Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 9 de julio de 2020, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de Orden de V. E. de 11 de mayo de 2020, el Consejo de Estado ha examinado el expediente del proyecto de Real Decreto por el que se establecen los requisitos para la comercialización y puesta en servicio de placas de matrícula para vehículos de motor y remolques, y por el que se modifica el Reglamento General de Vehículos, aprobado por Real Decreto 2822/1998, de 23 de diciembre.

De antecedentes resulta:

1. El proyecto principia por un preámbulo y su parte dispositiva está dividida en diez artículos, que se agrupan en cinco capítulos, dos disposiciones adicionales, cuatro disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y cinco disposiciones finales. Tres anexos cierran el proyecto de real decreto remitido en consulta.

El preámbulo del real decreto proyectado señala que el Reglamento General de Vehículos, aprobado por Real Decreto 2822/1998, de 23 de diciembre, "establece como requisito para la circulación de vehículos a motor, así como remolques y semirremolques de masa autorizada superior a 750 kilogramos la obligatoriedad de llevar placas de matrícula". Tales placas habrán de corresponderse con tipos homologados.

Por otra parte, el mismo Reglamento General de Vehículos habilita al hoy Ministerio de Industria, Comercio y Turismo a fijar el procedimiento para la homologación de tipos de matrículas. En uso de dicha habilitación, se dictó la Orden IET/1624/2012, de 16 de julio, por la que se regula la homologación de placas de matrícula para vehículos de motor y remolques.

En línea con el marco legislativo establecido en el Reglamento (CE) n.º 765/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de julio de 2008, por el que se establecen los requisitos de acreditación y vigilancia del mercado relativos a la comercialización de productos, "el presente real decreto elimina el control previo por parte de la Administración, siendo los fabricantes los responsables de los productos que ponen en el mercado, sin perjuicio del control que realicen, a posteriori, las Administraciones públicas competentes en el control y vigilancia del mercado".

Así las cosas, y "a fin de mantener la coherencia con el resto del ordenamiento jurídico", resulta necesario modificar el Reglamento General de Vehículos y también el Reglamento de Vehículos Históricos, aprobado por Real Decreto 1247/1995, de 14 de julio, "para eliminar las referencias al proceso de homologación vigente hasta ahora y hacer referencia al nuevo marco regulatorio de aplicación para las placas de matrícula". Por lo demás, "el presente real decreto establece las especificaciones técnicas que deberán cumplir las placas de matrícula para su comercialización y puesta en servicio y regula el régimen de responsabilidad de los fabricantes y otros agentes económicos en cuanto al cumplimiento de tales especificaciones".

Se refiere a continuación el preámbulo a los principios que han presidido la elaboración del proyecto de real decreto, mencionando los de necesidad y eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica y transparencia. Por imperativo de este último principio, el proyecto ha sido sometido a los trámites de consulta pública, audiencia e información públicas establecidos en la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. Por último, en lo que hace al principio de eficiencia, se han eliminado las cargas administrativas que llevaba consigo la homologación de placas de matrícula.

2. El capítulo I ("Disposiciones generales") empieza definiendo el objeto del real decreto, que es "la regulación de los requisitos aplicables para la comercialización y puesta en servicio de las placas de matrícula destinadas a ser instaladas en los vehículos de motor y remolques" (artículo 1).

El artículo 2 contiene las definiciones de diez términos relevantes a los efectos del real decreto. Con arreglo al artículo 3.1, "las placas de matrícula que vayan a ser comercializadas y puestas en servicio en el territorio nacional deberán cumplir las especificaciones técnicas detalladas en el anexo II". El artículo 3.2 establece el régimen de las placas de matrícula comercializadas en otro Estado miembro de la Unión Europea, en Turquía, u originarias de un Estado de la Asociación Europea de Libre Comercio signatario del Acuerdo del Espacio Económico Europeo.

El capítulo II ("Obligaciones de los agentes económicos") va encabezado por el artículo 4, que regula las obligaciones de los fabricantes, siendo la principal de ellas asegurarse de que las placas que introduzcan en el mercado "fueron diseñadas y fabricadas de conformidad con las especificaciones técnicas establecidas en el anexo II" (artículo 4.1). Los fabricantes serán asimismo "los responsables de gestionar el alta y baja de su red de manipuladores en el Registro de Vehículos de la Dirección General de Tráfico" (artículo 4.5). Los manipuladores forman parte de la red de fabricación de placas del fabricante y realizan "la operación de grabado del número de manipulador así como de las letras, números y demás signos que constituyen la matrícula del vehículo" (artículo 2.5). Los manipuladores de placas de matrícula deberán llevar un registro informático de las placas confeccionadas. La información de cada placa deberá comunicarse telemáticamente a la Dirección General de Tráfico (artículo 5.4). Al comienzo del capítulo III ("Conformidad"), se impone al fabricante la obligación de redactar "una declaración de conformidad de acuerdo al modelo establecido en el anexo I, al menos en castellano, para cada modelo de producto, y la mantendrá actualizada y a disposición de las autoridades nacionales durante un período de diez años a partir de la puesta en el mercado del último producto" (artículo 6.2). La conformidad de las placas de matrícula con los requisitos del real decreto que se proyecta se evaluará mediante la realización de dos tipos de pruebas: a) Un examen del prototipo, de acuerdo con lo previsto en el punto 1 del anexo III; y b) Una verificación periódica de los productos fabricados, para garantizar su conformidad con el prototipo (artículo 7.2). El fabricante deberá establecer los procedimientos necesarios con el fin de conocer, en caso de reclamación, los materiales que se utilizaron en la fabricación de placas de matrícula y caracteres (artículo 8.1).

El capítulo IV ("Vigilancia del mercado") consta de un solo artículo que encomienda a las autoridades de vigilancia del mercado que velen para que todas las placas de matrícula comercializadas en territorio español cumplan los requisitos del real decreto que se proyecta (artículo 9).

