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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 26 de noviembre de 2020, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"El Consejo de Estado ha examinado el proyecto de Orden ministerial de modificación de la Orden FOM/2872/2010, de 5 de noviembre, por la que se determinan las condiciones para la obtención de los títulos habilitantes que permiten el ejercicio de las funciones del personal ferroviario relacionadas con la seguridad en la circulación, así como el régimen de los centros homologados de formación y de los de reconocimiento médico de dicho personal, remitida en consulta por V. E. el 22 de junio de 2020 (entrada en este Cuerpo Consultivo el día 23 siguiente).

De antecedentes resulta:

Primero.- El proyecto de Orden

El proyecto de Orden consta de:

a) Preámbulo. Dice que el artículo 4.6 de Ley 38/2015, de 29 de septiembre, del sector ferroviario, establece que el Estado y las comunidades autónomas con infraestructuras ferroviarias de su titularidad cooperarán para facilitar la conexión entre estas infraestructuras ferroviarias y la Red Ferroviaria de Interés General, fomentando la interoperabilidad entre las diferentes redes.

Añade que el artículo 69.1 de la misma Ley 38/2015 dispone que el personal que preste sus servicios en el ámbito ferroviario habrá de contar con la cualificación suficiente que permita la prestación del servicio ferroviario con las debidas garantías de seguridad y de eficiencia. Su apartado 2 establece que por orden del Ministro de Fomento a propuesta de la Agencia Estatal de Seguridad Ferroviaria, y previa audiencia de los sindicatos más representativos del sector, de los administradores de infraestructura y de los operadores del sector ferroviario, se regularán las condiciones y requisitos para la obtención de los títulos habilitantes necesarios para el desempeño de las funciones propias del personal ferroviario, así como el régimen de autorización y funcionamiento de los centros homologados de formación y de reconocimiento médico de dicho personal. La regulación realizada por dicha orden transpone la Directiva 2007/59/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre, sobre la certificación de los maquinistas de locomotoras, que exige que estos dispongan de una licencia que demuestre que se cumplen los requisitos mínimos médicos, de formación mínima y de competencias profesionales emitida por la autoridad responsable de seguridad, y de un certificado emitido por la empresa ferroviaria relativo a los conocimientos sobre las líneas y el material.

La aplicación de esta regulación general a aquellos maquinistas, que, estando habilitados para circular por las redes ferroviarias de competencia autonómica, lo hagan en tramos limitados y de corta longitud en las conexiones de dichas redes con la Red Ferroviaria de Interés General, puede generar una duplicidad de habilitaciones, lo que, en la práctica, dificulta el objetivo marcado en el artículo 4.6 de la Ley 38/2015 de fomentar la circulación entre ambas redes. El establecimiento de normas particulares para puntos de conexión de diferentes redes es algo reconocido en la normativa para otros casos, como, por ejemplo, las secciones fronterizas entre dos Estados de la Unión Europea. Por ello, parece oportuno, de conformidad con lo previsto en el artículo 69 de la Ley 38/2015, establecer un régimen especial para los maquinistas que circulan exclusivamente en estos tramos de conexión entre redes.

b) Artículo Único. Modificación de la Orden FOM/2872/2010, de 5 de noviembre, por la que se determinan las condiciones para la obtención de los títulos habilitantes que permiten el ejercicio de las funciones del personal ferroviario relacionadas con la seguridad en la circulación, así como el régimen de los centros homologados de formación y de los de reconocimiento médico de dicho personal.

Su apartado uno dispone que se añade una nueva disposición adicional con la siguiente redacción:

"Disposición adicional decimosexta: Régimen aplicable a maquinistas que circulan exclusivamente por tramos de conexión entre la Red Ferroviaria de Interés General y otras redes de competencia no estatal.

