Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 5 de noviembre de 2020, se- ñores que al margen se expresan, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En respuesta a su consulta, el Consejo de Estado ha procedido a examinar el proyecto de Real Decreto por el que se establecen convalidaciones de módulos profesionales de los títulos de Formación Profesional del sistema educativo español y las medidas para su aplicación, y se modifica el Real Decreto 1147/2011, de 29 de julio, por el que se establece la ordenación general de la formación profesional del sistema educativo.

De sus antecedentes resulta:

PRIMERO.- Contenido del proyecto de Real Decreto y de su memoria

El proyecto de Real Decreto sometido a dictamen (fechado - según el nombre del archivo Word- el día 17 de junio de 2020; obran en el expediente textos anteriores de 25 de febrero, 6 de junio, 3 y 15 de julio, 12 de agosto y 1 de octubre de 2019 y 25 de febrero y 27 de abril de 2020) consta de preámbulo, once artículos, cinco disposiciones adicionales, dos disposiciones transitorias, una disposición derogatoria, cuatro disposiciones finales y cinco anexos en los que se relacionan los tipos de formación -y familias de materias- objeto de convalidación y aquellos que se convalidarán y se recoge (anexo V) el modelo de solicitud de convalidación.

A.- PREÁMBULO

Parte de que el artículo 44.6 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, dispone que el Gobierno regulará el régimen de convalidaciones y equivalencias entre los ciclos formativos de grado medio y superior de la Formación Profesional y el resto de enseñanzas y estudios oficiales, oídos los correspondientes órganos colegiados.

La materia se regula en concreto en el título III del Real Decreto 1147/2011, de 29 de julio, por el que se establece la ordenación general de la Formación Profesional del sistema educativo. Y se desarrolla a su vez por las Órdenes Ministeriales de 20 de diciembre de 2001 (por la que se determinan convalidaciones de estudios de Formación Profesional específica derivada de la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de Ordenación General del Sistema Educativo), ECD/2159/2014, de 7 de noviembre (por la que se establecen convalidaciones entre módulos profesionales de Formación Profesional del Sistema Educativo Español y medidas para su aplicación) y ECD/1055/2017, de 26 de octubre (por la que se modifica la Orden ECD/2159/2014, de 7 de noviembre, por la que se establecen convalidaciones entre módulos profesionales de Formación Profesional del Sistema Educativo Español y medidas para su aplicación y se modifica la Orden de 20 de diciembre de 2001, por la que se determinan convalidaciones de estudios de Formación Profesional específica derivada de la Ley Orgánica).

El ahora proyectado real decreto trata de ser norma general reguladora de la cuestión -evitando la dispersión normativa actual-, y de adecuar a la regulación a los principios contenidos en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia, de manera que las Administraciones educativas y los centros de enseñanza de Formación Profesional puedan agilizar, en el ejercicio de sus competencias, las convalidaciones existentes entre módulos profesionales de estas enseñanzas que deben ser resueltas en sus ámbitos respectivos); y en cuanto a los procedimientos en los que la competencia es del ministerio, se establece su tramitación electrónica para reducir las cargas administrativas y agilizando su tramitación y resolución.

B.- ARTICULADO.

- Los artículos 1 y 2 describen el objeto y ámbito de la norma. Este último excluye las convalidaciones entre los módulos profesionales de Formación Profesional Básica (salvo en cuanto a condiciones y los procedimientos aplicables, que serán los indicados en el presente real decreto) e incluye la convalidación de módulos profesionales incluidos en títulos de Formación Profesional, de grado medio o de grado superior tanto derivados de la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre (según el anexo I) como derivados de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación (cuando se aportan módulos profesionales incluidos en un título de Formación Profesional derivado de la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de Ordenación General del Sistema Educativo, según se recoge en el anexo II); se incluyen asimismo las convalidaciones de esos módulos cuando los títulos a convalidar y por el que se convalida son de la Ley Orgánica 2/2006 (según el anexo III) y los módulos superiores de cualquiera de esas leyes cuando se aportan estudios universitarios.