El capítulo V ("Régimen sancionador") consta asimismo de un solo artículo, cuyo tenor es el siguiente: "En caso de incumplimiento de lo dispuesto en este real decreto, será de aplicación el régimen de infracciones y sanciones previsto en la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria; en el texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, aprobado por el Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre, así como en el texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre".

3. La disposición adicional primera del proyecto de real decreto versa sobre las matrículas para vehículos de las Fuerzas Armadas en zona de operaciones militares.

Con arreglo a la disposición adicional segunda, "la modificación del anexo XVIII del Reglamento General de Vehículos, según la disposición final primera de este Real Decreto no invalida la habilitación para la modificación de los anexos del Reglamento General de Vehículos, según lo dispuesto en la disposición final tercera del Real Decreto 2822/1998, de 23 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento General de Vehículos".

La disposición transitoria primera prevé que las homologaciones de placas de matrícula concedidas al amparo de normativas anteriormente vigentes seguirán siendo válidas durante un período de cuatro años a partir de la entrada en vigor del real decreto proyectado.

Conforme a la disposición transitoria segunda, los procedimientos iniciados con anterioridad a la entrada en vigor del real decreto que se proyecta se tramitarán por la normativa vigente en el momento de iniciarse el procedimiento.

En tanto no existan organismos de control, los servicios técnicos designados de acuerdo con la Orden IET/1624/2012, de 16 de julio, por la que se regula la homologación de placas de matrícula para vehículos de motor y remolques, podrán actuar como organismos de control a los efectos del presente real decreto (disposición transitoria tercera).

Los manipuladores de placas de matrícula dispondrán de un año para adecuarse a lo dispuesto en el artículo 5.4 del real decreto en lo referente a la comunicación por medios telemáticos a la Dirección General de Tráfico de los datos de las placas confeccionadas (disposición transitoria cuarta).

La disposición derogatoria única contiene una cláusula abrogatoria genérica y, a continuación, deroga tres disposiciones, entre las que destaca la recién citada Orden IET/1624/2012, de 16 de julio, por la que se regula la homologación de placas de matrícula para vehículos de motor y remolques.

La disposición final primera viene a modificar el artículo 49 y el anexo XVIII del Reglamento General de Vehículos, aprobado por Real Decreto 2822/1998, de 23 de diciembre.

El primer párrafo del apartado 1 del citado artículo 49 del Reglamento General de Vehículos quedaría redactado así: "Las placas de matrícula deben cumplir con lo establecido en el anexo XVIII del presente real decreto. Asimismo, deberán ser conformes con los requisitos técnicos establecidos de forma reglamentaria por el Ministerio de Industria, Comercio y Turismo". Las modificaciones del anexo XVIII tienen un carácter predominantemente técnico.

La disposición final segunda da nueva redacción al apartado 7 del artículo 9 del Reglamento de Vehículos Históricos, aprobado por Real Decreto 1247/1995, de 14 de julio, de modo que viene a prever que las placas de matrícula de los vehículos anteriores a 1970 se ajustarán a las condiciones reglamentarias exigidas en aquella época; los posteriores a 1970 deberán llevar placas de matrícula homologadas o, en caso de no estar homologadas, conformes con los requisitos técnicos establecidos de forma reglamentaria por el Ministerio de Industria, Comercio y Turismo.

La disposición final tercera tiene el siguiente tenor: "Este real decreto se dicta al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.13.ª de la Constitución Española, que atribuye al Estado la competencia para determinar las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica y en el artículo 149.1.21ª de la Constitución Española, que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de tráfico y circulación de vehículos a motor, sin perjuicio de las competencias que, en su caso, ostenten las Comunidades Autónomas".

La disposición final cuarta autoriza al Ministro de Industria, Comercio y Turismo para modificar, mediante orden, los anexos del real decreto proyectado, por necesidades de evolución de la técnica y para su adaptación a la normativa de la Unión Europea e internacional.

Y la disposición final quinta prevé que la entrada en vigor del real decreto será el 2 de enero de 2021.

4. El anexo I es un modelo de la declaración de conformidad de las placas de matrícula a que se remite el artículo 6.2 del proyecto de real decreto.

El anexo II ("Especificaciones técnicas aplicables a las placas de matrícula") está compuesto por tres epígrafes profusamente subdivididos y va ilustrado por una figura y dos cuadros.

Los epígrafes están titulados del modo siguiente: 1. Especificaciones generales, 2. Especificaciones fotométricas y colorimétricas y 3. Ensayos. El conjunto de la placa de matrícula estará formado por un sustrato y una lámina retrorreflectante (epígrafe 1.1.1). Por material retrorreflectante se entiende una superficie que refleja y devuelve una porción relativamente alta de luz en la misma dirección de la que proviene (Epígrafe 2.1.1). Los colores del fondo de las placas deberán ajustarse a las especificaciones fotométricas y colorimétricas que se establecen en el epígrafe 2 del anexo (epígrafe 1.4). La lámina reflectante contendrá unas marcas de seguridad para evitar falsificaciones. Dichas marcas consistirán en el escudo oficial de España y de un anagrama, logotipo o marca de fábrica del fabricante (epígrafe 1.6.1). Los ensayos previstos en el epígrafe 3 de este anexo II comprenden, entre otros, los de resistencia a la temperatura, al impacto, al agua, a los colorantes y a la corrosión.