1. Aquellos maquinistas que, acreditando previamente que disponen del correspondiente título habilitante para la conducción de vehículos ferroviarios exigido en la normativa autonómica para circular por la red ferroviaria de competencia no estatal, vayan a circular exclusivamente por la parte incluida en la Red Ferroviaria de Interés General de los tramos de conexión entre dicha Red y la red no estatal deberán disponer de:

a) Una licencia de maquinista de las reguladas en el artículo 31.

b) Un certificado complementario de categoría B emitido conforme al régimen general regulado en esta orden, o bien, en su ausencia, de un certificado complementario de categoría B que habilitará exclusivamente a la circulación en dicho tramo de conexión

Este certificado de ámbito restringido podrá ser emitido por la empresa ferroviaria o, en su caso el administrador de infraestructuras, tras la acreditación de los requisitos del artículo 39 y de que se ha superado la formación relativa a:

i. Conocimientos básicos sobre la operación en la Red Ferroviaria de Interés General.

El itinerario formativo para esta parte de conocimientos será aprobado por la Agencia Estatal de Seguridad Ferroviaria, a propuesta conjunta de la entidad ferroviaria y el centro de formación homologado. Debe incluir los contenidos que permitan asegurar que se conoce todo lo necesario para operar en condiciones normales o degradadas en dicho tramo concreto de la Red Ferroviaria de Interés General, de manera análoga a un maquinista que se hubiera formado conforme al régimen general establecido en el artículo 40.2.a), y será desarrollado teniendo en cuenta:

- Las condiciones de circulación del tramo de conexión,

- Las reglas operativas particulares que puedan haberse establecido en los acuerdos entre los administradores de ambas redes limítrofes,

- El análisis de las diferencias operativas existentes entre ambas redes,

- La formación previa que pueda disponer el maquinista para circular por la red no estatal.

ii. Conocimientos específicos sobre la línea y los vehículos a operar, indicados en el artículo 40.2.b).

iii. Conocimientos particulares en relación con el sistema de gestión de la seguridad de la empresa operadora, tal y como se indica en el artículo 40.2.c).

En todos los demás aspectos relativos a la evaluación, convocatoria y organización de los exámenes necesarios para la obtención de un certificado complementario de ámbito restringido, se estará a lo dispuesto en el artículo 40.

2. La formación práctica requerida para la obtención de los conocimientos básicos sobre la operación indicados en el punto i) anterior, necesarios para la emisión del certificado complementario de ámbito restringido, se podrá impartir en otros tramos de la Red Ferroviaria de Interés General, previa justificación ante la Agencia Estatal de Seguridad Ferroviaria por la entidad ferroviaria que pretende emitir el certificado y del centro de formación de que sus características son similares en cuanto a bloqueos, señalización y tipo de operación a las del tramo para el que se quiere obtener dicho certificado restringido.

En el caso de la formación práctica sobre conocimientos específicos de los vehículos, también podrán emplearse recorridos en tramos de la red no estatal, previa justificación ante la Agencia Estatal de Seguridad Ferroviaria por parte de la entidad ferroviaria y el centro de formación homologado de su similitud con el tramo concreto de la Red Ferroviaria de Interés General para el que se va a obtener el certificado restringido.

3. Los maquinistas que, disponiendo de un certificado complementario de categoría B restringido a un tramo concreto de conexión, de los especificados en el apartado 1 anterior, pretendan obtener un certificado B de validez para toda la RFIG, deberán superar un curso conforme a un programa formativo específico complementario.

Este programa específico será aprobado mediante resolución de la Agencia Estatal de Seguridad Ferroviaria con carácter previo a su inicio, a propuesta de un centro de formación o una entidad ferroviaria.

Dicho programa se diseñará, en función de los conocimientos previos acreditados en el certificado B restringido, de manera que permita asegurar el conocimiento de las materias exigidas en esta orden para los certificados y, al menos, el cumplimiento de las horas mínimas de formación del artículo 30.

