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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 4 de junio de 2020, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen: "En cumplimiento de Orden de V. E. de 8 de mayo de 2020, con registro de entrada el día 21 siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Orden por la que se modifica el anexo I del Real Decreto 389/2011, de 18 de marzo, por el que se establecen los baremos de indemnización de animales en el marco de los programas nacionales de lucha, control o erradicación de la tuberculosis bovina, brucelosis bovina, brucelosis ovina y caprina, lengua azul y encefalopatías espongiformes transmisibles.

ANTECEDENTES

De antecedentes resulta:

Primero. Proyecto

Se somete a consulta el proyecto de Orden por la que se modifica el anexo I del Real Decreto 389/2011, de 18 de marzo, por el que se establecen los baremos de indemnización de animales en el marco de los programas nacionales de lucha, control o erradicación de la tuberculosis bovina, brucelosis bovina, brucelosis ovina y caprina, lengua azul y encefalopatías espongiformes transmisibles (en adelante, el Proyecto).

Obran en el expediente dos versiones de este, acompañadas de una memoria abreviada del análisis de impacto normativo fechada el 4 de mayo de 2020.

El texto definitivo remitido a este Consejo consta de un preámbulo, un artículo y dos disposiciones finales.

El preámbulo explica la finalidad de la norma proyectada, que viene a actualizar parte de los baremos indemnizatorios aplicables al sacrificio obligatorio de animales "teniendo en cuenta la evolución del mercado y en consonancia con lo dispuesto en la normativa europea". Justifica su adecuación a los principios de buena regulación consagrados en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Identifica la habilitación normativa que faculta al Ministro de Agricultura, Pesca y Alimentación para aprobarla, a saber, la recogida en la disposición final segunda del Real Decreto 389/2011, de 18 de marzo. Y afirma que durante su procedimiento de elaboración se ha garantizado la participación de las comunidades autónomas, de las entidades representativas de los sectores afectados y de la ciudadanía.

El artículo único da nueva redacción a los apartados 1 y 3 del anexo I -relativo al ganado vacuno- y al apartado 4 del anexo II -referido a los ganados ovino y caprino- del Real Decreto 389/2011, de 18 de marzo.

La disposición final primera aclara que la propuesta será aplicable a los sacrificios obligatorios que determinen las autoridades competentes de las comunidades autónomas y de las Ciudades de Ceuta y Melilla a partir de su entrada en vigor.

Y la disposición final segunda señala que dicha entrada en vigor tendrá lugar el día siguiente al de la publicación de la disposición en el Boletín Oficial del Estado.

Segundo. Memoria abreviada del análisis de impacto normativo

El Proyecto se acompaña de una memoria abreviada del análisis de impacto normativo (en adelante, la Memoria) estructurada en seis apartados, precedidos de un resumen ejecutivo:

(i) En el apartado primero, se señala que la falta de impactos significativos de la propuesta en los ámbitos analizados permite dotar a la Memoria de carácter abreviado, con arreglo a lo establecido en el artículo 3.1 del Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre, por el que se regula la Memoria del Análisis de Impacto Normativo.

(ii) En el apartado segundo, se valora la oportunidad de la Orden proyectada en términos similares a los expresados en su preámbulo, justificándose su adecuación a los principios de buena regulación consagrados en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, su no inclusión en el Plan Anual Normativo para el año 2020 -que todavía no ha sido aprobado- y la inexistencia de alternativas regulatorias.

(iii) En el apartado tercero, se describe el contenido del Proyecto, que ha quedado expuesto en el antecedente primero de este dictamen. Se declara que su rango normativo es el adecuado, trayendo a colación la doctrina del Tribunal Constitucional acerca de los instrumentos normativos en los que se puede concretar la legislación básica estatal. En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 23 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, se razona que su entrada en vigor inmediata viene impuesta por las exigencias del mercado. Se advierte que la propuesta no deroga norma alguna. Y se indica su relación con otras disposiciones de Derecho nacional y de Derecho de la Unión Europea.

(iv) En el apartado cuarto, se evidencia el acomodo del Proyecto al orden constitucional de distribución de competencias; en particular, está amparado en la competencia que el artículo 149.1.16.ª de la Constitución reserva al Estado sobre las bases y la coordinación general de la sanidad.

(v) En el apartado quinto, se detalla su tramitación, que será analizada en el antecedente tercero de este dictamen.

(vi) En el apartado sexto, en fin, se estudia su impacto en diferentes campos.