El anexo III ("Procedimientos de evaluación de la conformidad") se divide en dos epígrafes (1. Examen de tipo y 2. Verificación periódica del control de la producción). El examen de tipo es la parte del procedimiento de evaluación de la conformidad mediante la cual un organismo de control examina el diseño técnico de una placa de matrícula y verifica y certifica que dicho diseño técnico cumple los requisitos aplicables (epígrafe 1.1). Cuando el tipo de placa de matrícula cumpla con las especificaciones técnicas establecidas en el presente real decreto, el organismo de control expedirá al fabricante un certificado de examen de tipo (epígrafe 1.6). El organismo de control, en ciclos de seis años, llevará a cabo una inspección inicial, y sucesivas inspecciones anuales en las instalaciones del fabricante para garantizar el correcto desempeño de los controles de producción del propio fabricante. Si la inspección es favorable, el organismo de control emitirá un certificado de conformidad del control de la producción con una validez de un año desde la fecha de emisión (epígrafe 2).

5. La memoria del análisis de impacto normativo del proyecto de real decreto que se consulta lleva fecha de 29 de abril de 2020. Tras un resumen ejecutivo, viene un texto dividido en siete capítulos al que acompañan tres anexos.

La mejor síntesis de los apartados del capítulo 1 ("Oportunidad de la propuesta"), dedicados a la motivación y a los objetivos del proyecto, puede hacerse citando el siguiente párrafo del resumen ejecutivo: "En línea con la política de reducción de cargas que impregna actualmente todo el desarrollo de normativa administrativa, se suprime la obligación de homologación de las placas de matrícula para vehículos de motor y se sustituye por un sistema de nuevo enfoque. Los fabricantes serán responsables de la conformidad de estas placas con la normativa que las regula, que debe materializarse en una declaración de responsable que el fabricante redactará y conservará a disposición de las autoridades como parte del expediente técnico del producto. El papel de la Administración se limita a la comprobación ex post con el cumplimiento de los requisitos, dentro de las actividades de vigilancia del mercado".

El capítulo 1 de la memoria se ocupa también del análisis de alternativas al proyecto y de su adecuación a los principios de buena regulación, materia que trata en términos semejantes a los contenidos en el preámbulo del propio proyecto.

El capítulo 2 contiene una síntesis del contenido del real decreto proyectado.

El capítulo 3 ("Análisis jurídico") aborda, en primer lugar, las cuestiones relativas al fundamento jurídico y rango normativo del proyecto, señalando que, en su disposición final primera, modifica el artículo 49 y el anexo XVIII del Reglamento General de Vehículos "para eliminar la referencia al marco de homologación, eliminado en el nuevo real decreto". Por lo demás, "a fin de mantener el espíritu de la disposición final tercera del Reglamento General de Vehículos, que faculta a los Ministros del Interior y de Industria y Energía (...) para la modificación mediante orden de los anexos del Reglamento General de Vehículos y para evitar que se produzca una congelación del rango, se incluye en este real decreto la disposición adicional segunda", que deja a salvo expresamente dicha disposición final tercera del Reglamento General de Vehículos.

En lo que hace al Derecho de la Unión Europea, el capítulo 3 de la memoria señala que "no existen normas armonizadas para el conjunto de la Unión Europea aplicables a las placas matrícula". Por lo demás, el debido encaje del proyecto en el ordenamiento jurídico español requiere la modificación del Reglamento General de Vehículos y del Reglamento de Vehículos Históricos, en términos a los que se hizo referencia al dar cuenta del preámbulo del real decreto proyectado. Termina el capítulo 3 con una descripción de los regímenes transitorios establecidos por el proyecto, así como de su disposición derogatoria.

El capítulo 4 versa sobre la adecuación del proyecto consultado al orden constitucional de distribución de competencias, según resulta de su disposición final tercera; y el capítulo 5 describe la tramitación que ha recibido el proyecto.

El capítulo 6 ("Análisis de impactos") de la memoria comienza con el impacto económico, observando que la disminución de cargas administrativas supone un incentivo para nuevas empresas, aumentando la competencia en el mercado, lo que podría traducirse en una disminución del precio de las matrículas. El proyecto carece de impacto presupuestario y, en cuanto a la disminución de cargas administrativas, la memoria estudia el coste actual de la presentación de las solicitudes convencionales de homologación, así como de la presentación de las solicitudes de extensión de la homologación, para llegar a la conclusión de que el proyecto, al suprimir la exigencia de homologación, puede suponer un ahorro de 2.500 euros anuales para los fabricantes. Por último, el proyecto no tiene impacto ni en las PYME ni por razón de género, así como en la infancia, adolescencia o en la familia.

Según el capítulo 7 de la memoria, el proyecto de real decreto, "por su contenido y naturaleza no precisa evaluación ex post de la eficacia, sostenibilidad y resultados de la norma, en el sentido del artículo 3.2 del Real Decreto 286/2017, de 24 de marzo, por el que se regulan el Plan Anual Normativo y el Informe Anual de Evaluación Normativa de la Administración General del Estado y se crea la Junta de Planificación y Evaluación Normativa".

6. Los tres anexos que acompañan a la memoria del análisis de impacto normativo consisten en tres cuadros donde se analizan, respectivamente, las alegaciones recibidas en el trámite de audiencia pública y consulta a las comunidades autónomas; las alegaciones recibidas en el informe del Consejo Superior de Tráfico, Seguridad Vial y Movilidad Sostenible; y las observaciones formuladas por la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa, el Ministerio del Interior y el Ministerio de Defensa. En los cuadros se expone sintéticamente el contenido de las alegaciones u observaciones, que son objeto de valoración, para luego hacer constar si son aceptadas o rechazadas.

7. La tramitación del proyecto de real decreto que se consulta comenzó mediante autorización de inicio emitida por la Secretaría General de Industria y de la Pequeña y Mediana Empresa con fecha 6 de septiembre de 2017.

El trámite de consulta pública previa previsto en el artículo 26.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, se evacuó a través de la correspondiente publicación en el portal web del entonces Ministerio de Economía, Industria y Competitividad durante el período comprendido entre el 28 de septiembre y el 24 de octubre de 2017, sin que se recibieran observaciones.

