de las materias relacionadas en el anexo I, y que figura como anexo II; poder para que el apoderado pueda actuar en nombre del poderdante para la realización ante la Administración de la Seguridad Social de determinados trámites, de entre los relacionados en el anexo I, y que figura como anexo III; y aceptación, renuncia y revocación de poderes otorgados, que figura como anexo IV. Se limita también el plazo de vigencia de los apoderamientos, cuestión que se examinará más adelante.

VI. Observaciones al proyecto

a) A la parte expositiva:

En la parte expositiva, debería citarse completa la Orden ESS/486/2013, de 26 de marzo, por la que se crea y regula el Registro electrónico de apoderamientos de la Seguridad Social para la realización de trámites y actuaciones por medios electrónicos.

b) Al artículo 1:

El artículo 1.4 del proyecto excluye a las mutuas de su ámbito de aplicación, que comprende a la totalidad de las direcciones generales, entidades gestoras y servicios comunes incluidos en el ámbito de aplicación de la sede electrónica de la Secretaría de Estado de la Seguridad Social y Pensiones. Tal exclusión es coherente con la regulación contenida en la Orden TIN/1459/2010, de 28 de mayo, por la que se crea la Sede Electrónica de la Secretaría de Estado de la Seguridad Social.

c) Al artículo 2:

Planteó la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social la desaparición de la posibilidad de incluir en el Registro, además de los apoderamientos "apud acta", los poderes otorgados mediante documento público o documento privado con firma notarialmente legitimada cuyo contenido se ajuste al del formulario que se apruebe al efecto, y que expresamente se regula en el artículo 6.1.c) de la Orden ESS/486/2013. Esta exclusión no impide que se pueda tener acceso a dichos documentos a través de los protocolos notariales, en virtud del principio de interoperabilidad entre los registros dispuesto en el artículo 6 de la Ley 39/2015 y al que expresamente se hace referencia en la parte expositiva del proyecto.

d) Al artículo 5:

En la letra a) del apartado 1 del artículo 5 del proyecto, relativo a las formas de otorgamiento de apoderamientos, debería precisarse que la comparecencia es electrónica, para una mejor comprensión.

Igualmente, en el apartado segundo, que determina la forma de modificación, debería incluirse, junto a la aceptación, renuncia y revocación, el supuesto de prórroga, tal y como establece el artículo 8.2 del proyecto.

e) Al artículo 7:

En el apartado segundo del artículo 7, que describe el contenido del Registro, en las letras a) y b) debería sustituirse el inciso "nombre y apellidos, denominación o razón social" por "nombre y apellidos o denominación o razón social".

f) Al artículo 8:

El artículo 8 del proyecto limita la validez máxima de los apoderamientos a cinco años, sin perjuicio de la posibilidad de que, "en cualquier momento antes de la finalización del plazo señalado en el apartado anterior el poderdante podrá modificar, revocar o prorrogar la vigencia del apoderamiento, en cuyo caso podrá solicitar la modificación de su plazo de vigencia en las formas previstas en el artículo 5". Esta prórroga también tendrá una vigencia máxima de cinco años. Esta limitación, que no estaba prevista en la Orden ESS/486/2013, tiene su justificación en la idéntica limitación que establece el artículo 6.6 de la Ley 39/2015.

Configurada así la posibilidad de otorgar una prórroga de los apoderamientos, no se contempla, sin embargo, entre los anexos que se pretenden aprobar ninguno que permita acordar dicha prórroga, por lo que se recomienda que en el anexo IV se articule la posibilidad de prorrogar los poderes otorgados.

Si se acepta esta sugerencia, la letra c) del artículo 13.1 del proyecto debería referirse al modelo de "aceptación, renuncia, prórroga y revocación de poderes otorgados, que figura como anexo IV".

En fin, también sería recomendable sustituir la expresión "validez máxima" por "vigencia máxima".

g) A la disposición transitoria única:

Establece la disposición transitoria única del proyecto que "los apoderamientos otorgados al amparo de la Orden ESS/486/2013, de 26 de marzo, por la que se crea y regula el Registro electrónico de apoderamientos de la Seguridad Social para la realización de trámites y actuaciones por medios electrónicos, perderán su validez el 2 de octubre de 2020 si antes de esa fecha no han sido adaptados a la regulación de esta orden".

Sería conveniente que se precisase, como ya había advertido algún órgano preinformante, qué trámite o trámites han de realizar los titulares de apoderamientos otorgados al amparo de la Orden ESS/486/2013 para adaptarse a la nueva Orden (p. ej., a través de la cumplimentación de un nuevo modelo de apoderamiento o incluso mediante la prórroga del vigente).

Además, en la medida en que es posible que subsista aún algún poder otorgado con carácter indefinido al amparo de lo previsto en el artículo 5.2 de la Orden ESS/486/2013 ("la vigencia del poder podrá ser por un periodo limitado o de carácter indefinido"), debería establecerse el mecanismo de ajuste de estos poderes a la nueva regulación (y con ello también al plazo de la Ley 39/2015), quizá también a través de una prórroga expresa del poder.

h) A los anexos:

Acompañan a la Orden cuatro anexos cuya comprensión no resulta sencilla. En primer lugar, en el anexo I se detallan las materias, trámites y grupos de trámites susceptibles de apoderamiento, y se describe el contenido de las materias y de los trámites. En el anexo III se vuelve a incluir la descripción del contenido de las materias y de los trámites.