4. A los efectos de lo establecido en esta disposición, se consideran tramos de conexión de la Red Ferroviaria de Interés General con otras redes ferroviarias de competencia no estatal, los siguientes tramos:

a) Línea 02-206 Lleida Pirineus-PK 1,927 (incluyendo las vías 4, 5, 6, 7 y 8 de la estación de Lleida Pirineus, hasta sus respectivas señales de salida S1/4, S1/5, S1/6, S1/7 y S1/8, así como la vía de acceso a los talleres de Pla de Vilanoveta desde el desvío n.º 3).

b) Línea 08-780 Santander-Bilbao La Concordia, en las vías e instalaciones comprendidas entre la dependencia de Irauregi (incluyendo la totalidad de sus vías hasta la señal avanzada E"4 por el lado hacia Bilbao y, por el lado Santander, hasta el límite de las maniobras sobre la señal M1) y por la dependencia de Basurto Hospital (incluyendo todas sus vías hasta la señal de entrada E4)".

c) Disposición final única. Entrada en vigor. Establece que la orden entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

Segundo.- El expediente

En el expediente se documentan los trámites del procedimiento de elaboración de la norma y en él consta:

a) El primer proyecto de Orden ministerial se elaboró por la Agencia Estatal de Seguridad Ferroviaria del Ministerio de Fomento, en el ejercicio de sus competencias reconocidas en el artículo 65.1.d) de la Ley 38/2015, de 29 de septiembre, que establece que la Agencia tiene, entre otras, las siguientes funciones: "proponer, elaborar y desarrollar el marco normativo de seguridad y la supervisión de su cumplimiento por los agentes del sistema ferroviario".

No se ha sometido al trámite de consulta pública previa a la elaboración del texto, previsto en el artículo 26.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, al contener una regulación parcial de la formación del personal ferroviario de conducción, referida únicamente al establecimiento de un régimen específico para maquinistas que circulan en tramos limitados y de corta longitud en las conexiones de redes autonómicas con la Red Ferroviaria de Interés General.

b) El proyecto de Orden Ministerial se sometió, sin embargo, al trámite de audiencia e información pública, desde el 9 de agosto al 9 de septiembre de 2019, a través de la web del Ministerio de Fomento, y directamente a los grupos interesados.

En concreto, se otorgó audiencia a EUSKAL TREMBIDE SAREA. (Red Ferroviaria Vasca) y a las siguientes empresas ferroviarias, administradores de infraestructuras ferroviarias, centros de formación de personal ferroviario y sindicatos siguientes: ACCIONA RAIL SERVICES, S. A.; AISA TREN, S. A. U.; ALSA FERROCARRIL, S. A. U.; ARCELORMITTAL SIDERAIL, S. A.; ARRAMELE SIGLO XXI, S. A.; ARRIVA SPAIN RAIL, S. A.; ASTURMASA RAIL, S. A. U.; AVANZA TREN, S. A. U.; CONSTRUCCIONES Y AUXILIAR DE FERROCARRILES, S. A.; CAPTRAIN ESPAÑA, S. A. U.; CONTINENTAL RAIL, S. A.; ECO RAIL, S. A. U.; EMPRESA DE BLAS Y CIA, S. A. U.; EMPRESA RUIZ, S. A.; EUSKOTREN; FERROVIAL RAILWAY, S. A.; FGC RAIL, S. A.; GLOBAL RAIL, S. A. U.; GUINOVART RAIL, S. A. U.; IBERRAIL SPANISH RAILROADS, S. A. U.; INTERURBANA DE AUTOBUSES, S. A.; INTERMODALIDAD DE LEVANTE, S. A.; LOGITREN FERROVIARIA, S. A.; LOW COST RAIL, S. A.; MOMBUS RAIL, S. A.; MOTION RAIL, S. A. U.; MOVENTIS RAIL, S. A. U.; NOGARTRAIN, S. A. U.; RENFE MERCANCÍAS, S. A.; RENFE VIAJEROS, S. A.; SAGALÉS RAIL, S. A.; SOCIBUS, S. A.; SUARDIAZ RAIL COMPANY, S. A.; TRACCIÓN RAIL, S. A.; TRANSPORTES MIXTOS ESPECIALES, S. A.; TRANSPORTES FERROVIARIOS ESPECIALES, S. A.; TRANSITIA RAIL, S. A. y VECTALIA RAIL, S. A.; ADIF y ADIF A.V.; CENTRO DE FORMACIÓN DE RENFE; CENTRO DE FORMACIÓN DE ADIF; CENTRO EUROPEO DE FORMACIÓN FERROVIARIA, S. L. U (CEFF); CETREN FORMACIÓN; CREATE HUMAN RESOURCES, S. L.; CENTRO DE FORMACIÓN ACCIONA; CENTRO DE FORMACIÓN CAPTRAIN; CENTRO DE FORMACIÓN LOW COST RAIL; CENTRO DE FORMACIÓN TRANSFESA; GESTEME GESTIÓN INTEGRAL, S. L.; CENTRO DE FORMACIÓN ALSA; CENTRO DE FORMACIÓN PLASSER ESPAÑOLA, S. A.; MEDWAY TRAINNING, S. L. y FORAVANT FORMACION Y DESARROLLO, S. L.; COMISIONES OBRERAS; SFF-CGT; SCF; SEMAF; S. F. CONFEDERACIÓN INTERSINDICAL y UGT-SMC.