Por su parte, el trámite de audiencia e información públicas establecido en el artículo 26.6 de la propia Ley del Gobierno se evacuó mediante la publicación del proyecto de real decreto y de la memoria del análisis de impacto normativo en la página web del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo entre los días 25 de julio y 25 de septiembre de 2018. Formularon alegaciones varios fabricantes de placas de matrícula (Hegoplac, S. A., Sistema Plástico de Matrículas, SAU., como filial y representante de Système Plaque Minéralogique SPM SAS, Industrias Samar"t, S. A., Emilio y Lorenzo González, S. A., Unomatrícula, S. L., e Ibérica de Placas y Accesorios, S .L.), así como la Asociación para la promoción, desarrollo y defensa de símbolos identificativos y de señalización para vehículos (ASISEV), la Dirección General de Tráfico, y la Junta de Andalucía. Como ya quedó dicho, tales alegaciones y su valoración se incluyen en el anexo I a la memoria del análisis de impacto normativo.

8. Obra en el expediente certificación emitida por el secretario del Consejo Superior de Tráfico, Seguridad Vial y Movilidad Sostenible con fecha 22 de marzo de 2019, en la que se hace constar que el 6 de marzo anterior se había remitido el proyecto de real decreto de referencia a los vocales que forman parte de dicho consejo, para que, en el plazo de diez días, remitieran las consideraciones que estimaran oportunas. En la Secretaría del consejo se habían recibido observaciones procedentes de los siguientes organismos y entidades: Agrupación de Tráfico de la Guardia Civil, Asociación Española de Entidades Colaboradoras de la Administración en la Inspección Técnica de Vehículos (AECA-ITV), Dirección General de Protección Civil y Emergencias del Ministerio del Interior, Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda, Dirección General de Relaciones con la Administración de Justicia, y Secretaría General de Interior y Espectáculos Públicos de la Junta de Andalucía. Según más arriba quedó expuesto, estas observaciones, que figuran en el expediente, se reflejaron y valoraron en el cuadro que constituye el anexo II de los que acompañan a la memoria del análisis de impacto normativo.

Por último, en la certificación del secretario del Consejo Superior de Tráfico, Seguridad Vial y Movilidad Sostenible se daba fe de que, en el plazo concedido, se habían recibido diversas comunicaciones procedentes de vocales de dicho consejo que manifestaban, bien que estaban conformes con el proyecto de real decreto, bien que no tenían observaciones que formular al respecto. Tales comunicaciones, que obran en el expediente, tenían la siguiente procedencia: Junta de Galicia, Región de Murcia, Comunidad de Madrid, Comunidad Valenciana, Consejo de Consumidores y Usuarios, Cruz Roja Española, Dirección General de Transporte Terrestre del Ministerio de Fomento, Dirección General de Salud Pública, Calidad e Innovación del Ministerio de Sanidad, Consumo y Bienestar Social, Dirección General de Trabajo del Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social, Dirección General de Biodiversidad y Calidad Ambiental del Ministerio para la Transición Ecológica, Real Automóvil Club de España (RACE), Asociación Española de Fabricantes de Equipos y Componentes para Automoción (SERNAUTO) y Unión Española de Entidades Aseguradoras y Reaseguradoras (UNESPA).

9. Se encuentra en el expediente una certificación procedente de la Dirección General de Coordinación del Mercado Interior y otras políticas comunitarias de la Secretaría de Estado para la Unión Europea, fechada el 12 de noviembre de 2019, en la que se hace constar que el real decreto de referencia "ha sido sometido al procedimiento que establece la Directiva (UE) 2015/1535 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de septiembre de 2015, por la que se establece un procedimiento de información en materia de reglamentaciones técnicas y de reglas relativas a los servicios de la sociedad de la información, habiéndose establecido un plazo hasta el 19 de agosto de 2019, para que la Comisión Europea y los Estados miembros estudiasen el proyecto y si lo considerasen oportuno interpusieran observaciones o dictámenes razonados si creyesen que el proyecto contiene barreras técnicas al comercio".

Por lo demás, "una vez cumplido el plazo y consultada la base de datos de la Comisión Europea se certifica que no se han recibido observaciones ni dictámenes razonados".

10. El 26 de agosto de 2019 emitió informe la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa, adscrita a la Subsecretaría del entonces Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes e Igualdad. El informe contiene consideraciones referentes al encaje del proyecto de real decreto con el Derecho de la Unión Europea y con el conjunto del ordenamiento jurídico español, así como reflexiones sobre el régimen transitorio del real decreto proyectado. Cierran el informe observaciones al articulado del proyecto y a la memoria del análisis de impacto normativo (MAIN). De estas observaciones, dice la MAIN, en el apartado que dedica a la tramitación del proyecto, que "motivan la reorganización y reestructuración completa de esta memoria".

Se halla en el expediente un informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior, de fecha 8 de noviembre de 2019, en el que se dice que, "debido al carácter eminentemente técnico" del real decreto proyectado, "se ha solicitado informe a las Direcciones Generales de Tráfico y de la Guardia Civil, que lo han emitido en sentido favorable", no obstante lo cual el centro directivo informante formula algunas observaciones de carácter formal.

La Vicesecretaría General Técnica del Ministerio de Defensa informó el 26 de diciembre de 2019, formulando una observación sobre la disposición adicional primera del proyecto, relativa a las matrículas para vehículos de las Fuerzas Armadas en zona de operaciones militares.

Las observaciones contenidas en los tres informes de que se ha dado cuenta quedaron reflejadas y valoradas en el anexo III que acompaña a la memoria del análisis de impacto normativo.