- La norma no tendrá incidencia en la competencia, la unidad de mercado ni en materia de cargas administrativas.

"Su repercusión presupuestaria [será] nula" puesto que "aun [cuando] se incrementen los baremos, el gasto total para el Departamento no var[iará]". Explica la Memoria, en este sentido, que el coste de las indemnizaciones a las que tienen derecho los propietarios de los animales sacrificados es cofinanciado, a partes iguales, por la Unión Europea y el Estado y que, dentro de este, el pago corresponde a las comunidades autónomas en virtud de las competencias estatutariamente asumidas en materia de ganadería; no obstante lo anterior, el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación contribuirá al abono de las indemnizaciones con cargo al crédito presupuestario que a tal efecto se consigne anualmente -en la actualidad, con cargo a la aplicación 21.06.412- D.752-, de acuerdo con los criterios de distribución acordados en el seno de la Conferencia Sectorial de Agricultura y Desarrollo Rural, sin que en ningún caso su aportación pueda exceder del 50% de la parte de la indemnización que ha de ser pagada por España. Es decir, únicamente el 25% del coste de las indemnizaciones por sacrificio obligatorio de animales será asumido por la Administración General del Estado, siempre dentro de los límites derivados de los Presupuestos que anualmente sean aprobados.

- La propuesta no tendrá impacto por razón de género, sobre la familia, la infancia y la adolescencia.

- Carecerá de efectos sobre el medio ambiente y en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad.

- Y no tendrá que ser objeto de evaluación ex post, de conformidad con lo establecido en los artículos 28.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, y 2.j) del Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre, y en el Real Decreto 286/2017, de 24 de marzo, por el que se regulan el Plan Anual Normativo y el Informe Anual de Evaluación Normativa de la Administración General del Estado y se crea la Junta de Planificación y Evaluación Normativa.

Tercero. Contenido del expediente

Junto con el Proyecto y la Memoria, obran en el expediente los siguientes documentos:

A.) Los certificados que acreditan que se abrió un trámite de información pública entre el 23 de marzo y el 14 de abril de 2020 y que en su seno no se formularon observaciones.

B.) Los certificados que constatan que las comunidades autónomas y las entidades representativas del sector -ASAJA, UPA, COAG, Cooperativas Agroalimentarias, Unión de Uniones de Agricultores y Ganaderos, ASOPROVAC, FEAGAS, INLAC e INTEROVIC- fueron directamente consultadas con fecha 17 de marzo de 2020 y las alegaciones que, en el plazo de quince días concedido a tal efecto, presentaron Cataluña y la Comunidad de Madrid -apuntando que no efectuaban observaciones al texto remitido-, Castilla y León -proponiendo el incremento de los baremos cuya modificación se proyecta y la ampliación de su ámbito de aplicación a "otros programas sanitarios nacionales en los que se pudiera contemplar el sacrificio indemnizado" mediante la reforma del título de la propuesta-, y la Asociación Agraria de Jóvenes Agricultores -incidiendo en la necesidad de aumentar los baremos indemnizatorios para adecuarlos al precio real de mercado del ganado sacrificado, así como la conveniencia de incorporar una "cláusula de crisis" para situaciones verdaderamente excepcionales como la vivida estos dos últimos meses-.

C.) Los informes emitidos por la Dirección General de Régimen Autonómico y Local del Ministerio de Política Territorial y Función Pública, con fecha 13 de enero de 2020, sobre el acomodo de la propuesta al régimen constitucional de distribución de competencias; y por la Secretaría General Técnica del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, con fecha 23 de marzo de 2020, sin observaciones.

D.) Una resolución de la Secretaría General de Agricultura y Alimentación, de 5 de mayo de 2020, que acuerda la no aplicación del régimen de suspensión de plazos administrativos contenido en la disposición adicional tercera del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, al presente expediente por razones de interés general; concretamente, para proteger eficazmente la sanidad animal y, por extensión, la salud pública, y para garantizar la seguridad jurídica en el seno del sector ganadero.

Cuarto. Nota de la Dirección General de Sanidad de la Producción Agraria del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación

El 21 de mayo de 2020 tuvo entrada en el Registro de este Consejo el expediente sometido a consulta. El día 29 siguiente, se recibió en el mismo una nota adicional de la Dirección General de Sanidad de la Producción Agraria del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, fechada el día anterior, que razona lo siguiente:

"Aunque se produce un incremento de las cuantías en ciertos tramos de edad de los animales, así como de las cantidades finales resultantes en ciertos casos (animales de razas puras, etc.), las cantidades finales previstas no varían.