De ellos solo cuatro contestaron. El sindicato de Circulación Ferroviario manifestó su conformidad con el texto. Los sindicatos SEMAF y SFF-CGT mostraron su oposición al texto basándose en los riesgos que comportaba para la seguridad, al reducirse los requisitos mínimos para la obtención de la licencia y el certificado de maquinista; consideraban que se vulneraba el contenido de la Directiva 2007/59/CE, que señala que solo las redes separadas funcionalmente del resto del sistema ferroviario podían estar excluidas de la aplicación de la Directiva; por la complejidad de las circulaciones en la estación de Lleida-Pirineus; por considerar que la Orden no podía basarse en un problema de interoperabilidad y que se estaba tratando de resolver un problema laboral de las empresas ferroviarias. EUSKOTREN propuso extender el tramo de conexión de la línea 780 entre Basurto Hospital e Irauregui hasta Aranguren por razones de seguridad.

c) El 17 de septiembre de 2019, se formuló un nuevo texto del proyecto de Orden, que introducía algunas modificaciones, y se redactó la correspondiente memoria del análisis de impacto normativo.

d) La Dirección General de Régimen Jurídico Autonómico y Local, del Ministerio de Política Territorial y Función Pública, emitió informe, el 14 de octubre de 2019, en el sentido de que la regulación proyectada se adecuaba a la habilitación legal y estaba amparada por las competencias estatales -Constitución, artículo 149.1.21.ª-, por lo que no formulaba observaciones al texto del proyecto.

e) La Subdirección General de Planificación Ferroviaria informó, el 17 de octubre de 2019, en el sentido de que se mudaran las denominaciones de las líneas férreas enumeradas en la disposición transitoria tercera, modificada por el apartado primero del artículo único del proyecto.

f) La Dirección General de Transportes Terrestres informó favorablemente el proyecto, el 17 de octubre de 2019, sin perjuicio de proponer una modificación terminológica -sustituir convenio por acuerdo- para referirse a los celebrados entre administradores de infraestructuras.

g) Oficio de la Agencia Estatal de Seguridad Ferroviaria, de 17 de octubre de 2019, en el que solicitaba de la Secretaría General Técnica la paralización de la tramitación del expediente a fin de introducir diversas modificaciones en el texto elaborado, a la vista de las reuniones habidas con las empresas ferroviarias y los sindicatos.

h) Oficio de la Agencia Estatal de Seguridad Ferroviaria, de 28 de febrero de 2020, en el que solicitaba la continuación del procedimiento.

i) Texto del proyecto de Orden, fechado el 28 de febrero de 2020, y su memoria del análisis de impacto normativo.

j) Informe de 17 de marzo de 2020, de la Subdirección General de Planificación Ferroviaria, favorable a la aprobación del proyecto.

k) Informe de ADIF, de 15 de abril de 2020, en el que no se formulan observaciones al texto elaborado.

l) Nota de la Secretaría General Técnica, de 28 de abril de 2020, remitida a la Agencia Estatal de Seguridad Ferroviaria, en la que se formulaban diversas observaciones formales al texto, que fueron incorporadas.