11. El 13 de abril de 2020, la Secretaría General Técnica del departamento consultante emitió su preceptivo informe, en el que se valoraba favorablemente el real decreto de referencia, "por ajustarse, en su conjunto, a la legalidad, tener el rango normativo adecuado y haberse tramitado hasta el momento de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 26 de la Ley del Gobierno". No obstante, el informe contenía algunas observaciones, casi todas de carácter particular y dirigidas tanto al proyecto como a la memoria del análisis de impacto normativo.

Por la Subdirección General de Calidad y Seguridad Industrial de la Dirección General de Industria y de la Pequeña y Mediana Empresa se expidió el 14 de abril de 2020 un oficio señalando que, una vez consideradas y, en su caso, incorporadas las observaciones de la Secretaría General Técnica, se remitían nuevos textos del proyecto de real decreto y de la memoria del análisis de impacto normativo, para continuar su tramitación.

12. El 28 de abril de 2020, el Secretario General Técnico del Ministerio del Interior suscribió un oficio en el que informaba favorablemente el nuevo texto del proyecto de real decreto, "por lo que no existen objeciones para continuar con su tramitación mediante la solicitud del preceptivo dictamen del Consejo de Estado".

Al día siguiente, 29 de abril de 2020, la Subdirección General de Calidad y Seguridad Industrial de la Dirección General de Industria y de la Pequeña y Mediana Empresa remitió a la Secretaría General Técnica del Departamento las versiones actualizadas del proyecto de real decreto y de la memoria del análisis de impacto normativo, con vistas a la solicitud de dictamen de este Consejo de Estado.

Junto con dichos textos, figuraba una breve "nota explicativa" con el membrete del departamento consultante de la que cabe destacar su párrafo final: "Las placas de matrícula son un producto especial, cuya fabricación finaliza en el punto de venta conocido como manipulador, con la impresión del número de matrícula del cliente. En la actualidad, cada manipulador debe llevar control de las placas de matrícula y dicha información debe estar disponible para consulta por parte de las autoridades en un libro de registro que debe mantener en el establecimiento. El proyecto de real decreto actualiza el sistema de control de los manipuladores de placas de matrícula, sustituyendo el registro en papel, diseminado en cada establecimiento, por la inclusión de los datos de fabricación de matrículas en el Registro de Vehículos de la Dirección General de Tráfico. Los cambios han sido promovidos de manera conjunta con el Ministerio del Interior y permitirán un mejor control de las matrículas fabricadas".

Y así el expediente, V. E. lo remitió al Consejo de Estado para dictamen.

I. Se somete a consulta el proyecto de Real Decreto por el que se establecen los requisitos para la comercialización y puesta en servicio de placas de matrícula para vehículos de motor y remolques, y por el que se modifica el Reglamento General de Vehículos, aprobado por Real Decreto 2822/1998, de 23 de diciembre.

El proyecto se ha tramitado de acuerdo con el procedimiento establecido en el artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. Cabe destacar el cuidado que se ha puesto a lo largo de la tramitación en contar con la aprobación del Ministerio del Interior, propósito muy razonable si se tiene en cuenta la importancia que las placas de matrícula tienen para el ejercicio de las competencias en materia de seguridad vial y de seguridad ciudadana que están atribuidas a dicho departamento ministerial.

En cuanto al fundamento jurídico del proyecto de real decreto, resulta prioritario identificar la norma habilitante que le corresponde, es decir, la disposición de rango legal que autoriza al Gobierno para dictarlo. Para ello, ha de acudirse a la ley que constituye la cabecera del grupo normativo en el que se ha de integrar la norma reglamentaria que se proyecta, que, en el presente caso, es la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, cuyo texto refundido se aprobó por el Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre.

El artículo 68.1 de dicho texto refundido dice lo siguiente: "Para poner en circulación vehículos a motor, así como remolques de masa máxima autorizada superior a la que reglamentariamente se determine, es preciso matricularlos y que lleven las placas de matrícula con los caracteres que se les asigne del modo que se establezca. Esta obligación será exigida a los ciclomotores en los términos que reglamentariamente se determine".

Este precepto debe entenderse como una especie de la habilitación genérica contenida en el apartado 1 de la disposición final primera del propio texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, que dice así: "Se habilita al Gobierno para dictar las disposiciones necesarias para desarrollar esta ley".

Pues bien, ha de señalarse que esta normativa habilitante, que se menciona parcialmente en el informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo, no se cita ni en el preámbulo del real decreto proyectado ni en la memoria del análisis de impacto normativo, y esta omisión debería corregirse en ambos lugares.

II. El análisis hasta aquí desarrollado debe completarse abordando lo relativo a las vicisitudes del rango normativo del real decreto que se proyecta. Según quedó reflejado en los antecedentes de este dictamen, la disposición adicional segunda del real decreto proyectado prevé que "la modificación del anexo XVIII del Reglamento General de Vehículos, según la disposición final primera de este Real Decreto, no invalida la habilitación para la modificación de los anexos del Reglamento General de Vehículos, según lo dispuesto en la disposición final tercera del Real Decreto 2822/1998, de 23 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento General de Vehículos". En la memoria del análisis de impacto normativo se explica que, "a fin de mantener el espíritu de la disposición final tercera del Reglamento General de Vehículos, que faculta a los Ministros del Interior y de Industria y Energía (...) para la modificación mediante orden de los anexos del Reglamento General de Vehículos y para evitar que se produzca una congelación del rango, se incluye en este real decreto la disposición adicional segunda", que deja a salvo expresamente dicha disposición final tercera del Reglamento General de Vehículos.

No plantea problemas esta disposición adicional segunda del proyecto, que tiene la razón de ser que acaba de exponerse. Por lo demás, su objetivo consiste en dejar a salvo una habilitación que es semejante a la contenida en la disposición final cuarta del mismo proyecto, por la que se autoriza al Ministro de Industria, Comercio y Turismo para modificar, mediante orden, los anexos del real decreto proyectado, por necesidades de evolución de la técnica y para su adaptación a la normativa de la Unión Europea e internacional.