El motivo es la favorable evolución de la situación epidemiológica respecto de la tuberculosis y brucelosis bovina, y la brucelosis ovina y caprina, que suponen el mayor porcentaje de gasto (a efectos meramente enunciativos, se puede citar que el importe de las indemnizaciones por EEB no alcanzó en 2018 ni la cantidad total de 100.000 €), de manera que al descender los casos positivos la cuantía final a abonar es menor.

Así, en 2019 no hubo ningún caso en España de brucelosis bovina, y solo 1 rebaño infectado de brucelosis ovina y caprina, por lo que la modificación de los baremos no supondrá ningún aumento de gastos. Y desde el año 2018 la incidencia de animales bovinos positivos a tuberculosis se encuentra en un descenso continuado.

En lo referente a la tuberculosis bovina (el programa también se desarrolla para todos los rebaños de ganado caprino que conviven o mantienen una relación epidemiológica con rebaños de bovino) en 2018 el gasto total fue de 12 M€, el de la brucelosis bovina de 224.000 €, y el de la brucelosis ovina y caprina de 91.000 €.

Los porcentajes de positividad han descendido en los rebaños en 2019, según los datos iniciales disponibles, y se prevé otro descenso en 2020, habida cuenta de los siguientes datos epidemiológicos:

(...)

Por lo expuesto, en la Conferencia Sectorial de Agricultura y Desarrollo Rural celebrada el 30 de abril de 2020 (reparto formalizado en acuerdo de Consejo de Ministros de 19 de mayo de 2020), se acordó transferir a las comunidades autónomas un total de 6.362.634,32 euros (7 M€, descontados los remanentes existentes de las cuantías transferidas a las comunidades autónomas y no gastadas en 2019), cantidad que se estima por las propias comunidades autónomas será suficiente para este año (también se acordó para las indemnizaciones de sanidad vegetal un reparto de 5.036.953 euros, dentro de un total 14 M€ para ambas partidas)".

Y, en tal estado de tramitación, se emite el presente dictamen con carácter urgente.

CONSIDERACIONES

I. OBJETO

Versa la consulta sobre el proyecto de Orden por la que se modifica el anexo I del Real Decreto 389/2011, de 18 de marzo, por el que se establecen los baremos de indemnización de animales en el marco de los programas nacionales de lucha, control o erradicación de la tuberculosis bovina, brucelosis bovina, brucelosis ovina y caprina, lengua azul y encefalopatías espongiformes transmisibles, en cumplimiento de lo previsto en el artículo 21.1 de la Ley 8/2003, de 24 de abril, de sanidad animal.

El presente dictamen se emite, pues, con carácter preceptivo en virtud de lo dispuesto en el apartado tercero del artículo 22 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, que se refiere a los reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes y a sus modificaciones.

En la orden de remisión se ha hecho constar, además, la urgencia de la consulta, lo que ha motivado que este expediente sea despachado en el plazo de quince días a tenor de lo señalado en los artículos 19.1 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, y 128.2 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, aprobado por el Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio.

II. PROCEDIMIENTO

El Proyecto ha sido impulsado por la Dirección General de Sanidad de la Producción Agraria y se ha remitido a este Alto Cuerpo Consultivo acompañado de una memoria abreviada del análisis de impacto normativo.

Durante su tramitación:

- se ha prescindido del trámite de consulta pública previa por no tener la propuesta impacto significativo en la actividad económica ni imponer obligaciones relevantes a sus destinatarios; - se ha recabado el informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación y el informe sobre la eventual afectación del régimen constitucional de distribución de competencias del Ministerio de Política Territorial y Función Pública; - se ha sustanciado el trámite de información pública; - se ha dado audiencia directa a las comunidades autónomas y a las entidades representativas del sector; - y, en definitiva, se han observado los trámites esenciales que el artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (en la redacción dada por la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público), sanciona para la elaboración de las normas reglamentarias, con las peculiaridades procedimentales que la disposición final segunda del Real Decreto 389/2011, de 18 de marzo, exige para la actualización de sus anexos.