m) Informes del Consejo Nacional de Transportes Terrestres, de 5 y 12 de mayo de 2020. En el primero, no se formulaban observaciones a la propuesta normativa. En el segundo, se recogían los pareceres de dos consejeros. Uno manifestaba su conformidad con el proyecto. El otro proponía las siguientes modificaciones: a) Sustituir "podrá ser emitido" por "será emitido" en el apartado 1 b) de la disposición adicional; y b) Se proponía que la justificación de la formación práctica se realizara ante la Agencia Estatal de Seguridad Ferroviaria.

n) Contestación de la Agencia Estatal de Seguridad Ferroviaria a las observaciones formuladas por el Consejo Nacional de Transportes Terrestres. Se decía que los certificados complementarios eran responsabilidad de la empresa ferroviaria o del administrador de infraestructuras; que la redacción del proyecto en este apartado, "podrá ser emitido", se estimaba más adecuada para reflejar el carácter potestativo que tenía para la empresa ferroviaria o el administrador la expedición del certificado, ya que podía libremente fijar requisitos más exigentes que los contemplados en el borrador. Por ello, no se aceptaba la observación. Y, en relación a la segunda, se aceptaba.

ñ) Textos del proyecto, de 5 de mayo de 2020, y su memoria.

o) Texto definitivo del proyecto de Orden, fechado el 13 de mayo de 2020.

p) Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, de 1 de junio de 2020, en el que se dice que no se formula objeción alguna a su aprobación.

q) Informes de la Secretaría General de Infraestructuras y de la Secretaría de Estado de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, ambos de 4 de junio de 2020, favorables a la aprobación del proyecto.

Tercero.- Memoria del análisis de impacto normativo

Obran en el expediente las memorias del análisis de impacto normativo de los sucesivos textos elaborados. La correspondiente a la versión sometida consulta describe su objeto, estructura, contenido, la oportunidad de la norma y su adecuación al orden de competencias. En particular, señala que el proyecto tiene como objetivo fundamental facilitar la conexión entre las infraestructuras ferroviarias de competencia autonómica y la Red Ferroviaria de Interés General, fomentando la interoperabilidad entre las diferentes redes. Añade que la tramitación del proyecto de Orden ministerial es la única medida posible para conseguir el objetivo pretendido de fomento de la conexión y circulación entre redes, evitar la duplicidad de habilitaciones y facilitar en la práctica la interoperabilidad entre las redes autonómicas y la Red Ferroviaria de Interés General. Expone que no se han considerado otras alternativas y que el proyecto se acomoda a los principios de buena regulación. Afirma que se adecua al reparto constitucional de competencias y que el rango es adecuado.

En lo tocante a los impactos, la memoria señala lo siguiente:

a) El proyecto de Orden no tiene, en general, impacto en la economía española. No genera efectos sobre los precios, la competitividad, la innovación o el empleo. Tampoco afecta al acceso de nuevos operadores ni a la competencia en el mercado.

b) El proyecto carece de impacto en los Presupuestos Generales del Estado, dado que no repercute ni en sus ingresos ni en sus gastos. Las medidas incluidas en el proyecto no supondrán incremento de dotaciones ni de retribuciones ni de otros gastos de personal.

c) La norma no va a tener efectos sobre la competencia. Su única finalidad es facilitar la conexión entre las redes ferroviarias estatal y autonómicas. El efecto sobre el empleo, la productividad, sobre los precios o sobre los consumidores es nulo. No genera nuevas cargas administrativas. La regulación contenida en este proyecto no supone discriminación alguna por razón de género, no incidiendo en lo dispuesto al respecto en el artículo 14 de la Constitución Española, por lo que, de conformidad con los artículos 19 de la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres, y 26.3.f) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, su impacto de género es nulo. Además, en cumplimiento de lo establecido en el artículo 22 quinquies de la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor, de modificación parcial del Código Civil y de la Ley de Enjuiciamiento Civil, por el que se establece que "las memorias del análisis de impacto normativo que deben acompañar a los anteproyectos de ley y a los proyectos de reglamentos incluirán el impacto de la normativa en la infancia y en la adolescencia", se comprueba que el presente proyecto tiene un impacto nulo en este ámbito. Y, en cumplimiento de lo establecido en la disposición adicional décima de la Ley 40/2003, de 18 de noviembre, de Protección a las Familias Numerosas, que establece que "las memorias del análisis de impacto normativo que deben acompañar a los anteproyectos de ley y a los proyectos de reglamentos incluirán el impacto de la normativa en la familia", se constata que el presente proyecto también tiene un impacto nulo en este ámbito.