- El artículo 3 establece los grandes principios reguladores de las convalidaciones.

- Y los artículos 5 a 11 tratan sobre el procedimiento, resolución, registro y recursos.

- La disposición adicional primera regula las "Titulaciones equivalentes".

- La disposición adicional segunda se refiere a la convalidación del módulo profesional de Formación y orientación laboral cuando se aporta el título de Técnico Superior en Prevención de Riesgos Profesionales, derivado de la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre.

- La disposición adicional tercera regula la convalidación del módulo profesional de Formación y Orientación Laboral.

- La disposición adicional cuarta dice que las medidas incluidas en este real decreto no podrán suponer incremento de dotaciones ni de retribuciones ni de otros gastos de personal.

- La disposición adicional quinta se refiere a las convalidaciones entre módulos profesionales incluidos en otros títulos de Formación Profesional.

- La disposición transitoria primera establece que los expedientes de convalidación iniciados con anterioridad a la entrada en vigor de este real decreto, continuarán su tramitación por el Ministerio de Educación y Formación Profesional o por las Administraciones educativas de las Comunidades Autónomas, de acuerdo con la legislación vigente en el inicio del proceso de tramitación.

- La disposición transitoria segunda dice que mientras continúen impartiéndose ciclos formativos derivados de la Ley Orgánica 1/1990, los módulos profesionales de Formación y Orientación Laboral de títulos de Grado Medio serán convalidados por la dirección del centro educativo cuando se aporte cualquier módulo de Formación y Orientación Laboral de títulos de formación profesional derivados de la Ley Orgánica 2/2006. Añade que no será posible la convalidación de módulos profesionales de Formación y Orientación Laboral de títulos de Grado Superior derivados de la Ley Orgánica 1/1990 cuando se aporten módulos profesionales de Formación y Orientación Laboral de títulos derivados de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo.

- La disposición derogatoria se refiere al artículo 38.3 del Real Decreto 1147/2011, de 29 de julio, a los anexos de convalidaciones de los reales decretos (que cita uno a uno) publicados antes del 5 de marzo de 2017 que regulan los títulos de Formación Profesional derivados de la Ley Orgánica 2/2006, y una serie de órdenes ministeriales que regulan hasta ahora la materia.

- La disposición final primera añade un nuevo apartado (sexto) al artículo 40 del Real Decreto 1147/2011, de 29 de julio, para decir que el plazo máximo para resolver y notificar los procedimientos de convalidación será de seis meses, a contar desde la fecha de presentación de las solicitudes.

- La disposición final segunda indica que este real decreto se dicta al amparo del artículo 149.1.30.ª de la Constitución, que atribuye al Estado la competencia exclusiva para la regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales.

- La disposición final tercera autoriza al titular del Ministerio de Educación y Formación Profesional para dictar cuantas disposiciones sean precisas para la ejecución y el desarrollo del real decreto.

- Y la disposición final cuarta dice que este real decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

C.- MEMORIA DEL ANÁLISIS DE IMPACTO NORMATIVO

Expone que la aprobación del proyecto supondrá elevar el rango de la regulación -por ser el régimen de convalidaciones entre estudios del sistema educativo competencia del Gobierno-, y justifica la oportunidad de la norma, añadiendo que ha sido desechada la alternativa consistente en no actualizar la regulación, al ser necesaria la misma para dar respuesta a los nuevos ciclos formativos publicados desde 2014 y que elimine la complejidad provocada por la coexistencia de varias normas reguladoras, aparte de que corrija algunos errores que se aprecian en las normas actuales.

Dice que el proyecto se ajusta a los principios de buena regulación, describe el contenido del mismo, analiza su base jurídica y rango, así como su engarce con nuestro ordenamiento y el de la Unión Europea.

Añade que se fija la entrada en vigor el día siguiente a la publicación en el Boletín Oficial del Estado ante la necesidad de su aplicación para garantizar los derechos de los solicitantes y evitar, en la medida de lo posible, demoras en el proceso de convalidación.