Mayores dificultades suscita, en cambio, la redacción que, por la disposición final primera del proyecto de real decreto, pretende darse al apartado 1 del artículo 49 del propio Reglamento General de Vehículos, aprobado por Real Decreto 2822/1998, de 23 de diciembre. La redacción propuesta, de la que se dejó constancia en los antecedentes de este dictamen, es la siguiente: "Las placas de matrícula deben cumplir con lo establecido en el anexo XVIII del presente real decreto. Asimismo, deberán ser conformes con los requisitos técnicos establecidos de forma reglamentaria por el Ministerio de Industria, Comercio y Turismo".

La habilitación al departamento consultante que se contiene en la subrayada segunda frase del precepto transcrito es nueva y su razón de ser no queda clara. Tal y como está redactado, el precepto en cuestión habilita al Ministerio de Industria, Comercio y Turismo a establecer "requisitos técnicos" en materia de placas de matrícula. Pero no se ve qué "requisitos técnicos" puedan ser esos, que no sean los contenidos en el anexo XVIII del Reglamento General de Vehículos y en el anexo II del real decreto que se proyecta, cuya rúbrica es precisamente "especificaciones técnicas aplicables a las placas de matrícula". Y ha de tenerse en cuenta que el Ministerio de Industria, Comercio y Turismo ya está habilitado (en competencia compartida con el Ministerio del Interior) para modificar el contenido de dicho anexo XVIII por la disposición final tercera del propio Reglamento General de Vehículos; y estará habilitado para modificar el anexo II del proyecto de real decreto en virtud de lo previsto en la disposición final cuarta del mismo proyecto. No se comprende, pues, cuál pueda ser el alcance de la habilitación que se comenta.

Del razonamiento hasta aquí expuesto se desprende que el departamento consultante debe revisar la segunda frase de la versión que en el proyecto se propone para el artículo 49.1 del Reglamento General de Vehículos. Probablemente, de tal revisión debería surgir la supresión de la frase o, quizá, su sustitución por una remisión a la normativa contenida en el real decreto que se proyecta, que deberá citarse con el número y la fecha que le correspondan. En efecto, tras la aprobación del real decreto de que se trata, la regulación reglamentaria de las placas de matrícula quedará en esencia contenida en dos normas: el Reglamento General de Vehículos y el real decreto proyectado, con lo que parecería conveniente que la norma general contuviera una remisión a la específica que la complementa.

III. El Consejo de Estado valora favorablemente el objetivo principal del proyecto de real decreto remitido en consulta, que es el establecimiento de un régimen de comercialización de placas de matrícula para vehículos en línea con el marco introducido por el Reglamento (CE) n.º 765/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de julio de 2008, por el que se establecen los requisitos de acreditación y vigilancia del mercado relativos a la comercialización de productos.

De este modo, se suprime el control administrativo previo que se viene ejerciendo mediante la obligación de homologación de las placas de matrículas, y se atribuye a los fabricantes la responsabilidad de asegurarse de la conformidad de las placas con la normativa que las regula. El ejercicio de esa responsabilidad se documenta en una declaración responsable que el fabricante ha de formular y conservar a disposición de la Administración, cuyo papel, en palabras inspiradas en el resumen ejecutivo de la memoria del análisis de impacto normativo, se limita a la comprobación ex post del cumplimiento de los requisitos, dentro de las actividades de vigilancia del mercado.

Debe mencionarse también otro elemento del contenido del proyecto, que se destaca en una "nota explicativa" que el departamento consultante incorporó al expediente al final del procedimiento de elaboración de la norma, según se hizo constar en el apartado 12 de los antecedentes de este dictamen. Se trata del control de la puesta en el mercado de las placas de matrícula, en la que representan un papel fundamental los llamados "manipuladores", que forman parte de la organización empresarial de los fabricantes y participan tanto en la fase final de la fabricación de las placas como en su comercialización. En palabras de la mencionada "nota explicativa":

"En la actualidad, cada manipulador debe llevar control de las placas de matrícula y dicha información debe estar disponible para consulta por parte de las autoridades en un libro de registro que debe mantener en el establecimiento. El proyecto de real decreto actualiza el sistema de control de los manipuladores de placas de matrícula, sustituyendo el registro en papel, diseminado en cada establecimiento, por la inclusión de los datos de fabricación de matrículas en el Registro de Vehículos de la Dirección General de Tráfico. Los cambios han sido promovidos de manera conjunta con el Ministerio del Interior y permitirán un mejor control de las matrículas fabricadas".

Entiende el Consejo de Estado que la importancia de este aspecto del contenido del proyecto de real decreto de referencia justifica que sea mencionado al menos en la memoria del análisis de impacto normativo y quizá también en el preámbulo del propio proyecto.

IV. Se formulan a continuación las siguientes observaciones de carácter particular al preámbulo y al articulado del proyecto:

Preámbulo

Además de las dos recomendaciones de adición de contenidos al preámbulo que se han formulado más arriba, debe tenerse en cuenta que hay una duplicación de menciones del trámite de audiencia e información públicas, previsto en el artículo 26.6 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, que aparece en el párrafo noveno del preámbulo y vuelve a hacerlo en su párrafo undécimo. Si la duplicación es deliberada, ello debería tener un reflejo en la manera de redactarse la segunda mención.

Artículo 2.2

Se propone la siguiente redacción: "2. Tipo de placa de matrícula: el compuesto por placas con iguales elementos constitutivos, siendo dichos elementos los siguientes:..." (el resto igual).

Artículo 2.3

Se propone que, en la última frase, se diga: "... y la comercializa con su nombre, denominación social o marca comercial".