Finalmente, se dice que las disposiciones contenidas en el proyecto de Orden ministerial versan sobre la formación de los maquinistas y, en consecuencia, no tienen impacto alguno por razón de materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad.

Y, en tal estado de tramitación, V. E. dispuso su remisión al Consejo de Estado para consulta.

I. El Consejo de Estado emite su consulta en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 22.2 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado.

El proyecto sometido a consulta tiene por objeto modificar la Orden FOM/2872/2010, de 5 de noviembre, por la que se determinan las condiciones para la obtención de los títulos habilitantes que permiten el ejercicio de las funciones del personal ferroviario relacionadas con la seguridad de la circulación, así como el régimen de los centros homologados de formación y de los de reconocimiento de dicho personal.

La citada Orden FOM/2872/2010, de 5 de noviembre, incorporó a nuestro ordenamiento jurídico la Directiva 2007/59/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2007, sobre la certificación de los maquinistas de locomotoras y trenes en el sistema ferroviario de la Comunidad y ya fue modificada por la Orden FOM/679/2015, de 9 de abril.

II. En cuanto al procedimiento seguido para la elaboración del texto consultado, se han cumplido las exigencias del artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

Constan en el expediente la memoria del análisis de impacto normativo, que integran la memoria justificativa, la memoria económica y los informes sobre los impactos por razón de género, en la familia, en la infancia, en la competencia, en la economía y en el ámbito presupuestario, exigidos por el artículo 26.3 de la misma Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. Se ha examinado la oportunidad de la propuesta y se han identificado -para descartarlas- las cargas administrativas que la propuesta conlleva.

Ha informado la Secretaría General Técnica del Ministerio de Fomento, de acuerdo con lo requerido por el artículo 26.5, párrafo cuarto, de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

Se ha oído también al Consejo Nacional de Transportes Terrestres, órgano del que forman parte las asociaciones y entidades representativas del sector afectado. Se ha evacuado el trámite de audiencia e información pública y el proyecto se ha insertado en la página web del Ministerio de Fomento, de conformidad con lo prevenido en el apartado 6 del tan citado artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre. Además, se ha recabado el parecer de un amplio número de empresas ferroviarias y otras vinculadas a la actividad ferroviaria y de los administradores de infraestructuras ferroviarias afectados.

Se ha llevado a cabo el análisis de la adecuación de la norma propuesta al orden de distribución de competencias, concluyéndose que se acomoda al constitucionalmente establecido. En tal sentido, el proyecto ha sido informado favorablemente por el Ministerio de Política Territorial y Función Pública, dándose cumplimiento a lo dispuesto en el último párrafo del apartado 4 del artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre.

La propuesta para aprobar el proyecto consultado corresponde al Ministro de Fomento, de conformidad con lo establecido en el artículo 69 de la Ley 38/2015, de 29 de septiembre, del sector ferroviario, que así lo establece.

III. En lo atinente a su forma y estructura, el proyecto de Orden ministerial se ajusta a las Directrices de técnica normativa aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005.

La norma elaborada se adecua a los principios de buena regulación; en particular, a los de necesidad y eficacia, proporcionalidad y transparencia.

IV. El proyecto de Orden respeta el reparto constitucional de competencias. Encuentra su amparo en el artículo 149.1.21.ª de la Constitución, que atribuye al Estado la competencia sobre los transportes terrestres que transcurren por el territorio de más de una comunidad autónoma.