Se analiza la competencia estatal para dictar la norma y se describe la tramitación seguida.

Incluye una serie de cuadros que explican las alteraciones introducidas en el texto inicial a consecuencia de las alegaciones varias formuladas.

En cuanto a los impactos, se precisa lo siguiente:

- Económico general. "En términos generales, este real decreto no implica ninguna inversión directa sobre los receptores y por lo tanto, en principio no repercutirá de manera directa sobre la producción o el empleo. Por otra parte no supone gastos en infraestructuras ni, en principio, tampoco se ocasionarán otros gastos como consecuencia de la reforma normativa. // En resumen, la norma no tiene efectos significativos sobre la economía".

- Competencia en el mercado. "El presente proyecto de real decreto no tiene impactos significativos sobre la competencia en el mercado, en cualquier caso no solo no distorsiona la competencia en el mercado, sino que lo abre más allá del ámbito educativo".

- Presupuestario. "El proyecto de real decreto que se acompaña no supone impacto presupuestario alguno, dada la naturaleza de las medidas que en el mismo se establecen".

- Cargas administrativas. "El presente proyecto de real decreto no genera nuevas cargas administrativas a los ciudadanos, en tanto que el procedimiento para solicitar la convalidación de módulos profesionales de los títulos de formación profesional del sistema educativo español ya existía en la regulación anterior sobre la materia y no cambia".

- Género. "Se informa que de la norma no se derivan impactos significativos desde la perspectiva de género, ya que el sistema educativo garantiza el principio de igualdad y no discriminación. La Formación Profesional en su conjunto está orientada en su concepción a eliminar roles y estereotipos en función del sexo, respetar la diversidad y la diferencia entre hombres y mujeres a fin de evitar la discriminación. // En la norma se han aplicado los aspectos relativos a la igualdad de género que recogen el artículo 24 de la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva entre mujeres y hombres; el Eje 5 del Plan Estratégico de Igualdad de Oportunidades 2014-2016; y el artículo 26.3.f. de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, de Gobierno. // Además, se ha valorado la integración de la perspectiva de género a través del uso de lenguaje no sexista en la elaboración del texto legal. Por todo ello, el impacto es nulo".

- Infancia y la adolescencia. "Tras estudiarse el impacto sobre la infancia y la adolescencia de este proyecto normativo, se puede concluir que clarifica y acelera la tramitación de los expedientes de convalidación entre módulos profesionales de formación profesional del sistema educativo, modalidad de estudios que cursan miles de jóvenes anualmente. // Por todo ello, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 22 quinquies de la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor, de modificación parcial del Código Civil y de la Ley de Enjuiciamiento Civil, se ha estudiado el impacto sobre la infancia y la adolescencia de este proyecto normativo y ha resultado positivo".

- Familia. "Se ha afrontado el análisis de la norma de conformidad con lo dispuesto en la disposición adicional décima de la Ley 40/2003, de 18 de noviembre, de protección a las familias numerosas. // Las convalidaciones que se establecen mediante la publicación de esta norma contribuirán a la mejora de la empleabilidad de algunos de sus miembros y al fomento del aprendizaje a lo largo de la vida, lo que tendrá efectos beneficiosos sobre la situación familiar, por lo que ha resultado un impacto positivo sobre la familia".

- Otros impactos. "El artículo 2.1 del Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre, por el que se regula la memoria del análisis de impacto normativo, establece que "La memoria del análisis de impacto normativo incluirá cualquier otro extremo que pudiera ser relevante a criterio del órgano proponente, prestando especial atención a los impactos de carácter social y medioambiental y al impacto en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad".

- Medioambiental. "De la propuesta normativa no se deriva de manera directa ni previsible impacto de carácter medioambiental, por lo que el impacto es nulo".

- Igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad. "Los objetivos de la norma proyectada se inscriben en el tratamiento transversal de la igualdad de oportunidades y de forma directa se vinculan con la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres. En especial las actuaciones contenidas en el artículo 24: "La eliminación y el rechazo de los comportamientos y contenidos sexistas y estereotipos que supongan discriminación entre mujeres y hombres (...)", y en el artículo 26.2.a): "Adoptar iniciativas destinadas a favorecer la promoción específica de las mujeres en la cultura y a combatir su discriminación estructural y/o difusa". // La disposición adicional quinta de la Ley 26/2011, de 1 de agosto, de adaptación normativa a la Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, recoge la misma obligación de incluir el impacto por razón de discapacidad en las memorias: "Las memorias de análisis de impacto normativo, que deben acompañar a los anteproyectos de ley y a los proyectos de reglamento, incluirán el impacto de la norma en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad, cuando dicho impacto sea relevante". // No se aprecian consecuencias en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación o accesibilidad universal de las personas con discapacidad por la publicación de la norma que se presenta".

Finalmente, y a la vista del artículo 28.2 de la Ley 50/1997, del Gobierno, se considera que por su naturaleza esta norma no es susceptible de evaluación por sus resultados.

SEGUNDO.- Contenido del expediente

Además de la Orden comunicada de V. E., y el proyecto de Real Decreto y su memoria (con sus versiones previas) y un índice numerado de documentos, el expediente lo integran los siguientes informes o trámites:

- Audiencia e información públicas entre los días 6 y 26 de marzo de 2019.

- Comisión de Formación Profesional de la Conferencia de Educación, de 22 de marzo de 2019.

- Comisión Permanente del Consejo Escolar del Estado, de 23 de abril 2019.

- Comisión Permanente del Consejo General de Formación Profesional, de 14 de mayo de 2019.

- Comisión General de Educación de la Conferencia General de Educación, de 10 de junio de 2019.

- Abogacía del Estado en el departamento, de 8 de julio de 2019. - Secretaría General Técnica del Ministerio de Ciencia, Innovación y Universidades (actual Ministerio de Universidades), de 12 de septiembre de 2019.

- Dirección General de Régimen Jurídico Autonómico y Local del Ministerio de Política Territorial y Función Pública, de 20 de septiembre de 2019.

- Secretaría General Técnica del Ministerio de Política Territorial y Función Pública, de 2 de octubre de 2019.

- Secretaría General Técnica del Ministerio de Educación y Formación Profesional, de 17 de julio de 2019, y nota complementaria de 5 de marzo de 2020.

- "Aprobación previa" del Secretario de Estado de Política Territorial y Función Pública, por delegación de la Ministra de Política Territorial y Función Pública, de 31 de marzo de 2020.

- Oficina de Coordinación y Calidad Normativa del Ministerio de la Presidencia, de 20 de mayo de 2020.

Y, en tal estado de tramitación, el expediente ha sido remitido al Consejo de Estado para dictamen.

I.- OBJETO DEL DICTAMEN

Se somete a consulta el proyecto de Real Decreto por el que se establecen convalidaciones de módulos profesionales de los títulos de Formación Profesional del sistema educativo español y las medidas para su aplicación, y se modifica el Real Decreto 1147/2011, de 29 de julio, por el que se establece la ordenación general de la formación profesional del sistema educativo.

El dictamen se emite con carácter preceptivo en virtud de lo dispuesto en la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, cuyo artículo 22.3 prevé que su Comisión Permanente debe ser consultada en relación con los "reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes, así como sus modificaciones". II.- PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN

El proyecto de Real Decreto se ha tramitado de acuerdo con el procedimiento de elaboración de reglamentos establecido en el artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, y en otras normas de legal y pertinente aplicación.

Así, con el texto proyectado se adjunta una memoria del análisis de impacto normativo, en la que se razona sobre la oportunidad de la norma y se pondera su impacto económico y presupuestario.