III. MARCO NORMATIVO

La Ley 8/2003, de 24 de abril, de sanidad animal, faculta a la autoridad administrativa competente para adoptar las medidas de salvaguardia necesarias para prevenir la introducción de enfermedades de animales de declaración obligatoria en el territorio nacional y su extensión cuando existan casos sospechosos o confirmados o de grave riesgo sanitario. Entre tales medidas, los artículos 8.1.b) y 17.1.g) de la Ley se refieren al sacrificio obligatorio de animales, que deberá realizarse en mataderos o instalaciones autorizados a tal efecto a menos que el riesgo de difusión de la enfermedad u otras circunstancias sanitarias hagan preciso el sacrificio in situ (artículo 20.2) y dará derecho a la percepción de una indemnización, en función de los baremos aprobados oficialmente, en la forma y condiciones fijados reglamentariamente (artículo 21.1).

En desarrollo de estas previsiones legales, al amparo de la competencia que el artículo 149.1.16.ª de la Constitución reserva al Estado sobre las bases y la coordinación general de la sanidad, el Real Decreto 389/2011, de 18 de marzo, concretó los baremos para el cálculo de las indemnizaciones que se han de abonar en los supuestos en los que el sacrificio obligatorio de animales se enmarca en los programas nacionales de lucha, control o erradicación de la tuberculosis bovina, brucelosis bovina, brucelosis ovina y caprina, lengua azul y encefalopatías espongiformes transmisibles, y en cualesquiera otros en los que no exista una norma específica sobre la materia, siempre que el sacrificio afecte a animales de las especies mencionadas.

Así, los anexos I y II de la norma delimitan los baremos aplicables al ganado vacuno y a los ganados ovino y caprino, respectivamente; uno y otro serán actualizados por el Ministro de Agricultura, Pesca y Alimentación, con una periodicidad mínima anual, previa consulta a las comunidades autónomas y las entidades representativas del sector, en función de los precios de mercado, de conformidad con lo declarado en la disposición final segunda del Real Decreto 389/2011, de 18 de marzo.

Todo lo cual permite concluir que la Orden proyectada cuenta con una habilitación normativa suficiente, posee un rango normativo adecuado y se ajusta plenamente al régimen de distribución de competencias constitucionalmente consagrado.

IV. OBSERVACIONES

En líneas generales, el texto remitido a este Consejo merece una valoración positiva en la medida en que viene a actualizar los baremos que las autoridades administrativas competentes han de emplear para calcular la indemnización a la que tienen derecho los propietarios de los animales de las especies bovina, ovina y caprina que han de ser sacrificados en determinadas circunstancias, ajustándolos a los precios de mercado.

Sin perjuicio de lo anterior, cabe efectuar las siguientes observaciones al Proyecto y a la Memoria que lo acompaña:

A.) Proyecto

A.1.) Título

El título de la propuesta debe ser revisado por dos motivos:

i. En primer lugar, porque existe una clara incongruencia entre el alcance que el mismo afirma que tendrá la reforma proyectada - circunscribiéndola al anexo I del Real Decreto 389/2011, de 18 de marzo- y el que efectivamente le atribuye el artículo único del Proyecto - extendiéndola a los anexos I y II de la mencionada disposición reglamentaria-.

ii. Y, en segundo lugar, porque el título del Real Decreto 389/2011, de 18 de marzo, fue modificado por el apartado primero del artículo primero del Real Decreto 904/2017, de 13 de octubre, por el que se modifican las normas de indemnizaciones y subvenciones estatales en materia de sanidad animal en los programas nacionales de lucha, control o erradicación de la tuberculosis bovina, brucelosis bovina, brucelosis ovina y caprina, lengua azul y encefalopatías espongiformes transmisibles de los animales, como sigue: Real Decreto 389/2011, de 18 de marzo, por el que se establecen los baremos de indemnización por el sacrificio de animales en el marco de los programas nacionales de lucha, control o erradicación de la tuberculosis bovina, brucelosis bovina, brucelosis ovina y caprina, lengua azul y encefalopatías espongiformes transmisibles.

A.2.) Preámbulo

Es preciso que el tenor de la parte expositiva de la Orden proyectada se acomode al contenido de la parte dispositiva de la norma para que aquella pueda cumplir el cometido que le es propio, a saber, describir el objeto y finalidad de la disposición general, sus antecedentes y las competencias y habilitaciones en cuyo ejercicio se dicta (punto 12 de las Directrices de técnica normativa, aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005).