V. La Orden proyectada tiene su fundamento en la Ley 38/2015, de 29 de septiembre, del sector ferroviario. Esta disposición resulta de aplicación a la Red Ferroviaria de Interés General, de titularidad del Estado.

El artículo 69.1 de la Ley 38/2015, de 29 de septiembre, dispone que el personal que preste sus servicios en el ámbito ferroviario debe contar con la cualificación suficiente que permita la prestación del servicio ferroviario con las debidas garantías de seguridad y de eficiencia.

El apartado 2, por su parte, previene que, por orden del Ministro de Fomento -ahora de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana-, a propuesta de la Agencia Estatal de Seguridad Ferroviaria, previa audiencia de los sindicatos más representativos del sector, de los administradores de infraestructura y de los operadores del sector ferroviario, se regularán las condiciones y requisitos para la obtención de los títulos habilitantes necesarios para el desempeño de las funciones propias del sector del personal ferroviario. La formación requerida está regulada en la Orden FOM/2872/2010, de 5 de noviembre.

Por otra parte, el artículo 4.6 del mismo cuerpo legal establece que el Estado y las comunidades autónomas con infraestructuras ferroviarias de su titularidad cooperarán para facilitar la conexión entre estas infraestructuras ferroviarias y la Red Ferroviaria de Interés General, fomentando la interoperabilidad entre las diferentes redes.

VI. Los maquinistas habilitados para circular por las redes ferroviarias de competencia autonómica que lo hacen por tramos de conexión entre redes -limitados y de corta longitud- requieren una doble habilitación profesional: la exigida para hacerlo en los tramos de la Red Ferroviaria de Interés General y las precisas para las redes autonómicas.

La referida exigencia resulta especialmente gravosa e inadecuada según han expuesto los operadores ferroviarios y los administradores de infraestructuras, y ha apreciado la Agencia Estatal de Seguridad Ferroviaria; en especial, en lo tocante a los tramos de conexión entre las citadas redes. Estos son la línea 02-206. Lleida Pirineus-p. k. 1,927 y la línea 08-780 Santander-Bilbao La Concordia, en las vías e instalaciones comprendidas entre la dependencia de Irauregi y por la dependencia de Basurto Hospital.

Para solventar la cuestión, el proyecto de Orden pretende establecer un régimen especial para los citados maquinistas, a fin de facilitar la interoperabilidad de ambas redes ferroviarias. En concreto, previene que los que están habilitados para circular por las redes de titularidad autonómica podrán circular por los tramos de conexión si cuentan con un certificado complementario -denominado B restringido-, de nueva creación.

El certificado B restringido será emitido por la empresa ferroviaria o el administrador de infraestructuras tras acreditar la concurrencia de los requisitos del artículo 39 de la Ley 38/2015, de 29 de septiembre. Para su obtención es preciso superar la correspondiente formación específica -teórica y práctica- relativa a las operaciones en los concretos tramos de la Red Ferroviaria de Interés General, cuyas determinaciones deben ser aprobadas por la Agencia Estatal de Seguridad Ferroviaria y versar sobre las líneas afectadas, vehículos y sistemas de gestión de seguridad.

El Consejo de Estado no formula objeción al texto remitido en consulta. Ha sido elaborado por la Agencia Estatal de Seguridad Ferroviaria bajo su garantía técnica, habiéndose ponderado, valorado y, en su mayor parte, aceptado las observaciones y sugerencias formuladas por los informantes y alegantes en el procedimiento de elaboración del proyecto. El citado organismo ha señalado que la seguridad ferroviaria no sufre menoscabo alguno con el sistema proyectado, por cuanto no permite a cualquier maquinista habilitado para circular por las redes autonómicas para operar en los tramos de conexión delimitados sino solo a aquellos que, teniendo la correspondiente licencia, estén en posesión de un certificado específico para hacerlo. Este certificado se obtendrá tras superar la correspondiente fase de formación -teórica y práctica- versada sobre los concretos sistemas de gestión de seguridad y condiciones y maquinaria que opera en cada uno de los tramos citados.