Han tenido oportunidad de intervenir -en el seno del Consejo Escolar del Estado (artículo 32.1.d) de la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, reguladora del Derecho a la Educación)- las organizaciones y asociaciones cuyos fines guardan relación con el objeto de la disposición (artículo 26.6 de la Ley del Gobierno). Se ha dado posibilidad de pronunciarse a las Comunidades Autónomas -representadas en la Conferencia de Educación-, y se ha incorporado el informe de la Dirección General de Régimen Jurídico Autonómico y Local del Ministerio de Política Territorial y Función Pública (artículo 26.5 de la Ley del Gobierno).

También ha informado la Secretaría General Técnica del departamento proponente (artículos 26.5 de la Ley del Gobierno y disposición adicional novena de la Ley 24/2005, de 18 de noviembre).

Se ha sometido asimismo el proyecto a la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa (artículo 26.9 de la Ley 50/1997).

Se ha seguido además trámite de información pública.

Existe un informe en el que se resumen las observaciones formuladas y las razones para su acogimiento o rechazo en el proyecto final.

III.- CONSIDERACIONES

1.- Consideraciones generales sobre la proyectada norma

El artículo 44 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, distingue tres grados de la formación profesional, el básico -que permite acceder al título de graduado en enseñanza secundaria obligatoria si se supera la correspondiente evaluación para ello en las materias del bloque de asignaturas troncales que haya escogido el alumno en su formación-, medio o técnico, y superior o técnico superior. Tanto los de grado medio como los de grado superior permiten acceder al título de Bachiller previa la superación de la evaluación final de Bachillerato en relación con las materias del bloque de asignaturas troncales que como mínimo se deban cursar en la modalidad y opción que escoja el alumno.

El apartado 6 de ese artículo añade que "6. El Gobierno regulará el régimen de convalidaciones y equivalencias entre los ciclos formativos de grado medio y superior de la Formación Profesional y el resto de enseñanzas y estudios oficiales, oídos los correspondientes órganos colegiados".

Los artículos 38, 39 y 40 (título III) del Real Decreto 1147/2011, de 29 de julio, establecen lo siguiente:

El artículo 38 dispone que los módulos profesionales podrán ser objeto de convalidación en los tres siguientes términos: a) Quienes tengan acreditada oficialmente alguna unidad de competencia que forme parte del Catálogo Nacional de Cualificaciones Profesionales tendrán convalidados los módulos profesionales correspondientes según se establezca en la norma que regule cada título o curso de especialización. b) Los módulos profesionales pertenecientes a los ciclos formativos de grado medio podrán convalidarse con materias del Bachillerato, en los términos que determine la norma que regule cada ciclo. c) El módulo profesional de Formación y Orientación Laboral de cualquier título de formación profesional establecido al amparo de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, podrá ser objeto de convalidación siempre que se acredite haber superado el módulo profesional de Formación y Orientación Laboral establecido al amparo de la Ley 1/1990, de 3 de octubre, de Ordenación General del Sistema Educativo, y se acredite la formación establecida para el desempeño de las funciones de nivel básico de la actividad preventiva, expedida de acuerdo con lo dispuesto en la normativa vigente. Se añade que los módulos profesionales convalidados se calificarán con un 5 a efectos de obtención de hallar la nota media.

El apartado 2 del propio artículo 38 añade que "El Gobierno, mediante real decreto, establecerá el régimen de convalidaciones entre las enseñanzas de la educación superior: las universitarias, las de formación profesional y las de régimen especial".

El artículo 39 dice que podrá eximirse total o parcialmente el módulo profesional de formación en centros de trabajo por su correspondencia con la experiencia laboral, siempre que se acredite una experiencia correspondiente al trabajo a tiempo completo de un año, relacionada con los estudios profesionales respectivos. Dice también que la justificación de la experiencia laboral se realizará de conformidad con lo dispuesto en el artículo 12 del Real Decreto 1224/2009, de 17 de julio, de reconocimiento de las competencias profesionales adquiridas por experiencia laboral.