Artículo 2.5

Dadas las especiales características de la figura del manipulador, que no sólo participa en el proceso de fabricación de las placas, sino también en su comercialización, se sugiere que se diga que el manipulador "forma parte de su red de fabricación y comercialización y realiza...". Con anterioridad, en la primera línea, debe decirse "en el Registro...".

Artículo 3.2

Este precepto tiene el siguiente tenor:

"2. Las placas de matrícula comercializadas legalmente en otro Estado miembro de la Unión Europea o en Turquía, u originarias de un Estado de la Asociación Europea de Libre Comercio signatario del Acuerdo del Espacio Económico Europeo y comercializada legalmente en él, se consideran conformes con las especificaciones técnicas incluidas en el presente real decreto, siempre que no afecten a la seguridad vial. Sin perjuicio de lo anterior, determinados requisitos no técnicos como la forma, dimensión, color o los caracteres cuya armonización a nivel nacional pueda afectar a la seguridad nacional, se encuentran regulados en el Reglamento General de Vehículos, aprobado por Real Decreto 2822/1998, de 23 de diciembre. Toda placa de matrícula comercializada o puesta en servicio en España deberá cumplir con los requisitos establecidos al respecto en el citado real decreto".

Tanto la redacción como la propia concepción del artículo 3.2 del proyecto pueden mejorar. El precepto reconoce la validez de las placas de matrícula procedentes de la Unión Europea, entre otros lugares, siempre que cumplan determinados requisitos. El problema es que el precepto se refiere a esos requisitos de una manera que no resulta compatible con la seguridad jurídica. No basta, en efecto, con hablar de "determinados requisitos no técnicos (...) cuya armonización a nivel nacional pueda afectar a la seguridad nacional" (debe decir "vial"), y que se encuentran regulados en el Reglamento General de Vehículos. Habría que identificar con la mayor precisión posible los lugares del anexo XVIII de dicho reglamento donde se encuentran los requisitos que se quieren hacer respetar. En todo caso, para ayudar a una posible nueva redacción del artículo 3.2, se ofrece el texto siguiente:

"2. Las placas de matrícula comercializadas legalmente en otro Estado miembro de la Unión Europea o en Turquía, u originarias de un Estado de la Asociación Europea de Libre Comercio signatario del Acuerdo del Espacio Económico Europeo y comercializada legalmente en él, se consideran conformes con las especificaciones técnicas incluidas en el presente real decreto. Sin perjuicio de lo anterior, toda placa de matrícula comercializada o puesta en servicio en España deberá cumplir los requisitos establecidos en el Reglamento General de Vehículos, aprobado por Real Decreto 2822/1998, de 23 de diciembre, que resulten relevantes a los efectos de la seguridad vial y, en particular, los previstos en el anexo XVIII de dicho reglamento".

Una observación debe añadirse a este artículo 3.2. El artículo 4.4 de la Orden IET/1624/2012, de 16 de julio, por la que se regula la homologación de placas de matrícula para vehículos de motor y remolques, regula detenidamente el procedimiento de homologación de las placas de matrícula a que se refiere el artículo 3.2 del proyecto de real decreto consultado. Según se ha visto, en el sistema que el proyecto pretende introducir, la solicitud de homologación de las placas de matrícula se sustituye por una declaración responsable de conformidad de dichas placas. En este sentido, entiende el Consejo de Estado que debería considerarse la posibilidad de que el proyecto estableciera que los fabricantes que deseen utilizar las placas de matrícula a que se refiere el artículo 3.2 vengan obligados a formular una declaración responsable de conformidad de dichas placas con la legislación del Estado de que se trate. Tal declaración de conformidad debería responder a un modelo semejante al contenido en el anexo I al proyecto, y a este efecto podría introducirse un nuevo anexo.

Artículo 4.3

Una redacción más completa de este precepto podría ser la siguiente:

"3. Los fabricantes conservarán la documentación técnica durante un mínimo de diez años desde la introducción en el mercado de la última placa del tipo de que se trate".

Artículo 4.4

La segunda oración de este apartado no se entiende bien y debe revisarse. En efecto, el uso de la pasiva refleja ("Se tomarán debidamente en consideración...") impide saber con certeza cuál es el agente de la acción verbal (los fabricantes o la Administración) y la redacción actual tampoco permite conocer los efectos de dicha toma en consideración.

Artículo 4.5

Se propone la siguiente redacción alternativa de este precepto:

"5. Los fabricantes de placas de matrícula serán los responsables de gestionar el alta y la baja en el Registro de Vehículos de la Dirección General de Tráfico de cada uno de los manipuladores que integren su red de fabricación y comercialización, de acuerdo con las instrucciones facilitadas por dicho centro directivo".

La última oración del artículo 4.5 en su versión actual no tiene que ver con la anterior, con lo que se recomienda que constituya un apartado distinto con número propio, y con una redacción que podría seguir el modelo siguiente:

"Los fabricantes deberán garantizar la trazabilidad de los materiales usados en la fabricación de las placas de matrícula y de los caracteres, de acuerdo con lo previsto en el artículo 8".

Artículo 5, apartados 1, 2 y 3

Los tres apartados en cuestión establecen otras tantas obligaciones del fabricante, con lo que están fuera de lugar en este artículo, que se refiere a los manipuladores, y deberían pasar al artículo 4 ("Obligaciones de los fabricantes"). Debe, en todo caso, revisarse la redacción del artículo 5.1, probablemente suprimiendo la frase inicial ("Al tratarse de un producto con terminación por parte del manipulador").

Artículo 5.4

En la segunda oración del primer párrafo sobra la palabra "confeccionada".

El último inciso de este apartado ("Los fabricantes deberán mantener el control sobre su red de manipuladores, identificando el estado de altas y bajas") reitera lo previsto en el artículo 4.5 y convendría que se suprimiera.