Merece una concreta consideración la alegación formulada por el sindicato SEMAF -y apuntada por SFF-CGT- en el sentido de que el proyecto vulnera las previsiones de la Directiva 2007/59/CE del Parlamento y del Consejo, de 23 de octubre de 2007, sobre la certificación de maquinistas de locomotoras y trenes en el sistema ferroviario de la Comunidad. En concreto, se dice que la habilitación para operar en los tramos de conexión sin contar con el certificado general -denominado B- y solo con el propio y específico -el B restringido- no se acomoda a lo establecido en el artículo 4.1 de la citada norma europea.

El Consejo de Estado no aprecia dicha vulneración. En efecto, el artículo 4.1 de la mentada Directiva previene:

"Todo maquinista poseerá la aptitud y cualificación necesarias para conducir trenes, siendo titular de la siguiente documentación:

a) una licencia que demuestre que el maquinista reúne las condiciones mínimas establecidas en cuanto a requisitos médicos, escolaridad básica y competencias profesionales generales. La licencia identificará al maquinista y a la autoridad emisora y en ella figurará su periodo de validez. La licencia se ajustará a lo prescrito en el anexo I hasta que se adopte el modelo comunitario de certificación previsto en el apartado 4;

b) uno o más certificados en los que se consignarán las infraestructuras por las que el titular está autorizado a conducir y se indicará el material rodante que tiene permitido utilizar; cada uno de los certificados se ajustará a lo prescrito en el anexo I".

La directiva permite a los Estados miembros determinar el alcance y contenido de los certificados citados.

La previsión de la directiva está incorporada -en el ámbito estatal- por la Orden FOM/2872/2010, de 5 de noviembre. Su artículo 30.1 establece que los maquinistas deben estar en posesión de la correspondiente habilitación, que se compone de una licencia -acreditativa de que reúne las condiciones mínimas en cuanto a requisitos y competencias generales- y de uno o más certificados -que consignan las infraestructuras por las que el titular está autorizado a conducir y el material rodante que puede utilizar-. Por su parte, el artículo 38 de la misma disposición previene que los certificados pueden habilitar para el manejo de determinadas categorías de vehículos, distinguiendo entre los de la categoría A (vehículos y locomotoras de maniobra, etc.) y los de la categoría B (trenes de transporte de viajeros o mercancías y lo recogido en la categoría A).

En ocasiones, la licencia y el certificado habilitantes para operar en una concreta red -autonómica o estatal- tienen la misma índole. Una y otra son estatales o autonómicas. En otros casos, no se produce esa identidad de procedencia, de tal suerte que la licencia es la estatal y el certificado, autonómico. En otros términos, esa necesaria identidad de procedencia entre una y otro ni existe, ni viene impuesta legalmente, ni se deriva de la legislación europea.

El proyecto de Orden crea una categoría singular y específica de certificado -el B restringido- que podrá ser expedido a favor de los habilitados para circular por las redes autonómicas -y que tienen acreditadas las condiciones mínimas y competencias generales de los maquinistas- para operar en dos tramos de conexión, de escasa longitud, reglamentariamente definidos. Nada hay en ello que contravenga las previsiones de la norma europea. El certificado se limita a habilitar la circulación por unos concretos tramos, previa acreditación de la correspondiente formación sobre sus estructuras y sistemas de gestión. El certificado no se vincula a un determinado tipo concreto de licencia -estatal o autonómica-. Puede referirse a cualquiera de la que sea titular el maquinista. Nada impide pues que un certificado estatal permita a quien está habilitado para circular por las redes autonómicas para hacerlo por determinados tramos de la Red Ferroviaria de Interés General. Al igual que tampoco existe imposibilidad para hacerlo por los tramos transfronterizos a quienes están en posesión de licencias extranjeras y cuenten con el correspondiente certificado.

De otro lado, la formación específica adquirida por los maquinistas asegura que contarán con los conocimientos precisos para que la actividad se desarrolle con seguridad.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que puede aprobarse el proyecto de Orden sometido a consulta".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 26 de noviembre de 2020

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMO. SR. MINISTRO DE TRANSPORTES, MOVILIDAD Y AGENDA URBANA.