Y el artículo 40 trata sobre los procedimientos de convalidación o exención. Se establece que los expedientes se tramitarán a solicitud a la que se acompañará acreditación de la formación cursada objeto de la misma, y que la resolución será competencia de la dirección del centro docente donde conste el expediente académico del alumno, de acuerdo con lo que establezcan las Administraciones educativas. El silencio será desestimatorio. Otras convalidaciones de módulos profesionales se resolverán por el Ministerio de Educación. A su vez, será competencia de las Comunidades Autónomas resolver los expedientes de convalidación de módulos profesionales que no estén incluidos en las enseñanzas mínimas que regulen los títulos de formación profesional y que completen los contenidos del currículo.

La mencionada regulación afectante a estudios profesionales se completa con: (1) las Órdenes Ministeriales de 20 de diciembre de 2001, ECD/2159/2014, de 7 de noviembre, y ECD/1055/2017, de 26 de octubre, y (2) con un alto número de normas puntuales sobre cada formación o título.

El proyecto deroga expresamente el artículo 38.3 del citado Real Decreto 1147/2011 (que dice que la convalidación o exención de los módulos profesionales quedará registrada en el expediente académico del alumno, en las actas de evaluación y en la certificación académica), así como los muy diversos reales decretos que regulan las convalidaciones puntuales relativas a cada formación profesional.

El proyectado real decreto desarrolla lo establecido en el artículo 44 de la LOE, completando lo que establecen los artículos 38 a 40 del Real Decreto 1147/2011 (régimen general de las convalidaciones, procedimiento, registro y recursos) y añade cinco anexos relativos a cada módulo de formación profesional, que es el que contendrá el régimen de convalidación a aplicar a cada uno a partir de ahora. El último que se cita es el Real Decreto 114/2017, de 17 de febrero, y en la proyectada disposición adicional quinta se dice que seguirán aplicándose los reales decretos que se hayan aprobado después del 5 de marzo de 2017 (fecha de entrada en vigor del mencionado Real Decreto 114/2017). Dado que han pasado más de tres años y medio desde entonces, sería razonable incorporarlos también a la proyectada norma y, consiguientemente, derogar también sus anexos de convalidaciones (no así sus textos, sobre identificación de los títulos, perfil profesional, competencias, referencia en el Catálogo Nacional de Cualificaciones Profesionales, enseñanzas, etc.).

Se completa de ese modo la regulación y se clarifica la materia en la nueva norma, de modo que resultará innecesario acudir a las muchas singulares actualmente existentes, que se derogan de forma expresa.

Por la misma razón también se derogan de forma expresa las ya mencionadas Órdenes Ministeriales de 20 de diciembre de 2001, ECD/2159/2014 y ECD/1055/2017.

Se regulan en concreto las convalidaciones de:

a) Módulos profesionales incluidos en títulos de Formación Profesional, de grado medio o de grado superior, derivados de la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de Ordenación General del Sistema Educativo, según se recoge en el anexo I. Hasta ahora se regulan en anexo III de la Orden ECD/1055/2017.

b) Módulos profesionales incluidos en un título de Formación Profesional de grado medio o de grado superior, derivado de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, cuando se aportan módulos profesionales incluidos en un título de Formación Profesional derivado de la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de Ordenación General del Sistema Educativo, según se recoge en el anexo II.

c) Módulos profesionales incluidos en diferentes títulos de Formación Profesional, de grado medio o de grado superior, siendo ambos títulos derivados de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, según se recoge en el anexo III. Hasta ahora se regulan en anexo III de la Orden ECD/1055/2017.

d) Módulos profesionales incluidos en un título de Formación Profesional de grado superior derivado, bien de la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de Ordenación General del Sistema Educativo, bien de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, cuando se aportan estudios universitarios. Hasta ahora se regulan en anexo III de la Orden ECD/1055/2017.