Artículo 5.6

Para facilitar la revisión de la redacción de este artículo se propone el texto siguiente:

"6. Mientras el fabricante no haya gestionado el alta de un manipulador en el Registro de Vehículos de la Dirección General de Tráfico, tal manipulador no podrá manipular ninguna placa de matrícula".

Artículo 5.7

La frase "el fabricante deberá comunicar la baja en el Registro de Vehículos de la Dirección General de Tráfico" es repetición de lo preceptuado en el artículo 4.5 y debería suprimirse. De este modo, el artículo 5.7 quedaría redactado así: "Cuando se produzca la baja de un manipulador, el fabricante deberá asegurarse de que los equipos..." (el resto igual, salvo en la última línea, donde ha de decirse "puedan" en lugar de "pueden").

Artículo 6

En el artículo 6.2 se dice que el fabricante hará una declaración de conformidad "para cada modelo de producto". Sin embargo, en el artículo 2 se habla de "tipo de placa de matrícula" y en el anexo I se utiliza igualmente el término "tipo". Se diría que en el artículo 6.2 habría que hablar también de "tipo". También parece que sobra la última oración del apartado ("En la declaración de conformidad...").

Por lo demás, el artículo 6.1 sería más preciso empezando del siguiente modo: "La declaración de conformidad de un tipo de placa de matrícula hará constar...".

Artículo 7.1

En consonancia con la reflexión hecha para el artículo 6, en este artículo 7.1 sería mejor decir "tipo" que "modelo".

Artículo 7.2

Se propone un pequeño cambio en su redacción para facilitar la articulación del texto tras los dos puntos: "La conformidad de las placas de matrícula con los requisitos del presente real decreto se evaluará del modo siguiente:"

Artículo 8.1

Quedaría mejor redactada la primera oración del primer párrafo de este apartado si dijera así: "El fabricante deberá establecer los procedimientos necesarios con el fin de conocer, en caso de reclamación, los materiales que se utilizaron en la fabricación de placas de matrícula y caracteres".

Disposición adicional segunda

Se sugiere la siguiente redacción alternativa:

"La modificación del anexo XVIII del Reglamento General de Vehículos prevista en la disposición final primera de este real decreto se entiende sin perjuicio de la habilitación para la modificación de los anexos del Reglamento General de Vehículos, según lo dispuesto en la disposición final tercera del Real Decreto 2822/1998, de 23 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento General de Vehículos".

Disposición derogatoria única

En el apartado 2 de esta disposición derogatoria única, y por dos veces (en la letra a) y en el último párrafo) se quiere condicionar la derogación de determinadas normas al transcurso de plazos previstos en la disposición transitoria cuarta del real decreto que se proyecta. Tales previsiones deben suprimirse porque, de acuerdo con las Directrices de técnica normativa aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005, las disposiciones derogatorias no prevalecen sobre las transitorias. Dicho de otra manera, por hipótesis, toda disposición derogatoria se entiende sin perjuicio de lo previsto en el régimen transitorio correspondiente (v., en este sentido, el reciente dictamen n.º 265/2020, de 7 de mayo, del Consejo de Estado).

Disposición final primera

Además de lo dicho en las observaciones de carácter general sobre la redacción que mediante esta disposición se pretende dar al artículo 49.1 del Reglamento General de Vehículos, se recomienda la eliminación de las dos líneas que encabezan la redacción actual de la disposición final primera, debiendo empezarse directamente con su apartado uno.

En la última línea de su apartado dos deben cerrarse las comillas y ponerse un punto final.

Disposición final segunda

Con particular importancia, y obedeciendo al mismo razonamiento que se expuso en las observaciones de carácter general sobre la redacción que, por la disposición final primera, se pretende dar al artículo 49.1 del Reglamento General de Vehículos, en esta disposición final segunda no debería decirse que las placas de matrícula de determinados vehículos históricos deberán ser "conformes con los requisitos técnicos establecidos de forma reglamentaria por el Ministerio de Industria, Comercio y Turismo", sino conformes a lo establecido en el anexo XVIII del Reglamento General de Vehículos y en el anexo II del real decreto que se proyecta.

Disposición final tercera

En su tercera línea, sería mejor decir "de la propia Constitución".

V. Por último, y sin perjuicio de las recomendaciones que en la parte de este dictamen, dedicada a las observaciones de carácter general, se hicieron respecto de la memoria del análisis de impacto normativo, se formulan a continuación algunas observaciones particulares.

Así, en el apartado 3.4, segundo párrafo, se habla de "disposición adicional" cuando debería hablarse de "disposición transitoria".

En la página 16 figura un apartado 8 ("Evaluación ex post"), cuando, de acuerdo con el índice de la memoria, debería ser un capítulo independiente, con el número 7 y la tipografía y sangrado propios de un capítulo.

En la página 18 ("Relación de fabricantes de placas de matrícula"), el fabricante que figura en tercer lugar debe nombrarse así: "Sistema Plástico de Matrículas, SAU, filial y representante de Système Plaque Minéralogique SPM SAS".

En el anexo I de la memoria, página 31, en las tres primeras casillas del cuadro que allí figura, se atribuyen sendas alegaciones a una entidad "Asase", cuando la atribución debe ser a "Asisev".

Y, en virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones formuladas en el cuerpo de este dictamen, puede V. E. elevar al Consejo de Ministros, para su aprobación, el proyecto de Real Decreto por el que se establecen los requisitos para la comercialización y puesta en servicio de placas de matrícula para vehículos de motor y remolques, y por el que se modifica el Reglamento General de Vehículos, aprobado por Real Decreto 2822/1998, de 23 de diciembre".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 9 de julio de 2020

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMA. SRA. MINISTRA DE INDUSTRIA, COMERCIO Y TURISMO.