En relación con las once categorías de materias escogidas, no se formula observación alguna. Sin embargo, la descripción que acompaña a las materias y la enumeración de trámites a realizar y su descripción debería revisarse detenidamente.

En primer lugar, se observa que la enumeración de trámites que se pueden realizar de manera individual no es exhaustiva ni congruente. Es posible realizar todas las gestiones con la Seguridad Social, pero, sin embargo, son escasas las categorías de trámites que se incluyen para realizar individualmente, tan solo tres: (i) presentar solicitudes, realizar alegaciones o aportar elementos de prueba, (ii) recibir notificaciones y comunicaciones y (iii) presentar reclamaciones y recursos. Es cierto que algunos de estos trámites se describen de manera muy amplia (la presentación de solicitudes incluye la subsanación y el desistimiento), pero una interpretación estricta de dichos trámites y de sus descripciones no incluiría, por ejemplo, la posibilidad de presentar declaraciones responsables o solicitar una revisión de oficio o una rectificación material. Tampoco sería posiblerenunciar a un derecho, cobrar o abonar una cantidad.

Por este motivo, se recomienda incluir todos los trámites que se incluyen en los anexos II y III de la Orden HFP/633/2017, de 28 de junio, por la que se aprueban los modelos de poderes inscribibles en el Registro Electrónico de Apoderamientos de la Administración General del Estado y en el registro electrónico de apoderamientos de las Entidades Locales y se establecen los sistemas de firma válidos para realizar los apoderamientos apud acta a través de medios electrónicos. Habida cuenta de la interoperabilidad entre registros prevista en el artículo 6.2 de la Ley 39/2015, el almacenamiento de la información de la manera más uniforme posible redundaría en una mejora de la coordinación interregistral.

En segundo lugar, algunas descripciones que acompañan a las materias y a los trámites adolecen de imprecisión.

Por ejemplo, la materia de "contratación" se describe como "el apoderado podrá realizar actuaciones relativas a los procedimientos relacionados con la contratación pública realizada por la Administración de la Seguridad Social". Sin embargo, entre los trámites a realizar en contratación solo se incluye presentar solicitudes, realizar alegaciones o aportar elementos de prueba;, recibir notificaciones y comunicaciones; y presentar reclamaciones y recursos. Llama la atención que, entre los posibles trámites previstos para contratar, no se incluya la participación en un concurso o la firma del contrato.

De igual manera, la descripción del trámite de la recepción de comunicaciones (que se reitera en varias ocasiones) señala que "el apoderamiento de este trámite implica que las notificaciones y/o comunicaciones se realizarán por vía electrónica al apoderado, conforme a la regulación específica de dicha materia". Este último inciso se incluyó ante la observación formulada por la Intervención General de la Seguridad Social (antecedente segundo, g). Si bien mediante la inclusión de la remisión a la regulación específica se evita la vulneración del derecho de las personas físicas a elegir en todo momento si se comunican con las Administraciones públicas a través de medios electrónicos o no, recogido en el artículo 14 de la Ley 39/2015 y sobre el que advertía el órgano informante, este inciso queda redactado en términos demasiado genéricos e imprecisos, por lo que deberían ser concretados para evitar que generen inseguridad.

Otro ejemplo de imprecisión se encuentra en los trámites relacionados con la inscripción, afiliación, cotización y recaudación, en los que se alude a "presentar reclamaciones y recursos ante el Instituto Social de la Marina" y que más bien debe ser "presentar reclamaciones y recursos ante el Instituto Nacional de la Seguridad Social o el Instituto Social de la Marina" o, simplemente, "presentar reclamaciones y recursos".

En definitiva, la comprensión de qué implica una materia y qué debe comprenderse incluido en la habilitación para la realización de un trámite concreto necesita definiciones claras y precisas. Entiende el Consejo de Estado que, a la luz de esa directriz, deberían revisarse y reconsiderarse las descripciones de los trámites y de las materias que figuran en los anexos de la proyectada Orden.

Se sugiere, en conclusión, mejorar y simplificar los anexos, a través de: primero, el mantenimiento de la lista de materias; segundo, la inclusión de los trámites previstos en los anexos II y III de la Orden HFP/633/2017; y, tercero, la revisión y reconsideración de las descripciones de las materias y de los trámites tanto del anexo I como del anexo III, con la eventual supresión de las descripciones de trámites y materias que resulten innecesarias.

De esta manera, en el anexo I, se mantendría la lista de materias y se incorporaría una lista de trámites más completa; en el anexo II, relativo al apoderamiento para la realización, ante la Administración de la Seguridad Social, de cualquier trámite en todas o algunas de las materias que se especifican, se mantendría la lista revisada de materias; en el anexo III, relativo al apoderamiento para la realización, ante la Administración de la Seguridad Social, de algún trámite en todas o algunas de las materias que se especifican, se incluiría, adecuadamente revisada, la lista de materias y de trámites que comprende el anexo I; y el anexo IV se mantendría igual, sin perjuicio de la posible inclusión de la posibilidad de prorrogar el poder, tal y como se sugirió en la consideración VI.f).

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones que se formulan en el cuerpo del presente dictamen, puede V. E. aprobar el proyecto de Orden por la que se regula el Registro electrónico de apoderamientos de la Seguridad Social".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 20 de julio de 2020

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMO. SR. MINISTRO DE INCLUSIÓN, SEGURIDAD SOCIAL Y MIGRACIONES.