Por otra parte, y en cuanto al contenido de la norma, además del efecto de elevación de rango que supone el que la regulación pasa a contenerse en un reglamento aprobado por real decreto, no se introducen modificaciones relevantes respecto del régimen ya aplicable que justifiquen observaciones; lo más significativo es que se añade un apartado 6 al artículo 40 del Real Decreto 1147/2011 para establecer un plazo de seis meses para resolver este tipo de expedientes, lo que se ajusta al artículo 21.2 de la Ley 39/2015, que establece ese plazo como máximo cuando lo establezca una norma reglamentaria.

Debe este Consejo plantear sus serias dudas sobre si el proyecto, en vez de clarificar la situación jurídica relativa a este tipo de convalidaciones, no va a producir ese deseado efecto clarificador y sí provocar mayor confusión o dificultad a la hora de conocer el régimen legal aplicable en cada caso o de regular la materia en un futuro.

En efecto, a la proyectada norma se incorporan unos anexos sobre convalidaciones puntuales y, al mismo tiempo, se derogan los anexos de convalidaciones que se recogen en cada uno de los reales decretos - relativos a las distintas formaciones profesionales-, de modo que se mantiene el articulado y el resto de los anexos de esos reales decretos, y se sustituyen sus anexos de convalidaciones.

Y así, por ejemplo, cuando se apruebe una nueva formación habría que elaborar dos normas, una para regular esa formación y otra para incorporar un anexo de convalidaciones al nuevo reglamento que ahora se proyecta. A su vez, a la hora de conocer el régimen legal completo de esa formación habrá que acudir a dos normas, a la propiamente reguladora de esa formación y, a la vez, al anexo de convalidaciones que se habrá introducido en la norma que ahora se proyecta.

Una posibilidad sería integrar toda la regulación en un único reglamento, es decir, elaborar un nuevo proyecto reglamentario que acoja la regulación sustantiva de cada formación profesional y que añada el anexo general de convalidaciones, de suerte que en un futuro todas las nuevas formaciones, la modificación de las ya existentes, o la regulación de convalidaciones, se produzca adaptando a la nueva norma ahora proyectada.

2.- Observación destinada a garantizar que no se producirán vacíos normativos

Al no existir correspondencia sistemática entre el esquema de clasificación de convalidaciones -a que acaba de hacerse referencia en los apartados a), b), c) y d)- y el que deriva de las Órdenes de 20 de diciembre de 2001, y ECD/2159/2014, y a fin de que no queden vacíos normativos, debería hacerse el esfuerzo de cotejar (y reflejarlo en la memoria, o incluso en el preámbulo) en qué norma y anexo o anexos concretos se regula en la actualidad cada tipo de convalidación que pasa a regularse en el proyectado real decreto, pues se suscitan dudas al respecto; por ejemplo, nada expreso se prevé en él sobre convalidaciones entre módulos profesionales comunes a varios ciclos formativos que tengan idéntica denominación y duración, así como las mismas capacidades terminales y criterios de evaluación, o a los descritos en los reales decretos por los que se establecen cada uno de los títulos de formación profesional específica, o entre módulos profesionales que, aun con distintas denominaciones, tengan similares capacidades terminales y contenidos básicos a los descritos en los reales decretos por los que se establecen los títulos y las correspondientes enseñanzas mínimas; a unos y otros se refería específicamente la citada Orden de 2001 en su apartado segundo, o el artículo 3.1.a) de la Orden ECD/2159/2014, y no queda claro si entran bajo la proyectada norma a la vista de su artículo 3.

En relación con ello, la proyectada disposición adicional tercera trata sobre la convalidación del módulo profesional de Formación y Orientación Laboral, incluido en los títulos derivados de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo; la proyectada disposición transitoria segunda mantiene las convalidaciones de módulos profesionales derivados de la Ley Orgánica 1/1990, aunque se dice que cuando sean de Grado Superior ello solo será posible cuando se aporten módulos profesionales de Formación y Orientación Laboral de títulos derivados de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo. Debe verificarse que no quedan indebidamente fuera módulos de formación profesional amparados en dicha Ley Orgánica 1/1990.