A tal objeto, se debe dar nueva redacción al segundo párrafo del preámbulo, bien eliminando la referencia a los importes que van a ser modificados -y aludiendo, en su lugar, de manera genérica, a la actualización parcial de los baremos recogidos en los anexos I y II del Real Decreto 389/2011, de 18 de marzo-, bien incorporando aquellos elementos de la propuesta sobre los que el preámbulo guarda silencio -a saber, los incrementos contemplados en el apartado 3 del anexo I y en el apartado 4 del anexo II del Real Decreto 389/2011, de 18 de marzo-. A.3.) Parte dispositiva

La parte dispositiva del Proyecto sugiere las siguientes observaciones:

i. En la parte final del apartado primero del artículo primero de la norma proyectada, que da nueva redacción al apartado 3 del anexo I del Real Decreto 389/2011, de 18 de marzo, se ha suprimido la previsión, hasta ahora vigente, de que "[e]l baremo será del 100 por cien en caso de vacío sanitario". Dado que no se ha hecho alusión a esta modificación durante la tramitación del expediente, el Consejo de Estado considera que, probablemente, la supresión de esta regla sea consecuencia de un descuido del órgano instructor que tendría que ser debidamente subsanado. En otro caso, sería conveniente que la Memoria especificase las razones por las que se ha decidido eliminar esta regla de cálculo de la indemnización por sacrificio obligatorio de animales.

ii. En la disposición final primera de la propuesta se aclara que la misma será aplicable a los sacrificios obligatorios que las autoridades administrativas competentes de las comunidades autónomas y de las Ciudades de Ceuta y Melilla ordenen a partir de su entrada en vigor. Este Alto Cuerpo Consultivo estima que esta previsión resulta innecesaria -y, como tal, sería recomendable que fuese eliminada- desde el momento en que la entrada en vigor de una disposición reglamentaria supone per se su aplicabilidad a las situaciones que se produzcan a partir de ese momento y en que, por lo tanto, solamente deben mencionarse en la parte final de las disposiciones reglamentarias las previsiones normativas que, en su caso, dentro de los límites constitucional y legalmente permitidos, hayan de ser objeto de aplicación retroactiva -lo que, además, desde un punto de vista formal, se deberá hacer constar en una disposición transitoria, en línea con lo exigido en el punto 40 de las Directrices de técnica normativa aprobadas por el Gobierno-. B.) Memoria

Por último, sería aconsejable que el apartado de la Memoria dedicado al análisis del impacto presupuestario del Proyecto fuese clarificado y simplificado para que todo operador jurídico pudiese, con su lectura, comprender:

- En primer término, cómo se financian los costes de las indemnizaciones a las que tienen derecho los propietarios de los animales sacrificados, citando, a tal efecto, la normativa que les resulta de aplicación; a saber, los artículos 5.1, 6.1. y 8.1.a) del Reglamento (UE) n.º 652/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de mayo de 2014, por el que se establecen disposiciones para la gestión de los gastos relativos a la cadena alimentaria, la salud animal y el bienestar de los animales, y relativos a la fitosanidad y a los materiales de reproducción vegetal, y por el que se modifican las Directivas 98/56/CE, 2000/29/CE y 2008/90/CE del Consejo, los Reglamentos (CE) n. ° 178/2002, (CE) n. ° 882/2004, (CE) n. ° 396/2005 y (CE) n. ° 1107/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, y la Directiva 2009/128/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, y por el que se derogan las Decisiones 66/399/CEE, 76/894/CEE y 2009/470/CE del Consejo; y el artículo 3.4 del Real Decreto 389/2011, de 18 de marzo.

- Y, en segundo término, para entender por qué se concluye que "la aplicación del proyecto de real decreto - debería decir Orden - no supone incremento del gasto público", ya que, a priori, con la información inicialmente disponible en el expediente, parecía evidente que un incremento de los baremos que sirven de base para el cálculo de las indemnizaciones por sacrificio obligatorio de animales habría de implicar, necesariamente, un aumento del gasto público, por más que dicho gasto no pudiese exceder nunca de las cantidades presupuestariamente consignadas a tal objeto.

La Nota de la Dirección General de Sanidad de la Producción Agraria, fechada el 28 de mayo de 2020 y registrada de entrada en el Consejo de Estado al día siguiente (antecedente cuarto), proporciona una explicación clara acerca de este extremo, por lo que procede su incorporación oficial al expediente y el de su contenido a la Memoria.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones formuladas en el cuerpo del presente dictamen, puede V. E. aprobar el proyecto de Orden sometido a consulta".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 4 de junio de 2020

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMO. SR. MINISTRO DE AGRICULTURA, PESCA Y ALIMENTACIÓN.