Con la misma finalidad se observa que el proyectado artículo 2.2 excluye de la nueva norma las convalidaciones entre los módulos profesionales de Formación Profesional Básica -a excepción de las condiciones y los procedimientos aplicables, que serán los indicados en el presente real decreto-, lo que sí se regula hasta ahora en las citadas órdenes ministeriales que serán derogadas.

3.- Observación sobre convalidaciones entre estudios universitarios de Formación Profesional

Por lo referente a las convalidaciones entre estudios universitarios de Formación Profesional, se regulan en el Real Decreto 1618/2011, de 14 de noviembre, que se mantiene en vigor.

Es más correcto llevar a esa norma, modificándola puntualmente, la previsión que se contiene al respecto en el artículo 3.10 del proyectado real decreto, en el que se dice que el número de módulos profesionales de los ciclos de grado superior convalidados no podrá superar el 60 % de la totalidad de créditos ECTS establecidos en el real decreto por el que se establece el título Técnico Superior y se fijan los aspectos básicos del currículo, siempre que se aporten enseñanzas universitarias que estén relacionadas con el campo de conocimiento y exista similitud entre las competencias, conocimientos y resultados de aprendizaje.

4.- Observación para aclaración del proyectado anexo IV

En el anexo IV se trata sobre las "Convalidaciones de títulos publicados a partir de 5 de marzo de 2017" para decir que las convalidaciones de los títulos publicados a partir del 5 de marzo de 2017 quedan reflejadas en los reales decretos de dichos títulos y que solo aquellas que no aparezcan en los mismos se reflejarán en "este anexo"; esta referencia deberá aclararse, pues no se entiende qué quiere establecerse con esa expresión.

5.- Observación sobre la disposición derogatoria

En cuanto a la proyectada disposición derogatoria, y aparte lo ya dicho sobre reales decretos posteriores al 4 de marzo de 2017, no procede mencionar las normas modificativas de otras anteriores que se derogan, pues se entiende que la derogación de una norma lo es en su redacción ya modificada, lo que comporta la implícita derogación de la norma modificativa. Con independencia de que ello pueda afectar a otras citas sobre normas concretas que se hacen en la proyectada disposición, tiene importancia en cuanto a la derogación expresa que se prevé de la Orden ECD/1055/2017, pues la misma se limitó a modificar la Orden ECD/2159/2014 (que se derogará expresamente), no habiendo en aquella previsión autónoma alguna que justifique su cita en la disposición derogatoria.

6.- Observación para la actualización final

Tras el Real Decreto 114/2017, de 17 de febrero -último de los que se citan en la disposición derogatoria-, se han aprobado otros que no aparecen reflejados en el proyecto y cuyos anexos deberían igualmente ser derogados expresamente; por ejemplo, el Real Decreto 838/2020, de 15 de septiembre.

Por lo demás, la memoria y el preámbulo deberán actualizarse en función de cuál sea el texto final que se apruebe; de hecho, esa actualización no se ha hecho con la memoria respecto al último proyecto, pues, por ejemplo, se dice haberse rechazado la observación de la Secretaría General Técnica del entonces Ministerio de Ciencia, Innovación y Universidades al que en su momento era el artículo 12.3, observación que, sin embargo, aparece recogida en el texto final (artículo 11).

Finalmente, y aunque el Plan General Normativo no lo contempla, estaría indicado someter la proyectada norma a evaluación ex post de sus efectos y resultados.

Por todo ello, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que una vez consideradas las observaciones expuestas, puede elevarse al Consejo de Ministros, para su aprobación, proyecto de Real Decreto por el que se establecen convalidaciones de módulos profesionales de los títulos de Formación Profesional del sistema educativo español y las medidas para su aplicación, y se modifica el Real Decreto 1147/2011, de 29 de julio, por el que se establece la ordenación general de la formación profesional del sistema educativo".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 5 de noviembre de 2020

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMA. SRA. MINISTRA DE EDUCACIÓN Y FORMACIÓN PROFESIONAL.